Öğretmenlerin Atama ve Yerdeğiştirme Yönetmelikleri Dr. Aytaç AÇIKALIN* M illi Eğitim Bakanlığı, dokuz ay gibi kısa bir süre içinde, öğretmenlerin atam a ve yerdeğiştirm elerine ilişkin, iki yönetm elik çık a r dı (Resmi Gazete, 9 Kasım 1979 ve 22 Ağustos 1980). Yayım landığı tarihlerden de an la şıla ca ğ ı gibi, bu iki yönetm elik, toplum sal olayların yoğun ve karm aşık olduğu dönem lere rastlam aktadır. Bu nedenle uygulcm aya konulan ve yirmi gün sonra, 2 Haziran 1980 ta rihine kadar uygulam ası dondurulan birinci, dokuz ay sonra yayım lanan ikinci yönetmelik konusunda yönetim ve meslek çevrelerinin yeterli bilgiye ulaştıkları kuşkuludur. 12 Eylül 1980 tarihinde ortaya çıkan yeni durum ve son günlerde B akanlık düzeyinde sürdürülen yeniden düzenlem e ve örgütleme çalışm alarının sonunda da yeni yönetmeliklerin yayınlanm ası beklenmektedir. Bu yazının amacı, yukarıda anılan iki yönetmeliği amaç, kapscm, ilkeler ve örgütlem e yönünden karşılaştırm aktır. Yönetm elik çıkarm ak, kamu yönetiminin düzenleyici bir işlemi, düzenli yönetim ilkesinin bir gereğidir. Çıkarılan bir yönetmeliğin hem yönetilenleri hem de düzenleyici işlemleri gerçekleştirenleri bağladığı am m sam rsa, yönetim in bu yetkisinin anlam ı daha iyi a n laşılabilir. Bu görünümü ile yönetm elik, uygulcm ada yasa ve tüzüklere göre eğitim yöneticilerine daha yakın olan yönetsel metinlerdir. Yönetm elikler, uygulam aya ilişkin am açları, uygulam anın kapsam ı nı, yöntem teknik ve kurallarını belirleyen ilkeleri,yür ütme birim lerinin ycpısını ve işleyişini ayrıntıda tanım ladıkları için öğretmeni de yakından ilgilendiren düzenlemelerdir. M illi Eğitim B a ka n lığ ı mn öğretm en gereksinim i, bgzı dallar d ı şında, karşılanm ış olm akla birlikte, öğretmenlerin eğitim kurumlan, bölgeler ve yöreler arasında dağılım ı nicel ve nitel yönden dengesizdir. Son iki yönetm elik düzenlem esi ile bu dengesizlin azaltılm a sı am açlanm aktadır. Bu am aç ve onu gerçekleştirm eye yönelik ilkeler ile örgütlenme biçiminin çözüm lem esi bu yazının sınırlılığını oluşturm aktadır. 'Ankara Üniversitesi Eğitim Fakültesi Eğitim Yönetimi ve Teftişi Bölümü öğretim Görevlisi. 29
Bulguların sunulm asında ve yorum larda gereksiz yinelem elerden sakınm ak amacıyla; 9 Kasım 1979 günlü 16 804 sayılı Resmi Gazete de yayınlanan «M illi Eğitim Bakanlığı Eğitim ve Öğretim H izmetleri Sınıfı Personelinin Atama ve Yerdeğiştirm e Yönetmeliği», Birinci Yönetmelik; 22 Ağustos 1980 günlü ve 17 083 sayılı Resmî G azete de yayınlanan «Milli Eğitim BakGnlığı na Bağlı Okul Öncesi Eğitim Kurumlan, Temel Eğitim Birinci ve İkinci Kademe Okulları (ilkokul-crtaokul), O rtaöğretim ve Yaygın Eğitim Kurum lan Ö ğretmenlerinin Tayin ve Nakil Yönetmeliği», İkinci Yönetmelik; 17 Mayısc 1976 tarihli ve 1886 sayılı TC. M illi Eğitim Bakanlığı Tebliğler Dergisi nde yayınlanan «Milli Eğitim Bakanlığına Bağlı Uygulama Anaokulları, Temel Eğitim İkinci Kadem e O kulları (ortaokul). O rtaöğretim ve Yaygın Eğitim Kurumlan Öğretmenlerinin Tayin, Nakil ve Karşılıktı Yerdeğiştirm e Yönetmeliği», Eski Yönetm elik olarak anılm ıştır. Am açlar Birinci ve İkinci Yönetm eliklerin am açları, kendi anlatım ları ile şöyle b e lirle n m iştir: B irinci Yönetm elik, 1. Atam a ve yerdeğiştirm e işlem lerini bölgeler ve hizm et a la n ları içerisinde; a) Hizm etin gerekleri doğrultusunda dengeli dağılım ı sa ğ la mak ve yığılm aları önlem ek üzere düzenlemek. İkinci Yönetm elik, b) Sağlık, eş durumu, çocuk okutma vb. sosyal sorunların çözüm ü ile görevlendirm e arasındaki uyarlam ayı, hizmemete zarar verm eksizin yürütm ektir (madde 3). a) Eğitim ve eğretim hizm etlerini yurt ölçüsünde dengeli ve verimli bir şekilde yürütmek, ihtiyaca ve kadro im kânlarına göre, öğretm en istihdam ını düzenlem ek ve öğretm enlerin başarılı çalışm alarını sağlam ak. b) Tayin ve nakil işlemlerini bu yönetm elikteki kurallara göre düzenlemek. c) Öğretm enlere yurdun çeşitli yerlerinde görev yapma hak ve yüküm lülüğünü getirmek; am acı ile hazırlanm ıştır (mad.3). 30
B irinci Yönetm elik'in am acı, dengeli dağılım ı sağlam ak, yığılm aları önlemek, sosyal sorunların çözüm ü ile görevlendirm eyi dengelemek olarak özetlenebilir. Genel olarck kuruma, göreve yönelik beklentileri ağır basan bir am açlar kümesidir. İkinci Yönetm elik in am açları, (b) cüm lesi dışında, Eski Yönetm elik ttn aynen aktarılm ıştır. Eski Yönetm elik teki «tayin, nakil ve karşılıklı yerdeğiştirm e işlem lerini objektif ölçülere göre düzenlemek» biçim indeki (b) cüm lesi, İkinci Yönetm eliğe aktarılm am ış, yerine «tayin ve nakil işlem lerini bu yönetm elikteki kurallara göre düzenlemek» gibi, am aç cüm lesi niteliğinde olmayan, anlaşılm ası ve yorumu güç bir anlatım getirilmiştir. İkinci Yönetm elik in am açlan da, işe kuruma ve göreve ağırlık vermekte, öğretm ene «yurdun ç e şitli yellerinde görev ygpma hakkını» getirdiğini savlam aktadır. İkinci Yönetmelik'te, 1976 yılında saptanm ış öğretmen atama ve yeröeğiştiım e am açlarının aynen alınm ası, bir bakıma o günden bu yana eğitim örgütlerinin am aç ve yapılarına, öğretmen, okul nicelik ve niteliklerinde hiç bir değişmenin gelişmenin olmadığının kafculleniidiği izlenim ini vermektedir. Türkiye, çok hızlı toplum sal, ekonomik ve politik değişmelerin gerçekleştiği bir ülkedir. Eğitimin ve eğitim yöneticilerinin bu değişm eleri görm ezlikten gelm esi düşündürücüdür. Öğretmenlere «yurdun çeşitli bölgelerinde görev yapmak hak ve yükümlülüğünü getirmek» savı ise içtenlikten yoksundur. Çünkü böyle bir hak, her öğrenen için her zam an varolm uştur. Genel olarak, her iki yönetmelikte de amaçların, bozulan bir istihdam dengesinin düzeltilm esi etrafında toplandığı söylenebilir. Kapsam B ir yönetsel metnin kapsam ı, uygulama alanının sın ırlılığı olarak tanım lanabilir. Birinci ve ikinci Yönetm eliklerin kapsam ları hemen tümüyle isim lerine (başlıklarına) yansım ıştır. Birinci Yönetmelik, eğitim yöneticileri, ilköğretim müfettişleri ve yükseköğretim kurum larına görevli personeli dışta tutarak, tüm e ğ i tim eğretim hizmetleri sınıfı» personelini kapsam aktadır (mad. 2). İkinci Yönetmelik, M illi Eğitim Bakanlığı'na bağlı okulöncesi, temel eğitim birinci ve ikinci kademe okulları, ortaöğretim kumrularının öğretmen adaylarını ve öğretmenlerini kapsam aktadır (madde 2). Denebilir ki her iki yönetm eliğin kapsam ı da temelde aynıdır. A n cak, Birinci Yönetm elik uygulama sınırlarını, Devlet Memurları Kanunu nun belirlediği sınıflara göre; İkincisi, öğretm enlerin ç a lıştık ları okul tür ve düzeylerine göre belirlem iştir. Her iki yönetm elik, 31
eski yönetm elikten farklı olarak kapsam larına ilkokul öğretm enlerini de alarak, öğretm en atam a ve yerdeğiştirm e süreçlerine «birlik» ilkesini getirm işlerdir. Böylece, öğretmenlerin çalıştıkları okul, mezun oldukları kurum, dallarına göre farklı ilkeler ile atanma ve yerdeğiştirm eleri büyük ölçüde sona ermektedir. Ancak, ikinci yönetm elik in lisminae «yaygınj eğitim kurumlan» deyimi bulunduğu halde, kapsamı belirleyen ikinci maddede bu kurum öğretmenleri cnılm am ıştır. Yönetm elik isminin, yönetm elik m addesi sayılıp sa yılm ayacağı tartışılabilir. Bu durum da m esleki nitelikteki kursların, pratik sanat okulları, çıra k lık eğitim i m erkezlerindeki öğretm enlerin yönetmelik kapsamına girip girmediği konusunda ortaya kuşkulu bir durum çıkm aktadır. İlkeler Eski Yönetm elik ten farklı olarak, her iki yönetm elik de uygulamaya temel oluşturacak, yöneticiye kılavuzluk edecek bir kısım çerçeve niteliğinde görüşler (ilkeler) getirmiştir. Bunlar, doğrudan yönetm eliğin uygulanm asına ilişkindir. Birinci Yönetm elik teki on üç (mad. 6), ikinci yönetm elik teki on bir (mad. 6) ilkenin anlatım ındaki bir kısım farklılıklara karşın ortak olanları şunlardır : 1. Türkiye, öğretm enlerin görev yapacağı dört bölgeye a yrılmıştır. 2. İller, gelişm işlik ve ulaşım olanaklarına göre «hizmet alanları»na ayrılm ıştır. 3. Hizm et alanlarının belirli süreler sonunda değerlendirilip yeniden düzenlenm esi esastır. 4. Hizmet, yapıldığı bölge ve alana göre, puanlama yöntemi ile değerlendirilir. 5. İlk atam alarda adçekm e (kur a) esastır. Adçektiği yerde göreve başlam ayanlar, yeniden görev isteminde bulunduklarında, ilk kez atandıkları yerde göreve başlarlar. 6. Adaylık (stajiyerlik) süresince, eş ve sağlık özürü dışında verdeğiştirm e yapılam az. 7. Yönetm elik m addelerinin uygulam a ve uyarlam a işlem leri için öngörülen tarih, 15 Ekim 1978'dir. 32
8. Bütün öğretm enlerin atam a ve yerdeğiştirm eieri. Bakanlıkç ıl emrine yapılır. Görüldüğü gibi, uygulam ayı biçim lendirm ek üzere getirilen ilke lerin üçte ikisi, her iki yönetm elikte de ortaktır. Önem li olarak nitelendirilebilecek farklılıklar, «temel ilkeler»de değil, ilkelerin uygulamaya aktarılm asını sa ğ lcya cak yöntem lerdedir. Örneğin : 1 Yönetm eliklerin her ikisinde de T ürkiye yi dört hizm et bölgesine oyırma esastır. Ancak, Birinci Yönetmelik, Sinop-Adana, izmir- Ağrı ç iz g i erini esas olarak, bölgelere ayırm ayı harita üzerinde yaparken; İkinci Y ö n e tm e li, illeri gelişm işlik düzeylerine göre dört kümede toplamıştır. Hizmet bölgesi kavramı içinde bir toplumsal-ekonomik gelişm işlik düzeyinin varlığı yadsınamaz. Bu nedenle Birinci Yönetm eliğin öngördüğü hizmet bölgelerinin öğretmenin eşitlik ve adalet beklentilerini doyum layacağını savlam ak zordur. 2. İllerin hizm et alanlarına ayrılm asında da, iki yönetm eliğin yaklaşımı farklıdır. B irinci Yönetm elik, il ve ilçe m erkezini gelişm işlik d e recesine, diğer yerleşim yerlerini ulaşım olanaklarına ö'çütlerle hizmet alanlarına ayırırken; İkinci Yönetmelik, bu iki ölçüte ek olarak, «özel şortlar gibi, öznel, gereli bir ölçüt daha getirm iştir. Bu kavramın, yöneticinin anlayışına göre içerik kazanacağı ve yorum lanacağı kolayca kestirilebilir. «Öze! şartlar»ın belirlenmesi, kullanılm ası ve değerlendirilm esi aşam alarında yanılgıların ve kayırm aların artm a sı olasıdır. 3. Her iki yönetm eliğin ortak, ancak yöntem i farklı bir diğer ilkesi, uyarlam a ya da uygulam anın başlatılm asıdır. B irinci Yönetm e lik, 15 Ekim 1978 tarihinden önce göreve başlam ış olanların hizmet sürelerinin hesaplanarak yeni yönetm eliğe uyarlanm alarını öngörmektedir. Buna karşın İkinci Yönetmelik, uygulamanın bu tarihten başlatılm csı ile yetinmiştir. Yeni hükümlerin eskiye uygulanmasının ortaya çıkaracağı iş yükü ve karm aşıklıkların, yönetmelik düzenle vicilerini sakıngan bir tutuma yönelttiği söylenebilir. M illi Eğitim B a kanlığı gibi büyük bir örgütte, iki farklı uygulamanın birlikte, en az on altı yıl, yürütülm esi pek kolay olm asa gerek. 4. Adaylık süresi içinde yerdeğiştirm e nedeni olarak, Birinci Yönetmelik salt eş durumunu belirtm iştir. İkinci Yönetm elik, «acil hükümlü, tam teşekküllü hastahaneden alınan heyet raporları»nı da ikinci qecerli verdeaistirm e nedeni olarak getirmiştir. Bu yaklaşım, öğretmenin sağlığına verilen değerin bir anlatımı olarak yorumlanab:lir. Ancak, aday öğretm enin bir yıldan az bir süre önce öğretmen ola 33
bilmek için sağlıklı olduğunu kanıtladığı ve yönetmeliğin betimlediği türden raporların ülkem izde kimler tarafından ve nasıl alınabildiği anım sanırsa, ilkenin genelde öğretm enlere yönelik olm adığı a n la şıla bilir. Kaldı ki bu tür bir uygulama ile, ilk yıldan başlayarak meslekte bir «sağlığını yitirm işler» kitlesinin oluşm asına da yol a çılm ış o la bilir. 5. Her hizm et bölgesinde geçirile ce k çalışm a süresi için. B irin ci Yönetm elik iki yıl, İkinci Yönetm elik üç yıl öngörmüştür, iki yıl ö ğ retmen, üç yıl ise görev a çısından uygun zam an dilim leri olarak nitelendirilebilir. 6. İki atam a ve yerdeğiştirm e yönetm eliği de, geleneksel yönetim anlayışından belirli ölçüde ödün vererek, öğretm enlerin atama ve yerdeğiştirm elerinin B a kanlıkça iller em rine yapılm asını öngörmüştür. Bu sonucu, Bakanlık yetkilerinin il yönetimine aktarlım asında yeni bir aşam a olarak yorum lam ak olasıdır. Örgütlem e Yönetm eliklerde, M illi Eğitim B a ka n lığ ı nın m erkez ve taşra örgütlerinin varolan yapısı içinde, öğretm enlerin atam a ve yerdeğiştirme işlem lerini gerçekleştirm ek üzere bir kısım «komisyonların» oluşturulm ası yeterli görülm üştür. Bu am açla B irinci Yönetm elik merkezde bir, illerde üç; İkinci Yönetm elik m erkezde iki, taşrada iki k o m isyonun kurulm asını öngörm ektedir. B irinci Yönetm eliğe göre, m erkez örgütünde kurulacak «Bakanlık Atam a ve Yerdeğiştirm e Komisyonu», m üşteşcr yardım cısının başkanlığında özlük işleri ve ilgili dairelerin yöneticilerinin yardım cılarından oluşm aktadır. Bakanın atam a ve yerdeğiştirm e yetkisini kullanm asında düzenleyici rol oynayan bu komisyonun, «Müdürler Komisyonunun saptayacağı esaslar uyarınca» öğretmen atama ve yerdeğiştirm elerini planlam ası, uygulam ada eşgüdüm ü sağlayıp izlem esi ve değerlendirm esi beklenm ektedir (mod 23). Böylesine, kom isyonların kom isyonlara bağımlı kılınması, kurum lar yönetiminin doğasında varolan ağ ır işleyişi daha da ağırlaştıracaktır. İkinci Yönetm elik, B akanlık m erkez örgütünde, atam a ve yerdeğiştirm e işlemlerinin düzenlenmesini iki ayrı komisyona «tayin» ve «nakil» kom isyonlarına bölüştürm üştür. Bu iki kom isyon a ra sın daki fark, İkincisine Ö zlük ve S ağlık işleri G enel M üdürlüğü tem silcilerinin de katılm asıdır (madde 7). Atam a ve yerdeğiştirmenin biri birini izleyen iki süreç olduğu anım sanırsa, bu iki kom isyonun varo 34
luş gerekçesini açıklam ak zorlaşm aktadır. Anılan yönetmelik, bu ikilem i daha da ileriye götürmüş, «atölye ve m eslek dersleri öğretmenlerinin, deneme programı uygulayan okulların öğretmenlerinin, özel okullar ve yatılı bölge okulları öğretm enlerinin ve ilkokul öğretm enlerinin tayin nakil işlem lerinin, dairelerinde kurulacak kom isyonlarca» yönetmelik esaslarına göre yapılm asını hükme bağlam ıştır (madde 6/1). İkinci Yönetm eliğin bu hükmü sonunda, Bakanlık takı tayin ve nakil komisyonlarının işlevi, orta dereceli okulların genel kültür dersleri öğretm enlerine özgü kalm aktadır. Görevin özelliği ile öğretmen yeterliği arasında bir koşutluk sağlama çabası, personel yönetiminin «işe göre adam» ilkesine uygun dur. Ancak, bu am acın B akanlıkta ve illerde kurulacak kom isyonlarca gerçekleştiriim eyeceğine ilişkin kanının bir dayanağı yoktur. A ta ma ve yerdeğiştirme işlemlerinin «ilgili dairelere» bölünmesinin bu birim leri personel işlem lerine boğacağı ve asıl işlevlerini gerçekleştirm eye engel olacağı, geçm işteki uygulam alara dayalı olarak söylenebilir. M illi eğitim taşra örgütünde, atam a ve yerdeğiştirm e işlem lerini gerçekleştirecek yapının kurulması, merkez örgütünde olduğu gibi, yetkinin kullanım ında gerekli düzenlem eleri yapacak «komisyonların» oluşturulm ası biçimindedir. Bu komisyonların sayılan ve kadrolanm csı iki yönetm elikte farklı olm akla birlikte, işlevleri a y nıdır ve iki ana kümede toplanabilir, a) Hizmet alanlarını saptama komisyonu, b) İl görev yeri belirlem e komisyonu. B irinci Yönetm elik, dem okratik bir tavırla, İl G örev Yeri Belirleme Kcm isyonu na katılacak ortaokul ve ortaöğretim kurumlan müdürlerinin seçim le gelm esini önlgörmüştür (madde. 24). Ancak aynı yönetm elik, ilköğretim kesim i yöneticilerinin kom isyonda temsil edilm esine gerek duymamıştır. İkinci Yönetm elik, ilköğretim kadem esinin m erkez ilçe İlköğretim Müdürü ile tem sil edilm esini, ortaokul ve orta dereceli okul y ö neticilerinin «görevlendirilme» ile kom isyona katılm alarını yeğlem ektedir (madde 7). Her iki yönetm eliğin de öğretm enlerin kom isyonlarda temsil edilmesine önem vermediği anlaşılm aktadır. Bu bulgu, çağdaş olmavan, gelenekse! yönetim anlayışının M illi Eğitim B akanlığ ın d a varlığını sürdürdüğünün bir kanıtı olarak yorum lanabilir. Sonuç Birinci Yönetm elik, iki yeni ilke getirm iştir. Birincisi, «öğretmenlerin birden çok yerde görev yapm ası ilkesi», yönetm eliğin kendi 35
anlatım ı ile «zorunlu dönerlik yöntem bdir. İkincisi, tüm öğretm enlerin aynı ilkelere göre atanm ası ve yerdeğiştirm esini öngören «bir lik» ilkesidir. Yayım lanm asından üç hafta sonra, belirli bir süre için (2 H aziran 1980 tarihine kadar), dondurulan B irinci Yönetm eliğin yerine ç ı karılan İkinci Yönetm elik, am aç, kapsam, ilke ve örgütlem e a ç ıs ın dan önem li fa rklılık la r getirm em iştir. B irinci ve İkinci Yönetm elik a ra sındaki en büyük farklılığın «dil» olduğu söylenebilir. Atama-tayin, \erdeğiştirm e-nakil, olanak-im kân, zorunlu-m ecburi, adçekm e-kur'a vb. sözcüklerin değiştirilm iş olm ası görünürdeki en önem li fa rk lılık tır. Bu biçim sel farklılık, temel bir eğitim anlayışından kaynaklanıyorm uş gibi sunulm aktadır. Öğretm enler bugün de güven veren, dış etkilere kapalı, etkin, ekonom ik bir istihdam için gerekli düzenlem enin belentisi içind e dirler. Dr. Nizamettin KOÇ tarafından yayma hazırlanan Türk Eğitim Derneği Bilim Dizisi Yayınlan : ULUSAL EĞİTİM POLİTİKAMIZ YÜKSEKÖĞRETİME GİRİŞ SORUNLARI ÇOCUK ve EĞİTİM 100 TL. 100 TL. 150 TL. dır. Ülke çapındaki eğitim cilerin, Türk Eğitim Derneği «Eğitim Topla n tıla rın d a tartıştıkları bilim sel bildirilerini içeren bu yapıtlarını, okurlara sunm akla kıvanç duyuyoruz. 36