T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI SOSYAL GÜVENLİK UZMANLIĞI TEZİ AVRUPA BİRLİĞİ NDE ESNEK GÜVENCE VE TÜRKİYE UYGULAMALARI Varol DUR TEZ DANIŞMANI: Sosyal Güvenlik Uzmanı Umut GÖÇMEZ Ocak 2009 I
T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI Avrupa da Esnek Sosyal Güvence ve Türkiye Uygulamaları Varol DUR Tez Danışmanı Onayı Bu tez tarafımdan okunmuş olup, Tezin Sosyal Güvenlik Uzmanlığı için uygun ve yeterli bir çalışma olduğunu onaylıyorum. Unvanı Adı SOYADI İMZA : : Sosyal Güvenlik Uzmanı : Umut : GÖÇMEZ Tez Savunma Tarihi Tez Komisyonu Onayı Bu tez Komisyonumuzca değerlendirilmiş ve yeterli bir çalışma olduğuna karar verilerek onaylanmıştır. TEZ KOMİSYONU: 1. BAŞKAN (İsim ve imza) 2. ÜYE (İsim ve imza) 3. ÜYE (İsim ve imza) 4. ÜYE (İsim ve imza) 5. ÜYE (İsim ve imza) 6. ÜYE (İsim ve imza) 7. ÜYE (İsim ve imza) II
İÇİNDEKİLER I ÖZET III ABSTRACT IV KISALTMA LİSTESİ V GİRİŞ ve AMAÇ 1 BİRİNCİ BÖLÜM Atipik Çalışma ve Sosyal Güvenlik Kavramları I. ATİPİK ÇALIŞMA 4 1. Atipik Çalışma Biçimleri 4 1.1 Kısmi Süreli Çalışma 7 1.1.1 İş Paylaşımı 8 1.1.2 Çağrı Üzerine Çalışma 9 1.1.3 Tele Çalışma 9 1.2 Geçici Çalışma 9 1.3 Evde Çalışma 10 1.4 Ödünç İş İlişkisi 11 2. Çalışma Sürelerine İlişkin Olarak Avrupa Birliği Düzeyinde Yayınlanan Belgeler 11 2.1 93/104/EC Sayılı Direktif 12 2.2 97/81/EC Sayılı Direktif 13 2.3 1999/70/EC Sayılı Direktif 14 2.4 İlgili Diğer Direktifler 15 3. Atipik Çalışmaya İlişkin Türk Mevzuatı 15 II. SOSYAL GÜVENLİK 17 1. AB de Sosyal Güvenliği Düzenleyen Dokümanlar 17 2. Sosyal Güvenliğe İlişkin Türk Mevzuat 20 İKİNCİ BÖLÜM ESNEK GÜVENCE I. ESNEKLİK - İSTİHDAM - GÜVENLİK İLİŞKİSİ 22 III
II. AVRUPA BİRLİĞİ NDE ESNEK GÜVENCE 33 1. Esnek Güvenceye İlişkin Komisyon Bildirisi 36 2. Sosyal Güvenliğin Modernleştirilmesine İlişkin Komisyon Bildirileri 45 a. COM (2003) 842 Sayılı Komisyon Bildirisi 45 b. COM (2005) 706 Sayılı Komisyon Bildirisi 47 III. AB de Esnek Güvence Uygulamalarına İlişkin Örnekler 49 a. Danimarka 49 b. Almanya 52 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ATİPİK ÇALIŞMA VE ESNEK GÜVENCE I. SOSYAL GÜVENLİK İLE ESNEK GÜVENCE İLİŞKİSİ 56 1. Atipik Çalışma Sosyal Güvenlik İlişkisi 56 2. Kısmi Emeklilik 56 II. TÜRK MEVZUATINDA ATİPİK ÇALIŞMA VE ESNEK GÜVENCE 64 1. Sosyal Güvenlik Mevzuatında Atipik Çalışma ve Esnek Güvence 1. İş Kazası ve Meslek Hastalığı Sigortası 65 2. Analık ve Hastalık Hali 67 3. Maluliyet Sigortası 68 4. Yaşlılık Sigortası 68 5. Ölüm Sigortası 70 6. Genel Sağlık Sigortası 71 7. İşsizlik Sigortası 73 IV
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TARTIŞMA VE ÖNERİLER TARTIŞMA VE ÖNERİLER 75 SONUÇ 79 KAYNAKÇA 82 KAVRAM SÖZLÜĞÜ indeks V
ÖZET Avrupa da Esnek Sosyal Güvence ve Türkiye Uygulamaları Varol DUR Sosyal Güvenlik Uzmanlığı Tezi Tez Danışmanı: Umut GÖÇMEZ Sosyal Güvenlik Uzmanı Tez Teslim Tarihi: 27 Ocak 2009 Sayfa Sayısı: 81 İşgücü piyasasının esnekleştirilmesi kavramı, son dönemde sosyal politika alanında en çok tartışılan konulardan biridir. Başta Avrupa Birliği üyeleri olmak üzere, işgücü piyasasındaki katılıklardan şikayetçi olanülkeler esneklik politikaları yoluyla rekabet güçlerini ve uyum yeteneklerini artırmayı hedeflemektedirler. Fakat esneklik politikalarının, çalışanların haklarını azaltığı yönünde birçok tez bulunmaktadır. Avrupa Birliği nin bu tezlere cevabı esnek güvence modeli olmuştur. Türkiye de işgücü piyasasının esnekleşmesi daha çok atipik çalışma biçimlerinin yaygınlaşması biçiminde gerçekleşmektedir. Atipik çalışanların sosyal güvenliklerinin sağlanmasına dönük alınan tedbirler ülkemizde yeni uygulamaya başlanmıştır. Bu çerçevede, bu tezin amacı esnek güvence kavramını ve uygulamalarını inceleyerek, ülkemiz sosyal güvenlik sistemi içinde, esnek güvencenin yerini ortaya koymaktır. Böylelikle atipik çalışanların sosyal güvenliklerinin sağlanmasına yönelik önerilere ulaşılması amaçlanmaktadır. Anahtar Kelimeler: Esnek güvence, esneklik, sosyal güvenlik, atipik çalışma VI
ABSTRACT Flexicurity in Europe and Its Implementation in Turkey Varol DUR Social Security Expertise Thesis Thesis Advisor: Umut GÖÇMEZ Social Security Expert Submission Date: 27th January 2009 Number of Pages: 81 The term of flexibilization of labour market is one of the most controversial issues in the field of social policy. Especially in European Union, the countries which complain of rigidities of their labour market aim to increase their competitiveness and adaptability via flexibility policies. But there are several theses claim that flexibility policies decrease rights of workers. The answer of European Union to these theses is flexicurity. In Turkey, flexibilization show itself in the labour market with atypical working types. Implementations of measures that aim to provide social security for atypical workers are very new in Turkish system. In this context, the goal of this study is to analyze flexicurity as a concept and its implementation and to locate flexicurity in our social security system. In this way, solutions for covering atypical workers in our social security system will be produced. Key Words: Flexicurity, flexibility, social security, atypical working. VII
KISALTMA LİSTESİ AB: ABD: ETUC: UNICE: ILO: İŞKUR: NRR: OECD: SSGSS: SGK: SSK: Avrupa Birliği Amerika Birleşik Devletleri Avrupa Sendikaları Konfederasyonu Avrupa Sanayi ve İşverenler Konfederasyonları Birliği Uluslararası Çalışma Örgütü: Avrupa Küçük ve Orta Ölçekli Girişimciler ve Zanaatkarlar Birliği Türkiye İş Kurumu Net Income Replacement Rate Net Gelir İkame Oranı Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Sosyal Güvenlik Kurumu Sosyal Sigortalar Kurumu VIII
GİRİŞ ve AMAÇ Esnek güvence, İngilizce de flexicurity olarak geçen ve esneklik (flexibility) ve güvenlik (security) kelimelerinin birleşiminden oluşan bir kavramdır. Avrupa Birliği nin şampiyonluğunu yaptığı kavram, istihdam politikaları, sosyal güvenlik, sosyal dışlanma, hayat boyu öğrenme, aktif yaşlanma ve aktif işgücü politikaları gibi birçok sosyal politika alanını ilgilendirecek kadar geniş kapsamlıdır. Temel ve resmi denebilecek tanımlaması işgücü piyasasının esnekleştirilmesi sonucu çalışanların uğradıkları zararların telafi edilmesinin sağlanmasıdır. Ancak kavram, çeşitli güvence önlemleri alınırken, esnekleştirme/kuralsızlaştırmanın devamı olarak da kimi çevrelerce tanımlanabilmektedir. Kavramın geniş bir alanı ilgilendirmesi, birçok tarafın kavram hakkında görüş bildirmesine ve politika yapım sürecine dahil olmasına sebep olmaktadır. Bu nedenlerle kavram, önemli tartışmaların konusunu oluşturmaktadır. 1990 ların ortalarında ilk kez Hollanda da kullanılan esnek güvence kavramı, takip eden süreçte oluşturulan ve birçok uluslararası kuruluş tarafından en iyi uygulama örneği olarak gösterin Danimarka örneğiyle literatürde yer bulmaya başlamıştır. Avrupa Birliği dokümanlarına ise öncelikle yine 1990 larda atipik çalışanlara ilişkin düzenlemeler ile giren esneklik kavramı, izleyen süreçte esnek güvenceye doğru evrilmiştir. Bu süre zarfında yayınlanan ve sosyal güvenliğin modernleştirilmesine ilişkin hemen hemen tüm belgelerde esnek güvencenin izlerini görmek mümkündür. Nihayet 2006 yılı Avrupa Konseyi Zirvesi Bildirisi ve bunu takiben 2007 de senesinde yayınlanan Komisyon Bildirisiyle esnek güvence kavramına ilişkin amaçlar ve hedefler Birlik düzeyinde çizilmiştir. Esnek güvence kavramına dair Avrupa Birliği düzeyinde bir ortak model belirlenmiş olmasa da Birlik nezdinde yayınlanan dokümanlarda küresel rekabetle başa çıkabilmek ve ekonomik değişimlere uyum sağlayabilmek için işgücünün esnekleştirilirken, bir taraftan çalışanları korunması için istihdam ve gelir güvencelerinin artırılmasının öneminin üzerinde durulmaktadır. Ama bu güvencelere ilişkin çalışmalar yapılırken, kişilerin işgücüne katılımlarının teşvikinin her zaman ön planda tutulması gerekliliğinin sürekli altı çizilmektedir. 9
Karşılıklı etkileşim içinde olan sosyal politika alanlarının hemen hepsiyle bir şekilde ilişki içerisinde olan esnek güvence kavramı ve uygulamaları, sosyal güvenlik üzerinde de etki sahibidir. Atipik çalışmanın özendirilmesi ve bu biçimde çalışanların sosyal koruma kapsamına alınmaları AB düzeyinde önemle üzerinde durulan bir konudur. Esnek güvencenin de bir boyutunu oluşturan bu konu kapsamında üye ülkeler düzeyinde farklı önlemler alınmıştır. Ayrıca atipik çalışmanın yaygınlaştırılması ve bu yolla işgücüne katılımın artırılması için alınan kimi tedbirlerde sosyal güvenlik araç olarak kullanılmaktadır. Bu çalışmanın kısıtlı çerçevesi içerisinde esnek güvence kavramının sosyal güvenlik ile ilişkisi incelenmiş ve başta atipik çalışanlar olmak üzere, kavramın Türk Sosyal Güvenlik Sistemi içerisindeki yeri değerlendirilmiştir. Bu çerçevede çalışmanın ilk bölümünde atipik çalışma ve sosyal güvenlik kavramları incelenerek, esnek güvence modelinin temelinde yatan iki kavram tanımlanmış, tümevarımcı bir metot kullanılmak istenmiştir. Bu bölümde önce, atipik çalışma ve türleri tanımlandıktan sonra bu alanda AB düzeyinde yayınlanan dokümanlarla, Türk İş Kanunu ndaki durum incelenmiştir. Daha sonra ise, bu tezin okuyucuları tarafından iyi biliniyor olması varsayımı dolayısıyla, sosyal güvenlik kavramı ve AB ve Türkiye de sosyal güvenlik uygulamalarının ana hatlarına değinilmiştir. İkinci bölüme esnek güvence kavramının tanımlanması ile başlanmıştır. Bölümün ikinci kısmı, kavramın yoğun biçimde tartışıldığı Avrupa Birliği açısından değerlendirilmesine ve kavram hakkında yayınlanan Komisyon Bildirisi ayrıntılı olarak incelenmesine ayrılmıştır. Ayrıca kavramın sosyal güvenlik sistemi üzerine etkisinin değerlendirmesine imkân vermek açısından, yine Komisyon tarafından yayınlanan ve Avrupa Birliği nde sosyal güvenliğin modernleştirilmesini amaçlayan iki adet bildiri de bu bölümde incelenmiştir. Bölümün son kısmında ise kavramı somutlaştırmak için Avrupa Birliği üye iki ülkede esnek güvence uygulamalarına ilişkin örneklere yer verilmiştir. 10
Üçüncü bölüm kapsamında ilk iki bölümde yapılan incelemelere dayanılarak atipik çalışanların sosyal güvenliği özelinde, esnek güvence sosyal güvenlik ilişkisinin açıklanması amaçlanmıştır. Bu doğrultuda bölümün ilk kısmında, Avrupa Birliği ülke uygulamalarından da örnekler verilerek, sosyal güvenlikle esnek güvencenin karşılıklı etkileşimine değinilmiştir, alınan tedbirler anlatılmıştır. Bölümün ikinci kısmında ise 5510 sayılı Kanun esas alınarak ve bu Kanundaki sıralama takip edilerek, sigorta kollarına göre, atipik çalışanların ülkemizdeki durumları değerlendirilmiştir. Bu kısımda bir sigorta kolu olması dolayısıyla işsizlik sigortasına da kısaca değinilmiştir. Son bölüm olan tartışma ve öneriler kısmında bu çalışmanın yapılış amacı doğrultusunda Türk Sosyal Güvenlik Sistemi çerçevesinde atipik çalışanlara ilişkin düzenlemeler bütün olarak değerlendirilmiş ve bu alanda öneriler sunulmuştur. Tez çalışması sonuç bölümü ile tamamlanmıştır. 11
BİRİNCİ BÖLÜM Atipik Çalışma ve Sosyal Güvenlik Kavramları I. ATİPİK ÇALIŞMA Giderek artan küreselleşmenin rekabet ve teknolojik gelişme gibi değişkenlerin etkilerinin ulusal sınırların ötesine yayılmasını sağlaması/zorlaması ve ekonomik anlamda ulusal sınırların neredeyse kalkmasıyla ekonomik faktörlerin dolaşımının büyük ölçüde hızlanması, ülkelerin ekonomilerinin her geçen gün daha ciddi değişimler ile yüz yüze olmalarına sebep olmaktadır 1. Bu etkilerin en ciddi biçimde hissedildiği alanlardan birinin de işgücü piyasaları olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Ortaya çıkan durum, işgücü piyasalarını bir dönüşüm ile karşı karşıya bırakmıştır. Ülkelerin işgücü piyasalarının karşılıklı bağımlılığı, üretimin değişen yapısıyla beraber, yeni bir iş bölümünü de beraberinde getirmektedir. Devletlerin, ulusal işgücü piyasalarına ilişkin politika üretme özerklilikleri gitgide azalmakta, bir ülkenin işgücü piyasasındaki koşullar, bir diğerindeki koşulları etkileyebilmekte, çalışma koşulları üzerinde zincirleme sonuçlar doğurabilmektedir. Küreselleşmenin endüstriyel ilişkilerinde yarattığı değişimle birlikte gündeme giren işgücü piyasasındaki esnekleşme olgusu günümüz çalışma ve ekonomik hayatının odaklandığı kelimelerden biri haline gelmiştir. Esneklik kimi görüşlerce, istihdamın artırılarak sosyal refahın yaygınlaştırılması amacına ulaşmak için önemli bir araç olarak sayılır. Bu görüşlere göre ülkelerin ekonomik değişikliklere uyum yeteneklerini artırabilmeleri için esneklik vazgeçilmezdir. Bunun yanında esnekliği küreselleşen kapitalizmin bir unsuru olarak gören ve esnekliğin işgücü piyasalarını, emeği ve örgütlenmeyi tahrip edici etkisi olduğunu ileri süren birçok görüş de bulunmaktadır. Esneklik temel olarak şu şekillerde tanımlanmaktadır; Ekonomik durum istikrarsız olduğunda çalışma saatleri ve işgücünün buna uyarlanabilmesidir 1 Nihat YÜKSEL, Çalışma Hayatında Esneklik İhtiyacı, İşveren Dergisi, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=664&id=40. (27.10.2008) 12
Ya da ücretlerin ekonomideki talebe göre uyarlanması, bunun için ücretlerin yeniden düzenlenmesidir Bir sistemin ya da alt sistemin çeşitli sorunlara karşı uyum gösterebilme yeteneğidir. Hızlı değişebilme anlamında bir zorunluluk olup, değişebilme yeteneğini ifade eder. Değişikliklere uyum gösterebilme kapasitesini sürekli artıran uygulamaların, kurumsal kültürel ya da öteki sosyal ve ekonomik düzenlemelerin değiştirilmesidir 2. En genel anlamda ise esneklik, öngörülmeyen değişikliklere karşı kapasiteyi uyarlayabilmek ve bu amaç doğrultusunda gerekli araçları kullanabilmektir. Esnek üretim, üretim bandında kitlesel ve tek tip olarak üretim yapılan standartlaşmış üretim biçimine karşı olarak ortaya çıkmıştır. Belirleyici olanın talep olduğu, farklı ve değişen taleplere en hızlı biçimde cevap veren ve dolayısıyla bireysel tercih ve ihtiyaçların ön planda tutulduğu bir üretim yapısıdır. Esnek üretimin, Fordizmden farklı yönü emek süreci ve işçinin niteliği konusunda ortaya çıkmaktadır. Bant sistemindeki gibi tek bir görev yapmamakta, yapılan iş genişletilmekte, işçinin üretim sürecindeki sorumluluk duygusu ve işbirliği olgusu ön plana çıkarılmaktadır. Uyum yeteneğinin güçlendirilmesi çerçevesinde de normal iş ilişkileri yerine, tam gün süreli olmayan atipik istihdam biçimleri gündeme gelmektedir. Tam gün olmayan çalışma biçimleri ile yarı zamanlı çalışma, kısa dönemli ve geçici istihdam, taşeron çalışma, serbest çalışma gibi çalışma biçimleri yaygın hale gelmiştir 3. Bir çalışmanın atipik sayılması için genel olarak aşağıdaki unsurları içermesi gerekmektedir 4 ; 1. Atipik çalışmanın temel özelliği iş süresinin olağandan kısa olmasıdır. Bu çalışma biçiminde çalışma süresi, ülkelerin kendi mevzuatlarına bağlı olarak değişmektedir. Bu konuda tüm dünyada geçerli ortak bir ölçüt yoktur. 2 Oğul Zengingönül, Sosyal Politika Esnek Çalışma Biçimleri Paradoksunda AB Örneği, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt 5, Sayı 4, 2003, s.157-159. 3 A.k., s.159 4 Aysel Kuşaksız, Kısmi Süreli Çalışan İsçilerin Avrupa Birliği nde ve Türkiye de Kısmi Süreli Çalışmayı Tercih Etme Gerekçeleri, Celal Bayar Üniversitesi Yönetim ve Ekonomi Dergisi, Cilt:13, Sayı:2, 2006, s. 3-4. 13
Türkiye de de olduğu gibi, atipik çalışmayı belirlemeye çalışan bazı ülkelerin yasalarında belirli bir sayı veya oran verilmeyip, haftalık yasal çalışma süresinin yarısı ile dörtte üçü oranında yapılan çalışma biçimi olarak tanımlanmıştır. Örneğin, OECD ülkelerinde yapılan işgücü araştırmalarına göre; ülkelerinin kısmi süreli çalışma sınırları karşılaştırıldığında Kanada 35 saatin altında, Finlandiya, Macaristan ve Yeni Zelanda da 30 saatin altında, Amerika Birleşik Devletleri, Hollanda, Avustralya ve Japonya da 35 saatin altında, Norveç te 37 saatin altında, Polonya da 40 saatin altında olduğu görülmektedir. 2. Atipik çalışma, gönüllü olarak yapılan bir çalışma biçimidir. Bir başka deyişle, işverenin; ekonomik, teknolojik, yapısal ve benzeri isletme, işyeri veya isin gerekleri sonucunda tam süreli çalışan işçi sini tam süreli çalışma biçiminden zorunlu olarak atipik çalışma biçimine geçirdiği bir çalışma biçimi olarak kabul edilmemelidir. OECD İşgücü Raporu nda, Çalışma Örgütü 175 Sayılı Sözleşmesi nde ve AB nin ilgili dokümanlarında atipik çalışmanın isteğe bağlı bir çalışma biçimi olduğu belirtilmiştir. 3. Atipik çalışma, tam gün çalışmada olduğu gibi, işveren ve işçi açısından karşılıklı iş görme ve ücret ödeme borçlarını dolduran bir sözleşmedir. Sözleşmelerdeki çalışma süresi ilgili ülke mevzuatına göre belirlenmektedir. 4. Atipik çalışma, düzenli olarak yapılan bir çalışma biçimidir. Atipik çalışma bu unsuruyla mevsimlik çalışma, kısa süreli çalışma ve geçici çalışma dan ayrılmaktadır. Örneğin; tatil dönemlerinde çalışmak isteyen öğrenciler, kısa süreli çocuk bakımını üstlenmek isteyen kadınlar v.b gibi atipik çalışmanın kapsamı dışında kalmaktadır. 5. Yeni teknolojilerin etkisiyle, üretimin hiç aksamadan sürdürülmesinin gerekli olduğu yerlerde, finans piyasaları ve hizmet sektörünün diğer alanlarında 24 saat çalışılması v.b gibi teknik ve ekonomik açıdan ortaya çıkan bazı zorunluluklar da esnek uygulamaların yaygınlaşmasında önemli nedenlerdir. Bir başka deyişle, isletmelerin dinamik pazar ortamında yaşamlarını sürdürebilmek için esnek bir yapıya sahip olma zorunluluğu, işçi lerin tam süreli istihdam dışındaki uygulamalara artan talebi, hükümetlerin 14
sosyal ve ekonomik sebeplerle esnek işgücü çalıştırmayı tevsik etmesi esnek çalışma biçimlerinin yaygınlaşmasını sağlamıştır. 1. Atipik Çalışma Biçimleri 1.1 Kısmi Süreli Çalışma Kısmi süreli çalışma (part-time çalışma ya da yarı zamanlı çalışma) genel olarak normal çalışma saatlerinden daha kısa süreli yapılan çalışma biçimlerine verilen isimdir. Son yirmi yıl içerisinde gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde giderek yaygınlaşan bu çalışma modeli, Avrupa ve Japonya da bu süre içerisinde yaratılan işlerin hemen hemen yarısını oluşturmaktadır 5. Kısmi süreli çalışmanın dört unsuru bulunmaktadır; Normal çalışma süresinden daha kısa süre çalışmalardır. Bu süre ulusal çalışma mevzuatlarında belirlenen günlük çalışma süresine oranla, yine ulusal yasalarca tespit edilmektedir. Arızi olmayıp düzenli olan çalışmalardır. Çalışmanın hangi günün hangi saatlerini kapsayacağı taraflar arasındaki akitle belirlenmektedir. Ücret çalışılan süreye orantılı olarak ödenmektedir. Yani aynı işte tam zamanlı olarak çalışan aynı nitelikteki bir işçiyle karşılaştırıldığında, yarı zamanlı çalışan işçinin ücreti çalışma saati nispetinde olacaktır. Çalışma tarafların özgür iradeleri ile kabul ettikleri bir akde dayanmaktadır. İşçi ve işveren bu çalışma statüsünü ve iş koşullarını serbestçe bağıtlamaktadırlar. Kısmi süreli çalışma ile çalışma saatlerinde gerçekleştirilen indirimin birbirine karıştırılmaması gerekmektedir. Bir işletmenin, ekonomik kriz nedeniyle çalışma saatlerini kısması yukarıda sayılan unsurları içermediği için kısmi süreli çalışma olarak kabul edilmeyecektir 6. 5 A.k., s.90 6 Mehmet Ali Noyan, Türkiye de Çalışma Hayatında Esneklik Politikasının Çalışma Süreleri Açısından Değerlendirilmesi, Doktora Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi, 2007, s.113 15
AB ye üye ülkeler arasında yarı zamanlı çalışmanın toplam istihdam içindeki payına bakıldığında, ülkeler arasında önemli farklılıklar olduğu görülmektedir. 2007 yılında Bulgaristan da bu oran %1,7 düzeyindeyken, Hollanda da bu oran %46,8 olarak gerçekleşmiştir. Bu oran ülkemizde %8,8 düzeyindedir. Yarı zamanlı işlerde çalışan kadın ve erkeklerin, toplam kadın-erkek istihdamı içerisindeki oranlarında da önemli farklılıklar görülmektedir. 2007 yılı için AB üyesi ülkelerde yarı zamanlı çalışan kadınların oranı %31,2 yken, erkeklerde bu oran %7,7 düzeyinde kalmıştır. Türkiye de ise kadınlarda bu oran %19,7, erkeklerde %4,9 dur. Görüldüğü gibi kadınlar arasında yarı zamanlı çalışma biçimleri, erkeklere göre çok daha yaygındır 7. Yarı zamanlı çalışanlar, tam zamanlı çalışanlara göre daha düşük düzeyde gelir elde etmektedirler. Bir araştırmaya göre sektörler ve meslekler dikkate alındığında, bir yarı zamanlı çalışanın geliri, tam zamanlı çalışanın gelirinden ortalama %65 daha düşük kalmaktadır. Aynı şekilde yarı zamanlı çalışanların eğitimlere ulaşma imkânları da daha kısıtlıdır. OECD verilerine göre yarı zamanlı bir çalışan, aynı işyerinde tam zamanlı bir çalışanın %60-70 i düzeyinde eğitim alabilmektedir. Düşük mesleki eğitim düzeyi, yarı zamanlı çalışanların terfi imkânlarını kısıtladığı gibi, aynı zamanda farklı çalışma biçimlerine geçmelerini de zorlaştırmaktadır. Bazı AB ülkelerinde kadın çalışanlar için tersi geçerli olmakla birlikte, genelde yarı zamanlı çalışanların bir işte kalma süreleri de tam zamanlı çalışanlara göre düşüktür 8. Kısmi süreli çalışma, kendi içerisinde çeşitli kollara ayrılmaktadır. 1.1.1 İş Paylaşımı Amerika Birleşik Devletleri kaynaklı bir çalışma biçimidir. Temelde bir grup işçinin normal çalışma süresi içerisinde bir işi paylaşmaları/bölüşmeleri anlamına gelen iş paylaşımında işin fonksiyonel olarak bölünmesi söz konusudur. Türkiye de uygulama örneğine rastlanılmamakta olan iş paylaşımına ilişkin AB düzeyinde yayınlanmış bir belge de bulunmamaktadır. 7 www.eurostat.ec.europa.eu (02.11.2008) 8 Richard Levinsky, Social Security And Labour Market Developments: Facilitating Flexibility by Strengthening Security, Developments and Trends in Social Security 2001-2004, ISSA, s. 90, www.issa.int/content/download/40654/790671/file/2dt.pdf, (20.06.2008) 16
1.1.2 Çağrı Üzerine Çalışma Çağrı üzerine çalışma, kapasitesindeki değişiklere uygun düzenleme yapma, iş sürelerinde esneklik sağlama imkânı sağlarken ve bu yolla maliyetleri düşürme amacı taşımaktadır. Çağrı üzerine çalışma; önceden yapılan bir iş sözleşmesi uyarınca işçinin işveren tarafından çağrıldığında işyerine gelerek çalışmasıdır. Bu çalışma modelinin temelinde sadece o kişinin işgücüne ihtiyaç duyulduğunda bundan faydalanılması diğer hallerde çalışma sürelerinin azaltılması ya da sıfırlanması gayesi yer almaktadır. Model, iki şekilde uygulanmaktadır. İlkinde, işçi ve işverenler önceden çalışacak süreyi anlaşarak birlikte belirlemektedirler. Yapılan sözleşmeyle işçi ne kadar süre ile çalışacağını bilmektedir. İkincinde ise, çalışacak sürenin belirlenmesi tek taraflı olarak işverene bağlıdır. 1.1.3 Tele Çalışma Tele çalışma, iletişim teknolojilerinin hızla gelişmesi sonucu ortaya çıkan yeni bir çalışma türüdür. Buradan temel amaç, çalışanın zamanını kendisi planlayarak, fiziksel olarak iş yeri dışında, önceden belirlenmiş program dahilinde çıktılar üretmesidir. Kişinin çalışma zamanını kendisi belirlemesi, evden çıkamayan özürlüler ya da çocuklu kadınlar gibi kesimlere iş imkânı sağlaması, işletme giderlerini azaltması gibi olumlu yanlarının yanında iş sağlığı ve güvenliği ve sosyal güvenlik alanında denetimleri zorlaştırması, kişinin sosyal hayattan uzaklaşması ve iş hayatının özel hayatın yerini alması gibi olumsuzlukları içinde barındırmaktadır. Ayrıca iş yeri kavramı bu tip çalışma biçiminde muğlâk hale gelmektedir. Bu nedenlerle Hollanda da iş müfettişlerine tele çalışmanın yapıldığı konutlara denetleme yetkisi verilmiştir 9. Tele çalışmanın evde büro, uydu büro, komşu büro ve gezici büro olarak sınıflandırılan alt dalları bulunmaktadır. 1.2 Geçici Çalışma Belirli süreli iş sözleşmesi, işveren ve işçi arasında bir işin yapılması amacıyla yapılan ve süresi belirli olan sözleşmeye denilmektedir. Birçok ülke mevzuatında sadece özel nitelikteki islerde, mevsimlik islerde, mesleki eğitim, profesyonel sporcular ve sanatçılarla yapılan sözleşmelerde, bilimsel araştırma yürütecek kişilerle yapılan 9 Noyan, s.120 17
sözleşmelerde sürenin belirlenmesine izin verilmekte olup genel kural iş sözleşmesinin belirsiz süreli olması yönündedir. Çünkü belirli süreli hizmet sözleşmelerinin sona ermesi halinde işçinin korumasız ve tazminatsız halde kalması riski bulunmaktadır. Ancak artan işsizlik, hızlı teknolojik gelişme ve rekabet ortamının ağırlaşması bir yandan işsizliğe çözüm bulmak, öte yandan yarı zamanlı çalışma kadar yaygın olmasa da işverene işe alma ve işten çıkarma alanlarında esneklik sağlayabilmek için yapılan yasal düzenlemeler ile birlikte gittikçe yayılma başlayan bir çalışma biçimi olarak karşımıza çıkmaktadır 10. AB üyesi ülkelerde 1997 yılında %11 olan geçici çalışmanın toplam istihdam içindeki payı, 2007 de %14,5 e yükselmiştir. Bununla birlikte ülke ülke bakıldığında daha yüksek oranlı artışları görmek mümkündür. Bu anlamda en yüksek artış Portekiz de yaşanmıştır. 1997 de %4.8 olan oran, 2007 de %28.2 ye yükselmiştir. Aynı sıra ile Hollanda da oran %11.8 den 18.1 e, Slovenya da ise %10.5 den, %18.4 e yükselmiştir. Türkiye de bu oran 2007 yılında %12,6 olarak gerçekleşmiştir 11. 1.3 Evde Çalışma Tele çalışmadan farklı olarak zaman bazında değil parça üzerinden yapılan akitle yapılan çalışma türüdür. Evde çalışmada işverenin denetimi dışında, kişi yüklendiği iş doğrultusunda üretim yapmaktadır. Evde çalışma, geleneksel istihdam biçimlerinden ayrılan ve işgücü piyasasında daha çok belirli bir cinsiyetten olanların, yani kadın işgücünün katılımını gerçekleştiren bir istihdam biçimidir. Genellikle ortaya konan ürün bir hizmetten ziyade maldır. İşverenle yapılan akitte de belli bir sayıda ürünün, belli kalitede ve zamanda teslimi üzerinden anlaşma sağlanır. Arjantin, Avusturya, Kosta Rica, Finlandiya, Yunanistan, İspanya, Brezilya, İtalya, Filipinler, Macaristan, İsviçre, Küba, Venezüella gibi ülkelerde de bu tür çalışma ya iş yasalarıyla ya da özel yasalarla düzenlenmiştir. Buna karşılık Hindistan, Bangladeş, Şili, Mısır, Hong Kong, Pakistan, Singapur, Nijerya, G. Afrika ve 10 A.k., s.110 11 eurostat.ec.europa.eu (02.11.2008) 18
Türkiye'de bu konuda hiçbir yasal düzenleme mevcut olmadığı gibi, bu tür çalışma kendi ad ve hesabına çalışma olarak kabul edilmektedir 12 1.4 Ödünç İş İlişkisi Ödünç iş ilişkisi, kavram olarak, herhangi bir işverenin, işçisinin iş görme edimini belirli veya geçici bir süreyle diğer bir işverenin emrine vermesini içerir. Ancak, işveren ile ödünç verilen işçi arasındaki bireysel iş sözleşmesi, sona ermeyip devam eder. Ödünç iş ilişkisi özellikle Almanya'da çok uygulanmaktadır ve 1972'den beri de yasa ile düzenlenmiştir. Bu yasa ile ödünç verilen işçinin korunması amaçlanmıştır. Bu yolla isletmeler işgücü fazlasını isten çıkarmaksızın başkasına devredebilmekte, böylece yükünü hafifletmekte, kapasiteye göre çalışan işyerleri kalifiye elemanlarını her zaman muhafaza edebilmekte, ödünç alan isletmeler de geçici işgücü ihtiyaçlarını güven duydukları işletmelerden sağlayabilmektedirler. 2. Çalışma Sürelerine İlişkin Olarak Avrupa Birliği Düzeyinde Yayınlanan Belgeler Avrupa Topluluğu nun kuruluşundan itibaren Avrupa düzeyinde, çalışanların korunmasına yönelik asgari normların oluşturulmasına çalışılmaktadır. Yapılan düzenlemeler ile sadece iş sağlığı ve işçi güvenliği alanında değil bunun ötesinde, çalışanların sosyal korunmasının sağlanması -işten çıkarılmaya karşı korunma, istihdamın sürdürülmesini teminat altına alma, ücretin garanti edilmesi gibiamaçlanmaktadır. Yapılan düzenlemeler ile ulaşılmak istenen diğer bir hedef ise üye ülkeler arasında bir bütünlüğün sağlanabilmesidir. Diğer bir ifade ile kabul edilen düzenlemeler bir taraftan asgari koruma standartlarını getirirken, diğer taraftan da üye ülkeler arasındaki mevzuat uyumunu amaçlamaktadır. AB nin birincil hukuk kaynaklarına baktığımızda Avrupa Topluluğu Sözleşmesinin Amsterdam Sözleşmesi ile değiştirilen 118. maddesinde çalışanların temel sosyal haklarının, çalışma ve yaşam koşullarının düzenlenmesi amacıyla AB, üye ülkelerin çalışanlarının sağlık ve güvenliklerinin korunması için çalışma ortamının ve çalışma şartlarının iyileştirilmesine yönelik şartlarının iyileştirilmesini yönelik 12 Noyan, s.123 19
çalışmaları desteklemek zorundadır. Bununla birlikte, AB düzeyinde çalışma hayatı ve iş gücü piyasasına yönelik düzenlemeler yaparken, özellikle küreselleşmenin etkisiyle birlikte artan uluslararası rekabet ortamından AB yi korumak için piyasaların ihtiyaç duyduğu esnekliği sağlamak için önlemler alınmaktadır. Bu çerçevede AB karar organlarının esnekliği sağlamaya yönelik olarak yayınladıkları çalışma sürelerine ilişkin belgelerde, esneklik ve güvence arasında bir denge kurulmaya çalışıldığı görülmektedir 13. 2.1 93/104/EC Sayılı Direktif 14 Çalışma Saatlerinin Düzenlenmesinin Bazı Yönleri Hakkında Direktif başlığını taşıyan belge ile hedeflenen azami çalışma süresini ve asgari dinlenme sürelerini belirlemektir. Böylelikle hem iş güvenliği ve sağlığına yönelik sınırlar ortaya konurken, çalışma sürelerinin esnekleştirilmesine ilişkin sınırlar da çizilmektedir. Direktif neredeyse tüm çalışma hayatı ve işgücü piyasasını kapsayacak biçimde hazırlanmıştır. Direktife göre haftalık çalışma saatinin 48 saati aşmaması gerekmektedir. Bununla birlikte haftalık çalışma süresini belirleyen bu sürenin üstüne çıkmak mümkün olup, dört haftayı kapsayacak biçimde 192 saatlik esnek bir alan oluşturulmuştur. Yani bir kişinin 20 saat çalıştığı bir haftaya karşılık, artan 28 saati takip eden 3 haftaya yaymak mümkündür. Bu denkleştirme sürelerine ilişkin olarak, Direktif, sosyal taraflara da düzenleme yapma yetkisi vermektedir. Bu sayede toplu sözleşmeler ve işyeri sözleşmeleri yoluyla çalışma sürelerinin sektör ya da işyeri düzeyinde düzenlenmesi/esnekleştirilmesinin yolu açılmıştır. Böylelikle işgücü maliyetlerini belli bir ölçüde kontrol altında tutmakta ve daha önemlisi ekonomik durgunluk hallerinde işletme yönetimlerine esnek bir iş organizasyonu imkânı verilmektedir 15. Ara dinlenme ve günlük dinlenme konularında yapılacak düzenlemeleri ulusal mevzuatlara ve sosyal taraflarla varılacak anlaşmalara bırakan Direktif, yıllık izin 13 Alpay Hekimler, Sosyal Politika Boyutunda Federal Almanya da Esnek Çalışma Modelleri, TİSK Yayınları, no:263, 2006, Ankara, s. 57-58. 14 http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:31993l0104:en:html (Erişim Tarihi: 18.11.2008). 15 Tuğrul Kudatgobilik, İş Güvencesi Ve Dünya Uygulamaları Çerçevesinde Türk Çalışma Hayatında Esneklik İhtiyacı, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=473&id=29, (Erişim Tarihi: 18.11.2008). 20