KAMU MALİ YÖNETİMİ VE DENETİMİ SEMPOZYUMU KİTABI 25-27 MART 2011 EGE ÜNİVERSİTESİ 1
2
ÖNSÖZ Ülkemizin de içinde bulunduğu değişim sürecinde kamu yönetimi alanında da önemli düzenlemeler ve dönüşümler gerçekleşmiştir. Bu kapsamda mali yönetim ve kontrol sistemi alanında köklü bir değişiklik yapılarak, sistemin anayasası niteliğinde olan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yürürlüğe girmiş, mali yönetim ve kontrol sistemimiz bütünü ile yeni bir anlayış çerçevesinde değiştirilmiştir. Yapılan değişiklik ve getirilen düzenlemelerle kamuda; stratejik planlama, performans programı, iç kontrol, faaliyet raporları ve hesap verilebilirlik gibi yeni kavram, sistem ve süreçler getirilmiştir. Teorik olarak iyi bir şekilde kurgulanmış olan Kanun, 2006 yılından bu yana beş yıllık bir uygulama süreci geçirmiş, ancak etkinliği konusunda çeşitli sorunlarla karşılaşılmıştır. Yasanın getirdiği reformların başarılı olması; bir işletme yönetimi tekniği olarak stratejik yönetimin, kamuda başarılı şekilde uygulanmasıyla yakından ilgilidir. Bu nedenle, üst yönetimlerin süreçleri benimseyip desteklemesi, tüm hiyerarşik kademelerin sürece katılmasının sağlanması çok önemlidir. Üst yönetimin planlarını yürütebilmesi için bütçeleme, program kararlarını verebilme yetkisi ve yapabilirliği gerekmektedir. Ayrıca stratejik yönetimin sürdürülebilirliği açısından SGB lerin, tekniğin uygulanmasındaki rolleri yeniden değerlendirilmeli, iç denetim birimlerinin işlevleri yeniden düzenlenmelidir. Topluma öncü olan, bilimsel çalışmalarını ve birikimlerini, bilimsel rekabet ortamında kullanmak dışında toplum ihtiyaçları için de kullanan bir kurum olarak Ege Üniversitesi, kamu yönetimi alanında böylesine önemli olan bu kanunun akademik bir platformda her yönüyle irdelenerek, aksayan veya iyileştirmeye ihtiyaç duyulan bölümlerinin tartışılması, bu konuda görüş ve öneri üretilmesi yönünde bir ihtiyacın olduğunu tespit etmiştir. Bu nedenle, Maliye Bakanlığı na sempozyum düzenleme önerisini götürmüştür. Bakanlık tan alınan destek ile, Üniversitelerimizin değerli akademisyenleri ve konu ile ilgili bireysel çalışmalar yürüten, daha önce çeşitli üst yönetim görevlerinde bulunmuş veya halen görev yapan, alanında uzman kişileri ve uygulamanın aktif olarak içerisinde bulunan tarafların (TBMM Plan Bütçe Komisyonu Üyeleri, Sayıştay, Maliye Bakanlığı ve ilgili birimleri, DPT, Kamu İhale Kurumu, AB Genel Sekreterliği) bir araya geldiği, kanunun detaylı bir şekilde tartışıldığı, yapılacak yeni reformlara ışık tutacak nitelikte görüş ve önerilerin üretildiği Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumu düzenlenmiştir. Sempozyum sonucunda kanunun mevcut durumu, aksayan yönleri irdelenmiş ve olması gereken ideal durum ile ilgili çok değerli görüş ve öneriler üretilmiştir. Sempozyumda sunulan görüş, öneri ve bildiriler bu kitap ile derlenerek 5018 Sayılı Kanunun yeniden düzenlenmesi çalışmalarına önemli katkı sağlayacağı inancıyla kamuoyunun bilgisine sunulmuştur. Sempozyuma destek veren, emeği geçen, tüm katılımcılara en derin saygı ve şükranlarımı sunarım. Prof. Dr. Candeğer YILMAZ Rektör 3
4
İÇİNDEKİLER SEMPOZYUM KURULLARI 07 AÇILIŞ KONUŞMALARI 09 Prof. Dr. Candeğer YILMAZ 11 Naci AĞBAL 13 Dr. Recai AKYEL 15 Cahit KIRAÇ 17 AÇILIŞ PANELİ 25 Mart 2011 5018 SAYILI YASANIN GENEL DEĞERLENDİRMESİ, AB NORMLARI VE DİĞER MEVZUATLAR İLE İLİŞKİSİ 19 Dr. Recai AKYEL 21 Prof. Dr. Kamil MUTLUER 23 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNUN GENEL DEĞERLENDİRMESİ VE AB NORMLARI VE DİĞER MEVZUATLA İLİŞKİSİ Dr. Hasan GÜL 35 KAMU HARCAMA YÖNETİM SİSTEMİ Erhan USTA 40 MALİ REFORM SÜRECİ VE 5018 SAYILI KANUNUN GENEL DEĞERLENDİRMESİ İsa COŞKUN 51 5018 SAYILI YASANIN GENEL DEĞERLENDİRMESİ VE AB SÜRECİNDE MALİ KONTROL FASLI Ahmet YÜCEL 58 KAMU MALİ YÖNETİMİ REFORMU 1. OTURUM 25 Mart 2011 / 16:00-17:30 5018 SAYILI YASANIN HEDEFLERİ, AKSAYAN YÖNLERİ,ÇÖZÜM ÖNERİLERİ VE II. DALGA MALİ REFORM ÇALIŞMALARI 63 Prof. Dr. Atilla SEZGİN 65 Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ 66 Prof. Dr. Birgül AYMAN GÜLER 68 İlhan HATİPOĞLU 71 Prof. Dr. OĞUZ OYAN 74 Doç. Dr. Mehmet GÜNAL 78 2. OTURUM 26 Mart 2011 / 09:30-11:00 KAMUDA STRATEJİK PLANLAMA 81 Prof. Dr. Haluk SOYUER 83 Doç. Dr. İbrahim Attila ACAR 85 PLAN - BÜTÇE İLİŞKİSİ VE ÜNİVERSİTELERDE STRATEJİK PLANLAMA Doç. Dr. Jülide KESKEN 99 KAR AMACI GÜTMEYEN KURULUŞLARDA STRATEJİK PLANLAMA Anıl YILMAZ 101 ÜLKE VE KURUM DÜZEYİNDE STRATEJİ YÖNETİMİ 3. OTURUM 26 Mart 2011 / 11:00-12:30 KAMUDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME VE ZORLUKLARI 107 Prof. Dr. Ahmet ACAR 109 Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN ve Dr. Ahmet ÖZEN 110 TÜRKİYE DE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ UYGULAMASININ DEĞERLENDİRİLMESİ Prof. Dr. A. Kemal ÇELEBİ ve Doç. Dr. Birol KOVANCILAR 120 PERFORMANS ESASLI BÜTÇE: SORUNSAL BİR DEĞERLENDİRME Doç. Dr. H. Hakan YILMAZ 125 YENİ MALİ YÖNETİM SİSTEMİ ÇERÇEVESİNDE PERFORMANS ESASLI BÜTÇE YAKLAŞIMI: NEYİ YAPTIK NEYİ YAPAMADIK? Ertan ERÜZ 130 PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME ve ZORLUKLAR 5
PANEL 26 Mart 2011 / 13:30-15:00 STRATEJIK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEMEDE KARŞILAŞILAN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ 133 Prof. Dr. Fazıl TEKİN 135 Prof. Dr. Mehmet DURMAN 136 STRATEJİK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEMEDE KARŞILAŞILAN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ: YÜKSEKÖĞRETİMDE STRATEJİK PLANLAMA VE KALİTE GÜVENCESİ Prof. Dr. Engin ATAÇ 140 Prof. Dr. Ömer Faruk BATIREL 144 TÜRKİYE DE PERFORMANS BÜTÇE SİSTEMİ: SORUNLAR VE ÖNERİLER 4. OTURUM 26 Mart 2011 / 15:30-17:00 KAMUDA İÇ DENETİM VE İÇ KONTROL SİSTEMİ 147 Prof. Dr. Semra ÖNCÜ 149 Yrd. Doç. Dr. Semih BİLGE ve Doç. Dr. Murat KİRACI 150 KAMUDA İÇ DENETİME GEÇİŞ SÜRECİNDE İÇ DENETİMİN BAŞARIYLA UYGULANMASINDA ROL OYNAYAN FAKTÖRLER: KAMU İÇ DENETÇİLERİ ÜZERİNE BİR ARAŞTIRMA Mehmet BÜLBÜL 171 KAMUDA İÇ KONTROL SİSTEMİ Cüneyt GÜLER 176 KAMUDA İÇ DENETİM 5. OTURUM 26 Mart 2011 / 17:00-18:30 DIŞ DENETİM, HESAP VERİLEBİLİRLİK, SORUMLULUK VE MALİ SAYDAMLIK 179 Prof. Dr. Davut AYDIN 181 Prof. Dr. Süreyya SAKINÇ 182 KAMU YÖNETİMLERİNDE SAYDAMLIK VE HESAP VERME SORUMLULUĞU KAVRAMSAL AÇIKLAMALAR Doç. Dr. İsa SAĞBAŞ 190 KAMU MALİ YÖNETİM VE KONTROL KANUNU NUN MALİ DİSİPLİN ÜZERİNDE ETKİSİ Erol AKBULUT 192 KAMU MALİ YÖNETİMİNDE SAYIŞTAYIN ROLÜ Ömer DUMAN 196 5018 SAYILI KANUNDA HESAP VEREBİLİRLİK 6. OTURUM 27 Mart 2011 / 09:30-11:00 MUHASEBE, KESİN HESAP, RAPORLAMA VE KAMU ZARARI 199 Prof. Dr. Vedat PAZARLIOĞLU 201 Doç. Dr. Erdoğan ÖNER 202 KESİN HESAP Doç. Dr. Türker SUSMUŞ 208 Eyüp KIZILKAYA 218 5018 SAYILI KANUNDA (MALİ) RAPORLAMA KAPANIŞ PANELİ 27 Mart 2011 / 11:15-12:30 SEMPOZYUMUN GENEL DEĞERLENDİRMESİ VE SONUÇLARI 221 Prof.Dr. Candeğer YILMAZ 223 Prof. Dr. Attila SEZGİN 226 HESAP VERİLEBİLİRLİK VE ÖZERKLİK DENGESİ nin ÜNİVERSİTELER AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ Erol AKBULUT 231 İlhan HATİPOĞLU 234 Doç Dr. H. Hakan YILMAZ 235 6
SEMPOZYUM KURULLARI Onursal Başkan Prof. Dr. Candeğer YILMAZ Sempozyum Düzenleme Kurulu Prof. Dr. Haluk SOYUER Doç. Dr. Türker SUSMUŞ Doç. Dr. Metin KARADAĞ Yrd. Doç. Dr. Dilek DEMİRHAN Strj. Gel. D. Bşk. Ahmet ACAR Basın ve Halk. İlişk. Müd. Özlem ARINIK TOPUZ Organizasyon Sekreteryası Arş.Gör. A.Erhan ZALLUHOĞLU Arş.Gör. Mengü H.ÖZAN Arş.Gör. Gülçin GÜREL Arş.Gör. Begüm YURTERİ Bilim Kurulu Prof. Dr. Ahmet ACAR Prof. Dr. Asuman ALTAY Prof. Dr. Engin ATAÇ Prof. Dr. Davut AYDIN Prof. Dr. Ömer Faruk BATIREL Prof. Dr. Nuran CÖMERT Prof. Dr. Kemal ÇELEBİ Prof. Dr. Seyfullah ÇEVİK Prof. Dr. Mehmet DURMAN Prof. Dr. Nihat EDİZDOĞAN Prof. Dr. Birgül AYMAN GÜLER Prof. Dr. Kamil MUTLUER Prof. Dr. Semra ÖNCÜ Prof. Dr. Vedat PAZARLIOĞLU Prof. Dr. Süreyya SAKINÇ Prof. Dr. Attila SEZGİN Prof. Dr. Selami SEZGİN Prof. Dr. Haluk SOYUER Prof. Dr. Muhittin ŞİMŞEK Prof. Dr. Fazıl TEKİN Prof. Dr. Kamil TÜĞEN Prof. Dr. A. Burçin YERELİ Doç. Dr. İbrahim Atilla ACAR Doç. Dr. Metin KARADAĞ Doç. Dr. Erdoğan ÖNER Doç. Dr. Türker SUSMUŞ Doç. Dr. Recep TEKELİ Orta Doğu Teknik Üniversitesi Dokuz Eylül Üniversitesi Anadolu Üniversitesi Anadolu Üniversitesi Marmara Üniversitesi Marmara Üniversitesi Celal Bayar Üniversitesi Gediz Üniversitesi Sakarya Üniversitesi Uludağ Üniversitesi Ankara Üniversitesi Bilkent Üniversitesi Celal Bayar Üniversitesi Katip Çelebi Üniversitesi Celal Bayar Üniversitesi İzmir Ekonomi Üniversitesi Pamukkale Üniversitesi Ege Üniversitesi YÖK Yürütme Kurulu Üyesi Osmangazi Üniversitesi Dokuz Eylül Üniversitesi Hacettepe Üniversitesi Süleyman Demirel Üniversitesi Ege Üniversitesi Maliye Bakanlığı Eski Müsteşarı Ege Üniversitesi Adnan Menderes Üniversitesi 7
8
AÇILIŞ KONUŞMALARI 25 Mart 2011 Cuma Konuşmacılar Prof. Dr. Candeğer YILMAZ Ege Üniversitesi Rektörü Naci AĞBAL Maliye Bakanlığı Müsteşarı Dr. Recai AKYEL Sayıştay Başkanı Cahit KIRAÇ İzmir Valisi Mehmet ŞİMŞEK* Maliye Bakanı * Programındaki ani değişiklik nedeniyle sempozyuma katılamamıştır. 9
10
Prof. Dr. Candeğer YILMAZ Ege Üniversitesi Rektörü Sayın Valim, Sayın Milletvekillerim, Sayın Sayıştay Başkanım, Sayın Büyükşehir Belediyesi Başkan Vekilim, Sayın Rektörlerim, Sayın Müsteşarım, Sayıştay Başkanlığı, Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı, Kamu İhale Kurumu ve Avrupa Birliği Genel Sekreterliği nin Değerli Temsilcileri, Değerli Öğretim Üyeleri, Değerli Konuklarımız, Sevgili Öğrenciler Basınımızın Değerli Mensupları, Sizleri şahsım ve Üniversitem adına saygılarımla selamlıyorum. Sempozyumumuza katılarak bizleri onurlandırdığınız için içten teşekkürlerimi sunuyorum. Dünya, 1980 li yıllardan itibaren hızlı bir değişim sürecinden geçmektedir. Şüphesiz değişimi tetikleyen, etkileyen ve zorunlu kılan ekonomik, sosyal, siyasal, toplumsal, kültürel ve yapısal pek çok etken bulunmaktadır. Genel anlamda küreselleşme olarak tanımlamakta olan bu süreç, ülkelerin ve toplumların hızlı ve köklü bir şekilde değişimler yaşamasına yol açmıştır. Küreselleşme politikaları, ülkelerin ve toplumların birbirinden etkilenmesine ve benzer özellikler sergilemesine de neden olmuştur. Ülkemizde de 1980 li yıllardan itibaren karma ekonomik modelden liberal modele geçiş, değişim sürecinin önemli bir tetikleyicisi olmuştur. Bu kapsamda çeşitli sektörlerde hızlı bir değişim yaşanmıştır. Değişimden etkilenen kesimlerden biri de kamu sektörü olmuştur. Ancak, kamu sektöründeki değişim diğer sektörlere göre daha yavaş ve aksak bir seyir izlemiştir. Zaman içerisinde idari reformlar adı altında çeşitli düzenlemeler yapılmış olsa da bu düzenlemeler kamu yönetim sistemini mekanik yapısından kurtaramamıştır. 2000 li yıllardan itibaren Avrupa Birliğine uyum süreci, kamu yönetimi alanında değişime hız kazandıran faktörlerden biri olmuştur. Bu kapsamda mali yönetim ve kontrol sistemi alanında köklü bir değişiklik yapılarak, sistemin anayasası niteliğinde olan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yürürlüğe girmiş ve mali yönetim ve kontrol sistemimiz bütünü ile yeni bir anlayış çerçevesinde değiştirilmiştir. Yapılan değişiklik ve getirilen düzenlemelerle kamuda; stratejik planlama, performans programı, iç kontrol, faaliyet raporları ve hesap verilebilirlik gibi yeni kavram, sistem ve süreçler getirilerek 2006 yılından itibaren uygulanmaya başlanmıştır. 5018, genel anlamda kamudaki mali yönetim ve süreçlerine ilişkin düzenlemeleri içeren bir kanun olarak algılansa da aslında kamudaki yönetim sistemlerini ve yönetim sorumluluğunu değiştiren, kamunun kültürel ve davranışsal olarak farklılaşmasını gerekli kılan bir kanundur. 5018 ile getirilen yeni kamu yönetim anlayışı; İdare etme anlayışından, YÖNETİŞİME, Bürokrasi merkezli yapıdan, BİREY VE TOPLUM MERKEZLİ YAPIYA, Tek taraflı belirleyiciden, ÇOK YÖNLÜ KATILIMA, Girdi odaklılıktan, SONUÇ ODAKLILIĞA, 11
Hantal bürokrasiden, ETKİN YÖNETİME, Kapalılık ve gizlilik kültüründen, SAYDAMLIĞA, Hiyerarşi ve kurallara dayalı denetimden, PERFORMANSA VE HESAP VEREBİLİRLİĞE DAYALI ÇOK AKTÖRLÜ DENETİM süreçlerini kapsayan bir sistem olarak uygulanmaya başlanmıştır. Kanunun içeriği, teorik olarak iyi bir şekilde kurgulanmış olsa da, kamu kurumlarındaki geçmiş 5 yıllık uygulamasına bakıldığında, kanunun öngördüğü sistem ve süreçlerin etkin ve verimli bir şekilde uygulanamadığı ve arzu edilen seviyede olmadığı görülmektedir. Bu durumun belli başlı nedenleri şunlardır; Ülkemizde hizmet veren ile hizmet alan birey veya toplum kesimleri nezdinde oluşmuş kamu yönetimi ve kamu kültürü anlayışı, Geleneksel kamu yönetimi sisteminin yarattığı statükoculuk, yeniliğe karşı direnç, inançsızlık, plan ve programsız çalışma alışkanlıkları, Kamu kurumlarındaki örgütsel ve organizasyonel yapının yeni sistem çerçevesinde değiştirilememiş olması, Personel istihdamı, ücretlendirilmesi ve performans kriterlerine uygun yasal alt yapının düzenlenememiş olması, Sistemi yapılandıracak ve işletecek nitelikli insan kaynağının sınırlı olması ve maddi olanakların yetersizliği. Şüphesiz ki yapısal dönüşümleri, toplum kesimlerine benimsetmenin ve bu dönüşümleri gerçekleştirmenin güçlükleri olacaktır. Bireyler gibi toplumların da alışkanlıklarını, değer yargılarını ve yılların birikimi kültürel yapılarını değiştirmek her zaman güç olmuştur ve olmaktadır. Bu güçlükler, dünyada yaşanan değişime uyum sağlamamıza engel teşkil etmemeli tam aksine, özgün ve özellikli yapımızı da koruyarak ve geliştirerek, çağdaş ve demokratik dünya içerisine dahil olmalı ve gelişimimizi sürekli kılmalıyız. Bu nedenledir ki 5018 in, toplum kesimleri ile - asgari de olsa fikir birliği sağlanarak yeniden gözden geçirilmesi gerekmektedir. Böylece, 5018 in getirdiği yapısal dönüşümler benimsenerek daha hızlı bir şekilde hayata geçirilebilecektir. Konuyu üniversiteler özeline indirgeyecek olursak; üniversitelerin içinde bulunduğu idari ve mali kısıtlılıklar ve bağlılıklar, kendi örgüt yapısını, uyacağı kuralları, yürüteceği hizmetleri ve personel politikasını belirleme gücündeki yetersizlik, verimliliği ve etkinliği azaltmakta, postmodern yönetim yaklaşımlarının hayata geçirilmesini engellemekte, hizmet kalitesini olumsuz etkilemektedir. Üniversiteler topluma öncü olan, bilimsel çalışmalarını ve birikimlerini toplum ihtiyaçları için kullanan proaktif kurumlardır. Kamu mali yapısını ve yönetim sistemini köklü bir biçimde değiştiren 5018 Sayılı Kanun, doğrudan ve dolaylı olarak Ülkemizdeki toplum kesimlerinin tamamını ilgilendirmekte ve etkilemektedir. Böylesine önemli bir kanun yapılanması konusunda akademik camianın sessiz kalması, sürece katkı koymaması, konuya yönelik bilimsel görüş ve öneri üretmemesi düşünülemez. İkinci Dalga Mali Reform Çalışmalarının yürütülmeye başlandığı bu süreçte, Ege Üniversitesi olarak akademik sorumluluğumuz ve duyarlılığımız gereği konu ile ilgili ulusal düzeyde bir sempozyum düzenleyip, Ülkemizdeki akademik camiayı ve süreç içerisinde aktif olarak yer alan idari kesimi buluşturarak, topluma karşı görevimizi yerine getirmenin gayreti içerisindeyiz. Bu sempozyum ile şekillenecek olan görüş ve önerilerin, İkinci Dalga Mali Reform Çalışmalarına ışık tutmasını ve akademik birikim ile desteklenen bir reform sürecinin yaşanmasını temenni ediyorum. Sempozyumumuzun düzenlenmesinden sonuçlanmasına kadar bizlere destek olan, cesaret veren, katkılarını esirgemeyen ve emeği geçenlere sonsuz teşekkürlerimi sunuyorum. Birlikte düşünüp, davranamazsak bu günü yaşayamazdık. Başarılı ve verimli bir sempozyum geçmesi dileği ile saygılarımı sunarım. 12
Naci AĞBAL Maliye Bakanlığı Müsteşarı Sayın Valim, Sayın Sayıştay Başkanım, Sayın Rektörlerim, Ege Üniversitesinin ve diğer üniversitelerin değerli hocaları, sevgili öğrenciler, konuşmama başlarken hepinizi saygıyla selamlıyorum. Ege Üniversitesi tarafından düzenlenen ve ev sahipliği yapılan bu sempozyumun tüm taraflar için başarılı olmasını diliyorum. 5018 sayılı kanunun çıkışının 5.yıldönümünde başlatmış olduğumuz çalışmalar doğrultusunda eleştirel bakış açısıyla neler yapabileceğimizi düşünürken Ege Üniversitesi Rektörü Prof. Dr. Candeğer YILMAZ hocamız bizimle sempozyum konusunda görüşmeye geldi. Bu toplantı mevcut yasayı anlatan, yasanın güzelliklerini, teorisini anlatan formatta olmasın, sistemin eksikliklerini, yanlışlarını, iyileştirilebilecek alanları ortaya koyan ve eleştirel bakış açısıyla olsun dedik. Bunun bize geleceğe dönük faydalar sağlayacağını belirtti. 5018 sayılı kanun reform sayılabilecek değişiklikleri yapmasına rağmen sistemin gelişmesi açısından halen iyileştirilmesi gereken alanlar var. Sempozyum sırasında görüşlerini sunacak olan hocalarımıza teşekkür ediyorum. 5018 sayılı yasanın baştan itibaren 5 yılını yaşamış biri olarak bazı görüşlerimi, bazı düşüncelerimi sizlerle paylaşmak istiyorum. 5018 sayılı yasa, Türkiye de Kamu Mali Yönetim ve Kontrol alanında reform niteliği taşıyan bir kanundur. Aslında hazırlıkları 1990 yıllarına kadar uzanan uzun soluklu ve uluslar arası kuruluşların içinde olduğu ve katkı sağladığı bir çalışmadır. Bir taraftan dünyadaki değişim, diğer taraftan Türkiye deki gelişme ve yenileşme mevcut Kamu Mali Yönetim ve Kontrol sistemini sürdürülemez hale getirirken böylesi bir kanun hazırlama gereğini ortaya koydu. 3-4 yıllık bir hazırlık evresinden sonra 2003 yılında TBMM ye geldi ve 2003 Aralık ayında onaylandı. Fakat tüm hükümleri 1.1.2005 tarihinde yürürlüğe girdi. Ancak tümüyle 1.1.2006 tarihinden itibaren uygulamaya konuldu. 5018 sayılı kanuna uygun Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Program ilk defa bu dönemde hazırlandı. 5018 sayılı kanun reform niteliğinde bir kanundur, çünkü mevcut sistemi temelden değiştirmesi, bilinen kavramları yeniden kurgulaması ve belirlenmiş, tanımlanmış rolleri değiştirmektedir. 5018 sayılı kanun reform niteliğinde olma iddiası olan bir kanundur. 1927 yılından beri uygulanan eski kanunda; merkeziyetçi bir yapı, mali anlamda güçsüz kalmış kamu idareleri, kısa dönemli bakış açısına sahip, ufku ve bakış açısı yıllık olan merkezi planlama ve sonuçların takip edilmediği bir yapı vardı. Ayrıca hesap verilebilirlik, mali saydamlık ve şeffaflık gibi kavramların olmadığı, dillendirilmediği, beklentinin olmadığı bir konumdaydı. 5018 sayılı kanun; hesap verebilirliği, saydamlığı, sorumluluğu ve uzun dönemli bakış açısını sisteme getirmiştir. Hesap verebilirlik noktasında klasik yapının dışına çıkılmış ve bir kamuoyu denetimi anlayışı getirmiştir. Hizmet alanların, kendilerine hizmet sunan kuruluşların stratejik planlarından, bütçelerinden, performans programlarından haberdar olabilecekleri ve sorgulayabilecekleri ve hizmet alanların ilk defa paydaş olarak tanımlandığı bir ortam yaratılmıştır. Özellikle 2002 yılından itibaren maliye politikasının ekonomi politikalarının çok etkin bir aracı haline gelmesi için çaba sarf edildi. Ekonomi konularında sağlanan başarılarda, maliye politikasının 5018 sayılı kanunun da etkisiyle ciddi katkıları olmuştur. Global krizin görüldüğü 2009 yılı hariç, kamu maliyesi yapısal olarak; bütçe açıklarının azaldığı, kamu borç stokunun düşürüldüğü, bütçede kaynak dağılımının daha etkin, daha verimli yapıldığı bir dönem olmuştur. 2010 yılından itibaren kamu maliyesi kendisini hızlı bir şekilde toparlamıştır. 5018 sayılı kanun içindeki yapı taşları, kamu kurumlarının harcama tavanları, stratejik * Katılımcı yazılı bir metne bağlı olmadan konuşma yaptığından sempozyum görsel kayıtlarından deşifre edilmiştir. 13
planlama, performans programları kamu maliyesi için yol gösterici olmuştur. 5018 sayılı kanun; kamu ihale kanunu, bankacılık kanunu, kamu borç yönetimi kanunu, sosyal güvenlik reformu kanunu ile birlikte kamu maliyesinde yapısal dönüşümün unsuru olmuştur. Global krizin etkilerinin az olmasında bu değişikliklerin önemli etkisi olmuştur. 5018 sayılı kanunun uygulamasında önemli gördüğümüz eksikliklerin bazılarını şöyle özetleyebiliriz. Kamu idarelerinde stratejik plan ve performans programlarını yapıyormuşuz gibi bir görüntü görüntü ortaya çıkmaktadır. Sadece plan yapmakla yetiniyoruz. Planların gerçekçi olması ve stratejik planlarla bütçelerin ilişkisini kurmak gerekmektedir. Performans programları şablonları alırken ileri ülkeleri model aldık, ancak bunun ayağı yere basmayan bir yaklaşım olduğunu düşünüyorum. Ayrıca çok fazla sayıda ve takip edemeyeceğimiz performans hedefleri koyduk. Strateji Geliştirme Başkanlıklarını kamu idarelerinde kurduk, bu yeni sistemin gizli kahramanları bu birimlerde çalışan kişilerdir. Sıfırdan hiç birikimleri olmayan bir alanda, çok güzel yönetim bilgi sistemleri ve iç kontrol sistemleri geliştirdiler. Ancak bu personelin özlük haklarının geliştirilmesi, idari kapasitenin geliştirilmesi ve iyi uygulamalarının yaygınlaştırılması konusunda eksikliklerimiz bulunmaktadır. Faaliyet raporlarının hizmetten yararlananların yakından takip edebileceği ve eleştirebileceği bir duruma gelmesi beklentimiz gerçekleşmedi. Çünkü biz Maliye Bakanlığı olarak klasik içerik belirledik, bu nedenle hesap verilebilirliğin en temel boyutu olarak faaliyet raporları içerik olarak geliştirilmelidir. Bu konuda yasal, idari ve teknik çalışmalar sürmektedir. Kamu maliyesinin akademik tarafı ile uygulama tarafı arasında ciddi duvarlar var. Birlikte çalışmayı beceremiyoruz. Faaliyet raporlarının uluslar arası standartlarındaki kalitesi ile kamu kurumlarının faaliyet raporları kalitesi konusunda akademik araştırmalar yapılsın veya biz Maliye olarak; kamu muhasebe sistemi, kamu istatistikleri yada uygulamalar ile elimizdeki veri stoğunu üniversitelere açalım, onlar bize akademik perspektif içinde bir bakış açısı versinler veya biz üniversitelere değer katacak çalışmalara girelim. Üniversitelerin iktisadi ve idari bilimler fakülteleri ve maliye bölümleri ile DPT, Maliye Bakanlığı gibi ilgili kamu kurumlarının ortak platform geliştirmesi gerekiyor. 5018 sayılı kanun ile getirilen dinamikler ve mekanizmalar eskidi, gelişmiş ülkelerde kamu maliyesi hususlarında farklı konular konuşuluyor. Biz gelişmiş ülkelere göre daha geriden geliyoruz. Sürekli geriden gelmeye mahkum olmadan üniversitelerin proaktif bir yaklaşımla bu isteklerimize destek vermesi gerekiyor. Toplantının verimli olması dileğiyle tüm katılımcılara teşekkür ediyorum. 14
Dr. Recai AKYEL Sayıştay Başkanı Sayın Valim, Sayın Milletvekillerim, Sayın Müsteşarım, Sayın Rektörüm, saygıdeğer bilim insanları, kıymetli hanımefendiler ve beyefendiler, sevgili öğrenciler, sizleri şahsım ve kurumum adına saygıyla selamlıyorum. Ege Üniversitesi Rektörümüze, Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumu organizasyonu nedeniyle teşekkür ediyorum. Ayrıca, siz değerli bilim insanları ile birlikte bu konuları konuşmaktan, güzel kentimiz İzmir in büyüleyici havasını teneffüs etme fırsatı bulmaktan dolayı mutlu olduğumu da ifade etmek istiyorum. Üniversitelerimizdeki bilim insanlarının, Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi ile ilgili konularla ilgilenmeleri ve kamu yönetimi ile ilgili fikirler üretmeleri kamu yöneticilerine katkı sağlamaktadır. Şahsen, Sayıştay ın yetki ve sorumluluk alanı ile ilgili her türlü akademik ve bilimsel çalışmayı, büyük bir memnuniyetle karşıladığımı ifade etmek istiyorum. Umuyorum ki, Ege Üniversitesi Rektörümüzün bu güzel organizasyonunun benzerlerini diğer üniversite rektörlerimiz de gerçekleştirirler. Ayrıca, biraz önce sunumda ifade edildiği şekilde, çalışma üreten Ege Üniversitesini kutluyorum. Saygı değer katılımcılar, Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi anlayışının ülkenin genel kamu yönetimi anlayışının bir parçası olduğu, ülkenin benimsemiş olduğu genel kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi anlayışının benimsendiği unutulmamalıdır. Bu yüzden, Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi sistemi değerlendirilirken, ülkenin genel kamu yönetimi anlayışının ve sisteminin çok iyi değerlendirilmesi ve özümsenmesi gerekmektedir. Günümüzde, Türk Kamu Yönetimi ve Denetimi Sistemi üç temel yasa ile şekillenmiştir. Bu yasalar; 2004 yılı sonrası değişiklikleri ile birlikte Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, 2003 tarihli 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 2009 tarihli 6085 sayılı Sayıştay Kanunudur. 2003 yılından sonra şekillenmeye başlayan Türk Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi anlayışı, Ülkemizin genel kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde benimsediği yeni kamu yönetimi anlayışı olan yönetişim anlayışının iyi yönetim ve yönetişim uygulamalarının mali yönetime yansımasıdır. Mevcut kamu mali yönetimi ve denetimi sistemini, yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde değerlendirmeliyiz. Önceki dönem Türk Kamu Mali Yönetimini düzenleyen Muhasebe-i Umumiye Kanunu, bürokratik kamu yönetimi anlayışının bir yansımasıydı. 1927 yılında yürürlüğe giren 1050 sayılı Kanun ilkeleri, aslında 1912 yılından itibaren ülkemizde uygulanmaya başlanmıştır. Bu dönem, bürokratik yönetim anlayışının küresel düzeyde etkili olduğu bir dönemdir. Genel kamu yönetimi anlayışı, bürokratik kamu yönetiminden yeni kamu yönetimi ve yönetişim anlayışına geçerken, kamu mali yönetim alanında 1050 sayılı Kanun anlayışından, 5018 sayılı kanun anlayışına geçilmiştir. Bürokratik kamu yönetiminden yeni kamu yönetimi anlayışına ve sistemine geçiş evrenseldir. Bunun geriye dönüşü mümkün değildir. Genel kamu yönetimi anlayışındaki bu dönüşüm, zorunlu olarak Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi anlayışına da yansımakta ve dönüştürmektedir. Türk Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi ni düzenleyen 5018 sayılı Kanunun, 2003 yılında kabulü aslında bir ulusal tercihtir. Bu ulusal tercihi gerektiren iç ve dış gerekçeler vardır. Durup dururken gerekçesiz reformlara gidilmez. Zira reformlar her bakımdan sıkıntılı, zahmetli ve risklidir. Zorunluluklar olmadıkça, bu zahmetlere katlanılmaz. * Katılımcı yazılı bir metne bağlı olmadan konuşma yaptığından sempozyum görsel kayıtlarından deşifre edilmiştir. 15
Saygı değer katılımcılar, 5018 sayılı Kanunun belli misyonu, vizyonu, amaçları ve hedefleri vardır. Bir de bunların gerçekleştirilmesi için belirlenen araçlar, usuller ve prosedürler vardır. Gelişen ve değişen şartlara göre bu araçlar, usuller ve prosedürler her zaman gözden geçirilmelidir ve tartışılmalıdır. Ancak misyon, vizyon ve amaçlar hususunda daha dikkatli olunmalıdır. Zira bu hususların küresel ve ulusal genel kamu yönetimi anlayışıyla bağlantıları vardır. Bürokratik yönetim anlayışının bir yansıması olan 1050 sayılı Kanunun, çok uzun yıllar ülkemizde uygulanmış olması, kamu mali yönetimde belirli anlayışı, alışkanlığı ve kültürü oluşturmuştur. Bunun etkisinden kurtulmak ve yeni anlayışa geçmek kolay olmamaktadır. Ayrıca, 5018 sayılı Kanunun misyonu, vizyonu ve amaçları henüz kamu yönetimi açısından algılanamamıştır. Kanunun ruhunu anlamaya çalışmaktan önce, kanunun düzenlediği usuller ve prosedürler tartışılmaya başlanmıştır. 5018 sayılı Kanunun en büyük eksikliği, henüz ruhunun ve amaçlarının üzerinde tartışma olmamasıdır. Diğer bir eksiklik ise 5018 sayılı Kanunun henüz kendi ruhuna uygun ikincil düzenlemelere sahip olmaması ve uygulanmamış olmasıdır. 5018 sayılı Kanun, 2006 yılında tüm maddeleri ile birlikte yürürlüğe girmiş olmasına rağmen, kurumların henüz yerine getirmedikleri hususlar bulunmaktadır. Kanun kurumlara inisiyatif vermektedir. Kurumlar, mali konulardaki bilgi ve eksiklikleri nedeniyle bu inisiyatifleri kullanamamaktadırlar. Bu durum, eskiye dönüş riskleri oluşturmaktadır. Kurumlar, iç kontrol ve iç denetim sistemlerini etkin bir şekilde tesis etmeli; faaliyet raporlarını inovasyon çerçevesinde özgün olarak hazırlamalı ve diğer hususları bir an önce yerine getirme çabası içerisinde olmalıdır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun kurduğu Türk Kamu Mali Yönetiminin temel ilkeleri olarak; tüm mali işlemlerin kayda alınması, tüm mali işlemlerin hukuka uygun yapılması, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması, mali saydamlığın sağlanması, aktörlerin yönetime katılımının sağlanması, aktörlerin hesap vermesinin sağlanması, stratejik bakış açısına sahip olunması, performansa dayalı bütçeleme, çok yıllı bütçeleme etkin bir iç denetim sistemi kurulması ve geniş kapsamlı dış denetim sistemi kurulmasını sayabiliriz. Ülkemizde dış denetim sistemini düzenleyen yasal çerçeve şöyledir; Türkiye Cumhuriyeti Anayasası nın 160 ıncı, 164 üncü ve 165 inci maddeleri, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun 68 inci maddesi ve diğer ilgili maddeleri ile 6085 sayılı Sayıştay Kanunu dur. Türk denetim sistemini anlayabilmek için bu yasal çerçeveyi iyi özümsemek gerekmektedir. Türkiye Cumhuriyeti Sayıştayı, kamuda hesap verme sorumluluğu esasları çerçevesinde kamu idarelerinin etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak çalışması ve kamu kaynaklarının öngörülen amaç, hedef, kanunlar ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, muhafaza edilmesi ve kullanılabilmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetim yapmaktadır. Sayıştay, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamaktadır. Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve kesin hükme bağlama işlevlerini yapmaktadır. Sayıştay denetimlerinin yeni dönemde, 5018 sayılı Kanunun gereklerinin etkin gerçekleştirilmesine katkı sağlayacağını ve usulsüzlüklerle mücadelede büyük rolü olacağını ifade etmek istiyorum. Saygı değer bilim insanları ve kıymetli katılımcılar, nihai amacı insanın mutluluğu ve toplumun huzuru olan, şeffaf ve hesap verilebilir bir kamu mali yönetim anlayışının oluşumuna yönelik yasal düzenlemelerin dinamikliği kabul edilmeli ve sürekli gözden geçirilmelidir. Her şeyin değiştiği dünyevi gerçeklik altında, genelde kamu yönetimi anlayışının, özelde kamu mali yönetimi anlayışının ve ilgili yasaların değişmemesini düşünmek mümkün değildir. Her değişimi zorunluluklar ve gereksinimler doğurur. Yeni kamu mail yönetimi anlayışını da bu bağlamda değerlendirmek gerekir. 5018 sayılı Kanun da diğer kanunlar gibi toplumun huzurunu ve zenginliğini amaçlamaktadır. Bu duygu ve düşünceler ile birlikte, Ege Üniversitesi Rektörümüze bu güzel organizasyon nedeniyle tekrar teşekkür ediyorum. 16
Cahit KIRAÇ İzmir Valisi Sayın Sayıştay Başkanımız, bu sempozyum münasebetiyle aramızda bulunan Değerli Milletvekillerimiz, Sayın Maliye Bakanlığı Müsteşarımız, Sayın Rektörüm, Değerli Büyükşehir Belediyesi Başkan Vekilimiz, Ege Üniversitemiz ve diğer üniversitelerden, kamu kuruşlarından bu sempozyum için aramızda bulunan değerli mesai arkadaşlarımız, maliye Bakanlığımızdan, Sayıştayımızdan, Kamu İhalesi Kurumundan sempozyum münasebetiyle aramızda bulunan değerli katılımcılar, saygıdeğer hanımefendiler ve beyefendiler, sevgili basın mensupları, Ülkemizin köklü üniversitelerinden birisi olan Ege Üniversitemizin İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi tarafından organize edilen Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumu münasebetiyle birlikteyiz. Özellikle dışarıdan gelen bütün misafirlere, Sayın Sayıştay Başkanımızın şahsında hoş geldiniz diyor, hepinizi saygıyla selamlıyorum. Ege Üniversitemiz; öğrencisi, akademik personeli, gerçekleştirdiği bilimsel toplantılar ve yayınları ile bilimsel düşüncenin ve kültürel hayatın zenginleşmesini sağlayan, toplumsal gelişmeyi yönlendiren, ilimizin ve ülkemizin gurur kaynağı olan güzide bir kurumumuzdur. Bu güzide kurumumuz tarafından organize edilen bugünkü sempozyumun gerçekleşmesinde emeği geçenlere özellikle, Sayın Rektörümüzün şahsında teşekkür ediyorum. Üç gün sürecek sempozyumda 5018 sayılı kanunun genel değerlendirilmesi ve diğer mevzuatlarla uygunluğu, performans esaslı bütçeleme, iç denetim ve iç kontrol sistemi, dış denetim, stratejik planlama, hesap verilebilirlik, sorumluluk ve mali saydamlık, muhasebe, raporlama ve kamu zararları konularının ele alınacağını, programın detaylarında görebiliyoruz. Bu konular hakkında, ilgili akademisyenler ve uygulamacılar görüşlerini, önerilerini, fikirlerini ve eleştirilerini bizlerle paylaşacaklar. 5018 sayılı kanun 5 yıllık geçmişiyle olumlu sonuçlar vermekle birlikte, bu sempozyumda bilim insanlarımızca ve konunun uzmanlarınca dile getirilecek hususlar gelecekteki uygulamalara da ayrıca ışık tutacaktır. Dolayısıyla böylesine geniş perspektifle konuyla alakalı engin deneyim ve bilgi birikimlerini sempozyum vesilesiyle bizlerle paylaşacak saygıdeğer katılımcılara ve uzmanlarımıza ayrıca şükranlarımı sunuyorum. Değerli katılımcılar, bildiğiniz gibi bir sosyal hukuk devleti olan Türkiye Cumhuriyetinin en temel amaçlarından birisi, ekonomik kalkınmayı sosyal adaletten vazgeçmeden gerçekleştirmek, toplumun refah seviyesini yükseltmektir. Bu amacı gerçekleştirmeyi sağlayacak araçlardan birisi de hiç şüphesiz ki kamu mali kaynaklarının rasyonel kullanımı hususudur. Esasen günümüzün çağdaş devlet anlayışında, kamu kaynaklarının daha iyi ve rasyonel kullanımı konusu ön plana çıkmaktadır. Bu kaynakların etkin, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması anlayışının hakim kılınması esas alınmaktadır. Bu nedenle ülkemizde özellikle son yıllarda ekonomik ve sosyal yapımızda iyileştirmeler sağlayarak refahın artırılmasını amaçlayan çeşitli alanlardaki yasal düzenlemeler ve reformların uygulamaya konulduğunu da hep birlikte görüyoruz. Bunlardan birisi de benden önceki konuşmacıların da ifade ettiği gibi 2006 yılında uygulamaya başlanan ve kamu mali yönetim sisteminde kamu kaynaklarının kullanımı ve denetimi konularında çok önemli yenilikler getiren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunudur. Kamu mali sistemimizin anayasası olarak kabul edilen söz konusu kanun, sistemimizin yapısını ve işleyişini yeni bir anlayışla ele almak suretiyle sistemin temel esaslarını düzenlemekte, kamu bütçesinin hazırlama, uygulama, kontrol işlemlerinin nasıl yapılacağını, mali işleyişinin muhasebeleştirmesinin ve raporlanmasının nasıl şekillendirileceğini içermektedir. Kanun ile kamu kaynaklarının etkin ve verimli şekilde * Katılımcı yazılı bir metne bağlı olmadan konuşma yaptığından sempozyum görsel kayıtlarından deşifre edilmiştir. 17