KURULUġUNDAN BUGÜNE GÜMRÜK KONTROLÖRLERĠ VE GÜMRÜK MÜSTEġARLIĞI DENETĠM YAPISININ GELECEĞĠ ve Tekel Bakanlığı Müsteşarlık Makamına bağlı olarak 1978 yılında kurulan Kurulu, 1983 yılında Maliye ve Bakanlığının teşkili aşamasında ler Genel Müdürüne bağlanmış; bugün de, Müsteşarlığı bünyesinde aynı Genel Müdürlüğe bağlı olarak Başkanlığında görev yapmaktadırlar. Müsteşarlığındaki diğer denetim birimleri ile birlikte gümrük ve kaçakçılık suç ve teşebbüsleri ile mücadele eden, merkezi denetim elemanı olarak; ler Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatının her türlü faaliyetleri ile ithalat ve ihracat işlemlerini incelemek, soruşturmak ve teftiş etmek ile görevlidirler. Ayrıca muhtelif Kanunlar çerçevesinde memur suçlarını soruşturmaktadırlar. Verilen görevler doğrultusunda; 1980 li ve 90 lı yıllarda kamuoyunda hayali ihracat olarak bilinen ihracat suiistimalleri ile ilgili soruşturmaların önemli bir kısmını yürüten, 2000 li yıllarda da kamuoyunda Paraşüt, Buffalo, Sis, Puro, Balina, Kartal ve benzeri isimlerle anılan ve gündeme damgasını vuran çeşitli yolsuzluk olaylarının soruşturulmasında yer almış, önemli boyutlardaki hazine kayıplarını önleyerek ilgililer hakkında gerekli yasal adli ve idari işlemlerin yapılmasını sağlamışlardır. Yaptıkları inceleme ve soruşturmalar neticesinde, 2000-2008 yıllarında yaklaşık 630 Milyon Dolar tutarında hazine kaybının oluşmasını engellemişlerdir. 2000-2008 yıllarına ilişkin iş ve rapor bilgileri izleyen sayfalardaki tabloda yer almaktadır. 300 Milyar dolara dayanan ve yakın gelecekte daha da artması beklenen dış ticaret hacminin ülke menfaat ve hedefleri doğrultusunda dış ticaret politikalarına uygun olarak izlenmesi ve yönlendirilmesinde, risk analizine dayalı firma ve sektör incelemeleri önemli rol oynamaktadır. Başta Çin olmak üzere Uzakdoğu menşeli ithalatların incelenmesine yönelik olarak, Mart 2003 döneminden bugüne kadar, nce değişik sektörlerde 1000 e yakın firma incelemeye alınmış, gerçekleştirilen firma denetimleri neticesinde; yaklaşık 300 milyon YTL civarında noksan alındığı anlaşılan vergi ve bunlara ilişkin para cezası tespit edilmiştir. Yürütülen bu inceleme ve soruşturmalar sonucunda; usulsüz işlemleri ve konusu suç teşkil eden fiilleri tespit edilen firmalar hakkında gereken adli ve idari müeyyidelerin tatbiki sağlanarak haksız rekabetin önlenmesi ve kaçakçılıkla mücadele yönünden önemli mesafeler alınmış, ayrıca yükümlülerin gümrük ve dış ticaret mevzuatı konusunda bilgilenmeleri temin edilerek yasal olmayan ticarete yönelimleri engellenmeye çalışılmıştır. 1
ĠĢ ve Rapor Bilgileri 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 TAMAMLANAN Ġġ SAYISI 429 569 516 477 861 740 600 427 535 YAZILAN RAPOR SAYISI 1601 1122 1481 1617 2139 1747 1364 1212 1300 GÜMRÜK KONTROLÖRÜ SAYISI 71 70 82 81 94 94 96 88 88 Diğer taraftan, 27.10.2008 tarihinde Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe giren Sonradan Kontrol ve Riskli İşlemlerin Kontrolü Yönetmeliği ile risk analizlerine dayalı, planlı ve sistematik hale getirilen sonradan kontrol uygulamaları çerçevesinde, 2009 yılı programında Müsteşarlığımızın diğer denetim birimleri ilk defa görev almış iken, söz konusu uygulamalara 2003 yılından bugüne kadar sahip oldukları deneyimlerle katılmışlardır. Bu konuda hazırlanan rehber ve kitaplar büyük çoğunlukla kontrolörlere aittir. Yine, gümrük politikalarının belirlenmesi kapsamında çeşitli kanun, yönetmelik ve benzeri mevzuat hazırlama komisyonları ile Müsteşarlığımızın insan kaynaklarının gelişimi için organize edilen eğitim faaliyetlerinde aktif bir şekilde görev almaktadırlar. Aynı şekilde,; gümrük uygulamaları ile ilgili olarak ulusal kurumlarla yapılan birçok toplantı ile twinning gibi uluslararası çalışmalarda Müsteşarlığımızı başarıyla temsil etmektedirler., yalnızca denetleme, teftiş, soruşturma ve rehberlik görevlerini ifa etmekle kalmayıp, üyeleri arasında ortak sosyal, ekonomik, dinlenme, kültürel ve mesleki ihtiyaçlarını karşılamak, yardımlaşmayı sağlamak, bilimsel araştırmalar yapmak ve yayınlamak amacıyla 1992 yılında Derneğini kurmuşlardır. Derneğimizce gümrük ve dış ticaret mevzuatı ve Avrupa Birliği konularında kaynak niteliğinde 30 adet kitap yayınlanmıştır. Ayrıca, Camiasında süreli yayın konusundaki boşluğu doldurmak amacıyla 1994 yılının Nisan ayında Dünyası isimli dergi yayın hayatına kazandırılmış, 14 yıl süre boyunca kesintisiz olarak yayın hayatına devam etmiş ve bugün itibariyle 63. sayısına ulaşmıştır. Dergimiz, dış ticaret alanında ve akademik çevrelerde referans kaynak olma özelliğini hergeçen gün artırarak devam ettirmektedir. Bu bağlamda; ülke menfaatlerine, kamu yararına, kazanılmış haklara aykırı olmayan her türlü yeniliğin ve düzenlemenin, bilginin, emeğe saygının, etkin ve verimli bir kamu yönetimi anlayışının yanında yer alan, kurulduğu tarihten bu yana üzerine düşen görevleri samimiyetle, iyiniyetle ve gerçekten büyük bir özveri ve azimle yerine getiren, teşkilatında pek çok konuda gelişimin ve değişimin öncüsü olan ; üzerlerine düşen görevlerin her geçen gün artmakta olduğunun bilincinde olarak, denetim görevlerini etkin, fonksiyonel ve toplam kalite yönetimi anlayışı içerisinde yerine getirmeye devam edeceklerdir. 2
MüsteĢarlığının Denetim Yapısı Müsteşarlığında denetim faaliyetleri; 485 sayılı Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine istinaden Teftiş Kurulu Başkanlığı Müfettişleri ve Genel Müdürlükler nce icra edilmektedir. Müsteşarlığında halen merkez denetim birimi statüsünde İç Denetçiler haricinde görev yapan beş ayrı denetim birimi bulunmaktadır. a. Teftiş Kurulu Başkanlığı b. Başkanlığı c. Muhafaza Başkanlığı d. Kontrol Genel Müdürlüğü Başkanlığı e. TASİŞ Genel Müdürlüğü Denetim Birimi Başkanlığı Müsteşarlığında bulunan denetim birimlerinin gerek iş akışları ve gerekse çalışma yapıları itibariyle Türk Kamu Yönetiminde yer alan diğer denetim birimlerine göre oldukça üretken oldukları düşünülmektedir. MüsteĢarlığı Denetim Elemanlarınca GerçekleĢtirilen Faaliyetlerin KarĢılaĢtırılması Bugün itibariyle Müsteşarlığında denetim faaliyeti yürüten 242 merkez denetim elemanı bulunmaktadır. Bu bilgilere aşağıdaki tabloda yer verilmiştir. Kontrolörler, yaklaşık ortalama mesleki kıdem ve yaş durumları da dikkate alındığında (14 yıl ve 38 yaş) kamu görevlisi olarak en verimli olabilecekleri dönemlerindedirler. Bu kadar denetim elemanının yetiştirilmesi için harcanan kamusal kaynak yok sayılamayacak büyüklüktedir. Merkez Denetim Elemanı Sayıları Denetim / Yıllar Elemanı 2007 2008 2009 MüfettiĢler 104 103 108 Kontrolörler 132 129 134 TOPLAM 236 232 242 n Sayıları Denetim / Yıllar Birimi 2007 2008 2009 88 88 88 3
Muhafaza Kontrol Gn. Md. TASĠġ Gn. Md. 23 21 25 13 13 13 9 9 8 TOPLAM 133 131 134 Müsteşarlığında denetim faaliyetlerini yürütmekte bulunan denetim birimlerinin 2006 ila 2008 yıllarına ilişkin faaliyetleri (Yazılan rapor sayıları) tablo halinde aşağıda gösterilmektedir. Kontrolör ve MüfettiĢlerce Yazılan Rapor Sayıları Denetim / Yıllar Birimi 2006 2007 2008 MüfettiĢler 907 988 934 Kontrolörler 1607 1478 1613 TOPLAM 2514 2466 2547 BĠTĠRĠLEN Ġġ SAYILARI ** Denetim Yıllar Birimi MüfettiĢleri Muhafaza 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 * 244 375 * * * * * * 429 569 516 477 861 740 600 427 535 37 43 48 47 65 48 35 53 81 4
Kontrol Gn.Md. TASĠġ 28 23 18 27 34 23 21 20 * * * * * * 48 35 53 * TOPLAM 494 879 957 551 960 859 691 553 616 YAZILAN RAPOR SAYILARI ** Denetim Yıllar Birimi MüfettiĢleri Muhafaza Kontrol Gn.Md. TASĠġ 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 * 450 570 610 918 * 907 988 934 998 1122 1475 1617 2139 1747 1364 1212 1300 190 105 111 154 * 77 104 114 195 52 51 35 53 76 56 60 98 81 * * * * * * 79 54 37 TOPLAM 1240 1728 2191 2434 3133 1880 2514 2466 2547 * Verilere ulaşılamamıştır. ** www.gumruk.gov.tr Müfettişlik ve kontrolörlük tüm kamu kurumlarında olduğu gibi kariyer mesleklerdir. Müsteşarlığımızda halen görev yapan denetim elemanlarının eğitim durumlarına ilişkin tablo aşağıda yer almaktadır. 5
Öğrenim Durumları Unvan Üniversite Yüksek Lisans Doktora Toplam MüfettiĢler 93 14 1 108 Kontrolörler 117 15 2 134 Toplam 210 29 3 242 Kamu yönetimi sistemimizde bu görevleri yürüten denetim elemanları üst düzey yönetici olarak atanmaktadırlar. Diğer kamu kurumlarında da olduğu gibi denetim elemanları, mesleki bilgi ve tecrübelerini idari görevlerde de kullanmaktadırlar. Halihazırda Müsteşarlığımız merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatında görev yapan denetim elemanlarının mensup oldukları birimlere göre tasnifi aşağıdaki tabloda gösterilmiştir. Bu anlamda Kontrolörlük, Müsteşarlığında kendini ispatlamış ve üst yönetim kademelerine liyakatli personel yetiştiren bir okul haline gelmiştir. Üst Düzey Yönetimde Görevli Denetim Elemanları Unvan MÜST. YRD. GN. MD. GN. MD. YRD. MÜS. DAĠ. BġK. DAĠ. BġK. Bġ. MD./ BÖL.MD. YURT DIġI TEġ. TOPLAM Kontrolörler 1 1 4 2 5 6 1 20 MüfettiĢler 1 2 1-2 1 4 11 MüsteĢarlığında Olması Gereken Denetim Yapısı Oluşturulacak yeni denetim sisteminin; Stratejik hedef ve amaçlara dayalı, Performans esaslı, İlkeli ve tarafsız, Şeffaf ve bilgilendirici, Etik değerlere sahip, 6
Eğitici ve yol gösterici, Risk analizlerine dayalı, Süreç ve sonuç odaklı, Gelişime ve değişime açık, Caydırıcı ve önleyici, Olması gerekmektedir. Sadece bu husus, yeni denetim anlayışının, yeni oluşturulacak denetim biriminin temel denetim felsefesi olmasını sağlamak amacıyla da olsa, denetim birimlerinin yepyeni bir unvan ile yeni bir çatı altında birleştirilmesi sağlanmalıdır. Bu şekilde, mevcut denetim birimlerinin geçmişten gelen kalıplaşmış anlayışlarının aşılması mümkün olabilecektir. Yeni oluşturulan birimin mevcut unvanlardan bir veya birkaçını taşıması durumunda ise, geçmiş olduğu gibi geleceğe de taşınacak ve istenilen yeni denetim anlayışı oluşturulamayacaktır. Bu bağlamda; İdaresinde, denetim elemanlarının birleştirilmesi, unvan farklılıklarının giderilmesi, etkin bir denetim için zorunluluk haline gelmiştir. Bu zorunluluk sonucunda, Başbakanlığa intikal ettirilecek taslakta, denetim birimlerinin Rehberlik ve Denetim Başkanlığı çatısı altında ve Denetçisi unvanı altında birleştirilmesinin gerekliliği bir kez daha vurgulanmaktadır. Hazırlanmakta Olan MüsteĢarlığının KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı Taslağı na ĠliĢkin GörüĢlerimiz Bilindiği üzere; hali hazırda Müsteşarlığı teşkilat ve görevleri; 485 sayılı Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye istinaden devam etmektedir. Ancak dış ticaretin ve ekonominin gelişimi yanında, tüm kamu kurumlarını da ilgilendirin reform çalışmaları Müsteşarlığınında yeni bir teşkilat ve görev yasasını gerekli kılmaktadır. Bu çerçevede bir süreden beri yeni bir teşkilat yasası üzerinde çalışıldığı bilinmektedir. Sözkonusu yasa tasarısı çalışmalarında yararlı olacağı ve katkı sağlayacağı inancı ile görüşlerimiz aşağıda belirtilmiştir. Yeni oluģturulacak denetim biriminin Rehberlik ve Denetim Kurulu BaĢkanlığı Ģeklinde oluģturulması gerekmektedir. Müsteşarlığında denetim sistemi ile ilgili olarak yaşanan sorunların ortadan kaldırılabilmesi için Kamu Yönetimi Reformu temelinde bir zihniyet değişimine ihtiyaç duyulduğu açıktır. Eski unvanların tercih edilmesi halinde bir denetim biriminin diğerine katılması gibi bir durum söz konusu olacağından, bu durumda her hangi bir zihniyet değişiminden söz edilemeyecektir. 7
Ayrıca, yeni oluşturulan Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanlığında görev yapacak denetim elemanları arasında bu şekilde ayrım yapılması, anılan Başkanlığın, Teftiş Kurulu Başkanlığının devamı olduğu izlenimini uyandırmaktadır ki, bu durum da yıllardır tartışılan kamu yönetiminde yeniden yapılanmanın temel mantığı ile örtüşmemektedir. Bu denetim birimine MüsteĢarlığımızda görev yapan tüm denetim birimlerinin önkoģulsuz katılması gerekmektedir. Müsteşarlığımızda beş farklı birimlerde farklı unvanlarda denetim elemanları olsa da neticede hepsi Müsteşarlığı bünyesinde bulunmaktadır. Birleşmek söz konusu olduğunda, telafi edilemeyecek, giderilemeyecek hiçbir eksiklik bulunmamaktadır. Şöyle ki; MüsteĢarlığımızda görev yapan tüm kontrolörler merkezi denetim elemanı statüsüne sahiptir. Bu unvana sahip olan kişiler; aynen müfettişler de olduğu üzere -yazılı ve sözlü- iki aşamalı sınavla mesleğe stajyer kontrolör olarak alınmakta, iki yıl süreyle mesleki eğitime tabi tutulmakta ve denetim elemanlığı formasyonu kazandırılmaya çalışılmakta, iki yılını doldurmuş ve bağımsız denetim yapacağı kanaatine varılan adaylara yetki sınavı ile bağımsız inceleme, soruşturma ve teftiş yapma yetkisi verilmekte, müteakiben fiili üç yıllık süreyi dolduran stajyer kontrolörler yeterlik sınavına tabi tutularak, bu sınavı kazanmaları halinde kontrolörlük mesleğine atanmaktadırlar. Bu süreç, tamamen müfettişlerin uyguladığı sürecin aynısıdır. Yapılacak değişim çalışmalarında kazanılmış haklar göz ardı edilmemelidir. Aksi takdirde hukuki tartışmalar ve davalar ile hem İdaresi gereksiz yere meşgul edilecek, hem çok sayıda yetişmiş ve nitelikli, ancak küskün ve kurumuyla davalı kamu görevlisi ortaya çıkacak, hem de zaten iş yükü fazla olan yargı organları meşgul edilecektir. Bununla birlikte; Türkiye nin her yıl artan dış ticaret hacmi de dikkate alındığında; halihazırda Müsteşarlığında mevcut bulunan toplam 242 adet merkezi denetim elemanı sayısı fazla olmayıp; gerek ortaya konulan iş ve rapor bilgilerinden gerekse hemen her yıl açılan müfettiş yardımcılığı ve stajyer kontrolörlük sınavlarından denetim elemanı ihtiyacının artarak devam ettiği anlaşılmaktadır. Kontrolörler, Camiası tarafından çok iyi bilindiği gibi kurulduğundan beri yaptıkları işlerle kendilerini ispat etmiş, yerine getirdikleri görevin zorunlu kıldığı statü dışında, hak etmedikleri bir statü ve unvan peşinde olmamışlardır. İdaresinde, denetim elemanlarının birleştirilmesi, unvan farklılıklarının giderilmesi, etkin bir denetim için zorunluluk haline gelmiştir. Bu zorunluluk sonucunda daha önce Başbakanlığa intikal ettirilen taslakta tüm denetim elemanlarının Denetçisi unvanı altında birleşmenin öngörüldüğü bilinmektedir. Bu bağlamda; Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun da değişiklik yapılmasına ilişkin olarak hazırlanan ve halen TBMM Bütçe Plan Komisyonunda olan Kanun Tasarısında konuya ilişkin geçici 2. maddede; Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte görevde bulunan Maliye Başmüfettişleri, Başhesap Uzmanları ve Gelirler Başkontrolörleri halen bulundukları kadro dereceleriyle Maliye Uzman Denetçisi kadrolarına; Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları ve Gelirler halen bulundukları kadro dereceleriyle Maliye Denetçisi kadrolarına; Maliye Müfettiş Yardımcıları, Hesap Uzman Yardımcıları ve Stajyer Gelirler 8
ise halen bulundukları kadro dereceleriyle Maliye Denetçi Yardımcısı kadrolarına atanmış sayılırlar. Gelirler Başkontrolörleri, Gelirler ve Stajyer Gelirler üç ay süreyle mesleki uyum eğitimine tabi tutulurlar. denilmektedir. Yine, Başbakanlıktan Türkiye Büyük Millet Meclisi ne 31.12.2009 tarihi itibariyle gönderilmiş bulunan Tarım Ve Gıda Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı nın geçici 1/6. maddesinde; Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ve kaldırılan Tarım Reformu Genel Müdürlüğünde görev yapan personelden; Başmüfettiş ve Başkontrolörler, Tarım Başdenetçiliğine; Müfettiş ve Kontrolörler, Tarım Denetçiliğine; Müfettiş Yardımcıları ve Kontrolör Yardımcıları, Tarım Denetçi Yardımcılığına başka bir işleme gerek kalmaksızın atanmış sayılır. hususları kayıtlı bulunmaktadır. Keza; Merkezi denetim elemanı statüsü hukuk sistemimizde kabul görmüģ, birçok içtihada konu olmuģ, pek çok yasal düzenlemede yer almıģ bir statüdür. Bunun en açık örneklerinden birisi de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu dur. Bu kanunun geçici 5. maddesine göre; d) Bakanlık, Müsteşarlık, Başkanlık ve Genel Müdürlüklerde Müfettiş veya Kontrolör olanlar ile daha önce en az beş yıl bu görevlerde bulunanlar, kendi idarelerinde, özel bütçeli idarelerde, mahallî idarelerde ve sosyal güvenlik kurumlarında İç Denetçi, olarak 31.12.2007 tarihine kadar atanabilirler. denilmek suretiyle bu eşitlik kanun koyucu tarafından bir kez daha tescillenmiştir. Bu durumda, yapılacak yeni düzenlenmelerin öncekilerle bağdaşmayan hususları içermemesi gerektiği hukukun eşitlik ve adillik prensiplerinin bir gereğidir. Sonuç olarak; İdaresinde, denetim elemanlarının birleştirilmesi, unvan farklılıklarının giderilmesi, etkin bir denetim için zorunluluk haline gelmiştir. Bu zorunluluk sonucunda 2008 yılı içerisinde Başbakanlığa intikal ettirilen taslakta tüm denetim elemanlarının Denetçisi unvanı altında birleştirilmesinin öngörüldüğü bilinmektedir. Denetimin yeniden yapılandırılması yönünde yapılacak çalışmaların başarısının, bir takım önyargılardan, gümrük idaresine ve ülke ekonomisine zarar verici gereksiz sürtüşme ve rekabetten arınmış olmasına bağlı olduğu; bu bağlamda da Müsteşarlığında kuruluşundan beri önemli görevler üstlenmiş ve göstermiş olduğu performans ile de üstenmiş olduğu tüm görevleri layıkıyla yerine getirmiş bulunan n yapılacak tasarruflarla feda edilmemelerinin gerektiği düşünülmekte olup; Halen çalışmaları devam etmekte olan Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı Taslağı ile kamu yararına, ülke menfaatlerine, kazanılmış haklara aykırı olmayan her türlü yeniliğin ve düzenlemenin, bilginin, emeğe saygının, etkin ve verimli bir kamu yönetimi anlayışının yanında yer alan, kurulduğu tarihten bu yana üzerine düşen görevleri samimiyetle, iyiniyetle ve gerçekten büyük bir özveri ve azimle yerine getiren, Teşkilatında pek çok konuda gelişimin ve değişimin öncüsü olan nin bu güne kadarki çaba ve çalışmaları karşısında hak ettiği değeri alacakları yönündeki inanç ve güveni tamdır. 9 Derneği Yönetim Kurulu
10