(OMBUDSMANLIK) Aralık 2014

(OMBUDSMANLIK) Aralık 2014

İÇİNDEKİLER TABLO VE GRAFİKLER TERİMLER KISALTMALAR KAMU BAŞDENETÇİSİNİN SUNUŞU İV V İX Xİ GİRİŞ 1 BİRİNCİ BÖLÜM KÖMÜR MADENCİLİĞİ VE İŞ GÜVENLİĞİ İLE İLGİLİ HUKUKİ METİNLER VE ÖRNEK ÜLKE UYGULAMALARI 1. ULUSAL MEVZUAT 3 1.1. Maden Mevzuatı 3 1.1.1. Maden Kanunu 3 1.1.2. İkincil Mevzuat 4 1.1.2.1. Arama Dönemi 4 1.1.2.1.1. Ön Arama Dönemi 5 1.1.2.1.2. Genel Arama Dönemi 5 1.1.2.1.3. Detay Arama Dönemi 5 1.1.2.2. İşletme Dönemi 6 1.2. İş Sağlığı ve Güvenliğine İlişkin Mevzuat 9 1.3. İş Güvenliği Paketi İle Getirilen Yenilikler 16 2. ULUSLARARASI HUKUK 19 2.1. İLO Sözleşmeleri ve Tavsiye Kararları 19 2.2. İş Sağlığı ve Güvenliği ile Kömür Madenciliği Bağlamında İLO Standartları ve Türkiye 21 2.2.1. 45 Numaralı Yeraltı İşleri (Her Nevi Maden Ocaklarında Kadınların Çalıştırılmaması Hakkında) Sözleşmesi 22 2.2.2. 123 Numaralı Asgari Yaş (Yeraltı İşleri) Sözleşmesi 23 2.2.3. 155 Sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği ve Çalışma Ortamına İlişkin Sözleşme 23 2.2.4. 176 Numaralı Madenlerde Güvenlik ve Sağlık Sözleşmesi 27 2.2.5. 187 Sayılı İş Sağlığı ve Güvenliğini Geliştirme Çerçeve Sözleşmesi 30 ii

2.2.6. Yeraltı Kömür Madenlerinde Güvenlik ve Sağlık İLO Uygulama Kılavuzu 33 2.3. Avrupa Birliği Mevzuatı ve Uygulamaları 33 2.3.1. Avrupa Birliği Direktifleri 34 2.3.1.1. 89/391/EEC sayılı Direktif 35 2.3.1.2. 92/91/EEC sayılı Direktif 35 2.3.1.3. 92/104/EEC sayılı Direktif 36 2.3.2. Avrupa Birliği Türkiye İlerleme Raporları 36 2.3.2.1. 2010 Yılı İlerleme Raporu 37 2.3.2.2. 2011 Yılı İlerleme Raporu 37 2.3.2.3. 2012 Yılı İlerleme Raporu 38 2.3.2.4. 2013 Yılı İlerleme Raporu 39 2.3.2.5. 2014 Yılı İlerleme Raporu 39 2.4. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi'nin Ölümle Sonuçlanan Afet ve Kazalarda Devletin Sorumluluğuna İlişkin Örnek Kararları 40 2.4.1. Öneryıldız/Türkiye Kararı 40 2.4.2. Budayeva ve Diğerleri/Rusya Kararı 42 2.4.3. Oruk/Türkiye Kararı 44 3. KÖMÜR MADENCİLİĞİ ALANINDA İLERİ GELEN ÜLKELERE İLİŞKİN VERİLER VE UYGULAMA ÖRNEKLERİ 46 3.1. Amerika Birleşik Devletleri (ABD) 47 3.2. Kanada 54 3.3. Çin Halk Cumhuriyeti (ÇHC) 57 3.4. Almanya 62 3.4.1. İzleme ve Kurallara Uyulduğunu Denetlemeye Yönelik Mekanizmalar 64 3.4.2. Acil Durum Planları ve Yerel Düzeyde Acil Duruma Hazırlık 64 3.4.3. Maden ve Madencilik Faaliyetlerinin Risk Değerlendirmesi 65 3.4.4. Faaliyetlerden Etkilenen Topluluk ve Ekosistemlerin Rehabilitasyonu 65 3.4.5. Madencilerin Sağlık ve Güvenliğini Korumaya Yönelik Teknolojik, Kurumsal ve Sosyal Çalışmalar 65 3.4.6. Maden Kapatma Planları 65 iii

İKİNCİ BÖLÜM SOMA MADEN KAZASI 1. KAZANIN OLUŞUMU 68 2. PSİKOSOSYAL DESTEK FAALİYETLERİ 74 3. YAPILAN NAKDİ YARDIMLAR 78 4. SOSYAL GÜVENLİK KAPSAMINDA YAPILAN ÇALIŞMALAR 81 5. İDARECİLERİN SORUMLULUĞU 83 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM KÖMÜR MADENCİLİĞİNDE İDARİ YAPILANMA VE DENETİM I. ENERJİ VE TABİİ KAYNAKLAR BAKANLIĞI 87 1.1. Maden İşleri Genel Müdürlüğü 87 1.1.1. MİGEM'in Ruhsatlandırma ve Denetim Fonksiyonları 90 1.1.1.1. Ruhsatlandırma Fonksiyonu 90 1.1.1.1.1. Arama Dönemi 92 1.1.1.1.2. İşletme Dönemi 93 1.1.1.2. Denetim Fonksiyonu 95 1.1.1.2.1. Arama Ruhsat Koordinatörlüğü 96 1.1.1.2.2. İşletme Ruhsat Koordinatörlüğü 99 1.1.1.2.3. Denetleme Koordinatörlüğü 103 1.1.2. İş Sağlığı ve Güvenliği Alanındaki Fonksiyonu 107 1.1.3. Personel Yetersizliği 108 1.2. Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü 111 1.2.1. MTA'nın Maden Kanunu Kapsamında Fonksiyonu 111 1.2.2. Havza Madenciliği 113 1.3. Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu 116 1.3.1. Rödövans Uygulaması ve Niteliği 119 1.3.2. Rödövans Uygulamasının Türk Hukukunda Gelişimi 121 1.3.3. Rödövans Uygulamasının Asıl İşveren-Alt İşveren İlişkisi Kapsamında iv

Değerlendirilmesi 123 1.3.4. Soma Özelinde Dayıbaşı/Taşeron Uygulaması 125 1.3.5. TKİ'nin Rödövans Uygulaması Nedeniyle Sorumluluğu 126 2. ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI 135 2.1. İş Teftiş Kurulu Başkanlığı 136 2.2. İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü 148 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM İŞ SAĞLIĞI VE GÜVENLİĞİ 1. İŞ SAĞLIĞI VE GÜVENLİĞİ KÜLTÜRÜ 151 2. MADEN İŞLETMELERİNDE İŞ SAĞLIĞI VE GÜVENLİĞİ SİSTEMİ 155 2.1. Maden İşyerlerinde Özdenetim 156 2.1.1.Teknik Nezaretçi 157 2.1.2. Daimi Nezaretçi 162 2.1.3. Teknik Eleman 164 2.1.4. İşyeri Hekimi 165 2.1.5. İş Sağlığı ve Güvenliği Konusunda İşverenin Genel Yükümlülüğü 166 2.1.6. İş Güvenliği Uzmanlığı 167 2.1.7. İşyeri Sağlık ve Güvenlik Birimleri ve Ortak Sağlık ve Güvenlik Birimleri 172 2.1.8. İş Sağlığı ve Güvenliği Kurulu 174 2.2. Diğer Hususlar 181 2.2.1. Vardiya Sistemi 181 2.2.2. Yaşam Odası 182 2.2.3. Tahlisiye 182 2.2.4. Eğitim 185 2.2.5. Sendikaların İş Sağlığı ve Güvenliği Alanındaki Rolü 192 BEŞİNCİ BÖLÜM TESPİT VE ÖNERİLER 194 YARARLANILAN KAYNAKLAR 210 v

TABLO VE GRAFİKLER Tablolar: Tablo 1: Dünya Kömür Üretimi (Milyon ton) Tablo 2:ABD Kömür Üretimi Tablo 3: 2010 2014 Yılları Arasında Kömür Madenlerinde Yaşanan Kazalar Sonucu Meydana Gelen Can Kaybı Sayıları ve Nedenleri Tablo 4: 2007-2011 Yılları Arasında Kanada Enerji ve Madencilik Endüstrisinde Yaşanan İş Kazası Sonucu Yaralanmalar ve Ölümler Tablo 5: Çin de Bulunan Kömür Madenlerinde Yaşanan Kaza Sonucu Ölüm Sayıları Tablo 6: Madencilik ve Taş Ocaklarında Yaşanan ve Tazmin Edilen Yararlanma ve Ölüm Sayısı Tablo 7: MİGEM Tarafından Denetlenen Ruhsat Sayıları Tablo 8: MİGEM Tarafından Denetlenen Kömür Ruhsat Sayıları Tablo 9: Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü Merkez ve Taşra Birimleri Personel Sayısı (Ağustos 2014 itibariyle) Tablo 10: TKİ de, Hizmet Alım Sahalarında ve Rödövanslı Sahalarda Çalışan İşçi Sayıları Tablo 11: 2013 İtibari İle Soma'da TKİ'nin Sahalarında Hizmet Alımı Ve Rodövans Yöntemiyle Çalışan Firmalar ve İstihdam Ettikleri Kişi Sayısı Tablo 12: Soma da Yıllara Göre Programlanan Kömür Üretim Miktarları ile Fiili Kömür Üretim Miktarları Tablo 13: Son otuz yılda meydana gelen büyük maden kazaları Tablo 14: 2014/ Mart İtibariyle İş Müfettişi Sayıları Grafikler: Grafik 1:ABD de 1900-2013 Yılları Arasında Beş ya da Daha Fazla Can Kaybı Olan Kömür Madeni Kaza Sayıları Grafik 2: Hayatını kaybeden madencilerin yaş aralığı Grafik 3: Hayatını kaybeden madencilerin medeni durumu Grafik 4: Hayatını kaybeden madencilerimizin öğrenim durumu Grafik 5: Yetim çocukların yaş aralığı vi

TERİMLER AÇIK İŞLETME, 1) Maden üzerindeki örtü tabakasını almak ve bu suretle maden kitlesini istihsal edebilecek bir duruma getirmek amacıyla uygulanan bir maden ocağı işletme sistemi. 2) Açık ocak. ALEV SIZDIRMAZ CİHAZ, Patlayıcı gaz ortamında çalışmak üzere ALSz standart isteklerine göre dizayn edilip teste tabi tutulmuş, sertifika ve imal lisansı verilmiş cihaz. ASFALTİT, Koyu renkli, sert, zor eriyen bitümlü organik maddeler karışımından oluşan kömür. AYAK, Yeraltı işletmelerinde, maden içerisinde iki galeri arasında cephe halinde maden üretimi yapılan yer. BİTÜMLÜ ŞİST, Genellikle ince taneli ve yapraklı yapıda olan ve kerojen adlı organik madde içeren, ısıtıldığı zaman sentetik petrol ve gaz üretebilen tortul kayaçlara verilen isim. BULUCULUK, Herhangi bir ruhsat döneminde, yönetmeliğinde belirtildiği şekilde, bir maden zuhurunun ortaya çıkarılması. CEVHER, Doğrudan doğruya veya bazı işlemler sonucu zenginleştirilerek endüstride tüketim yeri bulunabilen ve ekonomik değeri olan bir veya birkaç mineralden oluşmuş kayaç. ÇEVRESEL ETKİ DEĞERLENDİRMESİ (ÇED), Gerçekleştirilmesi planlanan faaliyetlerin çevreye olabilecek olumlu ya da olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yönde etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ve teknoloji alternatiflerinin tespit edilerek değerlendirilmesinde ve faaliyetlerin uygulanmasının izlenmesi ve denetlenmesinde sürdürülecek çalışmalar. DEKAPAJ, Açık işletme projesine göre maden yatağının üzerindeki veya kontağındaki örtü tabakasının gevşetilmesi, kazılması, yüklenmesi, taşınması, toprak harmanına dökülmesi, serilmesi, harman sahasının düzeltilmesi, toprak harmanı ve kademe yollarının yapımı ve bakımı gibi muhtelif ameliyeleri kapsayan işlemlerin tümü. DESANDRİ, Maden ocaklarında aşağıdan yukarıya cevher veya kömür nakli yapmak amacı ile aşağıya doğru meyilli olarak yantaş, cevher veya kömür içinde sürülen galeri. ESKİ İMALAT, Kömürü veya cevheri alınmış ve sonra göçmeye bırakılmış veya ramble edilmiş ocak kısmı. vii

GALERİ, 1) Bir tarafı kapalı tünel. 2) Yeraltında açılan geçit yolu. GÖÇÜK, Yeraltı imalatında tahkimatın yetersizliği veya eskiyip dayanıklılığını kaybetmesi sonucu tavanın göçmesi hali. GÖRÜNÜR REZERV, Ana kuyu, tali kuyu, galeri, kılavuz, başyukarı, başaşağı, desandri, yarmalar vasıtasıyla dört yanı; devamlılık arzeden muntazam yataklarda ise üç yanı (diğer bir yanı birkaç sondajla) açılmış bulunan maden kesimlerini belirleyen rezerv kavramı. GRİZU, Metan gazının hava ile muayyen bir nispette karışımından oluşan patlayıcı ve yanıcı (ocak gazı) gaz. HAVZA, Maden bulunması ihtimali olan veya maden bulunan yerlerin (sahaların) tümü. İMALAT HARİTASI, 1) İşletilmekte olan bir maden damarının ve damar çevresindeki madencilik yapılarının muayyen bir ölçekle plan düzlemi üzerine çizilmesi suretiyle elde edilen harita. İMALAT PLANI, Yeraltı madenciliğinde sürülen galerileri, taban yollarını ve üretim ayaklarında yapılan çalışmaları, açık işletmelerde de dekapaj ve kömürde, basamakların ve alınların durumunu gösterir harita. İŞLETME RUHSATI, Arama ve ön işletme ruhsatı süreleri sonunda Maden Dairesi nden temini gereken izin belgesi. JİPS, CaSO4. 2 H2O kimyasal bileşiminde, monoklin kristalli, renksiz, şeffaf, kil veya demir oksit karışmış hali ile gri, sarı veya kırmızı renkli olabilen kayaç. KIZIŞMA, Kömür madenlerinde, panolarda yapılan yetersiz havalandırma veya stoklardaki kömürlerde kömürün veya kömür içinde bulunan piritin yavaş yanması sonucu meydana gelen ısının dağılmaması sonucu kömür ısısının yükselmesi. KOT, Bir noktanın esas olarak alınan deniz seviyesi düzlemine göre yüksekliğini veya alçaklığını gösteren rakam. KÖMÜR, Kısmi ayrışma sonucunda; bitkisel artıklardan oluşan karbonik madde. Belirli bir tabakalaşma gösterir; katı bir maddedir ve rengi koyu kahverengiden siyaha kadar değişir. Yakıt olarak kullanılan kömür, kırılgandır, ayrışım olmaksızın yanmaz ve suda çözünmez. Oluşumu esnasında bitkisel maddedir. Önce turbaya, sonra linyite ve en sonra da bitümlü kömüre dönüşür. Bitümlü kömür bitümünü kaybetme derecesine göre bazı yerlerde taşkömürü ve viii

antrasit haline gelir. Linyitin tozu kahverengi, kömürün ise siyahtır. Linyit bünyesinde büyük oranda su ve kül ihtiva eder. KUYU, Yeraltı işyerlerine ulaşmak amacıyla açılmış ve kesit boyutları derinliğine oranla sınırlı, düşey ve düşeye yakın bağlantı yolu. LİNYİT KÖMÜRÜ, Taşkömüründen daha genç, kahverengi, koyu kahverengi veya siyah renkte, dokuları amorf, ağaçsı veya lifli, yüksek oranda rutubet ihtiva eden, porselen üzerinde çizgisi kahverengi olan kömür cinsi. MADEN ARAMA RUHSATNAMESİ, (AR) Maden aramak için müteşebbise verilen arama belgesi. Bu belge ile ilgili hususlar, süreler ve ruhsat alanı Maden Kanununun ilgili maddelerinde belirtilir. MOSTRA, Yeryüzünde bir madenin açığa çıkmış ve çıplak göz ile görülen kısmı, yani maden yatağının yüzeyi ile yeryüzünün ara kesiti. MUHTEMEL REZERV, İki boyutu ile belirlenmiş olan ve devamlılığı konusunda görünür rezerve nazaran daha büyük risk taşıyan maden kütlesini belirleyen bir kavram olup, prospeksiyon çalışmaları, jeolojik ve jeofizik etütleri tamamlanan, madenin muhtemel bulunduğunu gösteren jeolojik etkenler bilinmekle birlikte kuyu, yarma, galeri gibi madencilik faaliyetlerinin veya sondajların çok geniş aralıklarla yapılmış olması nedeniyle sınırları ve devamlılığı görünür rezervde olduğu kadar, kesinlikle tarif edilemeyen ve dolayısıyla işletme hesaplarına ve planlama çalışmalarına esas teşkil edilebilecek belirliliğe erişmesi için ilave arama çalışmalarını gerektiren rezerv sınıfı. MÜMKÜN REZERV, Boyutları hiçbir şekilde belirlenmemiş olan ve varlığı ancak ümit edilen maden kütlesini ifade eden kavram olup, prospeksiyon çalışmaları, jeolojik ve jeofizik etütleri kısmen tamamlanmış olup, genel jeolojik yapıya ve varlığı belirlenmiş olan diğer rezerv sınıflarına dayanak bulunacağı ümit edilen, fakat arama işlemlerinin yapılmamış veya yok denecek kadar yetersiz olması nedeni ile lokasyonu ve uzantıları hiçbir şekilde tarif edilemeyen, dolayısı ile işletme ve planlama çalışmalarında rezerve katılmayan rezerv sınıfı. OCAK, Açık (yerüstü) maden işletmesi yapılan yer. PANO, Yeraltı işletmesi uygulanan bir damarda mostra ve muayyen bir kat veya iki kat arasında kalan işletmeye alınmış damar kısmı. REZERV, Bir maden yatağından ya da havzasında henüz işletilmemiş maden miktarının kısa vadede ekonomik olan ve belirlilik gösteren kısmı. ix

SİLO, 1) Madenin nakil araçlarına sistemli bir şekilde verilmesi, sürekli bir çalışmanın sağlanması ve madenin stoklanması için kurulan kapalı depolama tesisleri. SONDAJ, Yeraltındaki formasyonları ve maden yatağını tanımak için yapılan delme işlemi. Bunun için özel sondaj makinaları kullanılır ve bunlarla yeraltından karot denilen numuneler veya medimanlar (yeraltındaki kayaların kıymık veya kırıntıları) yerüstüne çıkarılır. ŞEV, Açık işletmede, iki basamak arasındaki eğik yüzey. TAHKİMAT, Maden ocağını teşkil eden galeri, kuyu ve üretim yerlerini mal ve can emniyeti bakımından çalışılabilinir duruma sokmak ve çalışılabilir durumda tutmak için yerine göre ağaç, demir ve beton kullanılarak yapılan takviye. TAHLİSİYE, 1) Kurtarma. 2) Can kurtarma. Kurtarma işlerinde görevli kimselere de tahlisiyeci, tahlisiye cihazları ile tahlisiye ekiplerinin hazır bulunduğu yere tahlisiye istasyonu, herhangi bir gereksinimde kullanılmak üzere tahlisiye cihazları ile donatılmış arabaya da tahlisiye (kurtarma) arabası denir. TAKADDÜM HAKKI, Maden hakkı için ilk müracaat edene tanınan öncelik. TENÖR, Cevherde bulunan veya cevherin zenginleştirilmesi veya işlenmesi sonucunda elde edilen ürün içerisindeki kıymetli elementin yüzdesel bir oran olarak ifadesi. TOPUK, Yeraltı işletmesinde üretim yapılan yerlerde veya bunlar arasında bırakılan ve daha sonra alınacak veya alınmayacak, belirli bir biçimi haiz olan veya olmayan maden kitlesi. Topuğun görevi tavanı tutmak ve tabakalar arasındaki oluşum bütünlüğünü muhafaza etmektir. TURB, Kömürleşmenin ilk kademesinde bulunan ve değişen oranlarda karbon, hidrojen ve oksijen ihtiva eden düşük kalorili, esmer, koyu renkli, hafif, kuru iken hemen, nemli iken güçlükle ve koku neşrederek yanan kömür. YARMA, Sondaj yapmaya uygun olmayan, yeryüzüne çok yakın veya toprak, kum ve döküntü çakıl sanalarının altındaki sağlam zemine, maden aramak amacıyla ulaşmak için, kazma kürek veya dozer vb. kazıcı makinelerle açılan prospeksiyon (çukurları) hendekleri. Yarmaların eni insanın rahat çalışacağı kadar olmakla beraber, boyları birkaç metre, hatta birkaç yüz medre olabilir. Uzun açılar yarmalara kanal da denir. x

KISALTMALAR ABD: Amerika Birleşik Devletleri AÇEV: Anne Çocuk Eğitim Vakfı AFAD: Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı APHB: Afetlerde Psikososyal Hizmet Birliği CBS: Coğrafi Bilgi Sistemleri CCOHS: Kanada İş Sağlığı ve Güvenliği Merkezi CRIRSCO: Ortak Rezervler Uluslararası Raporlama Standartları Komitesi ÇED: Çevresel Etki Değerlendirmesi ÇHC: Çin Halk Cumhuriyeti ÇSGB: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı DGUV: Alman Sosyal Kaza Sigortası Kurumu DSP: Diğer Sağlık Personeli IAEA: Uluslararası Atom Enerjisi Teşkilatı IAG: İş ve Sağlık Enstitüsü ICMM: Metalürji ve Madencilik Kuruluşları Konseyi ILO: Uluslararası Çalışma Örgütü İGU: İş Güvenliği Uzmanı İH: İşyeri Hekimi İSGB: İşyeri Sağlık Ve Güvenlik Birimi İSG-KATİP: İş Sağlığı ve Güvenliği Kayıt, Takip ve İzleme Programı İSGK: İş Sağlığı Ve Güvenliği Kurulu İTKB: İş Teftiş Kurulu Başkanlığı LASI: İş Güvenliği ve Sağlığı Komisyonu MINER: Maden Geliştirme ve Yeni Acil Müdahale Kanunu xi

MİGEM: Maden İşleri Genel Müdürlüğü MTA: Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü MYK: Mesleki Yeterlilik Kurumu NAK: Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Konferansı NIOSH: Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Enstitüsü OSGB: Ortak Sağlık ve Güvenlik Birimi ÖSYM: Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi SGK: Sosyal Güvenlik Kurumu TBB: Türkiye Barolar Birliği TBMM: Türkiye Büyük Millet Meclisi TKİ: Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu TMMOB: Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği TTK: Türkiye Taşkömürü Kurumu WHO: Dünya Sağlık Örgütü xii

KAMU BAŞDENETÇİSİNİN SUNUŞU Soma da 300 ün üzerinde işçimizin hayatını kaybettiği ve hemen sonrasında Ermenek te yine kayıplarla neticelenen maden kazaları, gerek ülkemizde gerekse diğer ülkelerde büyük bir üzüntüye sebep olmuştur. Kazalar ve sonrasında yaşananlar ise, hepimizi sektördeki aktörlerin görevlerini yerine getirmede gösterdikleri özeni sorgulanmamıza yöneltmiş; bu anlamada işveren, işçi ve sendikalar ile bu aktörlerin görevlerini tanzim eden ve denetleyen Devlet mercek altına alınmıştır. Dünyadaki ve ülkemizdeki ekonomik gelişmeler, her ne kadar madencilik sektörünün devlet eliyle işletilmesi uygulamasını işlevsiz kılsa da, milli servetimiz olan madenlerin işletilmesinde özellikle iş güvenliği ve sağlığı boyutuna ilişkin önlemler alınmasını sağlamak, bunlara ilişkin denetlemeleri gerçekleştirmek ve uymayanları hakkıyla cezalandırmak devletin asli görevleri arasındadır. Diğer bir ifadeyle, hiçbir ekonomik düzen veya anlayış, devletin bireylerin yaşam hakkı nı korumak adına bazı düzenlemeler getirmesini, bu düzenlemelere uyumu denetlemesini ve caydırıcı önlemler almasını engelleyemez. Türkiye Cumhuriyeti Devleti de insan haklarına saygılı sosyal bir hukuk devleti olarak, günün ekonomik şartlarında madencilik sektöründeki bireylerin yaşam hakkını güvence altına almak için iş güvenliği ve sağlığına yönelik düzenlemeler getirmektedir. Ancak, yaşanılan kazalar bu düzenlemelerin yeterliliği ile bunların ne kadar uygulandıklarının sorgulanmasına yol açmıştır. İdarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden inceleyen, araştıran ve önerilerde bulunan Kurumumuz da, maden kazalarının önlenmesi ile iş güvenliğine yönelik denetimlerinde etkin bir idari yapı oluşturulması için tavsiyelerde bulunmak üzere, elinizdeki bu Özel Raporu hazırlamıştır. Gerek gördüğü konularda Özel Rapor hazırlama görevi, 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu ile Kamu Başdenetçisi ne verilmiştir. Kamu Başdenetçisi ise, görevleri kapsamında kendisine yardımcı olmak ve kendisinin verdiği görevleri yerine getirmekle görevli Kamu Denetçisini bu Rapora ilişkin incelemeler ve araştırmalarda bulunmakla görevlendirmiştir. Çalışma arkadaşlarımın özverili katkılarıyla meydana gelen xiii

Kurumumuzun bu ilk Özel Raporu, kazanın oluşum nedenleri değil, bir daha Somalar ve Ermenekler yaşanmaması ve Türkiye Cumhuriyeti Devleti nin yüce milletine yaraşır şekilde hizmet vermesi için idari yapılanma ve denetlemenin etkinliğinin artırılmasına yönelik önerileri içermektedir. Bu vesileyle, bir kez daha Soma ve Ermenek te yaşamlarını kaybedenleri rahmetle anıyor ve yakınlarına başsağlığı diliyorum. Çalışmada emeği geçen Gülay Orta, İlker Zilan, Saadet Söylemez, Mehmet Ali Küçükçavuş, Hatice Özgül, Ramazan Aktürk, Erdoğan Yatak, Sait Vakkas Bozkurt, Sait Korkmaz, Hülya Düğeroğlu, Fikri Bedir, Buket Hasançebi, Solmaz Işık Yaşar, Banu Kuzu ve Aslı Kan a teşekkür eder, ülkemizde bir daha böyle kazaların yaşanmaması ve ilk Özel Raporumuzun herkese faydalı olmasını dilerim. Saygılarımla, Kamu Başdenetçisi M. Nihat Ömeroğlu xiv

GİRİŞ Manisa İli Soma İlçesinde meydana gelen ve 300 ün üzerinde maden işçimizin hayatını kaybetmesiyle sonuçlanan maden kazası, idarenin iş güvenliği ve sağlığı alanındaki denetimlerinin yetkinliğinin sorgulanmasına yol açmıştır. 6328 sayılı Kanun un gereği, Kurumumuz da, eylem ve işlemleriyle tutum ve davranışları hakkında idareye öneriler sunma görevi ile Kamu Başdenetçisine gerekli gördüğü konularda Özel Rapor hazırlama yetkisi vermesinden hareketle, madencilik sektöründe iş güvenliği ve sağlığının korunmasında idarenin rolünü mercek altına almıştır. Kamu Denetçilerinin Kamu Başdenetçisi tarafından görevlendirildikleri konu veya alanlarda Başdenetçiye yardımcı olma görevleri kapsamında, Özel Rapor ile ilgili çalışmalar, Kamu Denetçisi ile Kurumumuz uzmanları Gülay Orta, İlker Zilan, Saadet Söylemez, Mehmet Ali Küçükçavuş, Hatice Özgül, Ramazan Aktürk, Erdoğan Yatak, Sait Vakkas Bozkurt, Sait Korkmaz, Hülya Düğeroğlu, tarafından yürütülmüş ve hazırlanan Rapor taslağı, Başdenetçilik e sunulmuştur. Konunun tarafları olan Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı (Maden İşleri Genel Müdürlüğü), Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (İş Teftiş Kurulu Başkanlığı İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü), Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü, Türkiye Taş Kömürü Kurumu Genel Müdürlüğü, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ve Soma Kaymakamlığı, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı, Türkiye Barolar Birliği Başkanlığı, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Başkanlığı, Türk Eczacıları Birliği Başkanlığından bilgi ve belgeler talep edilmiştir. Ayrıca, Hacettepe Üniversitesi ve Ortadoğu Teknik Üniversitesi Maden Mühendisliği Bölümleri, Hak-İş Konfederasyonu, Türk-İş Konfederasyonu, Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu yetkilileri ile görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Kamu Başdenetçisi tarafından görevlendirilen Kamu Denetçisi beraberindeki heyet, 18-20/8/2014 tarihleri arasında İzmir, Manisa ve Soma da yerinde inceleme ve gözlemlerde bulunmuş, konunun taraflarıyla bir araya gelmiştir. Bu kapsamda, İş Teftiş İzmir Grup Başkanlığı, Manisa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Manisa İl Müdürlüğü, Manisa İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü (AFAD), Manisa Barosu, Soma Kaymakamlığı, Soma Belediye Başkanlığı, Türkiye Maden İşçileri Sendikası Ege Bölgesi Şubesi, Soma Ticaret ve Sanayi Odası, Toplum Gönüllüleri Vakfı, Soma Sosyal Hizmet Merkezi Müdürlüğü yetkilileri ile görüşme ve toplantılar yapılmıştır. 1

Ayrıca elim kazanın gerçekleştiği Soma A.Ş. ye ait Eynez İşletmesi yetkilileri ile görüşülerek, maden ocağında inceleme ve tespitlerde bulunulmuştur. Kazadan sağ olarak kurtulan maden işçileri ile yapılan toplantıda, konu hakkında görüş ve önerileri dinlenilmiştir. Kazada hayatını kaybeden işçilerimizin yakınlarına taziye ziyaretinde bulunulmuştur. İnceleme ve araştırmaların devam ettiği süreçte Karaman ilinin Ermenek ilçesinde bulunan kömür madeninde meydana gelen kazanın ardından, 31/10/2014 tarihinde kaza bölgesine gidilerek inceleme ve temaslarda bulunulmuştur. Kamu Denetçisi tarafından önerilen Rapor taslağı, Kamu Başdenetçi ve ekibinde bulunan görevli uzmanlar Aslı Kan, Buket Hasançebi, Solmaz Işık ile görevli Hâkimler Fikri Bedir ve Banu Kuzu tarafından yapılan incelemelerle Raporun nihai hali oluşturulmuştur. Yapılan yerinde incelemeler ve görüşmeler sonunda hazırlanan Özel Raporumuzun ilk bölümünde madencilik sektörü ile ilgili ulusal mevzuat ve uluslararası hukuk ile iyi ülke uygulamaları ele alınacaktır. İkinci bölümünde ise; Soma maden kazasının oluşumuna ve kaza sonrası yapılan incelemelerde belirlediğimiz diğer hususlara yer verilmektedir. Üçüncü bölümde, sektördeki iş sağlığı ve güvenliğinin etkin bir şekilde gerçekleştirilmesinden sorumlu idare ve yapılan denetimler ele alınmaktadır. Dördüncü bölümde ise, iş sağlığı ve güvenliğindeki özdenetim faaliyetlerine yer verilmektedir. Son bölümde ise, idareye yönelik önerilerimize yer verilmektedir. 2

BİRİNCİ BÖLÜM KÖMÜR MADENCİLİĞİ VE İŞ GÜVENLİĞİ İLE İLGİLİ HUKUKİ METİNLER VE ÖRNEK ÜLKE UYGULAMALARI 1. ULUSAL MEVZUAT Anayasanın Tabiî Servetlerin ve Kaynakların Aranması ve İşletilmesi başlıklı 168 inci maddesinde; tabiî servetler ve kaynakların Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu, bunların aranması ve işletilmesi hakkının Devlete ait olduğu, Devletin bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzelkişilere devredebileceği, hangi tabiî servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzelkişiler eliyle yapılmasının kanunun açık iznine bağlı olduğu, bu durumda gerçek ve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ile Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyidelerin kanunda gösterileceği hüküm altına alınmıştır. 1.1. Maden Mevzuatı 1.1.1. Maden Kanunu Madenlerin aranması, işletilmesi, üzerinde hak sahibi olunması ve terk edilmesi ile ilgili esas ve usulleri düzenlemek amacıyla çıkarılan 3213 sayılı Maden Kanunu 15/6/1985 tarihli ve 18785 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe girmiştir. Anılan Kanun uyarınca madenler, Devletin hüküm ve tasarrufu altında olup, içinde bulundukları arzın mülkiyetine tabi değildir. Yer kabuğunda ve su kaynaklarında tabii olarak bulunan, ekonomik ve ticarî değeri olan petrol, doğal gaz, jeotermal ve su kaynakları dışında kalan her türlü maddenin 3213 sayılı Kanun a göre maden olduğu belirtilerek, ruhsatlandırma bakımından madenler altı gruba ayrılmış olup, bu araştırmaya konu olan linyit ve taş kömürü IV. Grup Madenler arasında sayılmaktadır. Mezkûr Kanun a göre; madenler üzerinde tesis olunan ilk müracaat (takaddüm), arama ruhsatnamesi, buluculuk ve işletme ruhsatı haklarının hiç birisinin hisselere bölünemeyeceği, her birinin bir bütün halinde muameleye tabi tutulacağı, maden ruhsatları ve buluculuk hakkının ise devredilebileceği kuralı getirilmiş olup; takaddüm hakkı, maden hakkı için ilk müracaat edene tanınan öncelik şeklinde; arama ruhsatı, belirli bir alanda maden arama faaliyetlerinde bulunulabilmesi için verilen yetki belgesi şeklinde; işletme ruhsatı, işletme faaliyetlerinin 3

yürütülebilmesi için verilen yetki belgesi şeklinde; buluculuk ise, herhangi bir ruhsat döneminde bir maden zuhurunun ortaya çıkartılması şeklinde tanımlanmıştır. Maden haklarının, medeni hakları kullanmaya ehil Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarına, madencilik yapabileceği statüsünde yazılı Türkiye Cumhuriyeti Kanunlarına göre kurulmuş tüzelkişiliği haiz şirketlere, bu hususta yetkisi bulunan kamu iktisadi teşebbüsleri ile müesseseleri, bağlı ortaklıkları ve iştirakleri ile diğer kamu kurum, kuruluş ve idarelerine, gerçek veya tüzel tek kişi adına verileceği düzenlenmiş olup; maden haklarının verilmesi için, gerçek ve tüzel kişilere ilişkin olarak genel ya da özel herhangi bir şart Kanun da öngörülmemiştir. 3213 sayılı Kanun un İşletme faaliyeti başlıklı 29 uncu maddesinde; işletme faaliyetinin projesine ve Kanun un ilgili hükümlerine göre yürütüleceği, işletme projesine aykırı faaliyette bulunulması ve faaliyetlerin can ve mal güvenliği açısından tehlikeli bir durum oluşturduğunun tespit edilmesi halinde maden üretimine yönelik faaliyetlerin durdurulacağı öngörülmüş olup; söz konusu faaliyetlerin durdurulması hususunda idareye takdir yetkisi tanınmamıştır. 1.1.2. İkincil Mevzuat Maden Kanunu nun uygulanması ile ilgili usul ve esasları düzenleyen Madencilik Faaliyetleri Uygulama Yönetmeliği 6/11/2010 tarihli ve 27751 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe girmiştir. Kanun da yapılan ayrıma bağlı kalınarak, ruhsatlandırma bakımından madenler altı gruba ayrılmış, linyit ve taş kömürü IV. Grup Madenler arasında sayılmıştır. 1.1.2.1. Arama Dönemi Anılan yönetmelikte, IV. Grup Madenler e ilişkin arama ruhsatı alabilmek için Maden İşleri Genel Müdürlüğüne müracaat edileceği, Genel Müdürlüğe yapılan müracaatlarda öncelik hakkının (takaddüm hakkı) esas olduğu düzenlenmiş olup; müracaatların ruhsatlandırılması için gerekli belgeler arasında maden arama projesinin de yer aldığı görülmektedir. Arama ruhsatı başvurusu Maden İşleri Genel Müdürlüğüne arama projesi ile birlikte yapılmaktadır. Arama dönemindeki en önemli kıstaslardan biri mali yeterliliğin getirilmiş olmasıdır. Mali yeterlilik arama dönemlerinde yapılacak işlerin alt limitini belirlemektedir. Bu harcama tutarları her sene güncellenmektedir. 4

Kanuna göre arama dönemleri ön arama, genel arama ve detay arama dönemi olarak sınıflandırılmıştır. 1.1.2.1.1. Ön Arama Dönemi Ön arama dönemi, arama ruhsatının düzenlenmesinden sonraki ilk bir yıllık dönemdir. Bu dönemde yüzeyden, mostradan örnek alınarak analiz yaptırılması ve sonuçların teslim edilmesi, çalışma alanlarının yüzey jeoloji haritasının hazırlanması, tespit edilen maden kaynaklarının harita üzerinde gösterilmesi, maden jeolojisi öngörüleri veya maden jeolojisi haritasının hazırlanması ve jeolojik kesitlerinin yapılması, kaynak, rezerv raporu hazırlanması gibi faaliyetler yerine getirilmelidir. Ön arama süresi sonuna kadar, maden arama projesinde belirtilen faaliyetlerin tamamlandığını ve bu faaliyetlere ilişkin yatırım harcamalarını gösteren ön arama faaliyet raporunun Genel Müdürlüğe verilmesi zorunludur. 1.1.2.1.2. Genel Arama Dönemi Yükümlülüğünü yerine getiren ruhsat sahipleri IV. ve VI. Grup madenlerde iki yıl, diğer gruplarda bir yıl olmak üzere genel arama dönemine hak sağlar. Genel arama döneminde ruhsat sahasının genel topoğrafik haritasının hazırlanması ve yarma, kuyu, galeri sondaj yerleri ile örnek alınan yerler ve benzeri noktaların gösterilmesi, mostra haricinde ayrıca yarma veya galeri, kuyu, sondaj ve benzeri çalışma yapılması ve sonuçlarının verilmesi, örnek alınarak analiz yaptırılması ve sonuçlarının verilmesi, ruhsat sahasının detay jeoloji haritasının hazırlanması ve kesitlerinin yapılması, maden jeolojisi haritasının hazırlanması ve jeolojik kesitlerinin yapılması, kaynağın, rezervin iki boyutlu olarak modellenmesi, kaynak, rezerv raporu hazırlanması faaliyetleri ifa edilmelidir. Bu dönemin sonuna kadar; maden arama projesinde belirtilen maden kaynağına ilişkin bilgiler ve bu dönemde yapılan arama faaliyetlerine ilişkin yatırım harcamalarını da gösteren genel arama faaliyet raporunun verilmesi zorunludur. Yukarıda iki dönem için belirtilen yükümlülüklere uyulmadığı takdirde teminat irat kaydedilerek ruhsat iptal edilir. 1.1.2.1.3. Detay Arama Dönemi Yükümlülüklerini yerine getiren ruhsat sahipleri IV. ve VI. Grup madenlerde dört yıl detay arama dönemine hak sağlar. Detay arama döneminde çalışma alanının detay topoğrafik haritasının hazırlanması ve yarma, kuyu, galeri, sondaj yerleri ile örnek alınan yerler ve benzeri noktaların gösterilmesi, yarma, galeri, kuyu, sondaj veya benzeri çalışmaların yapılması ve sonuçlarının verilmesi, çalışma alanını temsil edecek sayıda örnek alınarak analiz yaptırılması ve sonuçlarının verilmesi, yapılan detay jeokimya haritaları veya jeofizik haritalarının 5

verilmesi, detay maden jeolojisi haritasının hazırlanması ve jeolojik kesitlerinin yapılması, yeraltı işletmeleri için detay yeraltı jeoloji haritasının hazırlanması ve kesitlerinin yapılması, kaynağın, rezervin üç boyutlu olarak modellenmesi, kaynak, rezerv raporu hazırlanması faaliyetleri tamamlanmalıdır. Bu dönemde her yıl, görünür maden rezervine ilişkin bilgileri ve yapılan arama faaliyetlerine ilişkin yatırım harcamalarını gösteren detay arama faaliyet raporunun verilmesi zorunludur. Bu yükümlülüklerin yerine getirilmemesi ve/veya arama ruhsat süresi sonuna kadar işletme ruhsat talebinde bulunulmaması durumunda teminat irad kaydedilerek ruhsat iptal edilir. IV. ve VI. grup madenler dışında kalan gruplara ilişkin ruhsatlarda ise genel arama dönemi sonuna kadar rezerv bilgilerini de içeren arama faaliyet raporu ile birlikte işletme projesinin verilmesi zorunludur. Maden arama projesi; arama ruhsat sahasında bir termin planı dâhilinde, ekonomik olarak işletilebilecek bir maden yatağı bulabilmek için arama süresi boyunca yapılacak olan arama faaliyetlerini ve bu faaliyetlerin gerçekleştirilmesine yönelik yatırım bilgilerini ve mali yeterliliği içeren projeyi ifade etmektedir. Yönetmeliğin13 üncü maddesinde söz konusu maden arama projesinde projenin amacının açık bir şekilde ifade edilerek müracaat sahibinin beklentisinin ortaya konulacağı, arama yapılacak sahanın seçiminden başlayıp, kaynak ve rezervin belirlenmesi, değerlendirilip sınıflandırılması, raporlama aşamasının sonuna kadar geçen tüm maden arama sürecinin (ön arama, genel arama, detay arama) bir termin planı kapsamında belirtileceği, bu faaliyetlerin gerçekleştirilmesine yönelik yatırım ve mali yeterlilik bilgilerinin belgeleneceği, maden arama faaliyetleri kapsamında gerekli görülen çalışmaların; yöntem, içerik ve uygulama biçimi ile açıklanacağı düzenlenmiştir. 1.1.2.2. İşletme Dönemi İşletme ruhsatları ve işletme izinlerine ilişkin olarak ise; IV. Grup madenler için, detay arama faaliyet raporu ile madencilik faaliyetlerinin yürütülmesi esnasında ve/veya sonlandırılması aşamasında faaliyet sonrası işletme alanının çevre ile uyumlu hale getirilmesine ilişkin taahhütleri de içeren işletme projesi ve talep harcının eksiksiz ödendiğine dair belge ile müracaatta bulunulması halinde işletme ruhsatı hakkı doğacağı ifade edilmiştir. Ayrıca Yönetmeliğin 27 nci maddesinde, işletme projesinin ekinde yer alması zorunlu hususlardan birisi, yeraltı işletmelerinde can ve mal güvenliği ile ilgili; elektrik projesine ilişkin plan ve projeler, basınçlı hava şebeke projesi, acil kaçış planı, su tahliyesi, nakliye gibi hususları içeren 6