KAMU DENETÇİSİ ABDULLAH CENGİZ MAKAS Aralık 2014
İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER... 1 TABLOLAR... 5 GRAFİKLER... 6 TERİMLER... 7 ÖNSÖZ... 11 GİRİŞ... 14 ÇALIŞMA SÜRECİ... 17 BİRİNCİ BÖLÜM: KÖMÜR MADENCİLİĞİ İLE İLGİLİ MEVZUAT I. ULUSAL MEVZUAT... 19 1.1. Maden Kanunu... 19 1.2. İş Sağlığı ve Güvenliğine İlişkin Ulusal Mevzuat... 25 II. ULUSLARARASI MEVZUAT... 33 2.1. ILO Sözleşmeleri ve Tavsiye Kararları... 33 2.2. İş Sağlığı ve Güvenliği ile Kömür Madenciliği Bağlamında ILO Standartları ve Türkiye... 34 2.2.1. 45 Numaralı Yeraltı İşleri (Her Nevi Maden Ocaklarında Kadınların Çalıştırılmaması Hakkında) Sözleşmesi... 36 2.2.2. 123 Numaralı Asgari Yaş (Yeraltı İşleri) Sözleşmesi... 36 2.2.3. 176 Numaralı Madenlerde Güvenlik ve Sağlık Sözleşmesi ve 176 Numaralı Madenlerde Güvenlik ve Sağlık Sözleşmesine ilişkin 183 Numaralı Tavsiye Kararı... 36 2.2.4. Yeraltı Kömür Madenlerinde Güvenlik ve Sağlık ILO Uygulama Kılavuzu... 38 2.3. Avrupa Birliği Mevzuatı ve Uygulamaları... 39 2.3.1. 89/391/EEC sayılı Direktif... 40 1
2.3.2. 92/91/EEC sayılı Konsey Direktifi... 40 2.3.3. 92/104/EEC sayılı Konsey Direktifi... 41 2.4. Ölümle Sonuçlanan Kazalarda Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Bakımından Devletin Sorumluluğu... 41 2.5. Kömür Madenciliği Alanında İleri Gelen Ülkelere İlişkin Veriler ve Uygulama Örnekleri... 44 2.5.1. Amerika Birleşik Devletleri (ABD)... 46 2.5.2. Kanada... 52 2.5.3. Çin Halk Cumhuriyeti (ÇHC)... 55 2.5.4. Almanya... 60 2.6. 176 Numaralı Madenlerde Güvenlik ve Sağlık Sözleşmesi Hakkında Genel Değerlendirme... 65 İKİNCİ BÖLÜM: KÖMÜR MADENCİLİĞİNDE İDARİ YAPILANMA VE DENETİM I. İDARİ YAPILANMA VE DENETİM... 68 1.1. ENERJİ VE TABİİ KAYNAKLAR BAKANLIĞI... 69 1.1.1. MADEN İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 69 1.1.1.1. Arama Ruhsatı Aşaması... 72 1.1.1.2.İşletme Ruhsatı Aşaması... 74 1.1.1.3.Denetim Fonksiyonu... 75 1.1.1.4.Havza Madenciliği... 84 1.1.2. TÜRKİYE KÖMÜR İŞLETMELERİ KURUMU... 88 1.1.3. Rödövans Uygulaması ve TKİ nin Kontrol Sorumluluğu... 89 1.1.4. Üretim Zorlaması... 94 1.2. ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI... 97 1.2.1. İş Teftiş Kurulu Başkanlığı... 97 1.2.2. İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü... 115 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM: İŞ SAĞLIĞI VE GÜVENLİĞİ KÜLTÜRÜ VE ÖZDENETİM I. İŞ SAĞLIĞI VE GÜVENLİĞİ KÜLTÜRÜ... 120 II. KÖMÜR MADENCİLİĞİNDE ÖZDENETİM FAALİYETLERİ... 124 2.1. Nezaret Görevi... 124 2
2.1.1. Teknik Nezaretçi... 125 2.1.2. Daimi Nezaretçi... 128 2.2. İş Sağlığı ve Güvenliği Konusunda İşverenin Genel Yükümlülüğü... 130 2.3. İş Güvenliği Uzmanlığı... 131 2.4. İşyeri Sağlık ve Güvenlik Birimleri ve Ortak Sağlık ve Güvenlik Birimleri... 136 2.5. İş Sağlığı ve Güvenliği Kurulları... 139 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM: SOMA MADEN KAZASINDAN HAREKETLE İNCELENEN DİĞER HUSUSLAR 1. PSİKOSOSYAL MÜDAHALE FAALİYETLERİ... 147 2. YAPILAN NAKDİ YARDIMLAR... 149 3. SOSYAL GÜVENLİK KAPSAMINDA YAPILAN ÇALIŞMALAR... 151 4. SOMA ZİYARETİ KAPSAMINDA YAPILAN TESPİTLER... 153 5. KAZA SONRASI TAHLİSİYE... 155 6. SENDİKALARIN İŞ SAĞLIĞI VE GÜVENLİĞİ ALANINDAKİ ROLÜ... 157 7. MADEN MÜHENDİSLİĞİ EĞİTİMİ... 159 BEŞİNCİ BÖLÜM: TESPİT VE ÖNERİLER I. MADEN İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 164 II. SİSTEM GÜVENLİĞİ... 165 III. ÖLÇEK EKONOMİSİ VE HAVZA MADENCİLİĞİ... 166 IV. MADEN ARAMA STANDARTLARI... 167 V. İŞ SAĞLIĞI VE GÜVENLİĞİ KÜLTÜRÜ... 168 VI. KÖMÜR MADENCİLİĞİNDE ÖZDENETİM... 170 VII. ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİĞİ BAKANLIĞI İŞ TEFTİŞ KURULU... 173 3
VIII.TÜRKİYE KÖMÜR İŞLETMELERİ KURUMU... 174 IX. ÜRETİM ZORLAMASI... 176 X. MEVZUAT... 176 XI. TAHLİSİYE... 177 XII. SENDİKALARIN ROLÜ... 178 XIII.MADEN MÜHENDİSLİĞİ EĞİTİMİ... 178 XIV.GERİDE KALANLARA YAPILAN YARDIMLAR... 180 XV. DİĞER HUSUSLAR... 180 YARARLANILAN KAYNAKLAR... 182 YAPILAN YAZIŞMALAR... 189 YAPILAN GÖRÜŞMELER... 189 4
TABLOLAR Tablo 1: 2009-2012 Yılları Arasındaki İşyeri, Çalışan, İş Kazası ve Can Kaybı Sayıları Tablo 2: 2012 Yılı İş Kazası Sayılarının İş Kollarına Göre Dağılımında İlk Beş Sıra Tablo 3: Dünya Kömür Üretimi (Milyon ton) Tablo 4: ABD Kömür Üretimi Tablo 5: 2010-2014 Yılları Arasında Kömür Madenlerinde Yaşanan Kazalar Sonucu Meydana Gelen Can Kaybı Sayıları ve Nedenleri Tablo 6: 2007-2011 Yılları Arasında Kanada Enerji ve Madencilik Endüstrisinde Yaşanan İş Kazası Sonucu Yaralanmalar ve Ölümler Tablo 7: Çin de Bulunan Kömür Madenlerinde Yaşanan Kaza Sonucu Ölüm Sayıları Tablo 8: Madencilik ve Taş Ocaklarında Yaşanan ve Tazmin Edilen Yararlanma ve Ölüm Sayısı Tablo 9: MİGEM Tarafından Denetlenen Ruhsat Sayıları Tablo 10: MİGEM Tarafından Denetlenen Kömür Ruhsat Sayıları Tablo 11: Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü Merkez ve Taşra Birimleri Personel Sayısı Tablo 12: TKİ de, Hizmet Alım Sahalarında ve Rödövanslı Sahalarda Çalışan İşçi Sayıları Tablo 13: Soma da Yıllara Göre Programlanan Kömür Üretim Miktarları ile Fiili Kömür Üretim Miktarları Tablo 14: 2014/Mart İtibariyle İş Müfettişi Sayıları Tablo 15: İş Sağlığı ve Güvenliği Yönünden Yapılan Programlı Teftiş İstatistikleri Tablo 16: Maden İşyerlerine İlişkin Teftiş Verileri Tablo 17: 2010-2011 Yıllarında Yeraltı Kömür İşyerleri Teftişlerinde Durdurma Nedenleri Tablo 18: 2012 Yılı Yeraltı Kömür İşyerleri Teftişlerinde Durdurma Nedenleri Tablo 19: 2013 Yılı Yeraltı Kömür İşyerleri Teftişlerinde Durdurma Nedenleri Tablo 20: 2013 Yıl Sonu İtibariyle Denetim Türleri ve Sayısı 5
GRAFİKLER Grafik 1:ABD de 1900-2013 Tarihleri Arasında Beş ya da Daha Fazla Can Kaybı Olan Kömür Madeni Kaza Sayıları Grafik 2: Hayatını Kaybeden Madencilerin Yaş Aralığı Grafik 3: Hayatını Kaybeden Madencilerin Medeni Durumu Grafik 4: Hayatını Kaybeden Madencilerimizin Öğrenim Durumu Grafik 5: Yetim Çocukların Yaş Aralığı 6
TERİMLER AÇIK İŞLETME, 1) Maden üzerindeki örtü tabakasını almak ve bu suretle maden kitlesini istihsal edebilecek bir duruma getirmek amacıyla uygulanan bir maden ocağı işletme sistemi. 2) Açık ocak. ALEV SIZDIRMAZ CİHAZ, Patlayıcı gaz ortamında çalışmak üzere ALSz standart isteklerine göre dizayn edilip teste tabi tutulmuş, sertifika ve imal lisansı verilmiş cihaz. ASFALTİT, Koyu renkli, sert, zor eriyen bitümlü organik maddeler karışımından oluşan kömür. AYAK, Yeraltı işletmelerinde, maden içerisinde iki galeri arasında cephe halinde maden üretimi yapılan yer. BİTÜMLÜ ŞİST, Genellikle ince taneli ve yapraklı yapıda olan ve kerojen adlı organik madde içeren, ısıtıldığı zaman sentetik petrol ve gaz üretebilen tortul kayaçlara verilen isim. BULUCULUK, Herhangi bir ruhsat döneminde, yönetmeliğinde belirtildiği şekilde, bir maden zuhurunun ortaya çıkarılması. CEVHER, Doğrudan doğruya veya bazı işlemler sonucu zenginleştirilerek endüstride tüketim yeri bulunabilen ve ekonomik değeri olan bir veya birkaç mineralden oluşmuş kayaç. ÇEVRESEL ETKİ DEĞERLENDİRMESİ (ÇED), Gerçekleştirilmesi planlanan faaliyetlerin çevreye olabilecek olumlu ya da olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yönde etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ve teknoloji alternatiflerinin tespit edilerek değerlendirilmesinde ve faaliyetlerin uygulanmasının izlenmesi ve denetlenmesinde sürdürülecek çalışmalar. DEKAPAJ, Açık işletme projesine göre maden yatağının üzerindeki veya kontağındaki örtü tabakasının gevşetilmesi, kazılması, yüklenmesi, taşınması, toprak harmanına dökülmesi, serilmesi, harman sahasının düzeltilmesi, toprak harmanı ve kademe yollarının yapımı ve bakımı gibi muhtelif ameliyeleri kapsayan işlemlerin tümü. DESANDRİ, Maden ocaklarında aşağıdan yukarıya cevher veya kömür nakli yapmak amacı ile aşağıya doğru meyilli olarak yantaş, cevher veya kömür içinde sürülen galeri. ESKİ İMALAT, Kömürü veya cevheri alınmış ve sonra göçmeye bırakılmış veya ramble edilmiş ocak kısmı. GALERİ, 1) Bir tarafı kapalı tünel. 2) Yeraltında açılan geçit yolu. GÖÇÜK, Yeraltı imalatında tahkimatın yetersizliği veya eskiyip dayanıklılığını kaybetmesi sonucu tavanın göçmesi hali. GÖRÜNÜR REZERV, Ana kuyu, tali kuyu, galeri, kılavuz, başyukarı, başaşağı, desandri, yarmalar vasıtasıyla dört yanı; devamlılık arzeden muntazam yataklarda ise üç yanı (diğer bir yanı birkaç sondajla) açılmış bulunan maden kesimlerini belirleyen rezerv kavramı. 7
GRİZU, Metan gazının hava ile muayyen bir nispette karışımından oluşan patlayıcı ve yanıcı (ocak gazı) gaz. HAVZA, Maden bulunması ihtimali olan veya maden bulunan yerlerin (sahaların) tümü. İMALAT HARİTASI, 1) İşletilmekte olan bir maden damarının ve damar çevresindeki madencilik yapılarının muayyen bir ölçekle plan düzlemi üzerine çizilmesi suretiyle elde edilen harita. İMALAT PLANI, Yeraltı madenciliğinde sürülen galerileri, taban yollarını ve üretim ayaklarında yapılan çalışmaları, açık işletmelerde de dekapaj ve kömürde, basamakların ve alınların durumunu gösterir harita. İŞLETME RUHSATI, Arama ve ön işletme ruhsatı süreleri sonunda Maden Dairesi nden temini gereken izin belgesi. JİPS, CaSO4. 2 H2O kimyasal bileşiminde, monoklin kristalli, renksiz, şeffaf, kil veya demir oksit karışmış hali ile gri, sarı veya kırmızı renkli olabilen kayaç. KIZIŞMA, Kömür madenlerinde, panolarda yapılan yetersiz havalandırma veya stoklardaki kömürlerde kömürün veya kömür içinde bulunan piritin yavaş yanması sonucu meydana gelen ısının dağılmaması sonucu kömür ısısının yükselmesi. KOT, Bir noktanın esas olarak alınan deniz seviyesi düzlemine göre yüksekliğini veya alçaklığını gösteren rakam. KÖMÜR, Kısmi ayrışma sonucunda; bitkisel artıklardan oluşan karbonik madde. Belirli bir tabakalaşma gösterir; katı bir maddedir ve rengi koyu kahverengiden siyaha kadar değişir. Yakıt olarak kullanılan kömür, kırılgandır, ayrışım olmaksızın yanmaz ve suda çözünmez. Oluşumu esnasında bitkisel maddedir. Önce turbaya, sonra linyite ve en sonra da bitümlü kömüre dönüşür. Bitümlü kömür bitümünü kaybetme derecesine göre bazı yerlerde taşkömürü ve antrasit haline gelir. Linyitin tozu kahverengi, kömürün ise siyahtır. Linyit bünyesinde büyük oranda su ve kül ihtiva eder. KUYU, Yeraltı işyerlerine ulaşmak amacıyla açılmış ve kesit boyutları derinliğine oranla sınırlı, düşey ve düşeye yakın bağlantı yolu. LİNYİT KÖMÜRÜ, Taşkömüründen daha genç, kahverengi, koyu kahverengi veya siyah renkte, dokuları amorf, ağaçsı veya lifli, yüksek oranda rutubet ihtiva eden, porselen üzerinde çizgisi kahverengi olan kömür cinsi. MADEN ARAMA RUHSATNAMESİ, (AR) Maden aramak için müteşebbise verilen arama belgesi. Bu belge ile ilgili hususlar, süreler ve ruhsat alanı Maden Kanununun ilgili maddelerinde belirtilir. MOSTRA, Yeryüzünde bir madenin açığa çıkmış ve çıplak göz ile görülen kısmı, yani maden yatağının yüzeyi ile yeryüzünün ara kesiti. MUHTEMEL REZERV, İki boyutu ile belirlenmiş olan ve devamlılığı konusunda görünür rezerve nazaran daha büyük risk taşıyan maden kütlesini belirleyen bir kavram olup, prospeksiyon çalışmaları, jeolojik ve jeofizik etütleri tamamlanan, madenin muhtemel bulunduğunu gösteren jeolojik etkenler bilinmekle birlikte kuyu, yarma, galeri gibi madencilik faaliyetlerinin veya sondajların çok geniş aralıklarla yapılmış olması nedeniyle sınırları ve 8
devamlılığı görünür rezervde olduğu kadar, kesinlikle tarif edilemeyen ve dolayısıyla işletme hesaplarına ve planlama çalışmalarına esas teşkil edilebilecek belirliliğe erişmesi için ilave arama çalışmalarını gerektiren rezerv sınıfı. MÜMKÜN REZERV, Boyutları hiçbir şekilde belirlenmemiş olan ve varlığı ancak ümit edilen maden kütlesini ifade eden kavram olup, prospeksiyon çalışmaları, jeolojik ve jeofizik etütleri kısmen tamamlanmış olup, genel jeolojik yapıya ve varlığı belirlenmiş olan diğer rezerv sınıflarına dayanak bulunacağı ümit edilen, fakat arama işlemlerinin yapılmamış veya yok denecek kadar yetersiz olması nedeni ile lokasyonu ve uzantıları hiçbir şekilde tarif edilemeyen, dolayısı ile işletme ve planlama çalışmalarında rezerve katılmayan rezerv sınıfı. OCAK, Açık (yerüstü) maden işletmesi yapılan yer. PANO, Yeraltı işletmesi uygulanan bir damarda mostra ve muayyen bir kat veya iki kat arasında kalan işletmeye alınmış damar kısmı. REZERV, Bir maden yatağından ya da havzasında henüz işletilmemiş maden miktarının kısa vadede ekonomik olan ve belirlilik gösteren kısmı. SİLO, 1) Madenin nakil araçlarına sistemli bir şekilde verilmesi, sürekli bir çalışmanın sağlanması ve madenin stoklanması için kurulan kapalı depolama tesisleri. SONDAJ, Yeraltındaki formasyonları ve maden yatağını tanımak için yapılan delme işlemi. Bunun için özel sondaj makinaları kullanılır ve bunlarla yeraltından karot denilen numuneler veya medimanlar (yeraltındaki kayaların kıymık veya kırıntıları) yerüstüne çıkarılır. ŞEV, Açık işletmede, iki basamak arasındaki eğik yüzey. TAHKİMAT, Maden ocağını teşkil eden galeri, kuyu ve üretim yerlerini mal ve can emniyeti bakımından çalışılabilinir duruma sokmak ve çalışılabilir durumda tutmak için yerine göre ağaç, demir ve beton kullanılarak yapılan takviye. TAHLİSİYE, 1) Kurtarma. 2) Can kurtarma. Kurtarma işlerinde görevli kimselere de tahlisiyeci, tahlisiye cihazları ile tahlisiye ekiplerinin hazır bulunduğu yere tahlisiye istasyonu, herhangi bir gereksinimde kullanılmak üzere tahlisiye cihazları ile donatılmış arabaya da tahlisiye (kurtarma) arabası denir. TAKADDÜM HAKKI, Maden hakkı için ilk müracaat edene tanınan öncelik. TENÖR, Cevherde bulunan veya cevherin zenginleştirilmesi veya işlenmesi sonucunda elde edilen ürün içerisindeki kıymetli elementin yüzdesel bir oran olarak ifadesi. TOPUK, Yeraltı işletmesinde üretim yapılan yerlerde veya bunlar arasında bırakılan ve daha sonra alınacak veya alınmayacak, belirli bir biçimi haiz olan veya olmayan maden kitlesi. Topuğun görevi tavanı tutmak ve tabakalar arasındaki oluşum bütünlüğünü muhafaza etmektir. TURB, Kömürleşmenin ilk kademesinde bulunan ve değişen oranlarda karbon, hidrojen ve oksijen ihtiva eden düşük kalorili, esmer, koyu renkli, hafif, kuru iken hemen, nemli iken güçlükle ve koku neşrederek yanan kömür. YARMA, Sondaj yapmaya uygun olmayan, yeryüzüne çok yakın veya toprak, kum ve döküntü çakıl sanalarının altındaki sağlam zemine, maden aramak amacıyla ulaşmak için, kazma kürek veya dozer vb. kazıcı makinelerle açılan prospeksiyon (çukurları) hendekleri. Yarmaların eni 9
insanın rahat çalışacağı kadar olmakla beraber, boyları birkaç metre, hatta birkaç yüz medre olabilir. Uzun açılar yarmalara kanal da denir. 10
ÖNSÖZ İdare sistemimizde hem fonksiyonu hem de özel konumu itibariyle yeni olan Kamu Denetçiliği Kurumu, 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile kurulmuş olup, TBMM'ye bağlı olarak idarenin her türlü işlem ve eylemini, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönünden inceleme yetkisini haizdir. Kurum, kamu hizmetlerinin görülmesinde; idarenin işleyişindeki aksaklıklar, kamuoyunu yakından ilgilendiren ya da toplum vicdanını rahatsız eden konularda şikâyet başvurusu olup olmadığına bakmaksızın, 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu nun ilgili hükmü gereğince özel inceleme araştırma raporu hazırlayabilmektedir. Tarihimizin en büyük iş kazası olan ve 301 işçimizin hayatını kaybettiği Soma maden faciası, hem madencilik sektöründe hem de sektörü düzenleme ve denetleme sorumluluğunu haiz kamu idaresinde, köklü değişimlere neden olabilecek milat niteliği taşıyan bir olaydır. Kaza ve sonrasında yaşananlar toplumun her kesimini derinden sarsmış ve kamuoyunda bu konuda çok ciddi bir duyarlılık oluşturmuştur. Kurumumuz, toplumu derinden etkileyen Soma maden kazasının hemen ardından kömür madenciliğinde alınması gereken tedbirlere ilişkin özel rapor hazırlanmasına karar vermiştir. Soma'dan sonra maden kazalarının art arda yaşanmaya devam etmesi, son olarak da Ermenek'te 18 maden işçimizin hayatını kaybetmesi, bu alanda özel bir rapor hazırlama kararının ne kadar isabetli olduğunu göstermiştir. Soma ve Ermenek te yaşananlar ülkemizde madencilik sektörüyle ilgili ciddi yapısal bir sorun yaşandığını gün yüzüne çıkarmıştır. Kurumumuz, madencilik sektöründe yaşanan sorunlarla ilgili olarak; uluslararası moral politik ölçüt olan insan hakları temelli bir tutumla, Soma ve Ermenek benzeri maden kazalarının bir daha yaşanmaması için sorunların tespiti ve çözümüne ilişkin önerileri içeren gayretli ve itinalı bir çalışma ortaya koymuştur. Son yıllarda her sektörde olduğu gibi madencilik sektöründe de ciddi bir büyüme yaşanmıştır. Buna karşılık idarenin yaşanan büyümeye uyum sağlayıp sağlamadığı, gerekli dönüşümleri yapıp yapmadığı özellikle üzerinde durulması gereken bir husustur. Bu rapor, idarenin işleyişiyle ilgili kamuoyu adına Kurumumuzun kendi penceresinden tespit ettiği sorunları ve çözüm önerilerini içermesi ve hazırlanan ilk özel rapor olması bakımından da ayrıca önem taşımaktadır. Kamu Denetçiliğini diğer denetim mekanizmalarından ayıran en temel husus, sadece hukuka uygunluk denetimi değil aynı zamanda hakkaniyete, iyi yönetim ilkelerine ve insan haklarına 11
uygunluk denetimi yapabilmesidir. Kamuoyunu rahatsız eden bir uygulama ya da toplum vicdanını sızlatan bir olayda sadece yazılı hukuk metinlerine bağlı kalınarak yapılan bir denetim, çoğu zaman kamuoyunu tatmin etmemektedir. Bu nedenle söz konusu olay ve işlem hukuka uygun olsa da toplum vicdanını rahatsız etmeye devam ettiği sürece Kamu Denetçiliği Kurumu nun ilgi alanında olmayı sürdürecektir. Bu açıdan değerlendirildiğinde Soma faciası ile başlayan ve art arda yaşanan maden kazaları ile son olarak Ermenek'te yaşanan kazanın gün yüzüne çıkardığı acı tablo; kömür madenciliğinde yaşanan sorunun salt hukuki değerlendirmeyle açıklanamayacak kadar büyük ve yapısal olduğunu açıkça ortaya koymaktadır. Özel rapor hazırlanırken Soma ve Ermenek'te yerinde incelemeler yapılmış, sorunun tüm taraflarıyla görüşülmüş, ilgili kurumlardan gerekli bilgi ve belgeler istenmiş, sektörle ilgili uzmanlar, akademisyenler, kamu görevlileri ve sendikalar başta olmak üzere sivil toplum kuruluşları ile bire bir görüşmeler yapılmıştır. Temel olarak mevzuat, idari uygulamalar ve denetim alanlarına yoğunlaşan özel rapor, aylar süren titiz bir çalışma sürecinin ardından uluslararası normlar ve iyi uygulamalar da dikkate alınarak tamamlanmıştır. Bütün bu değerlendirmelerin ışığında şunun özellikle altını çizmek gerekir ki; elinizdeki özel rapor, klasik denetim raporlarından farklılık arz etmektedir. Bu rapor iç hukuk düzenlemeleri ve idari uygulamaların değerlendirilmesinin yanında uluslararası hukukun kaynakları temel alınmak suretiyle kamu idaresinde bulunması gereken ve tüm dünya tarafından kabul edilen iyi yönetim ilkeleri ve toplumun hassasiyetleri ışığında hazırlanmıştır. Bu bakış açısıyla hazırlanan özel raporda yer alan önerilerin kamuoyuna duyurulması, idare tarafından uygulanıp uygulanmadığının kamuoyu adına her zeminde takibinin yapılması ayrıca önem arz etmektedir. Diğer bir deyişle bu özel rapor, kömür madenciliğinde yaşanan sorunların çözümüne ilişkin yürütmenin dışında bağımsız bir göz olarak Kamu Denetçiliği Kurumu'nun tespitlerini ve bundan sonrası için bir yol haritası niteliği taşıyacak tavsiyelerini içermektedir. Ülkemizde yaşanan maden kazaları; çalışma koşulları ve sistem güvenliği açılarından işçilerimizin yaşam haklarını koruma altına alacak şekilde sektörün yeniden tasarlanması gerektiğini açıkça ortaya koymaktadır. Bu gerçek, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 2 nci maddesinde yer alan yaşam hakkı temel alınarak tasarlanacak yeni bir sisteme geçilmesini zorunlu kılmaktadır. Hükümetin son dönemde kamuoyuna yaptığı açıklamalardan bu alanda yeni yasal düzenlemelere ve yeni idari yapılanmalara gideceği anlaşılmaktadır. Bu gelişme, Hükümetin konuya duyarlılığını göstermesi bakımından olumlu karşılanmaktadır. Bununla birlikte, iş sağlığı ve güvenliği tedbirlerinin, maden sistem güvenliğinden ayrık tutularak 12
uygulanmasının sorunun çözümü için yeterli olmayacağı unutulmamalıdır. Madenlerdeki sistem güvenliği ve işçilerin yaşam haklarını koruyacak güvenilir çalışma koşullarının sağlanması, iş sağlığı ve güvenliği tedbirlerinin ayrılmaz parçasıdır. Kamu Denetçiliği Uzmanlarıyla birlikte aylar süren samimi ve titiz bir çalışma sonunda tamamlanan Kurumumuzun ilk özel raporunun milletimize hayırlı olmasını temenni ediyoruz. Raporu ailelerinin geçimini sağlamak gibi çok kutsal bir amaç uğruna madenlerde ter dökerken hayatlarını kaybeden tüm maden işçilerinin aziz hatıralarına ithaf eder, sektörün yeniden yapılanmasına iyi niyetli bir katkı olması dileklerimizle tüm kamuoyuna saygılarımızla sunarız. Abdullah Cengiz MAKAS Kamu Denetçisi 13
GİRİŞ Sağlıklı ve güvenli bir ortamda çalışma hakkı, temel insan haklarındandır. Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi nin 23 üncü maddesi ile çalışmanın adaletli ve elverişli koşullarda yürütülmesi açısından taraf devletlere sorumluluk yüklenmektedir. Yine Avrupa Sosyal Şartı, tüm çalışanların âdil, güvenli ve sağlıklı çalışma koşullarına sahip olma hakkı bulunduğunu ifade etmektedir. Ayrıca, çalışanların kendileri ve ailelerine iyi bir yaşam düzeyi sağlamak için yeterli ve âdil ücret alma hakkı olduğunu da vurgulamaktadır. Avrupa Sosyal Şartı, âkit taraflara güvenli ve sağlıklı çalışma koşullarına sahip olma hakkının etkili bir biçimde kullanılmasını sağlamak üzere, işverenlerin ve çalışanların örgütlerine danışmak suretiyle yerine getirmesi gereken çeşitli yükümlülükleri ortaya koymaktadır. Bu çerçevede, Avrupa Şosyal Şartının Güvenli ve sağlıklı çalışma koşullarına sahip olma hakkı başlıklı 3 üncü maddesiyle taraf devletlere, iş güvenliği, iş sağlığı ve çalışma ortamı hakkında tutarlı bir ulusal politika oluşturmak, uygulamak ve bunu belli aralıklarla gözden geçirmek, iş güvenliği ve iş sağlığını iyileştirmek, özellikle çalışma ortamının doğasından kaynaklanan tehlike sebeplerini en aza indirmek yükümlülüğü verilmiştir. Bu politikalar yoluyla taraf devletlerin, çalışma sırasında ortaya çıkan ya da bununla bağlantılı olan hastalıkları ve kazaları önlemesi amaçlanmaktadır. En temel insan hakkı olan yaşama hakkı perspektifinden değerlendirildiğinde, Sosyal Güvenlik Kurumu verilerine göre 1992 ve 2011 yılları arasında iş kazası ya da meslek hastalığı sebebiyle hayatını kaybeden çalışan sayısının 24.607 olduğu görülmektedir. SGK istatistiklerinde yayınlanan son 4 yılın verileri aşağıdaki tabloda yer almaktadır. 2009 2010 2011 2012 İşyeri 1.216.308 1.325.749 1.435.879 1.538.006 Çalışan 9.030.202 10.030.810 11.030.939 11.939.620 İş kazası 64.316 62.903 69.227 74.871 Can kaybı 1.171 1.444 1.700 744 Tablo 1: 2009-2012 yılları arasındaki işyeri, çalışan, iş kazası ve can kaybı sayıları (Kaynak: SGK İstatistik Yıllıkları) ILO istatistiklerine göre, iş kazaları ve meslek hastalıklarından kaynaklanan ekonomik kayıp, ülkelerin gayri safi hâsılasının %4 ü olarak tahmin edilmektedir. Türkiye İstatistik Kurumu verilerine göre Türkiye nin 2011 Yılı Cari Fiyatlarla Gayri Safi Yurtiçi Hasılasının 1.294.893.000.000 TL olduğu göz önünde bulundurulduğunda, iş kazaları ve meslek hastalıklarının doğrudan maliyeti 52 Milyar TL olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu rakama dolaylı maliyet olarak nitelendirilen ve kaybedilen işgünü, kaybedilen üretim ve kaybedilen 14
işgücü ile toplum üzerinde oluşan psikolojik ve sosyal etkiler de dâhil edildiğinde tablonun vahameti gözler önüne serilmektedir. Bilindiği üzere 29/6/2012 tarihli ve 28338 sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe giren 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu ile kamu hizmetlerinin işleyişinde bağımsız ve etkin bir şikâyet mekanizması oluşturmak suretiyle, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve önerilerde bulunmak amacıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı Kamu Denetçiliği Kurumu kurulmuştur. Kamu Denetçiliği Kurumu, şikâyete istinaden harekete geçerek kamu hizmetlerinin işleyişini hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek ve araştırmakla yetkili olmakla birlikte, yine anılan Kanun un kendisine verdiği yetki çerçevesinde toplumun genelini ilgilendiren bir sorun ile karşılaşıldığında bu alana ilişkin özel rapor hazırlama yetkisini de haizdir. Bu çerçevede, Manisa nın Soma ilçesinde bulunan Eynez maden ocağında, 13/5/2014 tarihinde meydana gelen ve 301 işçimizin ölümüne yol açan kazadan hareketle, başta kömür madenciliği sektöründeki iş sağlığı ve güvenliği ile ilgili hususlar olmak üzere, konuyu çeşitli yönlerden ele alan Özel Rapor hazırlanması amacıyla Kamu Denetçisi Sayın Abdullah Cengiz MAKAS ın koordinatörlüğünde bir komisyon oluşturulmuştur.bu raporun hazırlanmasındaki genel yaklaşım; durum tespitine ilişkin klasik bir denetim raporu hazırlanmasından öte, uluslararası normlar esas alınarak, ilgili mevzuat, idari uygulamalar ve denetim alanlarında yaşanan sorunların tespiti ve çözümüne yönelik tavsiyelerin yer aldığı bir çalışma ortaya koymaktır. Dolayısıyla bu rapor, Kamu Denetçiliği Kurumu nun asli fonksiyonunu yerine getirmesi adına özel bir öneme sahiptir. Bu bağlamda 2012 yılında gerçekleşen 74.871 iş kazasının, iş kollarına göre dağılımına bakıldığında ilk 5 sırada yer alan iş kolları aşağıdaki tabloda yer almaktadır.kömür madenciliğinde yaşanan kaza sayısının sıralamadaki yeri düşünüldüğünde, özel raporun gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Kaldı ki bu sayılara kayıt dışı çalışmalar sırasında meydana gelen kazaların eklenmesi halinde söz konusu sayıların daha da artacağı açıktır. Kömür ve Linyit Çıkartılması 8.828 Fabrik. Metal Ürün. (Mak. Tec. Har) 7.045 Tekstil Ürünleri İmalatı 5.127 Ana Metal Sanayi 4.938 15
Bina İnşaatı 4.511 Tablo 2: 2012 yılı iş kazası sayılarının iş kollarına göre dağılımında ilk 5 sıra (Kaynak: SGK İstatistik Yıllıkları) Bununla birlikte 13/5/2014 tarihinde Manisa nın Soma ilçesinde yaşanan elim kazanın ardından Balıkesir in İvrindi ilçesinde, Bartın ın Amasra ilçesinde, Zonguldak ta ve Karaman ın Ermenek ilçesinde gerçekleşen maden kazaları üzüntüyle karşılanmış; bu sektörde, yaşama hakkının önde tutulduğu bir anlayışla tasarlanmış bir sisteme geçilmedikçe ülke olarak bu acıları yeniden yaşamamızın kaçınılmaz olacağı kanaatine varılmıştır. Dolayısıyla, adeta birbirinin tekrarı niteliğindeki iş kazalarının önüne geçilebilmesi amacıyla bu alandaki kamu idarelerinin, işverenlerin, işçilerin, sendikaların, üniversitelerin, meslek örgütlerinin üzerlerine düşen sorumluluk çerçevesinde hareket etmeleri, atılacak her adımda bu alandaki bilim insanlarının ve uzmanların sözüne kulak vermeleri son derece önemlidir. Unutulmamalıdır ki, Somanın ardından art arda yaşanan maden kazaları ve nihayet 18 maden işçimizin hayatını kaybetmesiyle sonuçlanan Ermenek kazasının oluşturduğu travma, sadece kazanın yaşandığı beldeyi değil toplumu derinden etkilemektedir. Çünkü yaşanan her kaza, geçmişte yaşanan kazaların acısını da yanına katarak dayanılmaz boyutlara ulaşmakta ve başta madencilerin yakınları olmak üzere toplum üzerinde sosyolojik ve psikolojik yönden ağır yaralar açmaktadır. Millet olarak bu acımızın hafiflemesi; her seviyedeki sorumluların tespiti, madenciliğimizin modern ülkeler seviyesinde, sürdürülebilir kalkınma ilkeleri çerçevesinde ve sıfır kaza politikasıyla yürütülmesine ve bu suretle benzer acıların bir kez daha yaşanmamasına bağlıdır. Kâr elde etmenin alternatif maliyetinin yaşam hakkı olmaması gerektiği düşüncesinden hareketle hazırlanan bu rapor ile, sürecin devamında konunun her zeminde ve her seviyede fikri takibinin yapılarak toplumsal hafızanın canlı tutulması hedeflenmektedir. 16
ÇALIŞMA SÜRECİ 13/5/2014 tarihinde meydana gelen Soma maden kazasından hareketle kömür madenciliğinde iş sağlığı ve güvenliği konulu Özel Raporun hazırlanmasına; koordinasyondan sorumlu olan Kamu Denetçisi Abdullah Cengiz MAKAS ın biriminden görevlendirilen altı, Kamu Denetçileri Sayın Serpil ÇAKIN ve Sayın Zekeriya ASLAN ın birimlerinden görevlendirilen ikişer Kamu Denetçiliği Uzmanı ile birlikte on kişilik bir ekip marifetiyle 20/5/2014 tarihinden itibaren başlanılmıştır. Çalışmalara ilişkin bilgi ve belgelerin toplanılmasını, yerinde incelemelerin tamamlanmasını, konunun taraflarının tespitini ve dinlenilmesini müteakip Kamu Denetçiliği Uzmanlarından oluşan üç kişilik bir ekip ile özel rapor yazım aşamasına geçilerek 5/12/2014 tarihinde süreç tamamlanmıştır. Konu kapsamında Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı (Maden İşleri Genel Müdürlüğü), Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (İş Teftiş Kurulu Başkanlığı İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü), Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ve Soma Kaymakamlığı ile yazışmalar yapılmıştır. Diğer taraftan Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı, Türkiye Barolar Birliği Başkanlığı, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Başkanlığı, Türk Eczacıları Birliği Başkanlığı tarafından düzenlenen yardım kampanyalarına ilişkin olarak, toplanan yardımların niceliği ve ne şekilde değerlendirildiği hususlarının tespit edilmesi amacıyla da adı geçen Kurumlara yazılar yazılmıştır. Yine bu aşamada konunun taraflarının tespiti yapılmış ve öncelikle dinlenilmesi gereken kurum ve kuruluşlar belirlenmiştir. Bu çerçevede Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Maden İşleri Genel Müdürlüğü, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü ve İş Teftiş Kurulu Başkanlığı, Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı, Hacettepe Üniversitesi ve Ortadoğu Teknik Üniversitesi Maden Mühendisliği Bölümleri, Hak-İş Konfederasyonu, Türk-İş Konfederasyonu, Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu yetkilileri ile Kamu Denetçiliği Kurumunda görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Diğer taraftan Kamu Denetçisi Abdullah Cengiz MAKAS başkanlığındaki heyet tarafından, 18-20/8/2014 tarihleri arasında İzmir, Manisa ve Soma da inceleme ve gözlemlerde bulunulmuş, konunun taraflarıyla bir araya gelinmiştir. Bu kapsamda, İş Teftiş İzmir Grup Başkanlığı, Manisa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Manisa İl Müdürlüğü, Manisa İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü, Manisa Barosu, Soma Kaymakamlığı, 17
Soma Belediye Başkanlığı, Türkiye Maden İşçileri Sendikası Ege Bölgesi Şubesi, Soma Ticaret ve Sanayi Odası, Toplum Gönüllüleri Vakfı, Soma Sosyal Hizmet Merkezi Müdürlüğü yetkilileri ile görüşme ve toplantılar yapılmış, konu hakkında bilgi edinilmiştir. Ayrıca Soma A.Ş. yetkilileri ile görüşülerek, maden ocağında inceleme ve tespitlerde bulunulmuştur. Kazadan sağ olarak kurtulan maden işçileri ile toplantı düzenlenerek, konu hakkındaki görüş ve önerileri dinlenilmiştir. Kazada hayatını kaybeden işçilerimizin yakınlarına taziye ziyaretinde bulunulmuştur. İnceleme ve araştırmaların devam ettiği süreçte Karaman ilinin Ermenek ilçesinde bulunan kömür madeninde meydana gelen kazanın ardından, 31/10/2014 tarihinde kaza bölgesine gidilerek inceleme ve temaslarda bulunulmuştur. Yürütülen inceleme ve araştırmaların, yapılan toplantı ve çalışma ziyaretlerinin ardından kaleme alınan bu raporun birinci bölümünde; kömür madenciliği alanı ve iş sağlığı ve güvenliği kapsamında başlıca ulusal ve uluslararası mevzuat hükümlerine yer verilmiştir. Raporun ikinci bölümünde; maden sektörüne ilişkin idari yapılanma, görev, yetki ve sorumlulukları tetkik edilmiş, bu kapsamda Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı nın denetim fonksiyonu değerlendirilmiştir. Üçüncü bölümde; iş sağlığı ve güvenliği kültürünün önemi konu edilmiş, kömür madenciliğinde özdenetim faaliyetlerine yer verilmiştir. Dördüncü bölümde; Soma maden kazasından hareketle, yürütülen psikososyal müdahale faaliyetleri ile yapılan yardımlara, sonuçlarına ve kaza sonrası tahlisiye (kurtarma) işlemlerine ilişkin bilgi verilmiştir. Bu bölümün devamında ise, sendikaların süreçteki rolü ve maden mühendisliği eğitimine değinilmiştir. Son olarak beşinci bölümde; özel raporun konusu kapsamında yapılan tespit ve önerilere yer verilmiştir. Gelinen noktada inceleme ve araştırmaların tamamlanmasını ve raporun yazımını müteakip Kamu Denetçiliği Kurumunun ilk özel raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisi ne sunulmak üzere Kamu Başdenetçiliği Makamına takdim edilmektedir. 18
BİRİNCİ BÖLÜM: KÖMÜR MADENCİLİĞİ İLE İLGİLİ MEVZUAT I. ULUSAL MEVZUAT Anayasanın Tabiî servetlerin ve kaynakların aranması ve işletilmesi başlıklı 168 inci maddesinde; Tabiî servetler ve kaynakların Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu, bunların aranması ve işletilmesi hakkının Devlete ait olduğu, Devletin bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzel kişilere devredebileceği, hangi tabiî servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzel kişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzel kişiler eliyle yapılmasının kanunun açık iznine bağlı olduğu, bu durumda gerçek ve tüzel kişilerin uyması gereken şartlar ile Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyidelerin kanunda gösterileceği hüküm altına alınmıştır. 1.1. Maden Kanunu Yukarıda yer verilen Anayasa hükmü gereğince, madenlerin aranması, işletilmesi, üzerinde hak sahibi olunması ve terk edilmesi ile ilgili esas ve usulleri düzenlemek amacıyla çıkarılan 3213 sayılı Maden Kanunu 15/6/1985 tarihli ve 18785 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe girmiştir. Anılan Kanun uyarınca madenler, Devletin hüküm ve tasarrufu altında olup, içinde bulundukları arzın mülkiyetine tabi değildir. Yer kabuğunda ve su kaynaklarında tabii olarak bulunan, ekonomik ve ticarî değeri olan petrol, doğal gaz, jeotermal ve su kaynakları dışında kalan her türlü maddenin maden olduğu belirtilmektedir. Ruhsatlandırma bakımından madenler altı gruba ayrılmış olup, araştırmamıza konu olan linyit ve taş kömürü IV. Grup Madenler arasında sayılmaktadır. Kanun a göre; Madenler üzerinde tesis olunan ilk müracaat (takaddüm), arama ruhsatnamesi, buluculuk ve işletme ruhsatı haklarının hiç birisinin hisselere bölünemeyeceği, her birinin bir bütün halinde muameleye tabi tutulacağı, maden ruhsatları ve buluculuk hakkının ise devredilebileceği kuralı getirilmiştir. Maden haklarının, medeni hakları kullanmaya ehil Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarına, madencilik yapabileceği, statüsünde yazılı Türkiye Cumhuriyeti Kanunlarına göre kurulmuş tüzel kişiliği haiz şirketlere, bu hususta yetkisi bulunan kamu iktisadi teşebbüsleri ile müesseseleri, bağlı ortaklıkları ve iştirakleri ile diğer kamu kurum, kuruluş ve idarelerine, gerçek veya tüzel tek kişi adına verileceği düzenlenmiştir. Maden haklarının verilmesi için, 19
gerçek ve tüzel kişilere ilişkin olarak genel ya da özel herhangi bir şart Kanun da öngörülmemiştir. Kanun un İşletme faaliyeti başlıklı 29 uncu maddesinde; işletme faaliyetinin projesine ve Kanun un ilgili hükümlerine göre yürütüleceği, işletme projesine aykırı faaliyette bulunulması ve faaliyetlerin can ve mal güvenliği açısından tehlikeli bir durum oluşturduğunun tespit edilmesi halinde maden üretimine yönelik faaliyetlerin durdurulacağı öngörülmüştür. Söz konusu faaliyetlerin durdurulması hususunda idareye takdir yetkisi tanınmamıştır. 1.1.2. İkincil Mevzuat Maden Kanunu nun uygulanması ile ilgili usul ve esasları düzenleyen Madencilik Faaliyetleri Uygulama Yönetmeliği 6/11/2010 tarihli ve 27751 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe girmiştir. Kanun da yapılan ayrıma bağlı kalınarak, ruhsatlandırma bakımından madenler altı gruba ayrılmış, linyit ve taş kömürü IV. Grup Madenler arasında sayılmıştır. 1.1.2.1. Arama Dönemi Anılan yönetmelikte, IV. Grup Madenler e ilişkin arama ruhsatı alabilmek için Maden İşleri Genel Müdürlüğüne (MİGEM) müracaat edileceği, Genel Müdürlüğe yapılan müracaatlarda öncelik hakkının (takaddüm hakkının) esas olduğu düzenlenmiştir. Müracaatların ruhsatlandırılması için gerekli belgeler arasında maden arama projesinin de yer aldığı görülmektedir. Arama ruhsatı başvurusu MİGEM e arama projesi ile birlikte yapılmaktadır. Arama dönemindeki en önemli kıstaslardan biri mali yeterliliğin getirilmiş olmasıdır. Mali yeterlilik arama dönemlerinde yapılacak işlerin alt limitini belirlemektedir. Bu harcama tutarları her sene güncellenmektedir. Kanuna göre arama dönemleri ön arama, genel arama ve detay arama dönemi olarak sınıflandırılmıştır. Ön Arama Dönemi Ön arama dönemi, arama ruhsatının düzenlenmesinden sonraki ilk bir yıllık dönemdir. Bu dönemde yüzeyden, mostradan örnek alınarak analiz yaptırılması ve sonuçların teslim edilmesi, çalışma alanlarının yüzey jeoloji haritasının hazırlanması, tespit edilen maden kaynaklarının harita üzerinde gösterilmesi, maden jeolojisi öngörüleri veya maden jeolojisi haritasının hazırlanması ve jeolojik kesitlerinin yapılması, kaynak raporu, rezerv raporu hazırlanması gibi 20
faaliyetler yerine getirilmelidir. Ön arama süresi sonuna kadar, maden arama projesinde belirtilen faaliyetlerin tamamlandığını ve bu faaliyetlere ilişkin yatırım harcamalarını gösteren ön arama faaliyet raporunun MİGEM e verilmesi zorunludur. Genel Arama Dönemi Yükümlülüğünü yerine getiren ruhsat sahipleri IV. ve VI. Grup madenlerde iki yıl, diğer gruplarda bir yıl olmak üzere genel arama dönemine hak sağlar. Genel arama döneminde ruhsat sahasının genel topoğrafik haritasının hazırlanması ve yarma, kuyu, galeri sondaj yerleri ile örnek alınan yerler ve benzeri noktaların gösterilmesi, mostra haricinde ayrıca yarma veya galeri, kuyu, sondaj ve benzeri çalışma yapılması ve sonuçlarının verilmesi, örnek alınarak analiz yaptırılması ve sonuçlarının verilmesi, ruhsat sahasının detay jeoloji haritasının hazırlanması ve kesitlerinin yapılması, maden jeolojisi haritasının hazırlanması ve jeolojik kesitlerinin yapılması, kaynağın, rezervin iki boyutlu olarak modellenmesi, kaynak ve rezerv raporu hazırlanması faaliyetleri ifa edilmelidir. Bu dönemin sonuna kadar; maden arama projesinde belirtilen maden kaynağına ilişkin bilgiler ve bu dönemde yapılan arama faaliyetlerine ilişkin yatırım harcamalarını da gösteren genel arama faaliyet raporunun verilmesi zorunludur. Yukarıda iki dönem için belirtilen yükümlülüklere uyulmadığı takdirde teminat irad kaydedilerek ruhsat iptal edilir. Detay Arama Dönemi Yükümlülüklerini yerine getiren ruhsat sahipleri, IV. ve VI. Grup madenlerde dört yıl detay arama dönemine hak kazanır. Detay arama döneminde çalışma alanının detay topoğrafik haritasının hazırlanması ve yarma, kuyu, galeri, sondaj yerleri ile örnek alınan yerler ve benzeri noktaların gösterilmesi, yarma, galeri, kuyu, sondaj veya benzeri çalışmaların yapılması ve sonuçlarının verilmesi, çalışma alanını temsil edecek sayıda örnek alınarak analiz yaptırılması ve sonuçlarının verilmesi, yapılan detay jeokimya haritaları veya jeofizik haritalarının verilmesi, detay maden jeolojisi haritasının hazırlanması ve jeolojik kesitlerinin yapılması, yeraltı işletmeleri için detay yeraltı jeoloji haritasının hazırlanması ve kesitlerinin yapılması, kaynağın, rezervin üç boyutlu olarak modellenmesi, kaynak ve rezerv raporu hazırlanması faaliyetleri tamamlanmalıdır. Bu dönemde her yıl, görünür maden rezervine ilişkin bilgileri ve yapılan arama faaliyetlerine ilişkin yatırım harcamalarını gösteren detay arama faaliyet raporunun verilmesi zorunludur. Bu yükümlülüklerin yerine getirilmemesi ve/veya arama ruhsat süresi sonuna kadar işletme ruhsat talebinde bulunulmaması durumunda teminat irad kaydedilerek ruhsat iptal edilir. IV. ve VI. Grup madenler dışında kalan gruplara ilişkin 21
ruhsatlarda ise genel arama dönemi sonuna kadar rezerv bilgilerini de içeren arama faaliyet raporu ile birlikte işletme projesinin verilmesi zorunludur. Maden arama projesi; arama ruhsat sahasında bir termin planı dâhilinde, ekonomik olarak işletilebilecek bir maden yatağı bulabilmek için arama süresi boyunca yapılacak olan arama faaliyetlerini ve bu faaliyetlerin gerçekleştirilmesine yönelik yatırım bilgilerini ve mali yeterliliği içeren projeyi ifade etmektedir. Yönetmeliğin 13 üncü maddesinde söz konusu maden arama projesinde, projenin amacının açık bir şekilde ifade edilerek, müracaat sahibinin beklentisinin ortaya konulacağı, arama yapılacak sahanın seçiminden başlayıp, kaynak ve rezervin belirlenmesi, değerlendirilip sınıflandırılması, raporlama aşamasının sonuna kadar geçen tüm maden arama sürecinin (ön arama, genel arama, detay arama) bir termin planı kapsamında belirtileceği, bu faaliyetlerin gerçekleştirilmesine yönelik yatırım ve mali yeterlilik bilgilerinin belgeleneceği, maden arama faaliyetleri kapsamında gerekli görülen çalışmaların; yöntem, içerik ve uygulama biçimi ile açıklanacağı düzenlenmiştir. 1.1.2.2. İşletme Dönemi İşletme ruhsatları ve işletme izinlerine ilişkin olarak ise; IV. Grup madenler için, detay arama faaliyet raporu ile madencilik faaliyetlerinin yürütülmesi esnasında ve/veya sonlandırılması aşamasında faaliyet sonrası işletme alanının çevre ile uyumlu hale getirilmesine ilişkin taahhütleri de içeren işletme projesi ve talep harcının eksiksiz ödendiğine dair belge ile müracaatta bulunulması halinde işletme ruhsatı hakkı doğacağı ifade edilmiştir. Ayrıca Yönetmeliğin 27 nci maddesinde, işletme projesinin ekinde yer alması zorunlu hususlardan birisi, yeraltı işletmelerinde can ve mal güvenliği ile ilgili; elektrik projesine ilişkin plan ve projeler, basınçlı hava şebeke projesi, acil kaçış planı, su tahliyesi, nakliye gibi hususları içeren uygun ölçekli çizimler ile üretimi gösteren termin planı üzerinde uygun ölçekli ve havalandırma bilgilerini içeren havalandırma planı şeklinde öngörülmüştür. Söz konusu planlar haricinde ise; a) Ruhsat alanının ve varsa ocak yerinin yer bulduru haritası, b) Ruhsat alanının uygun ölçekli jeoloji haritası ve jeolojik kesitler, c) Ocak açılması planlanan alanın uygun ölçekli (1/10000, 1/5000, 1/1000 gibi) hâlihazır topoğrafik harita ve kesitleri, 22
ç) Uygun ölçekle çizilmiş ruhsat sınırı, talep edilen işletme izin sınırları ile sahada açılmış ocak, galeri, yarma, sondaj, kuyu gibi arama faaliyetlerinin yerini gösterir imalat haritası, d) Sahada belirlenmiş görünür rezerve ve ruhsat süresine bağlı olarak planlanan üretim programlarını gösterir termin planı, e) Mevcut ve yapılması planlanan bina, tesis, kantar, silo, trafo, yol gibi yapıları gösteren vaziyet planı, f) İşletme esnasında ve/veya sonrası üretim faaliyetinin gerçekleştirildiği alanın çevre ile uyumlu hale getirileceğine ilişkin çevre ile uyum plan çizimi ve kesitleri, yer almaktadır. İşletme projesi ve ekinde yer alması zorunlu belgeleri incelemek suretiyle değerlendirme yapma yetkisi MİGEM e verilmiştir. Özellikle proaktif (önleme amaçlı) denetim anlayışının yerleşmesi bakımından söz konusu işletme projesinin mevzuatta öngörülen tüm gereklilikleri taşıyıp taşımadığı hususunun tespit edilmesinin yanı sıra, idarenin, işverenlik tarafından beyan esasına dayalı surette belirtilen ve işletme projesini ve dolayısıyla iş sağlığı güvenliği şartlarını değiştirebilecek nitelikteki tüm bilgilerin doğruluğundan emin olması, bunun için gerekli denetim mekanizmasına, beşeri ve fiziki sermayeye sahip olması gerekmektedir. Faaliyetlerin incelenmesi ve denetlenmesine ilişkin olarak Yönetmeliğin 74 üncü maddesinde; Kanun gereğince ruhsat veya sertifika sahibince düzenlenmiş mali ve teknik belgelerin, ruhsat veya sertifika alanındaki madencilik faaliyetlerinin, ihbar ve şikâyetlerin inceleme ve denetiminin MİGEM tarafından görevlendirilen personelce yerinde yapılacağı; Genel Müdürlüğün, diğer kamu kurum ve kuruluşları ile üniversitelerden inceleme ve denetimin gerektirdiği mesleki tecrübeye sahip olan personeli de görevlendirebileceği, yapılacak inceleme ve denetimlerde oluşturulacak heyetin; maden mühendisi, jeoloji mühendisi ile yapılacak inceleme ve denetimlerin özelliğine göre jeofizik mühendisi, haritacı, mali uzman, hukukçu veya diğer meslek mensuplarından en az üç kişiden oluşacağı, inceleme ve denetimlerde ruhsat sahibinin, Genel Müdürlüğe verdiği teknik ve mali belgelerin hazırlanmasına esas olan bütün belgelerin asıllarını, yapılmış hesapları talep halinde heyet üyelerine göstermek zorunda olduğu belirtilmiştir. Ayrıca inceleme ve denetim sırasında teknik ve mali belgeler ile bu belgelerin hazırlanmasına esas teşkil eden işletme projesinin uygulanması ile ilgili hususların, üretim yöntemi, üretim 23
miktarı, üretilen madenin kullanım alanı, sevk fişleri, faturalar, satış belgeleri gibi mevzuat gereği diğer belgelerin inceleneceği, her türlü denetimde çevre ile uyum planına uygun çalışılıp çalışılmadığının kontrol edileceği belirtilmek suretiyle inceleme ve denetimin içeriğine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Maden mühendislerinin hizmet ve yetkileri ayrıntılı olarak belirlenmiş olup; maden mühendisliği kapsamında değerlendirilen etüt, araştırma-geliştirme, değerlendirme gibi hizmetler, maden işletme faaliyetinin yapılabilirliğine yönelik fizibilite projesi ve raporu hazırlanması, işletme ruhsat taleplerine esas, ruhsat alanında belirlenmiş bir maden rezervinin ekonomik olarak işletilmesine yönelik teknik ve mali konuları içeren işletme projesi hazırlanması, maden işletmeciliği yapılacak alanlarda uygun üretim yöntemlerinin belirlenmesi gibi teknik niteliği haiz hizmet ve yetkiler maden mühendislerine verilmiştir. Ayrıca jeoloji mühendisleri, jeofizik mühendisleri, harita ve kadastro mühendisleri, kimya mühendisleri veya kimyagerlerin hizmet ve yetkilerine ilişkin düzenlemeler de mevcuttur. Yönetmelikte yer verilen bir diğer görevli olan teknik nezaretçi, maden işletmelerinin teknik ve emniyet yönünden nezaretini yaparak Kanun ve ilgili yönetmeliklerde yer alan görevleri yerine getirmekle sorumlu ve yükümlü olan kişidir. İşletme içerisinden denetim gerçekleştiren teknik ve daimi nezaretçiler ile ilgili mevzuat hükümlerine, uygulama esaslarına ve uygulamada karşılaşılan sorunlara, raporun Kömür Madenciliğinde Özdenetim Faaliyetleri başlığı altında ayrıntılı olarak yer verilmiştir. Madencilik faaliyetlerinin hangi esaslara göre yürütüleceği ve bu esaslarla ilgili olarak Bakanlıklar ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının vereceği izinlere dair usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Madencilik Faaliyetleri İzin Yönetmeliği, 21/6/2005 tarihli ve 25852 sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Bahsi geçen Yönetmelik; orman, muhafaza ormanı, ağaçlandırma alanları, kara avcılığı alanları, özel çevre koruma bölgeleri, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtı, tabiatı koruma alanı, tarım, mera, sit alanları, su havzaları, kıyı alanları ve sahil şeritleri, karasuları, turizm bölgeleri, alanları ve merkezleri ile kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri, askerî yasak bölgeler, imar alanları ve mücavir alanlarda madencilik faaliyetlerinin çevresel etki değerlendirmesi, gayrisıhhi müesseseler ile ilgili hususlar dâhil hangi esaslara göre yürütüleceğini kapsamakta olup, sayılan alanlarda yapılacak arama faaliyetleri ve üretim faaliyetleri süreçlerinde alınması gerekli izinlere ilişkin ayrıntılı düzenlemeler içermektedir. 24
1.2. İş Sağlığı ve Güvenliğine İlişkin Ulusal Mevzuat Anayasa nın 2 nci maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti nin nitelikleri arasında sosyal devlet ilkesine yer verildiği; 5 inci maddesinde ise, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlama; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmanın ve insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmanın Devletin temel amaç ve görevleri arasında sayıldığı görülmektedir. Ayrıca, Anayasa nın kişinin dokunulmazlığı, maddî ve manevî varlığı başlıklı 17 nci maddesinin birinci fıkrasında, herkesin, yaşama, maddî ve manevî varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahip olduğu; Çalışma hakkı ve ödevi başlıklı 49 uncu maddesinde, çalışmanın, herkesin hakkı ve ödevi olduğu, Devletin, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek, işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışını sağlamak için gerekli tedbirleri alacağı; Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması başlıklı 56 ncı maddesinde ise, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu düzenlenmiştir. Bu çerçevede; işyerlerinde iş sağlığı ve güvenliğinin sağlanması ve mevcut sağlık ve güvenlik şartlarının iyileştirilmesi için işveren ve çalışanların görev, yetki, sorumluluk, hak ve yükümlülüklerini düzenleyen 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu 30/6/2012 tarihli ve 28339 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe girmiştir. Anılan Kanun un Tanımlar başlıklı maddesinin (ö) bendinde risk değerlendirmesi; işyerinde var olan ya da dışarıdan gelebilecek tehlikelerin belirlenmesi, bu tehlikelerin riske dönüşmesine yol açan faktörler ile tehlikelerden kaynaklanan risklerin analiz edilerek derecelendirilmesi ve kontrol tedbirlerinin kararlaştırılması amacıyla yapılması gerekli çalışmalar şeklinde ifade edilmiştir. İşin durdurulması başlıklı 25 inci maddesinde; işyerindeki bina ve eklentilerde, çalışma yöntem ve şekillerinde veya iş ekipmanlarında çalışanlar için hayati tehlike oluşturan bir husus tespit edildiğinde; bu tehlike giderilinceye kadar, hayati tehlikenin niteliği ve bu tehlikeden doğabilecek riskin etkileyebileceği alan ile çalışanlar dikkate alınarak, işyerinin bir bölümünde veya tamamında işin durdurulacağı; ayrıca çok tehlikeli sınıfta yer alan maden, metal ve yapı işleri ile tehlikeli kimyasallarla çalışılan işlerin yapıldığı veya büyük endüstriyel kazaların olabileceği işyerlerinde, risk değerlendirmesi yapılmamış olması durumunda işin durdurulacağı öngörülmüştür. 25
Diğer yandan, 3213 sayılı Maden Kanunu nun iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin hususları düzenlediği İşletme faaliyeti başlıklı 29 uncu maddesinin birinci fıkrasında, işletme faaliyetinin, projesine ve Kanunun ilgili hükümlerine göre yürütüleceği, işletme projesine aykırı faaliyette bulunulması ve faaliyetlerin can ve mal güvenliği açısından tehlikeli bir durum oluşturduğunun tespit edilmesi halinde maden üretimine yönelik faaliyetlerin durdurulacağı; ikinci fıkrasında, işletme projeleri ve değişiklikleri uygulamaya konulmadan önce Genel Müdürlük onayının alınmasının zorunlu olduğu, aksi takdirde faaliyetin durdurulacağı; üçüncü fıkrasında, işletme açısından tehlikeli durumların tespiti halinde, bu halleri gidermek için ruhsat sahibine altı aya kadar süre verileceği, mücbir sebepler dışında bu sürenin uzatılmayacağı, bu süre sonunda projeye uygun faaliyette bulunulmaması veya tehlikeli durumun ortadan kaldırılmaması halinde teminatın irad kaydedilerek işletme faaliyetinin durdurulacağı; dördüncü fıkrasında, ruhsat sahibinin, her yıl nisan ayı sonuna kadar bir önceki yıl içinde gerçekleştirdiği işletme faaliyeti ile ilgili teknik belgeleri, satış bilgi formunu, faaliyet bilgi formunu ve işletme sahasında arama yapmış ise arama ile ilgili bilgileri Genel Müdürlüğe vermekle yükümlü olduğu, yükümlülüğün yerine getirilmemesi halinde teminatın irad kaydedileceği, yükümlülük yerine getirilinceye kadar faaliyetin durdurulacağı öngörülmüştür. Buna göre; yeraltı kaynaklarının değerlendirilmesi amacına dönük belirli girdileri seçilmiş bir teknoloji kullanarak mevcut ve potansiyel talebi karşılamak üzere mal ve cevher üretmek için çalışmaları düzenleyen beyan niteliğinde rapor şeklinde tanımlanan projeye uygun faaliyette bulunulmaması ve faaliyetlerin can ve mal güvenliği açısından tehlikeli bir durum oluşturduğunun tespit edilmesi halleri müeyyideye bağlanmıştır. 6331 sayılı Kanun da işveren ile çalışanların görev, yetki ve yükümlülükleri belirlenmiş olup; mesleki risklerin önlenmesi ve bu risklerden korunulmasına yönelik çalışmaları da kapsayacak, iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerinin sunulması için işverenin; çalışanları arasından iş güvenliği uzmanı, işyeri hekimi ve diğer sağlık personeli görevlendireceği, çalışanları arasında belirlenen niteliklere sahip personel bulunmaması hâlinde, bu hizmetin tamamını veya bir kısmını ortak sağlık ve güvenlik birimlerinden (OSGB) hizmet alarak yerine getirebileceği, ancak belirlenen niteliklere ve gerekli belgeye sahip olması hâlinde, tehlike sınıfı ve çalışan sayısı dikkate alınarak, bu hizmetin yerine getirilmesini kendisinin de üstlenebileceği hüküm altına alınmıştır. İş güvenliği uzmanları, işyeri sağlık ve güvenlik birimleri ve ortak sağlık ve güvenlik birimleri ile ilgili mevzuat, uygulamalar ve sorunlar ile çözüm önerileri, raporun Kömür Madenciliğinde Özdenetim Faaliyetleri kısmında ayrıntılı olarak irdelenmiştir. 26