HÂKİMLER VE SAVCILAR YÜKSEK KURULU VE BAZI AVRUPA BİRLİĞİ ÜLKELERİNDE YARGI KURULLARI

HÂKİMLER VE SAVCILAR YÜKSEK KURULU VE BAZI AVRUPA BİRLİĞİ ÜLKELERİNDE YARGI KURULLARI The High Council of Judges And Prosecutors and Judicial Councils in Some EU Member States Seyfullah ÇAKMAK * ÖZET Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu (HSYK), 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliğinin en temel konularından birisidir ve bu değişiklik öncesinde toplumun büyük bir kesimi tarafından tartışılmıştır. Kararlarının yargısal denetime açılması, Adalet Bakanı ve Müsteşarının Kurulda varlığını devam ettirmesi gibi hususlar bakımından HSYK nın yeni yapısına yönelik bazı eleştiriler de bulunmaktadır. Bu makale, HSYK nın mevcut ve eski yapısını ilgili uluslararası belgeler ve seçilen bazı Avrupa Birliği ülkelerindeki yargı kurulları paralelinde ele alan bir çalışmadır. Ayrıca, Avrupa Birliği sürecinde, ülkemizle ilgili bazı belge ve raporlarda HSYK ile ilgili yapılan değerlendirmeler irdelenmiş ve yorumlanmıştır. HSYK nın yeni yapısının oluşturulmasında, Avrupa Birliğine uyum sürecinde Ülkemize yönelik hazırlanan istişari ziyaret raporları, ilerleme raporları ve katılım öncesi tavsiye raporları ile diğer belgelerde geçen eleştiriler ve tavsiyeler dikkate alınmıştır. İncelenen Avrupa modelleri ve başta Venedik Komisyonu, Avrupa Yargıçları Dayanışma Kurulu ve Avrupa Yargı Kurulları Ağı (AYKA-ENCJ) olmak üzere uluslararası belgeler göstermektedir ki Kurulun yeni yapısı muadil AB ülkeleriyle benzeşmekte, sözü edilen belgelerde belirlenen ortak prensiplerle büyük oranda örtüşmektedir. Adalet Bakanlığının bir kısım yetkilerinin kaldırılması, Müsteşarın Kuruldaki etkisinin azaltılması, Kurulun kendisine bağlı bir sekretarya ve bütçesi ile binasının olması, Teftiş Kurulunun Kurula bağlanması yeni yapının oluşturulmasıyla sağlanmıştır. Böylece, Kurulun yasama ve yürütmenin etkisinden uzak, bağımsız bir yapının tesis edilerek geniş tabanlı temsil ve üye çeşitliliği esasının benimsenmesi, bu sayede bireysel bağımsızlıkları korumaya daha elverişli bir yapıya sahip olması sağlanmıştır. Kurulun yapısı henüz yenidir ve uygulama sonuçları da tam olarak elde edilememiştir. Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun bu yeni yapısı; yargı bağımsızlığını güçlü kılan, yargının tarafsızlığını geliştiren, yürütmenin Kurul üzerindeki etkisini azaltan, 149 * Tetkik hâkimi, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu, seyfullah.cakmak@gmail.com

Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Bazı Avrupa Birliği Ülkelerinde Yargı Kurulları Seyfullah ÇAKMAK 150 hukuk devletinin güçlendirilmesine hizmet eden bir niteliktedir. Anahtar Kelimeler: Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu, atama, terfi, disiplin, Adalet Bakanı, Müsteşar, tarafsız, bağımsız. ABSTRACT The High Council of Judges and Prosecutors is one of the basic issues of the constitutional amendments introduced in 2010, and it was discussed by a large segment of the society before the amendments. There are still certain criticisms on the new structure of the HCJP in view of introduction of judicial review against its decisions and of continuation of the presence of Justice Minister and his undersecretary in the Council. This essay is a work to examine the current and previous structure of the HCJP in parallel with relevant international documents and the high councils in some selected EU Member States. In addition, assessments made in some reports and documents devised in the EU membership process in relation to Turkish HCJP are elaborated and commented. Criticisms and recommendations, raised in advisory visit reports, progress reports and pre-accession reports prepared in the EU approximation process of Turkey, were taken into consideration in establishing the new structure of the HCJP. The elaborated European models and international documents including especially Venice Commission, Solidarity Council of European Judges and European Judicial Network illustrate that the new structure of the Council is similar to its European counterparts and it is compatible with common principles mentioned in said documents to a great extent. The new structure led to abolishment of some powers of the Ministry of Justice, to decreasing influence of the undersecretary in the Council, to independent secretariat and budget and building and to attachment of the Inspection Board to the Council. Hence, the Council became independent vis-a-vis the influence of legislative and executive branches. Principles of broad-based representation and membership diversity were adopted, as a result of which the Council acquired more suitable structure to protect personal independence. The structure of the Council is still new and application results have not been fully obtained. This new structure of the Council has a characteristic served to strengthen the judicial indepedence and impartiality and to decrease the influence of the executive branch on the Council and to improve the rule of law. Keywords: The High Council of Judges and Prosecutors (HCJP), appointment, promotion, discipline, Justice Minister, Undersecretary, impartial, independent. I. GİRİŞ VE YARGI KURULLARI Yargı organlarının, yasama ve özellikle yürütme organından gelebilecek baskılardan korunması ve yargı fonksiyonunu bağımsız ve tarafsız bir

The High Council of Judges and Prosecutors and Judicial Councils in Some EU Member States- Seyfullah ÇAKMAK şekilde yerine getirmesi amacıyla ülkeler; hâkim ve savcıların kariyerlerine (mesleğe alma, atama, tayin, terfi, disiplin) ve mahkemelerin idaresi ile mali konulara ilişkin yetkileri yargı konseyi adı altında oluşturdukları bağımsız organlara devretmişlerdir 1. Yüksek yargı kurulları adı verilen bu sistemin oluşturulması ile birlikte yargı organlarının tarafsızlığını sağlamanın bir aracı ve hukuk devletinin ön koşulu olarak kabul edilen yargı bağımsızlığı ilkesini etkili bir biçimde hayata geçirebilmek için, hâkim ve savcıların mesleki kariyerlerinin her aşamasında hem yargı organının içinden hem de yasama ve yürütme organı, medya, siyasi partiler ve toplum gibi aktörlerden gelebilecek haksız baskılardan/etkilerden korunmasını sağlamanın mümkün olabileceği belirtilmiştir 2. Avrupa Birliği ülkelerinde yargı kurullarına 3 bakıldığında bu kurulların yapısı ve fonksiyonları, ülkeden ülkeye çeşitli farklılıklar göstermektedir. Kuzey ve güney Avrupa modeli olmak üzere iki farklı başlık altında bu kurulların toplanması mümkündür. Güney Avrupa modelinde bu kurullar, yargı bağımsızlığının sağlanması amacına yönelik olarak anayasal organlar olarak düzenlenmiştir. Bu modelde kurullar, hâkim ve savcıların mesleğe kabulü, ataması, tayini, terfisi, eğitimi ve disiplini ile ilgili önemli yetkilere sahiptir. Örneğin 151 1 Kasım ERDEM, Mehmet SOLAK, Bazı Ülkelerde Yargı Konseylerinin Oluşumu ve Görevleri, Yasama Dergisi-13,s.124, http://www.yasader.org/web/yasama_dergisi/2009/sayi13/123-143.pdf, 12.10.2011; Murat YANIK, Karşılaştırmalı Hukuk ve Uluslararası Standartlar Işığında HSYK nın Oluşumu, Çalışma Şekli ve Kararlarının Denetimi, http://www. anayasa. gov.tr/files/ pdf/anayasa_yargisi/doc_dr_murat_yanik.pdf, 1.12.2011 2 Valery D Zorkin, Comments on European Standarts as regards the Independence of the Judicial System:Judges, http://www.venice.coe.int/docs/2008/cdl-jd(2008)008-e.asp, (Erişim Tarihi:01.03.2010).; ERDEM-SOLAK, agm 3 Avrupa ülkelerinde yargı kurulları hakkında tanıtıcı bilgiler için bkz., Avrupa Yargı Kurulları Ağının www.encj.net internet adresi. Bunun dışında; Voermans, Wim, Councils for the Judiciary in Europe TFLR-Constitutional Law, C.8, 2000, s.121-133; Voermans, Wim&Albers, Pim, Councils for the Judiciary in EU Countries, www.encj.net ; Garoupa, Nuno& Ginsburg, Tom, Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial Independence The American Journal of Comparative Law, C.57, 2009, 201-232; Autheman, Violane& Elena, Sandra, Global Best Practices-Judicial Councils: Lessons Learned from Europe and Latin America IFES, 2004; Yargı kurulu olamayan ülkelerin yargıyı ne şekilde idare ettiklerine dair mukayeseli bir rapor için bkz. LJ Thomas, Councils for the Judiciary, Preliminary Report: States Without a High Council Report for Council of Europe Consultative Council of European Judges, 2007, İnternet Erişim: www.ccje. coe.int veya www.encj.net ; Ayrıca, Avrupa ülkelerinde yargı kurulları ve yargı sistemlerinin farklı boyutlarına ilişkin bilgi notları için bkz. Adalet Bakanlığı Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü, www. abgm.adalet.gov.tr; Aktaran, Celalettin DÖNMEZ, Uluslararası Belgelerde Yüksek Yargı Kurulları, Ülke Örnekleri ve Avrupa Birliği Belgelerinde Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu, Adalet Dergisi, Sayı: 36

Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Bazı Avrupa Birliği Ülkelerinde Yargı Kurulları Seyfullah ÇAKMAK 152 Fransa, İtalya, İspanya ve Portekiz bu modele dâhil ülkelerdir. Kuzey Avrupa modelinde ise, bu kurulların görevleri; daha çok mahkemelerin idaresi ile adalet hizmetlerine ilişkin idari işlerin düzenlenmesi şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Örneğin, kurullar, yargısal faaliyetlerin denetimi, iş yükünün bölüştürülmesi, stratejik planlama, tesisler, otomasyon, eğitim, bilgi ve haberleşme teknolojileri gibi daha çok işlevsel fonksiyonları yerine getirmektedirler. İsveç, Danimarka ve Hollanda bu modelin temsil edildiği ülkelere örnek olarak gösterilebilir 4. II. ULUSLARARASI BELGELERDE YARGI KURULLARININ DÜZENLENMESİ A. Avrupa Birliği Antlaşması (ABA) Bu antlaşmada yargı kurullarını düzenleyen doğrudan bir hüküm bulunmamakla birlikte Antlaşmanın 6 ncı maddesinde hukukun üstünlüğü ilkesine vurgu yapılmasının doğal bir sonucu olarak demokratik, bağımsız ve şeffaf bir yargı sisteminin benimsendiğini belirtmek mümkündür. Nitekim madde metninde, Avrupa Birliği tüm üye devletlerce benimsenen; özgürlük, demokrasi, insan hakları ve temel hürriyetlere saygı ve hukukun üstünlüğü değerlerine vurgu yapılmış; 49 uncu maddede ise, bu değerlere saygı duyan Avrupa devletlerinin Birlik üyeliğine aday olabileceği şart koşulmuştur 5. B. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Sözleşmenin 6 ncı maddesinin birinci fıkrasında, herkesin; yasayla kurulmuş, bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından davasının adil bir şekilde ve makul bir süre içerisinde görülmesini isteme hakkının bulunduğu belirtilmektedir. Burada bağımsız bir mahkeme ifadesinden anlaşılması gereken husus, mahkemelerde görev alacak hâkimlerin mesleğe kabul, atanma, tayin ve terfi ile disiplin ve görevden uzaklaştırma işlemlerinde karar almaya yetkili mercilerinin de bağımsız şekilde hareket etmesi gerektiğidir 6. 4 ERDEM-SOLAK, agm, Violaine Autheman, Sandra Elena, Global best Practices:Judicial Councils:Lessons Learned from Europe and Latin America, 2004, http://www. ifes.org/ pub1ication/eae6b5d089d 0b287174df2742875b515/WhitePaper 2 FINAL.pdf, s.6 (Erişim Tarihi: 22.02.2010).; Levent GÖNENÇ, Dünyada ve Türkiye de Yüksek Yargı Kurulları, TEPAV Anayasa Çalışma Metinleri, 2011, s.3, http://www.tepav. org.tr/upload/ files/1299852383-2. Dunyada_ve_Turkiye_de_Yuksek_Yargi_Kurullari.pdf, 08.01.2012 5 http://www.yayin.adalet.gov.tr/dergi/36.say%c4%b1/celalettind%c3%b6nmez.pdf,12. 12.2011,DÖNMEZ, agm., 6 Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) bu maddeye dayanılarak Türkiye aleyhine açılan

The High Council of Judges and Prosecutors and Judicial Councils in Some EU Member States- Seyfullah ÇAKMAK Bu bağlamda, Demokrasi ve Özgürlükler İçin Avrupa Hâkimler Birliği adlı uluslararası birlik, 1993 yılında kabul ettiği Palermo Deklarasyonunda Avrupa Konseyi ve Üye Devletlere belirlenmiş olan ilkeler çerçevesinde yargı kurulları ile ilgili olarak AİHS ne bir ek protokolün kabul edilmesi hususunu önermiştir 7. C. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin Hâkimlerin Bağımsızlığı, Verimliliği ve Rolü Hakkında 94/12 Tavsiye Kararı Bu Tavsiye Kararında; hâkimlerin seçimi ve kariyerleri hakkında karar verecek makamların yasama ve yürütmeden bağımsız olması gerektiği belirtilerek bu kurulun bağımsızlığının sağlanması amacıyla üyelerinin de yargı tarafından seçilmesi ve çalışma usullerinin bizzat bu makam tarafından belirlenmesi gerektiğine işaret edilmiştir 8. (1/2-c) Ancak, bu ideal yargı kurulunun oluşumu tavsiyesinin istisnasına da yer verilerek anayasal ve yasal düzenlemeler ile geleneklerin hâkimlerin hükümet tarafından atanmasına olanak verdiği durumlarda, bu atama sürecinin şeffaflığı ve bağımsızlığının temin edilmesi ve bu sürecin belirtilen objektif kriterler haricinde bir etkiye maruz bırakılmaması gerektiği vurgulanmaktadır 9. Tavsiye Kararında, ayrıca bir hâkim hakkında verilen disiplin kararının bir yargı makamı tarafından verilmemişse, bu karar hakkında yargısal bir organa başvuru imkânının bulunması üye ülkelere tavsiye edilmektedir 10. D. Hâkimlerin Statüsü Hakkında Avrupa Şartı Avrupa Konseyi bünyesinde yürütülen bir çalışma neticesinde 8-10 Temmuz 1998 tarihlerinde kabul edilen Hâkimlerin Statüsü Hakkında 153 davalarda, 5190 sayılı Kanun ile kaldırılmadan ve de 1999 yılındaki Anayasa değişiklikleri öncesinde Devlet Güvenlik Mahkemelerinde askeri hâkim ve savcıların bulunmasını, bu kişilerin atama usulü ve tabi oldukları askeri hiyerarşi ve disiplin hukuku bakımından yargı bağımsızlığını ve tarafsızlığını ihlal ettiği gerekçeleri ile Türkiye yi mahkûm etmiştir. (Örnek davalar için bkz. İncal/Türkiye Davası, Başvuru No:41/1997, Karar Tarihi: 09.06.1998, p.70, Çaplık/Türkiye Davası Başvuru No:57019/00 Karar Tarihi. 15.10.2005, p.31,32,33. 7 DÖNMEZ, agm. 8 https://wcd.coe.int/com.instranet.instraservlet?command=com.instranet.cmdblobget&instra netimage=534553&secmode=1&docid=514386&usage=2, 12.09.2012 9 Bu şekilde uzun yıllara ve belki de asırlara dayanan ve iyi bir şekilde işlemekte olan hukuk sistemlerine, yargı bağımsızlığını zedeleyecek hükümler içermemesi koşuluyla saygı gösterilmesi gerekliliği ortaya konulmuştur. Bkz., https://wcd.coe.int/com.instranet. Instra Servlet?command=com. instranet.cmdblobget&instranetimage=534553&secmode=1&docid=514386&usage=2, 12.09.2012, 94/12 sayılı Tavsiye Kararının Gerekçesi p.16, 10 https://wcd.coe.int/com.instranet.instraservlet?command=com.instranet.cmdblobget& InstranetImage=534553&SecMode=1&DocId=514386&Usage=2, 12.09.2012, Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi nin Hakkında 94/12 Tavsiye Kararı, 6/3. Prensip,

Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Bazı Avrupa Birliği Ülkelerinde Yargı Kurulları Seyfullah ÇAKMAK Avrupa Şartında; hâkimlerin seçimi, atanması, tayini, kariyer ilerlemesi ve meslekten ayrılması kararını alacak organın (kurul) üyelerinin en az yarısının bizzat kendi meslektaşları tarafından ve en geniş temsili garanti eden bir usulle seçilmiş hâkimlerden oluşması öngörülmektedir 11. Ayrıca, haklarının çiğnendiğine veya haklarını aramaya dair hukuki sürecin ya da daha genel olarak bağımsızlığının her ne şekilde olursa olsun ihlal veya tehdit edildiğine inanan her hâkimin, bu duruma çözüm bulabilecek ya da çözüm önerecek bağımsız bir makama, etkili başvuru imkânlarının verilmesi önerilmektedir 12. E. Avrupa Hâkimleri Danışma Konseyi (CCJE) 10/2007 Sayılı Toplumun Hizmetinde Yargı Konseyi Görüşü 154 Yargı kurulları hakkında genel ilke ve ideal durumu belirten veya öneren uluslararası belgelerin yanında, konuyu çok detaylı şekilde analiz eden ve önerilerde bulunan Avrupa Hâkimleri Danışma Konseyinin 10/2007 sayılı Toplumun Hizmetinde Yargı Konseyi Görüşünde bağımsız ve tarafsız mahkemelerin, hukukun üstünlüğü ilkesi üzerine kurulmuş olan bir devlet için zorunluluk olduğu belirtilmekte, yargı kurulu veya konseylerinin yargı sisteminin ve hâkimlerin bağımsızlığının güvencesi olabileceğine vurgu yapılmaktadır 13. Bu detaylı çalışmada yargı kurullarının oluşumu, yetkisi, kararların hukuki niteliği vb. konular incelenirken, bağımsız yargı için sahip olduğu önem bakımından yargı kurullarının yazılı anayasası olan ülkelerde anayasal bir statüye kavuşturulması, diğer ülkelerde ise benzer bir güvence ile düzenlenmesi önerilmektedir 14. Buna göre, Yargı kurulları, hem yargı sisteminin hem de hâkimlerin bağımsızlığının güvencesi olmalıdır (AHDK, 10/2007, 8. paragraf). Yargı kurulları, hâkimlerin görevlerini yürütme ve yasama erklerinden bağımsız ve kontrollerine tabi olmadan ve aynı ölçüde yargı içinden gelecek yersiz baskılara maruz kalmadan yapmasına imkân tanımak için 11 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/european-charter-on - Statute-of-Judges_EN.PDF, 12.09.2012, Hâkimlerin Statüsü Hakkında Avrupa Şartı 1.3.p, 12 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/european-charter-on- Statute-of-Judges_EN.pdf, 12.09.2012, Hâkimlerin Statüsü Hakkında Avrupa Şartı paragraf 1.4; DÖNMEZ, agm. 13 DÖNMEZ, agm., 10/2007 sayılı Toplumun Hizmetinde Yargı Konseyi Görüşü 8. Paragraf; Bkz., http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/ccje-opinion-10-2007_ EN.pdf, 12.09.2012 14 10/2007 sayılı Toplumun Hizmetinde Yargı Konseyi Görüşü 11. Paragraf, http://www.coe.int/t/ dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/ccje-opinion-10-2007_ EN.pdf, 12.09.2012

The High Council of Judges and Prosecutors and Judicial Councils in Some EU Member States- Seyfullah ÇAKMAK yargıyı bağımsız şekilde yönetmelidir (AHDK, 10/2007, 12. paragraf). Yargı kurulları, bağımsızlığı ve etkin çalışmayı sağlayacak şekilde oluşturulmalıdır (AHDK, 10/2007, 15. paragraf). Karma bir oluşum tercih edildiğinde bazı kararların sadece hâkim üyelerin katıldığı toplantılarda alınması gerekir. (AHDK, 10/2007, 20. paragraf). Yargı dışından gelen üyeler mesleklerinde temayüz etmiş kişilerden seçilmelidir. Üniversite öğretim üyeleri, hukukçular veya saygın ( paragraf vatandaşlar üye olabilir. (AHDK, 10/2007, 22. Kurul üyeleri, yargı kökenli olsun veya olmasın aktif politika içinde olmamalıdır. Parlamenterler, hükümet üyeleri ve idare mensupları kurulda yer almamalıdır (AHDK, 10/2007, 23. paragraf). Yargı kurulları sadece hâkimlerden veya hâkimlerle birlikte hâkim mesleğinden olmayan kişilerin karışımından oluşabilir. Her iki halde de kendi çıkarlarına çalışma, kendini koruma ve yandaşlık görüntüsünün verilmesi önlenmelidir (AHDK, 10/2007, 16. paragraf). Yargı kurulları sadece hâkimlerden oluşacak ise üyelerin seçimi meslektaşlarınca, yargının tüm birimlerini en geniş temsil edecek şekilde gerçekleştirilmelidir. Sınırlı bir kontenjan doğal üyeler için ayrılabilir (AHDK, 10/2007, 17, 25, 26 ve 27. paragraflar). Karma bir oluşum söz konusu ise, üyelerin önemli bir kısmı meslektaşlarınca seçilmiş hâkimlerden oluşmalıdır (AHDK, 10/2007, 18. paragraf). Kurulun yargı kökenli üyelerinin yargı dışında organlar (yürütme/yasama).( paragraf tarafından seçimine izin verilmemelidir (AHDK, 10/2007, 31. Yargı dışından gelen üyelerin seçiminde yürütmenin rolü olmamalı, seçim yasama organına bırakılırsa nitelikli oy çokluğu ile seçimler yapılmalıdır (AHDK, 10/2007, 32. paragraf). 10/2007 sayılı Görüşe göre, yargı kurullarının faaliyetlerini gereğince yerine getirebilmelerinin sağlanması amacı ile yeterli bütçe imkânlarına sahip olmalarının önemine değinilmiştir. Buna ilaveten, yargı kurullarının kendi bütçelerini müzakere edebilme ve bağlanmış bütçelerini kullanma hususlarında bağımsız olabilmelerinin gerekliliğine de vurgu yapılmıştır. 15 Ayrıca hiçbir politik erke veya makama hesap verme gereği olmaksızın, 155 15 DÖNMEZ, agm, Avrupa Hâkimleri Danışma Konseyi 2007/10 sayılı Toplumun Hizmetinde Yargı Konseyi Görüşü p.37

Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Bazı Avrupa Birliği Ülkelerinde Yargı Kurulları Seyfullah ÇAKMAK yargı kurullarının kendi binalarına ve sekretarya hizmetlerini görecek bir yapılanmaya sahip olması gerektiği belirtilmektedir 16. Yine yargı kurullarının toplantı gündemlerinin bizzat kendileri tarafından düzenlenebilir olması da önerilmektedir 17. Söz konusu Görüşün 39 uncu paragrafında yargı kurullarının; yargı sisteminin idaresi ile birlikte hâkim ve savcıların atanma, tayin, terfi, disiplin ve meslekten çıkarma gibi konularda verdiği kararların, bünyesinde gerekçelerini de barındırması, bu kararların bağlayıcı nitelikte olması ve yargı denetimine de açık olması gerekliliği vurgulanmaktadır. Bu paragrafta devamla hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak yargı kurulunun bağımsızlığının, kendisinin hukukun dışında ve yargısal denetimden bağışık olma anlamına gelmemesi gerektiğinin de altı çizilmektedir. 156 Bu ilkeler, Avrupa Konseyi (CoE) Avrupa Yasal İşbirliği Komisyonu (CDCJ) tarafından başka bir dokümanda yeniden vurgulanmıştır. Bu itibarla, Yargı Üst Kurulları yargı bağımsızlığını temin etmeli, üyelerinin atanmasında çoğulculuğa ve cinsiyet dengesini gözetmeli, kararlarının gerekçeli olmasına ve işleyişinde şeffaflığa uygun davranmalı, karar süreçlerini politik etkilerden arındırmalıdır ve kariyere ilişkin kararları ilgilileri motive edici nitelikte olmalıdır 18. F. Venedik Komisyonu Raporu 19 Avrupa Konseyi altında anayasal sistemlerin geliştirilmesi amacıyla çalışmalar yapması için oluşturulan Venedik Komisyonu tarafından 2007 yılında hazırlanan Adli Atamalar Raporunda; hâkimlerin atanması, terfi ve disiplin işlemleri hakkında nihai kararların yargı konseyleri tarafından verilmesi görüşü savunulmaktadır 20. Rapora göre 21 ; 16 DÖNMEZ, agm 17 DÖNMEZ, agm 18 MONETTI, Vito Hâkim-Savcı Örgütlerinin Yargının Bağımsızlığı Açısından Önemi, Yargı Kurulları İle İlişkileri ve Bu Kapsamda HSYK nın Yeni Yapısı, Türk Yargı Sistemindeki Reformlar, Dünden Bugüne HSYK ve Avrupa Uygulaması İle Mukayese Sempozyumu, 24-27 Ekim 2011-İstanbul, DUMAT Matbaacılık, Ankara, Haziran 2012, s.157 19 http://www.venice.coe.int/docs/2007/cdl-ad(2007)028-e.pdf,12.09.2012 20 Venedik Komisyonu Adli Atamalar Raporu 25.p, disiplin tedbirleri ile ilgili verilen kararlar için bağımsız mahkemelere başvuru imkânın tanınması tavsiye edilmektedir. 21 Raporda, Anayasa değişikliği öncesindeki Kurulun yapısına yönelik olarak Adalet Bakanı ve Müsteşar bakımından ise şu ifadelere yer verilmektedir. Yürütme erkinin temsilcilerinin Kurul içinde yer alması güvene dayalı endişeler yaratsa da bu uygulama yaygındır... Türkiye de Adalet Bakanı ve Müsteşarı HSYK üyesidir. Bu durum tek başına, Venedik Komisyonuna göre Kurulun

The High Council of Judges and Prosecutors and Judicial Councils in Some EU Member States- Seyfullah ÇAKMAK -Yargı kurulu üyelerinin önemli bir çoğunluğu bizzat yargı tarafından seçilmelidir. Kurulun demokratik meşruiyetini sağlamak amacıyla geriye kalan üyeler üstün hukuki niteliklere sahip kişiler arasından Parlamento tarafından seçilmelidir. (29. p.) -Yargı dışından gelen üyelerin seçiminde yürütmenin rolü olmamalı, seçim yasama organına bırakılırsa nitelikli oy çokluğu ile seçimler yapılmalıdır. (32. p.) -Yargının kendi içine kapanık bir görüntü vermesinin negatif etkilerini kaldırmak adına; bir yanda yargı bağımsızlığı ve kendi mensuplarınca idare edilme ile diğer yanda yargının hesap verebilirliği arasında bir denge kurulmalıdır. Bu bağlamda hâkimler hakkında disiplin işlemleri etkili bir şekilde yürütülmeli ve meslektaş dayanışması bu işlemleri kapatmamalıdır. Bu hedefe ulaşmanın yollarından biri üyelerinin dengeli bir şekilde oluşturulduğu yargı kurulunun kurulmasıdır. (27.p) (VK, AAR,.(. p 27. ve 51. G. Birleşmiş Milletler Yargı Bağımsızlığı Hakkındaki Temel Prensipleri Birleşmiş Milletler Yargı Bağımsızlığı Hakkındaki Temel Prensiplerde, bir hâkim hakkında disiplin cezası gerektirecek bir itham veya şikâyetin, uygun bir usul çerçevesinde, süratle ve adil bir şekilde çözümlenmesi ve söz konusu hâkimin adil yargılanma hakkına sahip olması gerekliliğinin altını çizdikten sonra; 22 disiplin, geçici el çektirme veya ihraç kararlarının. 23 bağımsız olarak gözden geçirilebilmesini önermektedir H. Avrupa Yargı Kurulları Ağı (AYKA-ENCJ) İlkeleri Yargının yönetimi ve denetimini yapmak üzere kurulan bağımsız yargısal kurulların kurumsallaşmasına hizmet etmek ve ortak bazı standartları oluşturmak amacıyla 2002 yılında kurulan Avrupa Yargı Kurulları Ağına (AYKA-ENCJ) Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu (HSYK) 2005 yılında gözlemci sıfatıyla üye olmuştur. Avrupa Yargı Kurulları Ağı yazılı bir anayasaya sahip olan devletlerin anayasada yargını bağımsızlığını açıkça teminat altına alması gerektiğini ve bu Yargı Kurullarının yürütme gücünden bağımsız olarak bütçelerini planlama gücüne sahip olmaları gerektiğini savunmaktadır. 157 bağımsızlığını zayıflatmaz. Ancak Adalet Bakanı, Kurulun başta disiplin konuları olmak üzere tüm toplantılarına katılmamalıdır. (VK, AAR, 33. paragraf). 22 Bkz., DÖNMEZ, agm., Birleşmiş Milletler Yargı Bağımsızlığı Hakkında Temel Prensipler, 17. prensip 23 Bkz., DÖNMEZ, agm., 20. prensip

Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Bazı Avrupa Birliği Ülkelerinde Yargı Kurulları Seyfullah ÇAKMAK 158 Yargı Kurullarının hâkimlerin oranı %50 den az olmamak koşuluyla geniş tabanlı bir üyelik profiline sahip olması gerektiği ifade edilmiştir. En dengeli modellerin yargı bağımsızlığını ve sorumluluğunu ileri taşıyabilecek yeterliliğe sahip; adli, akademik veya sivil toplum çevrelerinden seçilmiş ve/veya atanmış üyelerin bileşiminin temsiliyle oluştuğu görülmektedir. Yargı Kurulları üyeleri, yargıda da olduğu gibi, objektif ve şeffaf bir süreç dâhilinde seçilmelidirler 24. AYKA İlkelerine göre, Kurulun yargının içinden gelen üyelerinin seçiminde; yürütme ve yasama organının müdahalesine izin vermeyen ve üyelerin sadece kendi meslektaşları tarafından seçimini esas alan ve yargının ilgili sektörlerinin geniş tabanlı temsiline dayanan bir sistemin uygulanması gerektiği vurgulanmaktadır. Yargısal eğitim faaliyetlerini Yargı Kurullarının belirlemiş olduğu ilkeler çerçevesinde yürütmesi gerektiği Raporda ifade edilmektedir. Yargısal eğitim konusunda operasyonel sorumluluğun adalet akademilerine; denetim konusundaki sorumluluğun ise Yargı Kurullarına ait olması önerilmektedir. Yargı Kurulları İlkelerine göre, yargı kurullarının adaletin dağıtımı ve yargının işleyişini etkileyecek yargı politikaları ile değişiklikler konusunda teklif sunma ve görüş bildirme yetkisi olmalıdır. İlkelere göre, yürütme (hükümet) ve yasama organı (parlamento), yargıya ilişkin tüm konularda yasa taslaklarını hazırlamadan veya en azından kamuoyu ile paylaşmadan önce yargı kurulunun görüşünü almalıdır. Yargı kurullarına kimin başkanlık edeceği ülkeden ülkeye değişiklik arz edebilmektedir. Devlet Başkanlarının, Adalet Bakanlarının ya da Yüksek Mahkeme Başkanlarının yargı kurullarına başkanlık ettiği ülkeler bulunmaktadır. Adalet Bakanının yargı kuruluna üye olarak katılımı, yürütme organının temsilcisinin görüşmelerde ve tartışmalarda bulunmasının açıklık ve samimiyeti etkileyeceği endişesiyle uygun görülmemektedir. 24 CARMONA Miguel, AYKA İlkeleri Açısından HSYK nın ve Yargı Kurullarının Değerlendirilmesi, 2011, Türk Yargı Sistemindeki Reformlar, Dünden Bugüne HSYK ve Avrupa Uygulaması İle Mukayese Sempozyumu, age, s.69; Konuşmacıya göre; Mevcut HSYK, yargı kurulları ağı prensipleriyle büyük oranda örtüşmektedir. Adalet Bakanının varlığı bazı AB üyesi ülkelerde görülen bir modeldir, bununla birlikte Bakanın varlığı icra edilen müzakerelerin ve tartışmaların dürüstlüğünü etkileyebileceğinden dolayı genellikle olumlu değerlendirilmemektedir. Bakanın Kurulda üye olarak bulunmadığı durumlarda ise, Bakan ve bakanlık çalışanları (görevliler) arasında düzenli toplantılarla sağlanan bir iletişim ağının oluşturulması, yargı sistemindeki problemleri çözmek adına kararlaştırılmış politikaların uygulanmasının sağlanması gereklidir.

The High Council of Judges and Prosecutors and Judicial Councils in Some EU Member States- Seyfullah ÇAKMAK Yargı Kurulu İlkelerine göre, etkin bir yargı sistemi oluşturmak için, yargı kurulu ile Adalet Bakanı ve Parlamento arasında kurumsal bağımsızlık ve karşılıklı saygı temelinde daimi bir kurumsal etkileşim ve diyalog tesis edilmelidir. 25 I. Değerlendirme Görüldüğü üzere, HSYK benzeri yargı kurulları na ilişkin olarak çeşitli uluslararası belgelerde bir kısım düzenlemelere yer verilmiştir. Ancak, bu kurulların yapısına ilişkin doğrudan ve somut düzenlemeler esas itibarıyla Avrupa Konseyi bünyesinde yapılandırılmış bulunan Avrupa Hâkimleri Danışma Konseyi (AHDK) nin konuya ilişkin 10/2007 sayılı Görüş ünde ve Kamuoyunda Venedik Komisyonu (VK) olarak tanınan Hukuk Yoluyla Demokrasi İçin Avrupa Komisyonunun Mart 2007 tarihli Adli Atamalar Raporu nda yer almaktadır. Bu düzenlemelerde ideal tek bir model yerine yargı kurullarının oluşumuna ilişkin bir kısım genel ilkelerin belirlenmesiyle yetinilmektedir. Anılan Rapor ve Görüşe göre; yargı konseyinin üye kompozisyonu, bu konseyin üyelerinin seçiminde izlenen yöntem, bu konseyce alınan kararların etkin bir itiraz ve yargı denetimine tabi olması, özerkliği doğrudan doğruya etkileyen faktörlerdir. Her iki rapor da Yargı Konseyinin, sadece hâkimlik mesleğinden gelen üyelerden oluşmasının, mesleki kayırmacılık ve mesleki kooptasyona yol açabileceği vurgulanmıştır 26. 159 Venedik Komisyonunun Yargı Sisteminin Bağımsızlığı hakkında hazırlattığı 82 nci Genel Kurulunda kabul edilen 12-13 Mart 2010 tarihli Rapor da da söz konusu belgelere atıf yapılarak yargı bağımsızlığı bakımından yargı konseylerinin önemine işaret edilmektedir 27. 25 ÇİÇEKLİ, Bülent, Son Avrupa Yargı Kurulları Ağı (AYKA) Genel Kurulunda Belirlenen İlkeler ve HSYK nın Yeni Yapısının Bu İlkelere Uyarlılığı, Türk Yargı Sistemindeki Reformlar, Dünden Bugüne HSYK ve Avrupa Uygulaması İle Mukayese Sempozyumu, age, s.58; Konuşmacıya göre; HSYK, Yargı Kurulları raporunda önerilen şekilde anayasal statüye sahip bir Yüksek Yargı Kuruludur. Geniş tabanlı temsil esasına dayalıdır. Bununla birlikte, hâkim ve savcı adaylarının seçim sürecinde HSYK temsil edilmemektedir. Yargı Kurulları Raporuna göre, adaylık seçim sürecinin ya bütünüyle HSYK ya devri ya da en azından Kurulun bu sürece etkin katılımını öngören yasal değişikliklerin yapılması gerekmektedir. 26 YAZICI, Serap - Yargı Bağımsızlığı ve HSYK nın Yapısı, Türk Yargı Sistemindeki Reformlar, Dünden Bugüne HSYK ve Avrupa Uygulaması İle Mukayese Sempozyumu, age, s.132; YAZICI ya göre; Yargı konseylerine, yargıç olmayan üyeler parlamento tarafından nitelikli çoğunluk kuralı esas alınmak suretiyle seçilmelidir. Yargı Konseyi kararları etkin bir itiraz ve yargı denetimine tabi olmalıdır. 27 http://www.venice.coe.int/docs/2010/cdl-ad(2010)004-e.asp, 20.08.2012

Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Bazı Avrupa Birliği Ülkelerinde Yargı Kurulları Seyfullah ÇAKMAK III. ÜLKE İNCELEMELERİ A. Fransa 28 Fransa da Hâkimler - Savcılar Yüksek Kurulu (CSM), Anayasanın değişik 65. maddesinde düzenlenmiştir. 160 CSM le ilgili son olarak 23 Temmuz 2008 tarihli ve 2008-724 sayılı Kanun ile bazı değişiklikler yapılmıştır. Bu değişiklik, 2011 yılının Ocak ayında yürürlüğe girmiştir 29. Buna göre CSM, hâkimler bölümü ve savcılar bölümü olmak üzere iki yapıdan oluşmaktadır. (Any-65/1). Ayrıca iki bölümün birlikte toplanmasıyla oluşan bir CSM Genel Kurulu bulunmaktadır. CSM ile ilgili Kanununun 6. maddesine göre, Kurul üyelerinin görev süresi 4 yıldır. Seçilenler yeniden seçilemezler (LCSM-6). Kurul üyeleri meslek sırrı yükümlülüğü altında olup, Kurul işlemleri hakkında bilgi veremezler (LCSM-10). 1. CSM Genel Kurulunun Yapısı ve Görevleri CSM nin hâkimler ve savcılar bölümü olmak üzere iki ayrı bölümü bulunmakta, her bölümde 15 er üye görev yapmaktadır. Bu üyelerin bazıları her iki bölümde de görev yapan ortak üyelerdir. Her iki bölümün birlikte toplanması ile oluşan kurula Genel Kurul denilmektedir. Genel Kurula Yargıtay birinci başkanı başkanlık eder. Gerektiğinde Yargıtay başsavcısı da vekâlet edebilir. Genel Kurula hâkimler bölümündeki 5 hâkimden 3 ü ve savcılar bölümündeki 5 savcıdan 3 ünün yanı sıra Danıştay üyesi, avukat üye ve Devlet başkanı, Meclis başkanı ve Senato başkanı tarafından seçilen üyeler katılır (Any-65). CSM Genel Kurulunun görevleri şunlardır; - Devlet başkanının istediği konularda görüş bildirmek, 28 http://www.adalet.gov.tr/duyurular/2011/eylul/anayasalar/anayasalar.htm, 20.08.2012 29 Fransa da 23 Temmuz 2008 tarihli 2008/724 sayılı V. Cumhuriyet Kurumlarının Modernizasyonuna ilişkin anayasa değişikliği ve 22 Temmuz 2010 tarihli 2010-830 sayılı yürürlük kanunu ile Cumhurbaşkanının HSYK ya başkanlık etmesine son verilmiş, Kurul genişletilerek hâkimlerin çoğunlukta olmasına son verilmiş, Adalet Bakanının doğal üye olmasına son verilmiş, yargılananlara Kurul a doğrudan başvuru hakkı tanınmıştır. Fransız Anayasasının 64. maddesine göre, Cumhurbaşkanı yargı erkinin bağımsızlığının güvencesidir. Maddeye göre, Kurul tarafından Cumhurbaşkanına yardımcı olunacaktır. Ayrıca yürürlük yasası ile, Kurul genel sekreterinin Cumhurbaşkanı tarafından atanması kabul edilmiştir. Diğer taraftan, Fransız sisteminde Cumhurbaşkanı yürütmenin tam anlamıyla başı olup, kendisine tanınan yetkileri devredebilmektedir. Dolayısıyla Cumhurbaşkanına tanınan yetkiler konusunda Adalet Bakanı da etkili ve/veya yetkilidir.

The High Council of Judges and Prosecutors and Judicial Councils in Some EU Member States- Seyfullah ÇAKMAK - Hâkimlerin mesleki görevleriyle ilgili görüş bildirmek, - Yargının işleyişiyle ilgili görüş bildirmek (Any-65). 2. Hâkimler Bölümünün Yapısı ve Görevleri Kurulun hâkimler bölümünün başkanı Yargıtay birinci başkanıdır. Bundan başka hâkim ve savcı temsilcileri, Danıştay temsilcisi, avukat temsilcisi, Meclis ve Senato başkanları ile Devlet Başkanının atadığı üyeler görev almaktadır (Any-65) 30. CSM ün hâkimler bölümünün görev ve yetkileri şunlardır; Yargıtaya üye olarak atanacaklarla ilgili öneride bulunmak İstinaf mahkemesi başkanlığına atanacaklarla ilgili öneride bulunmak Asliye mahkemesi başkanlığına atanacaklarla ilgili öneride bulunmak Diğer hâkimlerin atanması ile ilgili uygun görüş bildirmek Hâkimlerle ilgili disiplin yaptırımlarını belirlemek ve vermek (Any-65). 3. Savcılar Bölümünün Yapısı ve Görevleri - CSM ün savcılar bölümünün başkanı Yargıtay başsavcısıdır. Başkanın dışında savcı ve hâkim üyeler, Danıştay temsilcisi, avukat temsilci, meclis ve senato başkanları ile devlet başkanı tarafından atanmış üyeler görev yapar 31. - CSM ün savcılar bölümünün görev ve yetkileri şunlardır; - Savcı atamalarında görüş vermek, - Savcılara verilecek disiplin cezalarına ilişkin görüş bildirmek (Any-65). Adalet Bakanı CSM ün disiplin işlemlerine ilişkin toplantıları hariç diğer toplantılarına katılabilir (Any-65). CSM ün kararlarına karşı, çıkartılacak bir kanunda gösterilecek koşullar altında yargı yoluna başvurulabilir (Any-65). 161 30 Buna göre Hâkimler Bölümü; 1 Başkan - Yargıtay Birinci Başkanı, 5 hâkim üye, 1 savcı üye, 1 Danıştay üyesi, 1 avukat üye, 2 üye - Devlet Başkanı tarafından atanmış, 2 üye - Meclis Başkanı tarafından atanmış, 2 üye - Senato Başkanı tarafından seçilmiş olmak üzere toplam 15 üyeli bir kuruldur (Any-65). 31 Buna göre Savcılar Bölümü; 1 Başkan - Yargıtay Başsavcısı, 5 savcı üye,1 hâkim üye, 1 Danıştay üyesi, 1 avukat üye, 2 Devlet Başkanı tarafından atanmış üye, 2 Meclis Başkanı tarafından atanmış üye, 2 Senato Başkanı tarafından atanmış üye olmak üzere toplam 15 üyeli bir kuruldur (Any-65).

Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Bazı Avrupa Birliği Ülkelerinde Yargı Kurulları Seyfullah ÇAKMAK B. İspanya 32 İspanya da diktatör Franko döneminden sonra geçilen demokraside yargı bağımsızlığına özel bir önem atfedilerek yargı konseyi Anayasal bir kurum olarak düzenlenmiştir. 33 Ancak, bu kurum sadece hâkimler yönünden yetkilidir. Savcılar bu Konseyin görev ve yetkisi kapsamında değildir. Savcılık mesleği ise Devlet Savcılık Teşkilatı altında sıkı idari hiyerarşik yapılanmadır. Başsavcılık kurumu yine Anayasada düzenlenmiştir. 162 İspanya da Yargı Erki Genel Konseyi (Consejo General del Poder Judicial) hâkimlerin atanma, terfi, denetim ve disiplin işlerinden sorumlu olan özerk bir organdır. Konseyin yasal dayanağı Anayasanın 122 nci maddesi ve 6/1985 sayılı Organik Kanundur. Konseyin başkanı Anayasa Mahkemesi Başkanıdır, Başkan dışındaki 20 üye parlamento tarafından belirlenir: 12 üye hâkimlerin meslek birliklerinin gösterecekleri değişik kategorilerdeki 36 hâkim arasından parlamento meclisleri tarafından seçilir. Altı üyeyi Temsilciler Meclisi, altı üyeyi Senato seçer. Diğer sekiz üye ise, en az 20 yıllık 34 mesleki tecrübesi olan avukatlar ve diğer hukukçular arasından Temsilciler Meclisi (dört üye) ve Senato (dört üye) tarafından seçilirler. Her iki durumda da üyelerin ilgili mecliste seçilmesi için üye tamsayısının en az beşte üçünün oyu gereklidir. Bu şekilde belirlenen üyeler görevlerine Kral tarafından atanırlar. Görev süreleri beş yıldır. Konseyin yetki ve görevleri, mahkemelerin idaresi ve denetimi, hâkimleri işe alma, terfi, eğitim, görevden alma, mesleki yeterliklerini değerlendirme, disiplin hükümlerini uygulama ile ilgili konuları kapsar 35. 32 DÖNMEZ,agm; ERDEM-SOLAK,agm; Avrupa Birliği Üyesi Bazı Ülkelerin Anayasaları, T.C. Adalet Bakanlığı Yayın İşleri Dairesi Başkanlığı, Mayıs 2011, s.564 33 Benzer şekilde Portekiz de de diktatörlük döneminin sonunda üç farklı yargı konseyi ortaya çıkmıştır: Adli yargı, idari yargı ve savcılar için ayrı ayrı konseyler oluşturulmuştur. Aktaran, DÖNMEZ,agm 34 Bu süre, Adalet Bakanlığı Yayın İşleri Dairesi Başkanlığınca bastırılan Avrupa Birliği Üyesi Bazı Ülkelerin Anayasaları adlı kitapta 20 yıl olarak belirtilmiştir. Ancak, bazı yazarlar bu süreyi 15 yıl olarak yazmışlardır. Bkz., ERDEM-SOLAK,agm; 35 Konseyin görevlerine baktığımızda belki de benzerleri arasında en geniş yetkilerle donatılmış olduğunu söyleyebiliriz. Konseyin görevlerini aşağıdaki şekilde sıralayabiliriz: Yargıtay ve Yargı Konseyi Başkanının 3/5 çoğunlukla teklif edilmesi, Anayasa Mahkemesi üyeliğine 3/5 çoğunlukla isim teklif edilmesi, Hâkimlerin yüksek mahkeme üyeliklerine ve mahkeme başkanlıklarına atanması, Mahkemelerin teftişi ve şikâyetlerin değerlendirilmesi, Hâkimlerin mesleğe kabulü, Hâkimlik Okulunun Konseye bağlı olması nedeniyle hâkimlerin meslek öncesi ve meslek içi eğitimlerinin düzenlenmesi, Hâkimlerin disiplin suçlarının soruşturulması ve suçu sabit görülenler için disiplin tedbirlerinin

The High Council of Judges and Prosecutors and Judicial Councils in Some EU Member States- Seyfullah ÇAKMAK C. İtalya 36 İtalya, Avrupa da hâkim-savcılarla ilgili yüksek kurulu 37 oluşturan ilk ülkelerden biridir. Yüksek Kurul, Anayasanın 104 ve 105 inci maddesinde düzenlenmiş ve 1947 yılında oluşturulmuştur. Kurulun kuruluş amacı yargı bağımsızlığını teminat altına almak, hâkim ve savcıların özlük haklarının kendi kaynaklarından gelen bağımsız kişilerce takibini sağlamak olarak açıklanmıştır. İtalyan Yüksek Yargı Konseyinin 27 üyesi bulunmaktadır. Konseyin Başkanı Devlet Başkanıdır. Ancak Devlet Başkanının Konsey deki yetkileri semboliktir ve esaslı konuların görüşüldüğü toplantılara katılmaz. Kurulun Başkanı Devlet Başkanı, Yargıtay Birinci Başkanı ile Yargıtay Başsavcısı ise kurulun doğal üyeleridir. Bunun haricinde Kurulun 2/3 ünü oluşturan 16 kişi çeşitli derecedeki hâkim ve savcılardan aday olanlar arasından tüm hâkim ve savcılar tarafından genel seçim usulü ile seçilirler 38. Kurulun diğer 8 üyesi ise 15 yıllık meslek tecrübesi bulunan hukuk akademisyenleri, avukatlar, danışmanlar, üst düzey yöneticiler arasından siyasi partiler tarafından Parlamentoya sunulur ve Genel Kurul da gizli oyla, salt çoğunlukla seçilirler. 163 uygulanması, Tayin, terfi, ihraç ve emekliye ayırma gibi tüm özlük işlerinin yürütülmesi, Konsey Genel Sekreterinin ve ona bağlı personelin atanmasında görüş bildirilmesi, Konsey bütçesinin idaresi, Mahkeme kararlarının yayınlanması, Senatoya sevk edilmiş olan ve yargı örgütünü ve yargılama hukukunu ilgilendiren kanun tasarıları hakkında 30 gün içinde bir rapor hazırlayarak görüş bildirilmesi, Başsavcı atanmasında görüş bildirilmesi, Konseyin ve yargının bütünün işleyişi, faaliyetleri ve ihtiyaçları hakkında Parlamentoya yıllık rapor hazırlanması, görevleri bulunmaktadır. Sayılan oldukça kapsamlı bu faaliyetler, Konsey bünyesinde oluşturulan çeşitli organlar aracılığı ile gerçekleştirilmektedir. Konseyin organları olarak; Başkan, Başkan Yardımcısı, Genel Kurul, Daimi Komite, Disiplin Komitesi, Tasnif Komitesi ve gerek duyulduğunda oluşturulacak komite ve komisyonlar belirlenmiştir. Konseyin Daimi Komitesi, Disiplin Komitesi kararları veya Genel Kurulun ara kararları aleyhine Genel Kurula itirazda bulunulabilir. Genel Kurul da itiraz üzerine alınan kararlar veya bizzat Genel Kurul tarafından karara bağlanan hususlar için İdari Usul Kanunu çerçevesinde Yüksek İdare Mahkemesinde dava açılabilir. 36 http://www.abgm.adalet.gov.tr/pdf/yyk.pdf, 12.12.2011; ERDEM-SOLAK, agm, İtalya Yüksek Yargı Konseyi İnternet Sitesi, The İtalian Judicial System, ijirnj/www.csm. itldocumenti %20 pdf/sistema%20giudiziario%20italiano/inglese.pdf, s. 17,(Erişim Tarihi:26.02.2010), Yargının Organizasyonel ve İdari Açıdan İncelenmesi Nihai Rapor ve Politika Seçenekleri, Nihai Rapor (Mayıs 2009)- Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı ve T.C. Adalet Bakanlığı Projesi İtalya Çalışma Ziyareti Raporu. (Yayımlanmamış) 37 Consiglio Superiore della Magistratura (Higher Council for the Judiciary). 38 Hâkim-savcı üyelerin seçim usulü: 1 üye Yargıtay hâkimi, 1 üye Yargıtay savcısı, 2 üye mahkeme başkanları, 2 üye başsavcılar arasından, diğer 10 kişi ise illerdeki hâkim-savcılar içerisinden seçilir. Her hâkim-savcının her bölüm için 1 oy hakkı bulunmakta olup toplamda 3 oy kullanmaktadır, seçimler gizli oy usulü ile gerçekleştirilir.

Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Bazı Avrupa Birliği Ülkelerinde Yargı Kurulları Seyfullah ÇAKMAK Üyeler kendi aralarında doğal üyeler haricinde olanlar arasından iki başkan vekili seçerler. Başkan vekillerinden birisi hâkim ve savcı sınıfından, diğeri ise Parlamento tarafından seçilen üyeler arasından belirlenir. Doğal üyeler haricindeki seçimle gelen üyeler 4 yıllığına seçilirler ve bir kez daha seçilme imkânları bulunmamaktadır. 39 İtalyan Yüksek Yargı Konseyi kendi bütçe ve sekretaryasına sahiptir. Her yıl genel bütçeden Konseye ödenek ayrılır ve bu para Konseyin masrafları için kullanılır. Konseyin yargı sınıfından bir Genel Sekreteri bulunmaktadır. Genel Sekreter, Konsey memurlarının yönetiminden, toplantıların ayarlanmasından, bütçenin idaresinden ve diğer idarî işlerden sorumlu olup başkan ve başkanvekiline bağlı olarak çalışır. Memurlar tamamen Konseyin inisiyatifi ile işe alınmaktadırlar. 164 İtalyan Yüksek Yargı Konseyinin görevleri İtalyan Anayasasında belirlenmiştir. Bunlar, kısaca hâkim ve savcıların; mesleğe kabul, atanmaları (Adalet Bakanlığının teklifi üzerine ve görüşü alındıktan sonra), terfileri, disiplin işlemleri, görevlerine son verme, mesleki eğitimlerinin yürütülmesi olarak sayılabilir. Konsey bu görevleri yerine getirirken genelge çıkarma yetkisine sahiptir. İtalyan Anayasasında, Yüksek Yargı Konseyinin kararlarına karşı yargı yolunun kapalı olduğuna dair bir hüküm bulunmadığından ve Konsey in idari bir organ olarak kabul edilmesinden dolayı, Konseyin atama ve terfi gibi idarî kararlarına karşı idare mahkemesinde dava açılıp, Danıştaya temyiz edilebilir. Disiplin işlemleri ile ilgili kararlarına karşı Yargıtay Ceza Genel Kuruluna dava açılabilir. D. Polonya 40 Polonya Anayasası, Polonya Ulusal Yargı Konseyini (Krajowa Rada Sqdownictwa) mahkemelerin ve hâkimlerin bağımsızlığının teminatı olarak nitelemektedir (Any.186/1) Konsey çoğunluğunu hâkimlerin oluşturduğu 25 üyeden oluşmaktadır: Yüksek Mahkeme Başkanı, Adalet Bakanı, Yüksek İdare Mahkemesi Başkanı ile Cumhurbaşkanı tarafından atanan bir üye; Yüksek Mahkeme, adli, idari ve askeri mahkeme hâkimleri 39 İtalyan Anayasası md. 104. 40 Bkz., ERDEM-SOLAK, agm, Polonya Temsilciler Meclisi (Sejm) İnternet Sitesi, Polonya Anayasası (İngilizce), http //www.sejm.gov.pl/prawo/konstlangielskilkonl.htm, (Erişim Tarihi: 02.03.2010); Ayrıntılı bilgi için bkz., Yargının Organizasyonel ve İdari Açıdan İncelenmesi Nihai Rapor ve Politika Seçenekleri, Nihai Rapor (Mayıs 2009)- Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı ve T.C. Adalet Bakanlığı Projesi Polonya Çalışma Ziyareti Raporu (Yayımlanmamış)

The High Council of Judges and Prosecutors and Judicial Councils in Some EU Member States- Seyfullah ÇAKMAK arasından meslektaşları tarafından seçilen 15 hâkim üye; Millet Meclisi (Sejm) tarafından seçilen dört milletvekili üye ve Senato tarafından seçilen iki Senato üyesi Konseyi oluşturur. Yüksek Mahkeme başkanları ve Adalet Bakanı Kurulun doğal üyeleridir. Üyelerin görev süresi dört yıldır. Konsey, üyeleri arasından bir başkan seçer. Mahkeme ve hâkimlerin bağımsızlığı konusunu ilgilendiren kanunların anayasaya uygunluğunun denetlenmesi amacıyla Anayasa Mahkemesine başvurmak ve hâkim adaylarını değerlendirerek Cumhurbaşkanına öneride bulunmak, hâkimlerin emeklilikleri ile ilgili işlemleri yürütmek, hâkimleri ilgilendiren kanun önerileri hakkında görüş bildirmek ve hâkim adaylarının değerlendirilmesinde geçerli olacak kriterleri tespit etmek yargı konseyinin görevleri arasındadır. E. Almanya 41 Yargının idaresi ile ilgili olarak herhangi bir kurul veya konseyin kurulması öngörülmemiştir. Hâkimlerin atanması, terfisi ve özlük hakları ile ilgili konularda federal düzeyde oluşturulan Hâkim Atama Komisyonu ile federal veya eyalet adalet bakanlıkları yetkilidir. Almanya da hâkimlerin bağımsızlığı ve statüsü Federal Anayasa ile teminat altına alınmış ve hâkimlik statüsü federal düzeyde bir çerçeve kanunla düzenlenmiştir. Ayrıca çerçeve kanun hükümlerine uygun olmak koşulu ile; eyaletlere de hâkimlerin statüsü ile ilgili kanun yapma yetkisi tanınmıştır. Hâkimlere tanınan bağımsız statü Alman hukukunda savcılara tanınmamıştır. Zira savcılar devlet memuru olarak kabul edilmektedir. Savcı olabilmek için, hâkim olma kriterlerinin hepsi aranmaktadır. Savcıların atanmaları ve özlük işleri federal ve eyalet Adalet Bakanlıkları tarafından yürütülmektedir. F. Değerlendirme Almanya, İngiltere ve Avusturya gibi bir kısım Avrupa ülkelerinde yargı kurulu bulunmamaktadır. HSYK benzeri yargı kurullarına sahip olan Fransa, İtalya, Belçika, İspanya, Portekiz, İrlanda, Polonya, Macaristan, Bulgaristan, Estonya, Litvanya, Slovakya ve Romanya gibi Avrupa ülkelerinin uygulamalarına bakıldığında 42, bu ülkelerdeki yargı kurullarının; 165 41 http://www.abgm.adalet.gov.tr/pdf/yyk.pdf,13.12.2011 42 Belirtilen bu ülkeler bakımından yargı kurulları için bkz. http://www.abgm.adalet.gov.tr/pdf/ yyk.pdf13.12.2011

Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Bazı Avrupa Birliği Ülkelerinde Yargı Kurulları Seyfullah ÇAKMAK 166 genel olarak karma bir yapıda oluşturulduğu; çok sayıda üyeden oluştuğu; ilk derece ve istinaf mahkemelerinde görev yapan hâkimlerin mutlaka kurulda ağırlıklı olarak temsil edildikleri; parlamentoların bu kurullara üye seçtikleri; bir kısmında devlet başkanı ve adalet bakanının kurulun başkanı veya başkan yardımcısı olduğu görülmektedir. Hollanda, İsveç, Danimarka, Finlandiya gibi bir kısım Kuzey Avrupa ülkelerinde ise bir yargı kurulu bulunmakla birlikte, karma bir yapıya sahip olan bu kurulların hâkimlik mesleğine mensup üyeleri dahi hükümet tarafından atanmakta, ağırlıklı olarak mahkemelerin idari ve mali yönetimi ile ilgilenmeleri bakımından da HSYK ya örnek teşkil etmemektedir. Güney Avrupa modeline dâhil ülkelerde konseylerin hâkim ve savcıların kariyerlerine ilişkin önemli yetkilere sahip oldukları görülmektedir. İsveç ve Hollanda da görüldüğü gibi Kuzey Avrupa modelinde ise, konseyin görevleri mahkemelerin idari ve mali yönden verimli ve etkili faaliyet göstermelerine yöneliktir. Doğu Avrupa ülkelerinden Polonya ve Romanya da ise, hâkim ve savcı atamalarında konseylerin doğrudan belirleyici olmadıkları, görevlerinin sadece adayları önermekten ibaret olduğu görülmektedir 43. Üye kompozisyonuna bakıldığında, üyelerin tamamını hâkim ve savcıların oluşturduğu bir konsey bulunmamaktadır. Portekiz hariç, yargı mensubu üyeler konseylerde çoğunluğu oluşturmaktadırlar. Yargı mensubu üyelerin genellikle kendi meslektaşları tarafından seçildiği görülmektedir (İtalya, Fransa, Portekiz, Romanya, Polonya). İspanya da hâkim üyeler parlamento tarafından seçilmektedir. Ülkemizde olduğu gibi, Fransa, İtalya ve Polonya da Adalet Bakanları konseyin doğal üyesidirler. İtalya, Romanya ve Polonya da ise yüksek mahkeme başkanlarının konseyin doğal üyesi oldukları görülmektedir. Bu ülkelerin tamamında konseylerde yargı mensubu olmayan üyeler de görev almaktadır. Yargı mensubu olmayan üyeler çoğunlukla parlamento tarafından seçilmektedir, İtalya ve İspanya da sekiz, Portekiz de yedi Polonya da altı, Fransa ve Romanya da iki üye parlamento tarafından seçilmektedir. Ayrıca Cumhurbaşkanının Fransa ve Portekiz de birer üye atama yetkisi bulunmaktadır. İsveç ve Polonya da ise parlamento üyeleri konseyde yer almaktadır. 43 YANIK, agm; ERDEM-SOLAK, agm

The High Council of Judges and Prosecutors and Judicial Councils in Some EU Member States- Seyfullah ÇAKMAK IV. AVRUPA BİRLİĞİNİN TÜRKİYE İLE İLGİLİ BELGELERİNDE HÂKİMLER VE SAVCILAR YÜKSEK KURULU A. Katılım Ortaklığı Belgesi 44 (KOB) Türkiye nin AB adaylığının 10-11 Aralık 1999 Helsinki Zirvesi nde tescil edilmesinin ardından 4 Aralık 2000 tarihinde Türkiye için KOB onaylanmıştır. KOB nin kaydedilen gelişmeler paralelinde güncellenmesi ihtiyacı hâsıl olmuş ve 2003, 2006 ve 2008 yıllarında yeni KOB, AB Bakanlar Konseyi tarafından onaylanmıştır. Katılım Ortaklığı Belgelerinin 2001 ve 2003 tarihli ilk iki versiyonlarına bakıldığında, yargının bağımsızlığı ve etkinliğinin işlerlik kazandırılması gibi genel bir ifadenin dışında HSYK için özel bir öneriye rastlanmamaktadır. Tam üyelik müzakerelerine başlamasının etkisi ile 45 HSYK hakkında ilk öneri 2006 yılında çıkarılan KOB nde yer almış ve özellikle Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ile yeni hâkim ve savcıların atanmasına ilişkin olarak yargının bağımsızlığının sağlanması cümlesi ile Türkiye için bu alanda bir sorunun varlığına işaret edilmiştir. Güncellenmiş olan 2008 tarihli KOB nin 1-2 yıl gibi vadelerde gerçekleştirilmesi gerekli reformların açıklandığı Kısa Vadeli Öncelikler ana başlığının altında Demokrasi ve Hukukun Üstünlüğü başlığının içinde Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ile ilgili özel bir paragraf açıldığı görülmektedir. Bu bölümde; özellikle HSYK ve teftiş sistemine dikkat çekilerek yargının diğer kurumlardan bağımsızlığının sağlanmasının altı çizilmektedir. İlaveten, HSYK nun kurum olarak tüm yargı teşkilatını temsil edecek bir yapıya kavuşmasının sağlanması da istenilmektedir. 167 B. İlerleme (Düzenli) Raporları 46 İlerleme Raporlarında HSYK nın yapısıyla ilgili olarak Adalet Bakanı ve Müsteşarının konumu en son 2005 yılında hazırlanan raporda eleştirilmiş; fakat müteakip yıllarda HSYK nın hukukî statüsünün daha doğru bir 44 DÖNMEZ,agm, 45 3 Ekim 2005 tarihinde resmen başlatılan AB tam üyelik müzakere süreci, Türkiye için o güne kadar üye olan diğer ülkelerden farklı bir sürecin işletildiği gerçeğinin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu farklılıklardan biri de müzakere başlıklarının 31 den 35 e yükseltilmesi ve ilk kez aday ülkeler için Yargı ve Temel Haklar adı altında spesifik bir başlığın açılması olarak görülmüştür. Bu şekilde hukuk sistemindeki etkin kişi ve kurumların daha yakından ele alınması ve izlenmesi tercih edilmiştir. 46 Bkz, ilgili değerlendirmeler için DÖNMEZ, agm; Avrupa Birliği nin Türkiye hakkında detaylı analizlerde bulunduğu İlerleme ya da Düzenli Raporları ndan ilki AB Cardiff Zirvesi kararları uyarınca 1998 yılında yayınlanmıştır. Avrupa Birliği Komisyonu tarafından hazırlanan ilerleme raporlarının özelliği Avrupa Birliği ne aday olan ülkede bir yıllık rapor döneminde kaydedilen gelişmeleri sektör bazında değerlendirmesi ve olumlu ve olumsuz hususların ortaya konulmasıdır.

Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Bazı Avrupa Birliği Ülkelerinde Yargı Kurulları Seyfullah ÇAKMAK şekilde kavranması, konuya dair ortaya konan ve benimsenen uluslararası belgelerin dikkate alınması neticesinde konu geniş tabanlı temsil temelinde ele alınmaya başlamıştır. İlerleme Raporlarının 10 yılı bulan seyri süresince ülkemizde HSYK ile ilgili yapısal ve yetkisel anlamda herhangi bir değişiklik yapılmamasına karşın, AB Komisyonunun tespit ve eleştirilerinde istikrarın mevcudiyeti sınırlı kalmıştır. Yargı bağımsızlığı temelinde HSYK nun yapısına getirilen eleştirilerin; ilk etapta Adalet Bakanı, sonrasında Adalet Bakanlığı Müsteşarının Kurul üyeliği etrafında toplandığı ve kendisine ait bütçe, bina ve sekretarya imkânlarından yoksunluğa yoğun vurgular yapıldığı görülmekteyken, daha sonraki dönemlerde Kurulun bir bütün olarak yargıyı temsil etmekten uzak kaldığı hususunun ön planda olduğu görülmektedir. 168 C. İstişari Ziyaret Raporları 47 Avrupa Birliği nin Türk yargı sistemi üzerinde değerlendirme, eleştiri ve değişiklik önerileri KOB ve İlerleme Raporlarında yüzeysel olarak ele alındığı görülmekteyken, daha detaylı analizlerin salt yargı sistemi üzerinde değerlendirmelerde bulunmak üzere görevlendirilen özel heyetlerce yapıldığı görülmüştür. Yargı camiamızda ve kamuoyunda İstişari Ziyaret Raporu olarak bilinen bu raporların hazırlık sürecinde görevlendirilen AB üyesi devletlerin vatandaşı olan hukukçular ülkemize özel çalışma ziyaretleri gerçekleştirmiş ve yargının tüm aktörleri ile görüşmelerde bulunmuşlardır. 1. HSYK nın Oluşumu ve Üyelerin Seçimi 2003 yılında hazırlanan ilk İstişari Ziyaret Raporunun Yargı Bağımsızlığı ana başlığının altında, hâkimlerin atanması ve terfisi ve hâkimleri nakil yetkisi bölümlerinde 48, konuyu düzenleyen uluslararası belgelere de atıfta bulunarak, mezkûr konularda yetkili olan HSYK içinde Adalet Bakanının doğal üye ve başkan sıfatıyla ve yine Müsteşarının da doğal üye olarak 47 Bkz, ilgili değerlendirmeler için DÖNMEZ, agm; Avrupa Birliği nin üyeliğe aday ülke olarak bir anlamda fotoğrafının çekildiği ve genel bir değerlendirme imkânı sunan ilerleme raporlarından başka, sektör bazlı daha detaylı raporların hazırlandığı da görülmüştür. Türk yargı sistemini incelemek üzere Avrupa Birliği Komisyonu tarafından özel olarak görevlendirilen heyetler çok daha detay içeren analizler sunma fırsatı bulmuşlardır. Türk Yargı Sistemi Hakkında İstişari Ziyaret Raporu olarak bilinen bu raporlar sistematik bakımından, yargı sistemini her yönüyle değerlendirmiş ve AB standartları ile uyum arz etmeyen noktalarda tavsiyelerde bulunma yöntemini tercih etmiştir. 48 Kjell Björnberg &Paul Richmond, Türkiye Cumhuriyeti nde Yargı Sisteminin İşleyişi Hakkında İstişari Ziyaret Raporu, Brüksel, 2003, s. 43 vd, Türkçe tercümesi için bkz., www.abgm.adalet. gov.tr