Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt 68, No. 2, 2013, s. 63-93 MERKEZ YEREL İLİŞKİLERİ VE MÜLKİ İDARENİN DÖNÜŞÜMÜ Yrd. Doç. Dr. Can Umut Çiner Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Oral Karakaya İçişleri Bakanlığı Mülkiye Başmüfettişi Özet Türkiye de devlet reformu kapsamında mülki idare, önemli bir dönüşüm içindedir. Bu makale, mülki idarenin yerel yönetimler karşısında güç kaybettiği savını tartışmayı amaçlamaktadır. Çalışmada, mülki idarenin tanımı yapıldıktan sonra, son dönem farklı kamu politikalarının etkisiyle mülki idarede yaşanan dönüşüm incelenmiştir. Mülki idarenin devlet içindeki yeri belirlenmiş, daha sonra yoksulluk, sivilleşme, insan hakları gibi farklı alanlarda mülki idarenin görev, yetki ve sorumluluklarındaki değişimlere değinilmiştir. Bunun yanı sıra, yerel yönetimlerin güçlendirilmesi politikaları ile yerelleşme ve bölgeselleşmenin mülki idareyi nasıl dönüştürdüğü ve mülki idarenin bu politikalar karşısında bugünkü durumu ile geleceği de ayrıntılı olarak irdelenmiştir. Anahtar Sözcükler: Mülki idare, KÖYDES, yerelleşme, bütünşehir, bölgeselleşme Central-Local Relations and Transformation of Territorial Administration Abstract Territorial administration in Turkey has been undergone an important transformation within the content of state reforms. This paper aims to discuss the argument asserting that central administration has been losing power in favor of the local administration. In this study, after a brief definition of territorial administration, the transformation experiences caused by various recent public policies were examined. Next, the role of territorial administration in the state was determined, and the changes in the authority, duties and responsibilities of the administration in areas like poverty, civil rights and civilization were covered. Furthermore, a detailed analysis was conducted about how policies strengthening local governments together with decentralisation, and how regionalisation practices have transformed the territorial administration. This analysis also tried to cover the current and future position of the territorial administration considering the range of these policies and practices. Keywords: Territorial administration, KOYDES, decentralisation, unicity, regionalisation
64 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 68-2 Merkez Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin Dönüşümü Giriş Mülki idarede 1 yaşanan sorunları incelemek amacıyla Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren çok sayıda bilimsel araştırma yapılmıştır (A.Ü. SBF ve New York Üniversitesi Ortak Yayını, 1957; Fişek, 1976; Emre, 2002; Emre vd., 2003). Söz konusu araştırmaların yanı sıra, son yıllarda alanda yapılmış akademik çalışmalarda mülki idare ile ilgili farklı bakış açıları ortaya çıkmaktadır. Bunlardan ilki, mülki idarenin, ağırlıklı olarak, yerel yönetimler üzerinde kullandığı vesayet yetkilerinin eleştirisi şeklindedir. Buna göre, yerel, merkez karşısında güçlendirilmesi gereken bir konumdadır. Diğer görüşü savunanlar ise, yerelleşme ile bölgeselleşme politikalarının etkisiyle mülki idarenin yerel yönetimler karşısında güç kaybettiğini iddia etmektedirler. Bu görüşlere ek olarak, İçişleri Bakanlığı nın eşgüdümünde mülki idare amirleri 2 tarafından yapılan çalışmalarda, değerlendirme notlarında, mülki idarenin günün gereksinimlerini ve halkın taleplerini karşılayamadığı belirtilerek sistemin gözden geçirilmesi gerektiği vurgusu yapılmaktadır. Başka bir deyişle, merkezin yerel karşısındaki konumunu sürdürmesi gerekliliğinin altını çizmektedirler. Söz konusu görüşlerin ortak noktası, merkezin ve yerelin karşıt bir noktada konumlandırılarak mülki idarenin dönüştüğü yönündedir. 1 Bilindiği gibi, mülki idarenin İngilizce karşılığı olarak territory government, territorial government, provincial government (Bozkurt, Ergun, Sezen, 2008: 176), civil administration (Özçağlar, 2005: 1) gibi farklı karşılıklar kullanılmaktadır. Makalenin İngilizce özetinde kullanıldığı gibi, bize göre mülki idarenin en uygun İngilizce karşılığı territorial administration dır. Benzer bir biçimde, Gözler de (2012) mülki idarenin Fransızca karşılığı olarak administration territoriale i tercih etmektedir. 2 Mülki idare amirliği mesleği ve Birinci Sınıf Mülki İdare Amirliği üzerine önemli bir çalışma için bkz. Başa ve Yıldız, 2011.
Can Umut Çiner Oral Karakaya Merkez - Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin Dönüşümü 65 Kamu yönetiminde, merkezden yönetim-yerinden yönetim ayrımı, belirli sınırlı bir coğrafi alan (territory) üzerinde konumlanmıştır. Bu bağlamda, genelde merkez halktan uzaklık ve coğrafi kopuş ile eleştirilirken, yerel de halka yakınlık (proximity) 3 ve demokratiklik bağlamında ele alınmıştır. Oysa merkezi yerelden ayıran, binalarının ve personelinin nerede konumlandığı kadar, 4 ulusal düzeyde karar alma ve kaynak dağıtım tekelidir. Bunun tersi biçimde, yerinden yönetim için asıl olan, coğrafi olarak merkezden uzaklığının yanında ulusal ölçekte karar alma gücünden yoksunluğudur. Bu ayrımın göz ardı edilmesi, merkezden yönetimin halka uzak olduğu, kırtasiyeciliği artırdığı, 5 yerinden yönetimin de halka daha yakın olduğu ve demokrasi ile etkinliği/verimliliği temsil ettiği şeklinde sonuçların ilgili yazına egemen olmasını sağlamıştır. 6 Aslında, gerek mülki idare gerekse yerel ve bölgesel yönetimler söz konusu olduğunda temel sorun, belirli sınırlı coğrafi alanın tanımlanması meselesidir. 7 O belirli sınırlı coğrafi alanın bazı ülkelerde mülki idarenin bir parçası, bazı ülkelerde ise bir yerel/bölgesel yönetim birimi olduğu bilinmektedir. Bu bağlamda, Avrupa da son yıllarda yükselen bölge yönetimlerini incelemek bize mülki idarenin geleceği açısından önemli ipuçları verecektir. Nitekim Fransa örneği bu dönüşüm için önemli bir karşılaştırmalı zemin sunmaktadır. 8 3 Halka yakınlık denildiğinde Avrupa Birliği nin (AB) yönetsel ilkelerinden biri olan subsidiarite de akla gelmektedir. Ancak, burada yerel yönetimlerin halka yakın olması subsidiarite ilkesi bağlamında değildir. Daha açık bir ifadeyle, yakınlık (proximity) ile subsidiarite ilkeleri birbirine karıştırılmamalıdır. Subsidiarite konusunda bkz. Çiner, 2009. 4 Örneğin, İçişleri Bakanlığı teşkilat şemasında Ankara Valiliği, hükümetin siyasi merkezinde konumlanmış olmasına rağmen bir taşra birimidir. 5 Büyükşehir belediyelerine bağlı olan İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi (İSKİ), İstanbul Elektrik Tramway ve Tünel İşletmeleri Genel Müdürlüğü (İETT) ve Ankara Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü (ASKİ) gibi devasa kurumların, çoğu bakanlıktan daha fazla kırtasiyecilik sorunu olduğu açıktır. 6 Merkezin yerele oranla daha anti demokratik bir siyasal mekanizma ile oluştuğunu iddia etmek mümkün değildir. Merkezin demokrasi zaafı yereli de demokratik açıdan yoksun bırakır. Bu görüşü sistemli bir biçimde ilk ele alan Eisenmann dır (1948). Benzer şekilde, yerel yönetimlerin demokrasinin beşiği olmadığı savı Hamamcı (1980) ve Güler in (2006) çalışmalarında da irdelenmektedir. 7 Bu konuyu, Napolyoncu yönetim örgütlenmesi bağlamında tarihsel olarak incelemek için bkz.wunder, 1995. 8 Fransa daki bölge yönetimi bağlamında territory kavramının bir açıklaması için bkz. Çiner, 2010.
66 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 68-2 Türkiye de, mülki idare amirleri, bakanlıkların taşraya yetki devri yapmamasından, yerel yöneticiler ise merkezi yönetimin vesayetinden şikâyetçidirler. Mülki idare amirleri, mülki idarenin güçlendirilmesini savunmakta, siyasi otoriteye Yerinden Yönetilen İl Sistemi gibi alternatifler sunmakta (İçişleri Bakanlığı, 2002: 153), yerel yöneticiler ise, yerel yönetimlerinin özerkliklerinin güçlendirilmesini ve mali kaynaklarının artırılmasını talep etmektedirler. Bu durumda, sorunun kaynağı ve çözüm, nihai karar alıcı olan merkezi yönetimde düğümlenmektedir. Bu makale, son yıllarda hem mülki idare amirlerinin mesleki yayınlarında hem de akademik çalışmalarda genel kabul görmüş olan, mülki idare modelinin tasfiye edildiği yönündeki savı tartışmaktadır. Bu sav, mülki idarenin, merkezi yönetimden bağımsız bir yapı olarak ele alınması yanılgısının ve devlet örgütlenmesi içindeki yerinin net olarak ortaya konulamayışının ürünüdür. Söz konusu yanılgılara yol açan temel etmen, devletin işlevlerindeki değişimi ele almadan, mülki idarenin devlet içindeki yapısal konumunu irdelemeden mülki idareyi tek başına değerlendirmektir. Makale, 1980 sonrası kamu yönetiminde reform çabalarıyla birlikte mülki idarede meydana gelen işlevsel dönüşümü değerlendirecektir. Mülki idaredeki değişimi anlamak için, değişimin ana eksenleri tanımlanmaya ve tartışılmaya çalışılacaktır. Eksenler tanımlanırken, öncelikle Türkiye de devletin dönüşümü temel alınacaktır. Bu çerçevede ilk bölümde, mülki idare tanımlanacak ve devlet idaresi içindeki yeri bakımından konumlandırılacak, ardından mülki idarede yaşanan dönüşümler, devletin farklılaşan işlevleri bağlamında ele alınacaktır. Mülki idarenin tanımı ve işlevsel dönüşümünün incelenmesinin ardından, ikinci bölümde yerelleşme politikaları ile yerel yönetimler alanında yaşanan değişimlere ve merkezi yönetim-yerel yönetimler arasındaki ilişkinin en temel boyutu olan idari vesayet ilişkisine değinilecektir. Son bölümde ise, il ölçeğinin değiştirilmesi bağlamında bölgeselleşme ve metropolitenleşme ya da büyükşehirleşme tartışmalarına yer verilecek, söz konusu politikaların mülki idarede yarattığı ya da yaratacağı etkiler kısaca değerlendirilecektir. I. Mülki İdarenin Devlet Yönetimi İçindeki Yeri Mülki idarenin devlet sistemi içindeki yerini belirleyebilmek için öncelikle mülki idarenin tanımlanmasına ihtiyaç vardır. Hukuk egemen yaklaşımın etkisiyle, mülki idare, kamu yönetimi kitaplarında merkezden yönetim-yerinden yönetim ayrımı çerçevesinde şemalaştırılmakta ve tanımlanmaktadır. Bu anlamda, mülki idare, ülke topraklarında yönetsel amaçlarla oluşturulmuş il, ilçe vb. alt birimlerin, merkezin ajanları eliyle yönetilmesi eylemi olarak tanımlanır (Bozkurt, Ergun, Sezen, 2008: 176). Bu
Can Umut Çiner Oral Karakaya Merkez - Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin Dönüşümü 67 çalışmada, mülki idare anayasada yer alan unsurları da içerecek bir şekilde ve siyaset-yönetim ilişkisine farklı bir bakış açısı getirilerek tanımlanacak ve bu tanım etrafında dönüşüm anlamlandırılmaya çalışılacaktır. 1. Mülki İdare Nedir? Mülk sözcüğü, dilimize Arapçadan geçmiş olup, ülke (TDK, 2012) ya da daha sosyolojik bir kavramla anlatılacak olursa memleket anlamına gelmektedir. Mülki idare de ülke yönetimi demektir. Ülke ile devlet kavramları, birbirlerinin ayrılmaz parçaları olmakla birlikte, aralarındaki farklılığı netleştirmek gerekir. Devlet, siyasal gücün kurumsallaşmasını, örgütlenmeyi, tüzel kişiliği, siyasi bir varlığı ifade ederken; ülke ise devletin üzerinde konumlandığı toprakları ve sınırları ifade eder. Devlet yönetimi ile ülke yönetimi arasındaki ayrım, devlet yönetimi ile mülki idare arasındaki ayrımın da belirleyici unsurlarından biridir. Ülkenin yönetimi ya da mülki idare, devletten bağımsız düşünülemez. Mülki idare, devletin kimi işlevlerinin coğrafi alanda somutlaşmış biçimidir. Bu perspektiften hareketle, mülki idarenin tanımlanmasında, sadece coğrafyayı esas alan açıklamalar doyurucu değildir. 1982 Anayasası nın 126. maddesinde yer alan, Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. hükmüne karşın, mülki idarenin, devletin taşrada örgütlenme birimi olarak ele alınması, yani taşra yönetimi ile eş anlamlı kullanılması, mülki idarenin tanımlanmasını ve değişiminin anlamlandırılmasını da zorlaştırmaktadır. Anayasadaki tanım, üniter devlet modelinin tanımıdır ve illeri merkezi yönetimin bir parçası olarak görmektedir. Anayasa nın merkez dediğini, mülki idare ile ilgili yazın taşra olarak nitelendirmektedir. Mülki idarenin taşralığı, başta da belirtildiği üzere coğrafya bağlamında anlamlıdır. Mülki idareyi merkezden farklı konumlandırıp taşra olarak sınıflandıran yaklaşım, işlevsel boyutu ihmal etmekte, konuya sadece bir yönüyle, yani mekânsal konumlanma açısından bakmaktadır. Mülki idare, merkezden yönetimin uzantısı ya da taşrası değil, gölgesidir, bir başka ifadeyle izdüşümüdür (Tosun, 1970: 1). İşlevsel anlamda merkezi temsil eden mülki idarenin, binalarının ve personelinin hangi coğrafyada yer aldığı ise yönetimin niteliğini değil, hizmet alanını ve yetkilerinin sınırını belirleyen bir unsurdur. Coğrafya, sadece yetki sınırını belirler, hizmet alanını çizer. Mülki idare ile ilgili yapılan yorumlarda genelde bu coğrafya temelli bakış açısı baskındır. Bu noktadan hareketle de, ilgili coğrafyadaki görev bölüşümünün üzerinde durularak mülki idarenin zayıflamasından bahsedilmektedir. Ancak, burada konuya şu şekilde yaklaşmak mümkündür. Merkez zayıflamadan, merkezin
68 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 68-2 gölgesi olarak tanımlanan mülki idarenin zayıflamayacağı açıktır. Buna bağlı olarak, merkezin bir politikası olarak, yerel yönetimlere aktarılan kimi yetkilerin de mülki idarenin geleceğini şekillendireceği düşünülebilir. Vilayet kavramı (Eyüboğlu, 2004: 710), etimolojik kökeninde içerdiği yakınlık ve bağlılık anlamlarıyla, merkezden ve yerinden yönetim unsurlarının bir arada bulunuşunun bir göstergesidir. Onar ın (1966: 819) mülki taksimat üzerindeki merkez teşkilatı ile Versan (1990: 192) ın merkezden yönetim bakımından ülkenin taksimatı ifadelerinde yer alan, mülki taksimat ya da ülkenin taksimatı terimleri, mekânı, yerinden yönetimi; merkez teşkilatı kısmı da merkezden yönetimi karşılamaktadır. Merkezden yönetim, gerek kamu hizmetlerini gerekse de kamu otoritesini tüm ülkeye yaymak üzere, yetki genişliğinden yararlanır. Bir anlamda, yetki genişliği ilkesi merkezden yönetimin, merkeziyetçilik düzeyini belirleyen ölçüdür. Özay a göre (2004: 189) yetki genişliği kavramındaki genişleme, merkezden yönetimin yetkilerine ilişkin olmayıp, taşranın yetkilerinin genişlemesini anlatmaktadır. Merkezin yetkisi zaten tüm ülke düzeyinde olduğundan, onun genişlemesi mümkün değildir. Görüldüğü gibi, merkezden yönetimin yetkileri bakımından genişlemeden daha çok yayılması söz konusudur. Kısaca, yetki genişliği, memuriyet bakımından âdemi merkezi (Pamuk, 1956: 14), işlevsel bakımdan da merkezi bir nitelik taşıyarak, mülki idarenin iki temel öğesini içermektedir. Mülki idareyi sadece bir yönü ile tanımlamak, sadece merkezden yönetimin bir ajanı olarak ya da sadece merkezin yetkilerini yerinde kullanan bir araç olarak nitelendirmek mümkün değildir. Bu nedenle, mülki idarenin tanımında, hem yönetimin alanı, hem de yönetme biçimini içerecek unsurların yer alması kaçınılmazdır. Mülki idare, merkezden yönetim ilkeleri çerçevesinde, ülke topraklarının o yerdeki yönetimidir. İşlevsel olarak merkezi, yetki sınırı bakımından da yerel bir nitelik gösterir. 2. Mülki İdarede İşlevsel Dönüşüm Devletin işlevlerinde yaşanan değişim, beraberinde devletin örgütlenmesinde de dönüşüme neden olmakta, bazen görev, yetki ve sorumlulukların kurumlar arasında bölüşümüne, bazen de kamu örgütlenmesinin yapısal boyutuna etki etmektedir. Bu çerçevede Türkiye de 1980 li yıllarda başlatılan devlet reformu kapsamında gerek örgütlenmede, gerekse de işlevlerin yönetsel bölüşümünde önemli değişiklikler gerçekleşmiştir. Devletin, toplumsal ve ekonomik yaşama müdahaleci rolünden düzenleyici ve denetleyici bir anlayışa geçmesi zorunlu olarak örgütlenmesinin değişimini beraberinde getirmiştir.
Can Umut Çiner Oral Karakaya Merkez - Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin Dönüşümü 69 Mülki idare, Osmanlı dan Türkiye Cumhuriyeti ne devralındıktan sonra, ulus devletin kurulması sürecinin en önemli araçlarından biri olmuştur. Bu bağlamda, uluslaşma sürecinin ve yeni rejimin korunmasının ve yaygınlaştırılmasının, daha sonra da toplumsal ve ekonomik kalkınmanın temellerinden birini oluşturmuştur. Hatta mülki idare amirleri, il özel idarelerindeki etkin rollerini de kullanarak, toplumsal kalkınmaya katkı yapmaya çalışmışlardır. Mülki idarenin bu rolü zamanla zayıflamıştır. 9 Özellikle, 1980 lerde başlayan liberalizasyon, deregülasyon ve özelleştirme uygulamalarıyla devletin rolü yeniden tanımlanmıştır. 1990 larda ise dünyada yaşanan gelişmelere paralel şekilde, devlet daha çok piyasaları düzenleyici bir rol üstlenmiş bu çerçevede düzenleyici-denetleyici kurum ve kurullar yaygınlaşmıştır. Piyasa düzenleme işlevi, ülke coğrafyasının bölünmüş yönetsel birimleri üzerinde yürütülmesi olanaklı olmayan bir işlev olduğundan, bu görevler merkezde örgütlenmiştir. 2000 li yıllarla birlikte, Türkiye de kamu yönetimi Avrupa Birliği ne (AB) tam üyelik hedefi çerçevesinde yeniden düzenlenmiştir. Katılım Öncesi Mali Yardım (IPA) bileşenleri çerçevesinde ilgili-tanımlanmış program otoriteleri dönüştürülmüştür. Bu çerçevede, ajanslaşma (agencification) süreciyle hem merkezde, 10 hem de bölgesel ölçekte yeni yapılar ortaya çıkmıştır. Büyük ölçüde kamu politikalarının Avrupalılaşması 11, uluslararası kuruluşlar ve iç dinamiklerin etkileri kapsamında değerlendirilebilecek olan yoksulluk, sivilleşme, insan hakları ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesi politikaları da, mülki idarenin görev, yetki ve sorumluluklarında önemli değişimlere neden olmuştur. 9 1976 yılında yapılmış mülki idare araştırmasının önsözünde, Fişek (1976: xi-xiii), Türkiye nin yönetiminin küçük mülkiyet temeli üzerine oturduğunu, ekonominin ağırlık merkezinin de küçük aile işletmelerinden bölgesel düzeyde örgütlenen kamu iktisadi kuruluşlarına kaydığı saptamasını yapmaktadır. Bu nedenle mülki idarenin kalkınma ile bağlantısının zayıfladığı belirtilmektedir. 10 AB etkisiyle, merkezi düzeyde kurulmuş ajansların en önemlisi, IPARD (Kırsal Kalkınma için Katılım Öncesi Mali Araç) Ajansı olarak da bilinen, Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu dur. 11 Kamu politikasının Avrupalılaşması, 2000 li yılların başından itibaren Avrupa Birliği nin kurumlarının, kurallarının ve kararlarının Birliğe aday ve üye ülkelerin kamu yönetimleri-politikaları üzerindeki etkilerini anlatmak için kullanılmaya başlanmıştır. Ayrıntılı bilgi için bkz. Palier ve Surel, 2007. İçişleri Bakanlığı bünyesinde Avrupalılaşmanın bilançosu: 2007-2012 arasında İçişleri Bakanlığı ve merkeze bağlı kuruluşlar tarafından AB ve Dış İlişkiler İdaresi Başkanlığı'nın eşgüdümünde 25 hibe projesinin tamamlanmış ve 18 projenin de uygulanması devam etmektedir. (İçişleri Bakanlığı, 2012).
70 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 68-2 Yoksulluk 1980 lerde başlayan liberalizasyon süreci, devletin sosyal işlevlerini azaltmış, diğer yandan da toplumsal sorunları önlemeye yönelik sosyal politika ve yardım mekanizmalarının kurulmasını gerektirmiştir. Gelişmekte olan ülkelerde, neoliberal politikaların sonucunda ortaya çıkan yoksulluğu kaldırmaya değil azaltmaya yönelik politikalar ve fonlar Dünya Bankası tarafından yönlendirilmektedir. Türkiye de 1986 yılında, yardıma muhtaç kişilerin desteklenmesi, yoksulluğun hafifletilmesi ve gelir dağılımındaki adaleti sağlamak amacıyla 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu 12 kapsamında Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu kurulmuştur. Bilindiği gibi, bu dönemde, kamu mali yönetimi açısından bütçe dışı fon uygulamalarının yaygın olduğundan Fonun kullanımı dönemin ruhuna ve mali araçlarına uygun bir şekilde oluşturulmuştur. Fonun kullanımı, tüm il ve ilçelerde mülki idare amirleri başkanlığında kurulan sosyal yardımlaşma ve dayanışma vakıflarına verilmiştir. Söz konusu vakıflar, diğer vakıflardan ayrı niteliktedir. 13 İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğü tarafından yoksulluğun yönetiminin bir parçası olarak, Öncelikli Yaşam Kalitesi Göstergeleri (İller İdaresi Genel Müdürlüğü, 2012) ve Birleşmiş Milletler Çocuklara Yardım Fonu (UNICEF) destekli Temel Hizmetlerde Kapasite Geliştirilmesi (İller İdaresi Genel Müdürlüğü, 2012) projeleri uygulamaya konulmuş, özürlülere yönelik politikalar geliştirilmiştir. 14 Bu projelerin uygulaması da ağırlıklı olarak mülki idare üzerinden gerçekleştirilmiştir. Sivilleşme AB uyum sürecinin en önemli gereklerinden biri olarak sivilleşme, mülki idare açısından mülki idare-asker ilişkileri, 15 mülki idare-jandarma 12 Resmi Gazete (RG): 14.06.1986, 19134. 13 Bu vakıflar, kuruluş, organlar, organlarda görevlendirme, tescil yetkisi, gelirler, amacın değiştirilmesi, mallarının değiştirilmesi gibi konular nedeniyle diğerlerinden ayrılmaktadır. 14 RG: 30.7.2006, 26244, Sosyal Hizmetler Çocuk Esirgeme Kurumu Bakıma Muhtaç Özürlülerin Tesbiti ve Bakım Hizmeti Esaslarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik. 15 5442 sayılı Kanunu nun 11. maddesinde 1996 ve 2003 yıllarında yapılan değişikliklerle, valilerin illerde çıkacak olaylarda gerek kendi illerinde konuşlanmış gerekse de başka illerde ya da sınırda konuşlanmış askeri birliklerden yardım istemesine ilişkin esaslar yer almıştır. Böylelikle, valilerin hiyerarşik olarak kendisine bağlı olmayan askeri birliklerden yardım alması kolaylaştırılmıştır. Ayrıca,
Can Umut Çiner Oral Karakaya Merkez - Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin Dönüşümü 71 ilişkileri, 16 kolluk kuvvetlerinin sivil gözetimi ve denetimi 17 ve ulusal sınır yönetiminin sivilleştirilmesi 18 olmak üzere dört biçimde ortaya çıkmıştır. Sivilleşme temelli bu projeler, özellikle 2000 sonrasında oluşturulan bazı kamu politikaları ve bu çerçevedeki yönetsel uygulamalar, ağırlıklı olarak yurt dışı kaynaklı projeler çerçevesinde yürütülmüştür. İnsan hakları alanında da, mülki idareye önemli görevler verilmiştir. 19 Kadına karşı şiddetle 20 mücadelede, 21 sokak çocuklarının korunmasında, kadın sığınma evlerinin açılmasında, kadınların ve çocukların haklarının korunmasında ve geliştirilmesinde, sosyal destek projesi (SODES) uygulamalarında mülki idare amirleri politika uygulayıcısı olarak kurgulanmıştır. Terörle mücadelede de insan hakları boyutuna yönelik ve sosyal nitelikli bazı yeni kamu politikaları oluşturulmuş ve uygulamaya aynı yasanın 29. maddesinde 2002 yılında yapılan bir başka değişiklikle de, ilçe kaymakamın izinli olması ya da ilçeye atama yapılmamış olması gibi durumlarda, sadece mülki idare amirliği hizmeti sınıfı mensuplarının kaymakamlığa vekâlet edebileceği düzenlemesi getirilerek, İlçe Jandarma Komutanlarının ya da İlçe Emniyet Müdür ya da Amirlerinin Kaymakamlığa vekalet etmesinin önüne geçilmiştir. 16 Jandarma Teşkilat, Görev ve Yetkileri Kanunu nun EK-1 maddesinde 20.8.1993 yılında yapılan değişiklikle, valilerin jandarma teşkilatlarını mülki görevleri yönünden denetleyebileceği ve EK-2 maddesinde aynı tarihte yapılan değişiklikle de valilerin il ve ilçe jandarma komutanları hakkında mülki sicil düzenleyebileceği yönünde düzenlemeler getirilmiştir. RG: 12.3.1983, 17985. 17 İç Güvenlik Sektörünün Sivil Gözetiminin Geliştirilmesi Projesi Avrupa Komisyonu tarafından finanse edilmekte, Birleşmiş Milletler Kalkınma Programının teknik desteği ile İçişleri Bakanlığı tarafından yürütülmektedir. (İller İdaresi Genel Müdürlüğü, 2012). 18 Türkiye nin Doğu Sınırlarında Sınır Gözetleme Kapasitesinin Artırılması ve Mayın Temizlenmesi Projesi, 2011. 19 RG: 23.11.2003, 25298, İl ve İlçe İnsan Hakları Kurullarının Kuruluş, Görev ve Çalışma Esasları Hakkında Yönetmelik. 20 2006/17 sayılı Başbakanlık Genelgesi, Çocuk ve Kadınlara Yönelik Şiddet Hareketleriyle Töre ve Namus Cinayetlerinin Önlenmesi İçin Alınacak Tedbirler; RG: 20.03.2012, 28239, 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun.; RG: 18.1.2013, 28532, 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanuna İlişkin Uygulama Yönetmeliği. 21 İngiltere Büyükelçiliği ile İçişleri Bakanlığı nın işbirliği ile 22 Kasım 2011-20 Şubat 2012 tarihleri arasında AB Standartları Işığında İncinebilir Grupların Özellikle Kadınların Korunması Projesi gerçekleştirilmiştir. Bu kapsamda, farklı illerde çalıştaylar düzenlenmiştir. Ayrıntılı bilgi için bkz. Güleç, 2012.
72 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 68-2 konulmuştur. Bunlar, terörden doğan zararların karşılanması 22 ve köye dönüş ve rehabilitasyon projesi (KDRP) 23 uygulamalarıdır. Etik ve Bilgi Edinme Ayrıca, bu politikalar dışında, yeni kamu işletmeciliği anlayışının temel göstergelerinden olan şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde, etik 24 ve bilgi edinme 25 yönetimi de ağırlıklı olarak mülki idare üzerinden kurumsallaştırılmıştır. Teknik detayları bir kenara bırakılacak olursa, etik ve bilgi edinme işlemleri valilik ve kaymakamlık kanalıyla ve onların sorumluluğunda gerçekleşmektedir. Bir başka ifadeyle, kendilerine verilen yeni görevler nedeniyle mülki idare amirlerinin rolleri artırılmış, dolayısıyla mülki idare güçlenmiştir. Çelişkili bir biçimde, mülki idarenin görev, yetki ve sorumluluklarındaki yaşanan dönüşüm her zaman devlet işlevlerindeki değişime paralel gerçekleşmemiştir. Çünkü merkezden yönetim, mülki idarenin güç alanını genişletmeye her zaman istekli davranmamaktadır. Bu çerçevede, genelde siyasal iktidarlar, mülki idareye görev vermeyi tercih etmişlerdir. Her ne kadar, devlet reformu çalışmalarında, merkezden yönetimin birçok yetkisini mülki idareye devretmesi gerekliliğine değinilmekle birlikte, hükümetler yetkilerini devretme konusunda cimri davranmaktadır. Kamu yönetimi reformu çalışmalarında ve yazında en çok dile getirilen konulardan biri de, yerel yönetimlerin demokratikleşmeyi, mülki idarenin de bunun karşıtı bir eğilimi temsil ettiği yaklaşımdır. Bu doğrultuda, tek parti dönemi mülki idarenin altın çağı olarak nitelenmekte, demokratikleşme ile birlikte bunun değiştiği vurgulanmaktadır. Mülki idarenin yerel yönetimler üzerinde kullandığı idari vesayet yetkileri de belirtilen görüşü savunanların en önemli dayanaklarından birini oluşturmaktadır. Oysa mülki idare amirlerinin yerel yönetimler üzerinde kullandıkları vesayet yetkileri merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkisinin bir unsurudur. Mülki idarenin zayıflamasının 22 RG: 27.7.2004, 25535. 5233 sayılı Terör ve Terörle Mücadeleden Doğan Zararların Karşılanması Hakkında Kanun. 23 KDRP kapsamındaki iller şunlardır: Adıyaman, Ağrı, Batman, Bingöl, Bitlis, Diyarbakır, Elazığ, Hakkâri, Mardin, Muş, Siirt, Şırnak, Tunceli, Van. (İller İdaresi Genel Müdürlüğü, 2012). 24 RG: 8.6.2004, 25486. 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun. 25 RG: 24.10.2003, 25269. 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu.
Can Umut Çiner Oral Karakaya Merkez - Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin Dönüşümü 73 demokratikleşmeye katkı verdiğini iddia edenlerin gözden kaçırdıkları nokta, merkez ve yerelin demokrasi düzeylerinin birbirlerinden ayrılamayacağıdır. II. Yerelleşme Karşısında Mülki İdare Genelde demokratikleşme sürecinin bir parçası olarak ortaya atılan yerelleşme, yetkilerin, mali kaynakların transferi ve örgütsel kapasitenin artırılması gibi farklı boyutları olan birleşik bir kavramdır. Yerelleşme politikasının ilk amacı, farklı düzeyler arasında yetkilerin ve kaynakların dağılımını yeniden belirlemektir. Bu politikaya göre, kaynakların merkezin dışında farklı yerel birimlerin elinde olmasının demokrasiye katkı sağladığı varsayılmaktadır (Le Lidec, 2010: 127-129). Kısaca, yerelleşme, merkezin gücünü yerel ile paylaşması ya da bu gücü elinde tutması ile ilgili bir kamu politikasıdır. Yerelleşmenin Türkiye de yaygın olarak kullanılan bir anlamı da yerel yönetim birimlerinin güçlendirilmesidir. Güçlenme bazen daha fazla görev, yetki ve sorumluluk sahibi olma, bazen de daha fazla gelire/mali imkâna sahip olma anlamında ele alınmaktadır. Yerel yönetimler bağlamında düşünüldüğünde, özerklik kavramı da güçlenmeyi ifade eder. Özerklik, bir başka otoriteye ihtiyaç duymaksızın kendi başına hareket edebilme kabiliyetidir. Ancak yerel özerklik ile yerel yönetimlerin özerkliği birbirine karıştırılmaması gereken iki unsurdur. Çok düzeyli, bir başka deyişle, küresel, ulusal, bölgesel ve yerel ölçekte konuya yaklaşıldığında farklı sistemlerin merkezinin ve yerelinin farklılaştığı görülecektir. Örneğin, AB çerçevesinde bakıldığında Brüksel merkez, üye devletler ise bölgesel/yerel yapılardır. Türkiye de ise genelde merkez-yerel ayrımı, daha çok demokrasi perspektifinden ele alınmakta, karar organları yerel halk tarafından seçilen organlara sahip birimler yerel, karar organları ulusal düzeyde seçimle belirlenenler ise merkezi olarak adlandırılmaktadır. Merkez ve yerel arasındaki ayrımı, sadece demokratik oluşum mekanizmaları açısından ele almak işlevsel ya da coğrafi ölçütlerle birleştirildiğinde anlamlıdır. 26 Ülkemizde, 1980 sonrası kamu reformu çalışmalarında sıklıkla dile getirilen, 26 Bu bağlamda mülki idare, coğrafi anlamda yerelliği, işlevsel anlamda ise merkeziliği temsil eder. Ancak bu temel tanımın istisnaları da bulunmaktadır. Belediye sınırları dışında mahalli görevlerin yerine getirilmesi amacıyla yerel demokrasinin ürünü olarak yapılandırılan il özel idarelerinde ve yine aynı şekilde yerel ortak ihtiyaçları karşılamak için kurulmuş olan köylere hizmet götürme birliklerinde mülki idarenin konumlanması, mülki idarenin yerel yönetimler alanına taşması şeklinde de yorumlanabilir.
74 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 68-2 ancak 2000 sonrasında hızla gerçekleştirilen ve bu makalenin yazıldığı sırada hazırlanan yeni anayasa çalışmaları çerçevesinde de tartışılmakta olan yerelleşme politikası, iki ana eksende ele alınabilir. Birincisi yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumluluklarının artırılması, ikincisi yerel yönetimlerin mali olanaklarının artırılmasıdır. Yerelleşme açısından, Türkiye açısından en çok ilgi çeken Fransa nın izlediği aşamalı politika olmuştur. 27 Türkiye de, Anayasada tanımlandığı şekliyle, yerel yönetimler il özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluşmaktadır. Ancak bu sayı fiilen dörttür, çünkü büyükşehir belediyeleri yerel yönetim birimleri arasında yer almaktadır. Köyler, gerek merkezi yönetim bütçesinden düzenli bir pay alamamaları, gerekse de önemli bir bölümünün öz gelirlerinin bulunmaması nedeniyle, mali açıdan merkezden yönetime tam bağımlı yapıdadırlar. 28 Bu anlamda, Türkiye de köylerin yerellikleri, karar organlarının seçimle gelmesi dışında işlevsel değildir. Son yıllarda köylerin yönetsel yapılarında önemli bir değişim yaşanmamasına karşılık köylere yönelik hizmetlerin gördürülmesi üzerinden önemli bir dönüşüm gerçekleşmiştir. Mülki idare köyler arasındaki ilişkinin yanı sıra, mülki idarenin ile il özel idareleri ile arasındaki ilişki ise adeta vesayet boyutunu aşmaktadır. İl özel idareleri, genel karar organları seçimle gelmekle birlikte, yönetim mekanizması açıdan mülki idarenin bir parçası, ya da tam tersi açıdan bakıldığında, mülki idare özel idarenin bir parçasıdır. Bu nedenle de ikisi arasındaki yönetsel ilişkiyi bir tür kaynaşma olarak nitelendirmek mümkündür. 1. Köy Hizmetlerinin Yerelleştirilerek Merkezileştirilmesi Yerel yönetimlerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla kendi aralarında birlik kurmaları, 1982 Anayasası nın 127. maddesinde Bakanlar Kurulu nun iznine bağlanmış, aynı maddede, Birliklerin yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır. hükmü yer almıştır. Anayasa nın bu hükmüne rağmen, birliklere ilişkin özel bir yasal düzenleme uzun süre yapılamamıştır. Köyleri ve il özel idarelerini de kapsamak üzere bu konudaki en kapsamlı düzenleme, 1580 sayılı eski Belediye 27 Fransa nın izlediği yerelleşme politikasının Üçüncü Cumhuriyet ten (1870-1940) beri devam ettiği bilinmektedir (Marcou, 2012). Ayrıca, Fransa da valilik kurumu ile ilgili bir çalışma için bkz. Şengül, 2012. 28 Elbette, bazı istisna köyler bu genellemenin dışındadır.
Can Umut Çiner Oral Karakaya Merkez - Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin Dönüşümü 75 Kanunu nda 29 yer almıştır. Buna göre, birliğin gelirleri, birlik tarafından hazırlanacak olan birlik nizamnamesine bırakılmıştır. 1580 sayılı Kanunda mahalli idare birliklerinin meclis ve encümen üyelerinin kendi organları içinden seçileceği, birlik başkanlığının da (birliğe il özel idarelerinin üye olması durumu hariç olmak üzere) birlik meclisi içinden seçileceği öngörülmüş olmasına rağmen, özellikle köylere hizmet götürme birlikleri, yasanın bu hükmüne aykırı bir şekilde yapılanmış, yıllarca bu şekilde varlığını sürdürmüştür. Kaymakamların ve valilerin öncülüğünde kurulmuş olmaları nedeniyle, köylere hizmet götürme birliklerinin meclislerine kaymakamlar ya da valiler (vali yardımcıları) başkanlık etmiş, birlik meclisi kararıyla yürürlüğe giren tüzükleri de kaymakamlar ya da valiler biçimlendirmiştir. Tüzükler genelde, daha önce birlik kuran ilçenin ya da ilin tüzüğünden yararlanarak hazırlanmış, uygulamada kendiliğinden bir tek tipleşme yaşanmıştır. Birlik meclislerine, ilçelerde ve illerde görevli birim amirleri doğal üye olarak dâhil edilmiş, birliğin karar organı olan birlik encümeni de, kaymakamın ya da valinin (vali yardımcısının) başkanlığında, yarısı birim amirleri, yarısı da köy muhtarları arasından seçilerek oluşturulmuştur. Bu yapılanma ile başarılı bazı hizmetler de gerçekleştirilmiştir. Ancak, köylerin üye aidatlarını ödeyecek imkânlarının olmaması, çoğu birliğin de düzenli gelirinin bulunmaması nedeniyle, köylere hizmet götürme birlikleri hizmet akışlarını ve etkinliklerini uzun süre sürdürememişler, zamanla kaymakamlıkların ve valiliklerin günlük kırtasiye ihtiyaçlarını karşılayan ve çoğu zaman kamu hizmetiyle ilişkilendirilen 30 küçük bağışlarla varlıklarını sürdüren birimler haline dönüşmüşlerdir. Bu dönemde bazı valiler, il özel idarelerinin ve köy hizmetleri teşkilatının etkin çalışmamasını da gerekçe göstererek, kendi kişisel girişimleriyle il özel idaresi bütçesinden köylere hizmet götürme birliklerine kaynak aktararak, hem hizmetlerin yerinde ve hızlı-ucuz maliyetle görülmesini, hem de ilçede kaymakamın bu hizmetleri sahiplenmesini sağlamışlardır. Bu bakımdan da bu türden illerdeki uygulamalar, diğer bazı illere de örnek olmuştur. Ancak, bu uygulamalar valilerin kamu hizmetlerini yürütme biçimlerine göre değiştiğinden ve il genel meclisi ile il encümeni gibi ilin seçilmiş temsilcilerinden oluşan organların dışarıda bırakılmasına neden olduğundan, yerel siyasetçilerin de tepkisini çekerek, köylere hizmet götürme birliklerinin tekrar işlevsizleşmesiyle sonuçlanmıştır. 29 1580 sayılı (mülga) Belediye Kanunu nun 133 148. maddeleri. 30 Kamu kurumlarından hizmet alan vatandaşlardan, ekonomik durumu iyi olanların bağış suretiyle yaptıkları katkılarla.
76 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 68-2 İki önemli gelişme köylere hizmet götürme birliklerinin tekrar etkinlik kazanmasını sağlamıştır. 31 Bunlardan birincisi, çoğu hükmü 2003 yılında yürürlüğe giren Kamu İhale Kanunu dur. 32 Köyler hariç, diğer tüm mahalli idare birimlerini kapsamına alan bu yasa, kamu alımları bakımından yürürlükten kaldırdığı 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu na oranla daha prosedürlü ve uzun bir takvime dayanan bir ihale süreci getirmiştir. Aynı zamanda yasa mevcut ihale sisteminde köklü değişiklikler getirmesine karşılık ilgili kamu personelinin yeni yasayı ve yasaya bağlı diğer düzenlemeleri yeterli düzeyde anlayamaması nedeniyle uygulamada birçok sorun ortaya çıkmıştır. Geçiş döneminde, il bürokrasisi hem hizmet akışını aksatmamak, hem de sorumluluktan kurtulmak için, kamu ihale sistemine tabi olmayan 33 köylere hizmet götürme birliklerini kurtarıcı olarak görmüş, il özel idaresi kaynakları ilçelerde kurulu köylere hizmet götürme birliklerine aktarılarak, sadece köylere yönelik altyapı hizmetleri değil, ilçe merkezinde okul, hastane, hükümet konağı, sosyal tesis, kapalı spor salonu yapımı gibi birçok hizmet, köylere hizmet götürme birlikleri üzerinden gerçekleştirilmiştir. Köylere hizmet götürme birliklerinin etkinlik kazanmasını sağlayan ikinci uygulama ise, 2005 yılında yürürlüğe konulan Köylerin Altyapısının Desteklenmesi (KÖYDES) Projesi olmuştur. 2006 yılından itibaren Yüksek Planlama Kurulu tarafından her yıl yayınlanan Köye Yönelik Altyapı Yatırım Ödeneklerinin İller ve Alt Hizmet Programları İtibarıyla Dağılımı, Kullandırılması, İzlenmesi ve Denetimine İlişkin Esas ve Usuller ile bu Proje kapsamında gönderilen ödeneklerin köylere hizmet götürme birlikleri aracılığıyla kullanılması veya kullandırılması esası getirilmiştir. Köylere hizmet götürme birliği bulunmayan ilçeler için, o ilçeye tahsis edilen ödenekler, merkez ilçe köylere hizmet götürme birlikleri vasıtasıyla kullanılacaktır. Bu proje kapsamında, 2005-2011 yılları arasında dağıtılan ödenek toplam 7.300.000.000 TL dir. İl özel idarelerine merkezi bütçeden aktarılan payların, 2006 yılında 1.125.491.000 TL ve 2007 yılında 1.244.716.000 TL olduğu, aynı dönemde KÖYDES Projesi kapsamında köylere hizmet götürme birliklerine aktarılan ödeneklerin 2006 yılında 2.000.000.000 TL ve 2007 yılında 2.000.000.000 TL olduğu 31 Toplam köylere hizmet götürme birliği sayısı 909 dur. Bunlardan, sadece 45 adedi, Mahalli İdare Birlikleri Kanununun yürürlüğe girdiği tarihten sonra kurulmuştur. 32 RG: 22.01.2002, 24648, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu. 33 Köylere Hizmet Götürme Birlikleri 28.04.2007 tarihine kadar sadece kendi Meclis kararlarıyla yürürlüğe koydukları Tüzüklerinde yer alan satın alma ve ihale yöntemine tabi olmuşlar, bu tarihten itibaren ise 28.04.2007 tarih ve 26506 sayılı RG de yayımlanan Köylere Hizmet Götürme Birliği İhale Yönetmeliği hükümlerine tabi olmuşlardır.
Can Umut Çiner Oral Karakaya Merkez - Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin Dönüşümü 77 değerlendirildiğinde, köylerin altyapı hizmetlerini yürütmekle görevli yerel yönetim birimi olan il özel idarelerine, bu hizmetleri yürütebilmeleri için gönderilen ödenekten daha fazla ödeneğin, aynı hizmetler için köylere hizmet götürme birliklerine verildiği görülmektedir. Böylece köye yönelik hizmetlerin yürütülmesinde, temel görevli yerel yönetim birimi olan il özel idarelerine paralel bir mekanizma (Pınar vd., 2009: 73) oluşturulmuştur. 2005 yılında sağlam bir yasal zemine 34 kavuşturulan köylere hizmet götürme birliklerinin, bir yerel yönetim birimi olarak değerlendirilip değerlendirilemeyeceği tartışmaya açıktır. Anayasada yer alan yerel yönetim tanımı, amaç, kuruluş yöntemi ve organların oluşumunu içermektedir. Amaç, kabaca, yerel müşterek ihtiyaçların karşılanması ve karar organlarının oluşumunda demokratik seçim mekanizmasının kurulmasıdır. Anayasa, bu esasların yanında, yerel yönetimlerin kuruluş, görev ve yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak düzenleneceğini ve merkezi yönetimin belli amaçlarla yerel yönetimler üzerinde idari vesayet yetkisine sahip olduğunu hükme bağlamıştır. Anayasal ölçütler esas alınarak köylere hizmet götürme birlikleri incelendiğinde, birliklerin başkanlığı (meclis ve encümen başkanlığı dahil) merkez ilçelerde vali ya da vali yardımcısı, diğer ilçelerde kaymakamlar tarafından yürütülmektedir. Ayrıca, birlik meclisi için doğrudan seçmenler tarafından bir seçim yapılmamakta, birliğe üye köylerin muhtarları otomatik olarak birlik meclisi üyesi olmaktadır. Ayrıca, o ilçenin il genel meclisi üyeleri de birlik meclisi üyesidirler. Birlik encümeni ise, birlik meclisinin kendi içinden seçtiği iki köy muhtarı ve iki il genel meclisi üyesinden oluşmaktadır. Köylere hizmet götürme birlik başkanlarının halk tarafından seçilmemiş olması, özerklikleri açısından eleştirilebilecek bir durumdur. Türkiye de uzun süre il genel meclisi başkanlığı görevinin il valileri tarafından yürütülmesi, halen il encümeninin başkanlığı görevi ile il özel idaresinin başı ve tüzel kişiliğini temsil görevinin valilerde olması nedeniyle, köylere hizmet götürme birliklerinin organlarının oluşumu itibarıyla yerel yönetim birimi olmadıklarını ifade etmek zordur. Kamu tüzel kişiliği açısından, köylere hizmet götürme birlikleri ile diğer yerel yönetim birimleri arasında herhangi bir fark yoktur. Amaç bakımından köylere hizmet götürme birlikleri, hem köye yönelik yatırımlarla köy alanlarında hem de belediye sınırı (il ve ilçe merkezleri) içindeki kamusal yatırımların yapımında faaliyet göstermektedir. 34 RG: 11.06.2005, 25842. 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu, m.8.
78 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 68-2 Köye yönelik temel altyapı hizmetleri ve kırsal kalkınma bu birlikler için yasayla belirlenmiş iki temel amacı oluşturmaktadır. Yasayla kurulma ölçütü temelinde değerlendirildiğinde, köylere hizmet götürme birlikleri Bakanlar Kurulu kararı ile kurulmaktadır. Mahalli idare birliklerinin kuruluş mantığı incelendiğinde, birden çok mahalli idare biriminin, belli hizmetleri yerine getirmek üzere, organları üye mahalli idarelerin organları arasından seçilen, gelirleri de ağırlıklı olarak üye mahalli idare birimlerinin katkılarından oluşan, hukuki yapı, merkezi yönetimle ilişkiler, hak ve sorumluluklar açısından da kendisini kuran mahalli idare birimlerinin tabi olduğu mevzuata bağlı olan kamu örgütleridir. Buradaki amaç, birden çok yerel yönetim biriminin görev ve yetki sahasının birleştirilerek işbirliği olanaklarının aranmasıdır. Bu açıdan değerlendirildiğinde, köylere hizmet götürme birlikleri, birden çok köyün kendiliğinden bir araya gelerek ortak hizmetlerini görme çabasının ürünü olmaktan çok, mülki idarenin gücü ile kurulan ve üyelerinin katılım paylarından çok mülki idare amirlerinin genel idare hizmetleri için topladıkları bağışlar ile merkezden yönetim ve il özel idarelerinin aktardığı gelirlere bağlı yürüyen yapılardır. Köylere hizmet götürme birliklerini, geçici yapılar olarak da görmek mümkündür. Çünkü merkezden yönetimin ya da il özel idarelerinin gelir aktarmaktan vazgeçmesi durumunda fiilen varlıkları sona erecektir. KÖYDES Projesi, yerelleşme politikaları bağlamında değerlendirildiğinde, yeni bir kaynak dağıtım ve karar alma mekanizması (Pınar vd., 2009: 5) olarak karşımıza çıkmaktadır. KÖYDES Projesi kaynaklarının tamamı merkezi yönetim tarafından gönderilen ödeneklerden oluşmaktadır. 35 Ödeneklerin proje temelinde ilçeler arasında dağıtımı İl Tahsisat Komisyonu tarafından belirlenir. 36 Komisyonda yerel halkın temsilcisi olarak sadece il genel meclisi başkanı yer almaktadır. Kısacası Komisyon yerel değil, merkezi niteliktedir. Dağıtılan ödeneklerin harcanması, projelerin gerçekleştirilmesi ve ihalelerin yapılması köylere hizmet götürme birliklerinin encümenleri tarafından yerine getirilmektedir. Projelerin izlenmesinden ve değerlendirilmesinden ilde valiler, ilçelerde de kaymakamlar sorumludur. 35 İl özel idareleri gelirlerinin % 88,8 lik bölümünün merkezden yönetim tarafından gönderilen ödeneklerden oluştuğu değerlendirildiğinde, yerel yönetimlerin genel olarak merkezi kaynaklara bağımlı olduğu belirtilebilir. (İçişleri Bakanlığı, 2010: 98-99). 36 Bu komisyon, il valisinin başkanlığında, il genel meclisi başkanı, il özel idaresi genel sekreteri, il sağlık müdürü, il çevre ve şehircilik müdürü, il gıda, tarım ve hayvancılık müdürü, il özel idaresinin ilgili birim amirleri, vali tarafından görevlendirilecek en az üç teknik personel ve kaymakamlardan oluşmaktadır.
Can Umut Çiner Oral Karakaya Merkez - Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin Dönüşümü 79 Projenin merkezi düzeyde mali ve hukuki açıdan denetiminden ise İçişleri Bakanlığı sorumludur. 37 Son olarak, KÖYDES Projesi, ulusal düzeyde bazı aksaklıklara rağmen oldukça başarılı bir proje olarak değerlendirilmiştir. 38 2005 yılı başlarında Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü kaldırılmış, 39 görevleri, araç ve gereçleri, mülkleri, alacakları, borçları ve personeli Kocaeli ve İstanbul da Büyükşehir belediyelerine, diğer illerde ise il özel idarelerine devredilmiştir. Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü nün il özel idarelerine devri, eskimiş araç parkı ve aşırı şişkin personel sayısı ve maaşlarının da devrini getirmiştir. Orta vadede bu durumun, il özel idarelerinin de faaliyetlerini etkileyeceği söylenebilir. Köy hizmetleri teşkilatının kaldırılarak, görev, yetki ve sorumluluklarının il özel idarelerine devri ile gerçekleşen yerelleşme eğilimi, KÖYDES Projesi ile farklı bir yöne girmiştir. Bilindiği gibi, kamu yönetiminde ayırt edici özelliklerden biri kaynak dağıtım yetkisidir. İl özel idarelerinde kaynak dağıtım yetkisi, halk tarafından seçilmiş organlar tarafından yapılırken, KÖYDES Projesi nde kaynak dağıtımı atanmışlara bırakılmıştır. Siyasi otorite, bu projeyle demokrasi ve etkinlik/verimlilik arasındaki tercihini etkinlikten/verimlilikten yana kullanmıştır. Mahalli İdare Birlikleri Kanunu nda 2008 yılında yapılan değişiklikle, 40 bakanlıklar ve diğer merkezi yönetim kuruluşları ile il özel idarelerinin, köye yönelik hizmetlere ilişkin yapım, bakım ve onarım işleri, bölünmüş yol, elektrifikasyon, köy yolu, içme suyu, sulama suyu ve kanalizasyon yatırımlarını, kendi bütçelerinde bu hizmetler için ayrılan ödenekleri köylere hizmet götürme birliklerine aktarmak suretiyle gerçekleştirebilirler. Aktarma işlemi il özel idarelerinde valinin onayı ile yapılır. Bu takdirde iş, birliğin tabi olduğu usul ve esaslara göre sonuçlandırılır Bakanlıklar ve diğer merkezi yönetim kuruluşları ile il özel idareleri tarafından aktarılacak ödeneklerle 37 Yüksek Planlama Kurulu nun 18.04.2012 tarih ve 2012/3 sayılı Kararı. 38 Proje kapsamında 2005 2011 yılları arasında 91.732,5 km asfalt, 70.083,6 km stabilize yol, 1.038.762,9 m 3 taş duvar, 8.792.624 m 2 parke yapıldığı, 42.095 suyu olmayan ya da yetersiz olan köy ve bağlısına içme suyu götürüldüğü, bunların yanında başka altyapı hizmetlerinin de yapıldığı bilinmektedir. Projenin uygulanmaya başlandığı döneme kadar ise Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından 93.109 km asfalt, 136.013 km stabilize yol, 59.986 köy ve bağlısına su hizmeti götürülmüştür (Pınar vd., 2009: 15-16). 39 28.01.2005 tarih ve 25710 sayılı RG de yayınlanan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü nün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında 5286 sayılı Kanun. 40 27.04.2008 tarih ve 5793 sayılı Kanun, m.44.
80 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 68-2 gerçekleştirilecek yatırımlar, birliğin hizmet ve görev alanı sınırlamasına tabi olmaksızın yapılabilir. hükmü getirilmiştir. Bu hüküm ile yerelleşme politikaları ve mülki idare ilişkisi bakımından çok kritik bir noktaya gelinmiştir. İl özel idarelerinin köylere hizmet götürme birliklerine ödenek aktarmasında valinin yetkili kılınması, yerelleşme politikalarından bir tür sapma olarak nitelendirilebilir. Merkezden ya da il özel idarelerinden aktarılacak ödeneklerle gerçekleştirilecek yatırımlarda, birliğin görev ve hizmet alanı sınırlamasının kaldırılması da, köylere hizmet götürme birliklerinin yerel nitelikleriyle çelişmektedir. Çünkü yerel bir birim, hem kendi coğrafi sınırları ile hem de görev sınırları ile bir başka deyişle yerel nitelikte hizmetlerle ayırt edilir. Bu düzenlemeler sonrasında, köylere hizmet götürme birlikleri, merkezden yönetimin ya da il özel idarelerinin adeta taşra kuruluşu haline gelmiştir. Dolayısıyla, hizmetlerde yerel halk temsilcilerinin katılımı ile mahalli ortak hizmetlerin görülmesi anlamına gelen yerelleşme yerine, merkezden yönetim ya da il özel idarelerinin hizmetlerinin o yerde yürütülmesi söz konusudur. Sonuç olarak, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü teşkilatı kaldırılarak, görev ve sorumlulukları il özel idarelerine aktarılmış, yani ilk aşamada yerelleşme sağlanmış, ikinci aşamada KÖYDES Projesi ile il özel idarelerinin köylere yönelik altyapı hizmetlerine ilişkin görevleri, İl Tahsisat Komisyonları ile köylere hizmet götürme birlikleri arasında paylaşılmış, böylece yerelleşme politikasından uzaklaşılmıştır. Son aşamada ise, köylere hizmet götürme birlikleri, sadece mahalli yerel hizmetleri üreten birimler olmaktan çıkarılmış, il özel idareleri ile merkezi yönetimin yerel düzeyde yürüttükleri hizmetlerin taşeronu haline getirilmiştir. Başka bir ifadeyle, yerelleşme ve demokratikleşme eğilimlerinin yerini, siyasal olarak etkinlik, iktisadi olarak da verimlilik temelinde merkezileşme almıştır. Türkiye de ilçelere tüzel kişilik verilmesi, ilçe yerel ya da özel yönetimi kurulması sıklıkla tartışılan konulardan biri olmuştur (Yalçındağ, 1977; TODAİE, 1991: 183-184). Köylere hizmet götürme birliklerinin, mevcut yapısı ve görevleriyle, adı konulmamış bir ilçe yerel yönetim birimine dönüştüğü iddia edilebilir. Kısaca, köylere hizmet götürme birlikleri, alternatif bir özel idare modeli haline gelmiş, 2008 yılında yapılan yasa değişikliğiyle de, adının ve kuruluş amaçlarının tersine, köylere hizmet götürme birliği olmaktan çıkarak, merkezi yönetimin ve il özel idarelerinin tabi olduğu ihale mevzuatı ve mali mevzuatın ağır kurallarını dışarıda bırakma aracı haline gelmiştir. Böylelikle, merkezi yönetimin ve il özel idarelerinin görevlerini, bunların tabi olduğu kurallar ve sınırlamalar dışında yerine getiren mülki idarenin baskın olduğu
Can Umut Çiner Oral Karakaya Merkez - Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin Dönüşümü 81 özgün yapılanmalar haline gelmişlerdir. Yerelleşme politikalarının ciddi bir şekilde benimsendiği bir dönemde, köylere yönelik hizmetlerde ve merkezi nitelikteki hizmetlerin yürütümünde yerelleşme yerine merkezileşmenin tercih edildiği görülmektedir. 2. Belediyelerin Vesayet Denetiminden Uzaklaştırılması 1580 sayılı Belediye Kanunu, merkezi yönetimin belediyeler üzerindeki ağır vesayeti nedeniyle eleştirilmiş, bu çerçevede 2005 yılında çıkarılan 5393 sayılı Belediye Kanunu 41 ile Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı nın da dolaylı etkisiyle söz konusu vesayet yetkilerinin önemli bir kısmı kaldırılmıştır. Yerel yönetimler reformu çerçevesinde yürürlüğe giren 5393 sayılı yasa ile yürürlükten kaldırdığı ve eski sistemi temsil eden 1580 sayılı Kanun ile karşılaştırıldığında, birçok farklılıktan söz edilebilir. Ancak, çalışmamızın kapsamı gereği, konu sadece iki açıdan değerlendirilecektir. İlki, belediyelerin görev, yetki ve sorumlulukları ile mülki görev ve sorumluluk dengesindeki farklılaşmadır. İkincisi ise merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkisinin en kritik çerçevesini oluşturan idari vesayet ilişkisindeki değişimdir. İdari vesayet ilişkisindeki değişim, tüm vesayet yetkileri bakımından tek tek incelenmeyecek, sadece önemli görülenler ele alınacaktır. 42 1580 sayılı Belediye Kanunu nun 15. maddesinde belediyenin görevleri, 80 madde halinde sayılmıştır. Bu görevler arasında, yasanın çıktığı dönemin koşullarını yansıtan güncel sorunlara değinen ve hala önemli olan çeşitli sosyal politikalar yer almıştır. Yerel sorunların çok önemli bir bölümü yasada belediye görevleri arasında sayılmış olmakla birlikte, görevlerin sayma yöntemiyle belirtilmesi, yani genişletilmesine olanak verilmemesi nedeniyle, bu yöntem yerelleşme taraftarlarının eleştirilerine neden olmuştur. 5393 sayılı Belediye Kanunu nun 14. maddesinde ise, yapılacak hizmetlerin sayılıp sıralanması yöntemi yerine, hizmet başlıkları sayılarak, 43 belediyelere esneklik sağlanmıştır. Yeni kanunla günün yerel ihtiyaçlarına uyum sağlanmış, belediyelerin görevleri sınırlı da olsa genişletilebilmiştir. Ancak, bu genişleme merkezi görevler alanına doğru değil, yerel ihtiyaçlarda yaşanan değişim 41 RG: 3.7.2005, 25874. 42 Belediye Meclisi kararlarına karşı mülki idare amirlerine tanınan idari yargıya başvurma yoluna ilişkin düzenleme, ayrı bir başlık altında incelenecektir. 43 İmar, su ve kanalizasyon, çevre, kültür, sanat, temizlik, zabıta, turizm, tanıtım, v.b. hizmetler.