T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ (YÖNETİM BİLİMLERİ) ANABİLİM DALI

T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ (YÖNETİM BİLİMLERİ) ANABİLİM DALI 2002 YILI SONRASINDAKİ DEMİRYOLU YATIRIMLARI TEMELİNDE TÜRKİYE DEKİ ULAŞTIRMA POLİTİKASININ DÖNÜŞÜMÜ Yüksek Lisans Tezi Levent DEMİRELLİ Ankara-2014 1

T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ (YÖNETİM BİLİMLERİ) ANABİLİM DALI 2002 YILI SONRASINDAKİ DEMİRYOLU YATIRIMLARI TEMELİNDE TÜRKİYE DEKİ ULAŞTIRMA POLİTİKASININ DÖNÜŞÜMÜ Yüksek Lisans Tezi Levent DEMİRELLİ Tez Danışmanı Doç. Dr. Koray KARASU Ankara-2014 2

İÇİNDEKİLER KISALTMALAR... İV TABLOLAR... V GRAFİKLER... Vİ HARİTALAR... Vİİ GİRİŞ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM KURAMSAL VE KAVRAMSAL ÇERÇEVE I. ULAŞTIRMA POLİTİKASI VE ALTYAPI YATIRIMLARI... 12 A. Mal-Hizmet Üretimi ve Kamu Hizmeti Alanı... 12 B. Ulaştırma Politikası: Tanım ve Kapsam... 14 1. Altyapı Yatırımları: Devletin Vazgeçilemezliği... 15 2. Politika ve Yatırım: Ulaştırma Güzergâh ve Türlerinin Tercihi... 23 II. İNCELEME NESNESİ OLARAK ULAŞTIRMA... 27 III. ULAŞTIRMA POLİTİKASINI SERMAYE BİRİKİMİ ÜZERİNDEN DÜŞÜNMEK... 33 A. Sermaye Birikimi ve Sermayenin Dolaşımı... 35 B. Ulaştırmanın İşlevi: Malların Fiziksel Dolaşımı... 38 C. Taşıma Maliyeti ve Taşıma Zamanı... 43 D. Birikim Krizleri ve Ulaştırma Ölçeğinin Değişimi... 47 E. Taşıma Maliyeti ve Taşıma Zamanının Değişimi... 52 i

İKİNCİ BÖLÜM ULAŞTIRMA POLİTİKASININ DEĞİŞİMİ VE DEMİRYOLU ULAŞTIRMASINA OLAN ETKİSİ I. TÜR-BELİRLENİMLİ ULAŞTIRMA POLİTİKALARI... 55 A. Demiryolu Ağırlıklı Ulaştırma Politikası Dönemi... 56 B. Karayolu Ağırlıklı Ulaştırma Politikası Dönemi... 61 II. ULAŞTIRMA POLİTİKASINDAKİ DEĞİŞİMİN MADDİ TEMELLERİ... 65 A. Birikim Krizleri ve Sonrasında Değişen Avrupa-Asya Ticareti... 65 B. Ulaştırma Araçlarındaki Teknolojik İlerlemeler... 75 1. Demiryolu ve Denizyolu Araçlarındaki Gelişmeler... 76 2. Taşıma Kapları: Konteynerler... 78 III. BÜTÜNLEŞİK ULAŞTIRMA POLİTİKASI VE DEMİRYOLU ULAŞTIRMASINA OLAN ETKİSİ... 80 A. Bütünleşik Ulaştırma Yapısı... 81 B. Avrupa Birliği ve Bütünleşik Ulaştırma Politikası... 86 1. Ortak Ulaştırma Politikası... 88 2. Ortak Ulaştırma Politikası İçerisinde Demiryolu Ulaştırmasının Yeri... 92 C. Avrupa ve Asya Ekseninde Oluşturulan Demiryolu Ağları... 100 1. Trans-Avrupa Ulaştırma Ağları (TEN-T)... 100 2. Trans-Avrupa Demiryolu Ağları (TER)... 107 3. Avrupa-Kafkasya-Asya Ulaştırma Ağları (TRACECA)... 114 4. Trans-Asya Demiryolu Ağları (TAR)... 117 5. Avrupa-Asya Ulaştırma Ağları (EATL)... 120 ii

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE DE ULAŞTIRMA POLİTİKASININ DEĞİŞİMİ VE DEMİRYOLU YATIRIMLARI I. TÜR-BELİRLENİMLİ ULAŞTIRMA POLİTİKALARI DÖNEMİ... 123 A. Demiryolu Ağırlıklı Ulaştırma Politikası Dönemi... 123 B. Karayolu Ağırlıklı Ulaştırma Politikası Dönemi... 128 II. BÜTÜNLEŞİK ULAŞTIRMA POLİTİKASI DÖNEMİ... 136 A. 1980-2002 Arası Dönem: Politikadaki Değişimin Tasarlanması... 136 B. 2002 Yılı Sonrası Dönem: Devralınan Miras... 144 C. Değerlendirme... 147 III. 2002 YILI SONRASINDAKİ DEMİRYOLU YATIRIMLARI... 154 A. Avrupa-Asya Demiryolu Ağları ve Türkiye... 158 B. Demiryolu Yatırımları... 164 i. Marmaray... 169 ii. İstanbul-Ankara Hızlı Tren Hattı... 174 iii. Ankara-Sivas Hızlı Tren Hattı... 179 iv. Kars-Tiflis-Bakü... 180 SONUÇ... 183 KAYNAKÇA... 187 ÖZET... 202 ABSTRACT... 204 iii

KISALTMALAR AB ABD ADB AGC AGTC AKP ALTID AYB BM BYKP CEB DAUP DB DP DPT DYY EATL EBRD ECMT GSYİH JBIC KAUP ODAÜ OUP RG TAR TCDD TEN TEN-T TER TRACECA UNECE UNESCAP YHT : Avrupa Birliği : Amerika Birleşik Devletleri : Avrupa Kalkınma Bankası : Uluslararası Ana Demiryolu Hatları Avrupa Anlaşması : Önemli Uluslararası Bütünleşik Taşımacılık Hatları ve Bağlı Tesisleri Avrupa Anlaşması : Adalet ve Kalkınma Partisi : Asya Kara Ulaştırması Altyapı Geliştirmesi : Avrupa Yatırım Bankası : Birleşmiş Milletler : Beş Yıllık Kalkınma Planı : Avrupa Konseyi Kalkınma Bankası : Demiryolu Ağırlıklı Ulaştırma Politikası : Dünya Bankası : Demokrat Parti : Devlet Planlama Teşkilatı : Doğrudan Yabancı Yatırım : Avrupa-Asya Ulaştırma Ağları : Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası : Avrupa Ulaştırma Bakanları Komisyonu : Gayri Safi Yurtiçi Hasıla : Japonya Uluslararası İşbirliği Bankası : Karayolu Ağırlıklı Ulaştırma Politikası : Orta ve Doğu Avrupa Ülkeleri : Ortak Ulaştırma Politikası : Resmi Gazete : Trans-Asya Demiryolu Ağları : Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları : Trans-Avrupa Ağları : Trans-Avrupa Ulaştırma Ağları : Trans-Avrupa Demiryolu Ağı : Avrupa-Kafkasya-Asya Ulaştırma Koridorları : Birleşmiş Milletler Avrupa Ekonomik Komisyonu : Asya-Pasifik Ekonomik ve Sosyal Komisyonu : Yüksek Hızlı Tren iv

TABLOLAR Tablo 1. Demiryolu Hatlarının Uzunluğu (1890 ve 1913 Yılları)... 60 Tablo 2. Denizyolu Taşımacılığının Maliyeti... 76 Tablo 3. Avrupa-Asya Arasında Taşıma Maliyetleri Hesaplaması... 97 Tablo 4. Trans-Asya Demiryolu Ağları... 118 Tablo 5. Osmanlı Döneminde İnşa Edilen Demiryolu Hatları... 125 Tablo 6. Türkiye deki Karayolu Uzunlukları (1945-1980)... 134 Tablo 7. Taşıma Paylarının Ulaştırma Türleri Arasındaki Dağılımı... 138 Tablo 8. Ulaştırma Yatırımlarının Türler Arasındaki Dağılımı... 139 Tablo 9. Beşinci BYKP nda Yük Taşımaları... 141 Tablo 10. Kalkınma Planlarında Ulaştırma Politikaları... 143 Tablo 11. Ulaştırma Yatırımlarının Oransal Dağılımı (1963-2000)... 148 Tablo 12. Ulaştırma Yatırımlarının Dağılımı (2003-2011)... 149 Tablo 13. TER Kapsamında Türkiye deki Demiryolu Ağları... 159 Tablo 14. TAR Kapsamında Türkiye deki Demiryolu Ağları... 160 Tablo 15. TAR, TER ve EATL Kapsamında Öncelikli Yatırımlar... 166 Tablo 16. Yatırım Programına Göre Kaynakların Dağılımı... 169 Tablo 17. Marmaray Projesi İçin Alınan Krediler... 171 Tablo 18. İstanbul-Ankara YHT Projesi İçin Alınan Krediler... 177 v

GRAFİKLER Grafik 1. Avrupa'da Demiryolu Hattı Uzunluğu (1947-1989)... 64 Grafik 2. Doğrudan Yabancı Yatırım Miktarları (1970-2012)... 67 Grafik 3. Gelişmekte Olan Ülkelere Yapılan DYY Miktarı (1970-2012)... 68 Grafik 4. Avrupa Dış Ticareti (İthalat 1958-2010)... 70 Grafik 5. Avrupa Dış Ticareti (İhracat 1958-2010)... 71 Grafik 6. 2007-2013 Yılları Arasında TEN-T Projeleri... 94 Grafik 7. İnşa Edilmesi Planlanan Toplam Demiryolu Uzunluğu... 95 Grafik 8. Karayolu ve Demiryolu Yük Taşıma Payları (1955-1980)... 135 Grafik 9. Demiryolu Yatırımları (2003-2013)... 150 Grafik 10. Türkiye de Demiryolu ve Karayolu Uzunlukları (1950-2013)... 153 vi

HARİTALAR Harita 1. Pan-Avrupa Ulaştırma Koridorları... 103 Harita 2. High Level Group Ağları... 106 Harita 3. AGC ve AGTC Anlaşmalarıyla Oluşturulan Demiryolu Ağları... 110 Harita 4. Trans-Avrupa Demiryolu Ağları... 113 Harita 5. TRACECA Demiryolu Ağları... 116 Harita 6. Trans-Asya Demiryolu Ağı... 119 Harita 7. EATL Demiryolu Ağları... 122 Harita 8. Türkiye Demiryolu Haritası... 152 Harita 9. Trans-Asya Ağları Kapsamında Türkiye... 162 Harita 10. TER Ağı Kapsamında Türkiye deki Öncelikli Projeler... 167 Harita 11. EATL Kapsamında Türkiye deki Öncelikli Projeler... 168 vii

GİRİŞ Ulaştırma, oluşumu ya da yürütümü sürecinde devletin yer aldığı hizmetlerden biridir. Hizmetin oluşumu/yürütümü açısından üstlendiği işlevlerin niceliği ve niteliği tarihsel süreçte değişmekle birlikte altyapı (ulaştırma) yatırımları, devletin öteden beri görev alanı içerisinde kalmıştır. Ulaştırma hizmetinin oluşumu açısından altyapı yatırımları hayati bir önem taşımaktadır. Çünkü ulaştırma hizmeti, ulaştırma altyapıları üzerinde yürütülmektedir. Çalışmanın odağını devletin üstlendiği altyapı (demiryolu) yatırımları oluşturmaktadır. Odağın, mekânsal kesiti Türkiye, zamansal kesiti ise 2002 yılı sonrasından günümüze uzanan süredir. 2002 yılı sonrasında Türkiye de demiryolu yatırımlarının arttığı gözlemlenmektedir. Özellikle son yıllarda yazılı ve görsel basında sıkça yeni demiryolu hatlarının temel atma ya da açılış törenlerine rastlanmaktadır. Ayrıca hükümet yetkililerinin, demiryolu yatırımlarının daha da artırılarak ülkenin çeşitli yerlerinde devam ettiği/edeceği yönünde açıklamalarda bulundukları görülmektedir. 2002 yılı sonundan günümüze uzanan dönemde altyapı yatırımlarının ulaştırma türleri arasındaki dağılımı, hükümet yetkililerinin açıklamalarıyla örtüşmektedir. 3 Kasım 2002 tarihinde iktidara gelen Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) hükümeti ile birlikte Türkiye deki demiryolu yatırımlarında gözlemlenen artışın ardında yatan nedenler nelerdir? Bu, çalışma kapsamında yanıtı aranacak olan temel sorudur. Yalnızca altyapı yatırımı boyutuyla bakıldığında, devletin bu alanda öteden beri etkin olduğu, görev ve sorumluluklarında yaşanan dönemsel değişimlere rağmen, bu alandaki görevinin sabit kaldığı görülmektedir. Her ulaştırma türünün ihtiyaç 1

duyduğu altyapılar farklıdır ve altyapı yatırımları, ulaştırma türleri esas alınarak planlanır ve gerçekleştirilir. Hükümetler, yatırımların maliyeti ve finansmanı gibi çeşitli durumları da göz önünde bulundurarak, devletin üstlendiği altyapı yatırımlarında hangi ulaştırma tür ya da türlerine ağırlık/öncelik verileceği konusunda tercihte bulunmaktadır. Örneğin 2002 yılı sonrasında Türkiye de arttığı gözlemlenen demiryolu yatırımları hükümetlerin, yatırımların türler arası dağılımı konusundaki tercihini yansıtmaktadır. Ulaştırma türleri ayrımının yanı sıra altyapı yatırımları, belirli bir güzergâh esas alınarak planlanır ve gerçekleştirilir. Güzergâh, yatırımların gerçekleştirileceği yerler, diğer bir deyişle yatırımların mekânsal boyutudur. Yatırımların hangi ulaştırma türüne yapılacağının yanında ikinci bir tercih, yatırımların gerçekleştirileceği güzergâhlar konusundadır. Dolayısıyla altyapı yatırımları konusunda hükümetlerin, yatırımların ulaştırma türleri arasındaki dağılımı ve güzergâhları olmak üzere iki ayrı tercihte bulunduğu görülmektedir. İstanbul- Ankara Demiryolu Hattı Projesi adını taşıyan bir altyapı yatırımı örneği üzerinden bakıldığında hem yatırım yapılacak ulaştırma türünün hem de güzergâhın birlikteliği açık biçimde görülmektedir. Çalışmanın inceleme nesnesi, 2002 yılı sonrasındaki demiryolu yatırımlarıdır ve çalışma, söz konusu yatırımların ardında yatan nedenleri ortaya çıkarmayı hedeflemektedir. Yukarıda ifade edilen hususlar ışığında tekrar ele alındığında araştırma sorusunu, altyapı yatırımlarının, ulaştırma türleri arasındaki dağılımı ve güzergâhları konusunda hükümetlerin tercihlerine biçim veren etkenler nelerdir? biçiminde de formüle etmek mümkündür. Araştırma sorusunun yanıtlanması için öncelikle ulaştırma politikalarına odaklanılmıştır. Bir kamu politikası olarak ulaştırma politikası, hükümetlerin, ulaştırma hizmetiyle ilgili çeşitli konular üzerinde (ulaştırma örgütlenmeleri, altyapı 2

yatırımları, fiyatlandırma, denetim vb.) izleyecekleri yolu kapsayan geniş bir çerçeveyi teşkil etmektedir. Ulaştırma politikası, yatırımların türler arasındaki dağılımı ve güzergâhları konusunda yapılan tercihe göre ulaştırma hizmetini düzenlenmesi boyutuyla sınırlandırılabilir. 1 Altyapı yatırımları konusunda yapılan tercihler kapsamıyla ulaştırma politikası ve politikadaki değişim, araştırma sorusuna yanıt teşkil edebilir mi? Belirli bir alanda oluşturulan kamu politikası, siyasi bir irade beyanıdır. Ulaştırma politikası, diğer ulaştırma türlerine kıyasla bir ya da birkaç ulaştırma türünün öne çıkarılmasına ve bu ulaştırma türlerine yapılacak altyapı yatırımlarının artırılmasına dair siyasi bir tercihi yansıtmaktadır. Bu açıdan bakıldığında yatırımların ulaştırma türleri ve güzergâhları arasındaki dağılımının değişimini, ulaştırma politikaları üzerinden izlemek mümkündür. Ancak yatırımların türler arasındaki dağılımı ve güzergâhları konusundaki siyasi tercihin nasıl şekillendiğini ortaya çıkarmak bakımından ulaştırma politikalarına odaklanılması yetersizdir. Yetersizliğin aşılması, araştırma sorusunun da yanıtını sağlayacağı düşünülen yeni bir sorunun devreye girmesine neden olmaktadır: Ulaştırma politikalarındaki değişimin nedeni nedir? Bu, yanıtlanması oldukça güç olan bir sorudur. Çünkü farklı nitelikteki ulaştırma hizmeti ihtiyacının oluşumu, üretim alanlarının değişimi, teknolojik gelişmeler, çevresel etmenler gibi birçok faktör, bu alanda etki sahibidir. Çalışma kapsamında bu faktörlerin bütünüyle irdelenmesine imkân olmadığından, 1 Ulaştırma politikaları, ilgili yazında da yaygın olarak bu tür bir (dar) kapsamla incelenmekte ve isimlendirilmektedir. 3

ulaştırma politikalarının değişimine etkide bulunan temel faktörlerin belirlenmesine çalışılmış ve bunlar üzerinde yoğunlaşılmıştır. Ulaştırma, insan ve/veya malların konumlarının değişimini sağlayan bir hizmettir. Ulaştırmanın bir hizmet olarak varlığı, insan ve/veya malların varlığını ve bunların hareketliliğini gerektirmektedir. İnsanlar ile malların hareketliliğini gerektiren temel etken(ler), ihtiyaç duyulan ulaştırma hizmetine ve dolayısıyla ulaştırma politikası ile politikanın değişimine dair bilgiler sağlaması bakımından önemli görülmüştür. Çünkü ihtiyaç duyulan ulaştırma hizmetinin sağlanabilmesi, söz konusu ihtiyaçları karşılayacak (ulaştırma tür ve güzergâhlarına yapılan) yatırımlara bağlıdır. İnsan ve/veya malların hareketliliği ardında yatanları açıklayabilmek için kapitalist sermaye birikimi ve K. Marx ın bu konudaki çözümlemeleri üzerinde yoğunlaşılmıştır. Birikim süreci, sermayenin dolaşımı boyutu öne çıkarılarak ele alınmış ve bu konuda D. Harvey in birikim kuramına yaptığı katkılardan faydalanılmıştır. Birikim sürecinin tamamlanması, bu süreçteki iki öğeden biri olan dolaşımın gerçekleşmesine bağlıdır. Bu nedenle dolaşımın gerçekleştirilmesine ve kolaylaştırılmasına yönelik faaliyetler, birikim açısından önemlidir. Sermayenin mekanda gerçekleştirdiği fiziksel hareketi sağlayan ulaştırma hizmetleri ise bu süreç içerisinde özel bir konumdadır. Çalışmada sermaye birikimi ve dolaşım açısından ulaştırma hizmetlerinin yeri ve önemi, birikimin ulaştırma hizmetleri ve politikalarına olan etkisi ele alınmıştır. Çalışmanın inceleme nesnesi Türkiye deki demiryolu yatırımlarıdır. Ulaştırma politikaları kapsamında diğer ulaştırma türlerinin konumu ve bu türlere yapılan yatırımlar, demiryolu ulaştırması ve yatırımlarıyla ilişkileri temelinde ele alınmıştır. 4

Bu açıdan karayolu ulaştırmasına ayrı bir önem verilmiştir. Nedeni, demiryolu ve karayolu ulaştırmalarının kara üzerinde hizmet sunmalarıdır. Demiryolu yatırımları, yeni hat yapımı veya mevcut hattın yenilenmesi, hattın sinyalizasyonu ve elektrifikasyonu, çeken/çekilen araç (lokomotif, yük/yolcu vagonu) alımı, gar/istasyon inşası gibi birçok alt başlığa ayrılmaktadır. Çalışma kapsamında yeni hat inşası ve mevcut hattın yenilenmesi grubuna giren yatırımlara odaklanılmıştır. Nedeni, diğer yatırımlara kıyasla hat yapımı ve yenilemenin hem hizmetin yürütümü açısından hayati önemde olması hem de daha fazla mali kaynak gerektirmesidir. Çalışma kapsamında ele alınan dönem, demiryolu yatırımlarında artışın görüldüğü 2002 yılından günümüze uzanan zaman dilimidir. Fakat çalışmanın sonraki bölümlerinde ortaya konulacak olan birtakım nedenler, 1980-2002 yılları arasında kalan dönemin de araştırma kapsamına dâhil edilmesini gerektirmiştir. 1980 yılından günümüze Türkiye de ulaştırma politikaları, temel politika metinleri olarak kabul edilebilecek başta hükümet programları ile hükümet yetkililerinin açıklamaları olmak üzere kalkınma planları, ihtisas komisyonu ve faaliyet raporları gibi resmi nitelik taşıyan çalışmalar temel alınarak incelenmiştir. Söz konusu dönemde başta demiryolu olmak üzere yapılan diğer ulaştırma yatırımları ve yatırımların mali boyutu yatırım programlarından takip edilmiştir. Özellikle yatırımların mali boyutu konusunda yapılacak analiz konusunda yatırım programları yetersizdir. Yetersizlik, bir demiryolu yatırımına ya da yatırımların belirli bir dönemde türler arasındaki dağılımına ilişkin harcama rakamları konusundaki sorunlardan kaynaklanmaktadır. Başka kaynaklar yoluyla kesin ve güvenilir verilere ulaşılamadığından yatırım programlarındaki yetersizliğin üstesinden gelmek mümkün olamamıştır. Resmi 5

yayınlarda yer alan istatistiksel verilerin güvenirliği ve yetersizliği, çalışma oluşturulurken yaşanan diğer bir sorundur. Resmi yayınlarda yer alan ulaştırma türlerinin sahip olduğu taşıma oranları, karayolu/demiryolu uzunlukları, yatırımların türler arasındaki dağılımı gibi nicelikleri gösteren aynı yıla ait veriler değişebilmektedir. Türkiye deki ulaştırma politikalarına etkide bulunan dış faktörler de analize dahil edilmiş ve bu faktörlerin coğrafi sınırı Avrupa ve Asya kıtaları olarak çizilmiştir. Bu sınırlamada etkili olan husus, çalışmanın inceleme nesnesinin kara üzerinde hizmet sunan demiryolu ulaştırması olmasıdır. Avrupa ve Asya kıtalarında ulaştırma politikaları ve demiryolu ulaştırması, iki ulus-üstü örgütlenmenin politikaları ve faaliyetleri üzerinden incelenmiştir. İlki, özellikle Türkiye deki çeşitli pratiklere olan etkileri nedeniyle önem taşıyan Avrupa Birliği dir (AB). Sonuncusu ise Birleşmiş Milletler in (BM), Avrupa ve Asya kıtalarındaki alt örgütlenmeleri olan Avrupa Ekonomik Komisyonu (UNECE) ve Asya-Pasifik Ekonomik ve Sosyal Komisyonu dur (UNESCAP). Hizmete ihtiyaç duyanlar açısından ulaştırma, insan ve/veya malların hareketini sağlayan bir araç konumundadır. Aynı zamanda ulaştırma, maddi kazanç sağlanabilen bir hizmettir. Bu yönüyle, söz konusu kazancı elde etmek için hizmeti yürütenler açısından başlı başına bir amaç haline gelmektedir. Çalışmada ulaştırma hizmeti, taşımacılık (araç) boyutuyla ele alınmıştır. Taşınan varlığa göre ulaştırma hizmetlerini iki grupta toplamak mümkündür: Yolcu ve yük taşımacılığı. İnsanın hareketliliği çeşitli nedenlere dayanabilir (seyahat, işe gidiş/geliş, alışveriş vb.). Yük taşımacılığı ise malların taşınmasına yönelik 6

olduğu gibi farklı nedenlerden ötürü de gerçekleştirilebilir (eşyaların taşınması gibi). Çalışma kapsamında analize yalnızca mal taşımacılığı dahil edilmiştir. Çalışma üç ana bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde, ulaştırma altyapılarının ve altyapı yatırımlarının devletle olan ilişkisi kurulmaya çalışılmış, yatırımların türlere ve güzergahlara dağılımı konusundaki tercihe etkisi temelinde ulaştırma politikaları ele alınmıştır. Ulaştırmanın farklı disiplinlerde hangi yönleriyle ele alındığı, sermaye birikimi ve sermayenin dolaşımı sürecinde ulaştırma hizmetlerinin yeri/önemi ve sermaye birikimi ile ulaştırma politikası arasındaki ilişki yine birinci bölümde yer alan konulardır. İkinci bölümde 1980 li yıllarda ulaştırma politikasının değişimi ve değişimin ardında yatan maddi temeller ele alınmıştır. Değişimin maddi temellerinden biri olarak 1970 li yıllardaki birikim krizlerinden 2000 li yıllara uzanan sürede ithal ikamecilikten dış ticarette serbestleşmeye geçiş süreci ve Avrupa ve Asya ülkeleri arasında artan ticaret incelenmiştir. Aynı kapsamda ulaştırma araçlarındaki teknolojik ilerlemelerin hizmetin zamanı/maliyeti üzerinde yarattığı etkilere değinilmiştir. Ulaştırma politikasındaki değişim, 1980 li yılların ortalarına doğru ortaya çıkan bütünleşik ulaştırma yapısı, Avrupa Birliği nde uygulanma süreci ve demiryolu ulaştırmasına olan etkisi temelinde incelenmiştir. AB ve BM öncülüğünde Avrupa ve Asya kıtaları arasında oluşturulan demiryolu ağları ele alınmıştır. Çalışmanın üçüncü ve son bölümü, ilk iki bölümde ortaya konulan bilgiler temel alınarak, 1980 sonrası dönemde Türkiye deki ulaştırma politikalarına ve demiryolu yatırımlarına ayrılmıştır. 7

BİRİNCİ BÖLÜM KURAMSAL VE KAVRAMSAL ÇERÇEVE Ulaştırma (transport), yaygın olarak insan ve/veya malların taşınması biçiminde tanımlanmaktadır. 2 Bu biçimiyle tanım, örtük olarak zaman ve mekân arasında kurulan bir ilişkinin varlığına değinmektedir. Ulaştırma, insan ve/veya malların (mekânsal) konumlarının değiştiği süre(ç) içerisinde somutluk kazanmaktadır. 3 Konum değişimini sağlamasından dolayı ulaştırma, zaman ve mekân arasında kurulan ilişkide etki sahibidir. Bu bağlamda ulaştırma, insan ve/veya malların belirli bir zaman dâhilinde bir mekândan diğerine geçişini sağlayan eylemler bütünü olarak tanımlanabilir. 4 İnsan ve/veya malların konumlarında değişiklik yaratan bütün eylemler, ulaştırma kavramı kapsamında ele alınabilir mi? Sözgelimi insanın bir yere 2 David Lowe, The Dictionary Of Transport And Logistics (London: Kogan Page, 2002), s. 255. 3 Dolayısıyla ulaştırma, bir mal değil hizmettir. Herhangi bir ürünün mal olabilmesi için, alım ve satımının yapılabilmesi ile üretim ve kullanımı arasında kendi başına var olabilmesi biçiminde iki koşul gereklidir. Hizmet ise üretildiği anda tüketilen ve dolayısıyla üretilmesi ile satılması arasında zaman boşluğu bulunmayan bir üründür. Georg Fülberth, Kapitalizmin Kısa Tarihi (Çev. Sadık Usta) (İstanbul: Yordam Kitap, 2. Baskı, Mayıs 2011), s. 18; David Harvey, Sermaye Muamması Kapitalizmin Krizleri (Çev. Sungur Savran) (İstanbul: Sel Yayıncılık, Nisan 2012), s. 51. Bu açıdan ulaştırmayı, yer değiştirmenin kendisini satan bir hizmet olarak ifade etmek mümkündür. Karl Marx, Kapital Ekonomi Politiğin Eleştirisi (II. Cilt) (Çev. Mehmet Selik) (İstanbul: Yordam Kitap, Kasım 2012), s. 59. 4 Konuyla alakalı olarak Türkçe de, birbirleriyle yakından ilişkili olan ve fakat kullanım alanları farklı (olması gereken) üç kavram bulunmaktadır: Ulaştırma, ulaşım ve taşıma. Ulaştırma (münakalat transport), mal ve insanların yerlerinin değiştirilmesini niteleyen bütüncül bir kavramdır. Bu kapsamda Türk Dil Kurumu na göre ulaştırma, insanların, malların ve haberlerin ulaşmasını sağlayan iş ve araçların tümü olarak tanımlanmaktadır. Türk Dil Kurumu, Türkçe Sözlük Cilt 2 (Haz. H. Eren, v.d.) (Ankara: Türk Tarih Kurumu Basımevi, 1988), s. 1513. Tanım içerisinde yer alan haberleşme ise esas olarak ulaştırma değil, iletişim hizmetleri alanına girmektedir. Taşıma (nakliye shipping) ise bir malın bir yerden başka bir yere götürülmesi anlamını içermektedir ve dolayısıyla insanların yer değiştirmesini kapsam dışında bırakmaktadır. Orhan Hançerlioğlu, Ticaret Sözlüğü (İstanbul: Remzi Kitabevi, 3. Baskı, Ocak 2001), s. 387. Yalnızca insanların konumlarındaki değişikliği vurgulayan sabit bir kavram bulunmamaktadır. Bununla beraber Türk Dil Kurumu nun köyler, şehirler, ülkeler arasında bir yerden bir yere gidiş geliş biçiminde tanımladığı ulaşım (münakale) sözcüğünü insanların yer değiştirmeleri kapsamıyla ele almak mümkün görünmektedir. 8

yürümesi, herhangi bir varlığın yerinin değiş(tiril)mesi türünden hareketlilikler de konumun belirli bir zaman dâhilinde değişmesinin örnekleridir. Bu nedenle kavramının içeriği açık biçimde ortaya konulmalıdır. Aynı zamanda bu, çalışmanın sınırlarının çizilmesi açısından da bir gerekliliktir. Tarihsel süreçte ortaya çıkan ve sınırları gittikçe daralan toplumsal işbölümü ve uzmanlaşma, genel itibarıyla toplum üyelerinin belirli çalışma alanları dâhilinde bölünerek, bu alanlar üzerinde yoğunlaşmasını ifade etmektedir. Böyle bir toplumsal yapıda her üye, kendi çalışma alanı içerisindeki görevini yerine getirmek suretiyle toplumsal ihtiyacın belirli bir bölümünü gidermektedir. Diğer bir deyişle toplumsal işbölümü, gereksinmelerin çok yönlü olmasına karşılık emeğin tek yönlü olması nı beraberinde getirmektedir. 5 Toplumsal işbölümünün gereği olarak belirli bir çalışma alanı ile sınırlanan birey(ler), söz konusu sınırlar içerisinde sahip olduğu bilgi ve beceri düzeyini artırmakta; kendi emek gücünün yanı sıra çeşitli araçlar üretmekte/kullanmakta ve belirli bir düzen/sistem dâhilinde bunlardan faydalanmaktadır. Bu kapsamda ulaştırmayı, insan ve/veya malların konumlarının değiştirilmesi biçimindeki toplumsal ihtiyacın, bu ihtiyacın giderilmesi konusunda uzmanlaşmış kişiler tarafından, birtakım araçlardan (veya doğada bulunan güçlerden) faydalanılarak belirli bir düzen dâhilinde giderilmesi amacına dönük bir hizmet olarak ifade etmek mümkündür. Ulaştırma hizmetinin yürütümünde birtakım araçlardan yararlanılır. Hizmete konu olacak varlıkların konumlarında değişikliğe imkân sağlamak için kullanılan 5 Karl Marx, Kapital Kapitalist Üretimin Eleştirel Bir Tahlili (I. Cilt) (Çev. Alaattin Bilgi) (Ankara: Sol Yayınları, 10. Baskı, 2011), s. 114. 9

araçlara ulaştırma araçları adı verilmektedir. 6 Ulaştırma araçları, hizmetin yürütümünü kolaylaştırma, hızlandırma gibi çeşitli işlevlere sahiptir. Fakat bu işlevleri kendi başlarına gerçekleştiremezler. Ulaştırma araçları, bu araçları işleten emek gücü bir yana bırakılırsa, ancak belirli fiziksel yapılar ile kullanılabilecek bir niteliktedir. Ulaştırma araçlarının kullanılmasını (dolayısıyla hizmetin yürütümünü) sağlayan fiziksel yapılar, ulaştırma altyapısı (transport infrastructure) olarak adlandırılmaktadır. 7 Ulaştırma altyapıları, kullanılan ulaştırma aracına bağlı olarak değişiklik göstermektedir. Örneğin bir lokomotifin, üzerinde işleyebileceği raylara, yük ya da yolcu alabileceği istasyonlara ihtiyacı varken, bir gemi kıyıya yanaşabileceği limanlara gereksinim duymaktadır. Ayrıca ulaştırma altyapıları, mekânsal olarak sabittirler. Bir kere inşa edildiklerinde başka bir yere taşınmaları mümkün değildir. Bu bağlamda ulaştırma altyapılarını, mekânsal olarak belirli bir yere sabitlenmiş sermaye varlıkları biçiminde de ifade etmek mümkündür. 8 Ulaştırma hizmetinin yürütümü amacıyla kullanılan farklı ulaştırma araç ve altyapıları bir arada ele alındığında, bunların ayrı gruplar halinde toplandıkları görülmektedir. Örneğin ulaştırma aracı ve altyapısı olarak lokomotif ile raylar 6 Yaygın biçimde kullanılan sözcük taşıt (vehicle) olmakla birlikte çalışmada ulaştırma araçları sözcük öbeği tercih edilmiştir. Tercihin nedeni, taşıt kelimesinin yalnızca ulaştırma hizmetini sağlayan temel mekanik araçları (otomobil, lokomotif vb.) içeren dar anlamlı bir sözcük olması, ulaştırma hizmetinde kullanılan diğer araçları (konteyner vb.) kapsam dışında bırakmasıdır. 7 Ulaştırmanın (fiziksel) altyapı boyutu olduğu gibi örgütlenme boyutu da bulunmaktadır. Hizmetin yürütümü açısından önem taşıyan ulaştırma örgütlenmeleri, çalışmanın kapsamı dışında bırakılmıştır. 8 David Banister & Joseph Berechman, Transport Investment And Economic Development (USA: Taylor & Francis, 2000), s. 35. 10

birlikte bir bütün oluştururken bir liman, bu bütünlük içerisine dahil olamamaktadır. 9 Ulaştırma araç ve altyapılarındaki uygun birliktelik, ulaştırma türlerini (transport mode) ortaya çıkarmaktadır. 10 Ulaştırma hizmetinin çeşitli boyutları vardır. Bunlardan ikisi hizmetin zamanı ve maliyetidir. Hizmetin zamanı, hizmetin başlangıcından bitişine kadar geçen sürenin niceliğidir. Ulaştırma hizmetinin (parasal) bir bedeli vardır. Bedel, hizmetten yararlananlar tarafından ödenir. Hizmetten yararlananlar açısından bedeli, maliyet olarak adlandırmak mümkündür. Verili bir ortamda yürütülen ulaştırma hizmetlerinin zamanı ve maliyeti, her ulaştırma türü için farklıdır. Ulaştırma türleri temelinde farklılaşan zaman ve maliyet sabit değildir, birçok etkene bağlı olarak değişir (petrol fiyatları, taşınan malın niteliği/niceliği vb.). Ulaştırma araçlarındaki teknolojik ilerlemeler bunlardan biridir. Teknolojik ilerlemeler, yeni ulaştırma türlerinin oluşumunda oynadığı rolün yanı sıra, ulaştırma hizmetinin zamanı ve maliyetinde değişiklikler yaratabilmektedir. Hizmetin zamanı ve maliyetini değiştiren etkenlerden bir diğeri ulaştırma altyapılarıdır. Verili bir ortamda ulaştırma altyapısının fiziksel koşulları, hizmetin zamanı ve maliyeti üzerinde etki sahibidir. Sözgelimi görece eskimiş bir altyapı üzerinde yürütülen ulaştırma hizmetinin zamanı ve maliyeti, daha iyi bir altyapıda yürütülene kıyasla daha uzun/fazla olabilmektedir. 9 Ulaştırma araç ve altyapılarının oluşturduğu bütünlüğe dayanan bu ifade, hem karayolu hem de demiryolu üzerinde işleyebilen ulaştırma araçları ya da içerisinde tren istasyonları olan limanlar gibi farklı türde ulaştırma altyapı ve araç geçişlerini barındıran entegre yapıları içermemektedir. 10 Günümüzdeki ulaştırma türleri karayolu, denizyolu, demiryolu, havayolu ve suyolu (inland waterway) ulaştırmasıdır. Bazı çalışmalarda bu türler arasına boru hattının da dahil edildiği görülmektedir. Ulaştırma türlerini, işledikleri mekânın temel niteliğini esas alarak birtakım ana ve alt türlere ayıran çalışmalar da vardır. Örneğin kara üzerinde ulaştırma hizmeti yürüten demiryolu ve karayolu ulaştırmaları kara ulaştırması adı altında birleştirilmektedir. 11

Ulaştırma altyapılarının, hizmetin zamanı ve maliyeti üzerinde yarattığı etkinin yanı sıra önemli bir özelliği daha vardır. Ulaştırma hizmeti, ulaştırma altyapıları vasıtasıyla yürütülmektedir ve bu nedenle altyapılar, hizmetin oluşumunu sağlayan öğelerden biridir. Bu nedenle ulaştırma araçlarındaki teknolojik ilerlemeler, kendi başlarına hizmetin zamanı ve maliyeti üzerinde etkide bulunamamaktadır. Etkinin gerçekleşebilmesi, hizmetin oluşumunu sağlayan öğelerden biri olan ulaştırma altyapılarının varlığına bağlıdır. Ulaştırma altyapılarının maddi bakımdan varlık kazanması ise ulaştırma/altyapı yatırımları (transport/infrastructure investment) ile mümkündür. 11 I. ULAŞTIRMA POLİTİKASI VE ALTYAPI YATIRIMLARI Altyapı yatırımları konusu üzerine eğilmeden önce mal ve hizmet üretimi bakımından devletin konumunu belirlemek faydalı olacaktır. Bu, ulaştırma hizmeti ile ilgili olarak devletin üstlendiği rolün açık biçimde kavranabilmesi bakımından önemlidir. A. Mal-Hizmet Üretimi ve Kamu Hizmeti Alanı Çalışma kapsamında analiz edilen inceleme nesnesi, kapitalist üretim biçimini temel alan ve bu üretim biçiminin kurallarına göre işleyen bir toplumsal yapı içerisindedir. 12 Kapitalist bir toplumsal yapıda asli unsur piyasa mekanizmasıdır ve toplumsal ihtiyaçların piyasa mekanizması vasıtasıyla karşılanması esastır. A. Smith in ifade ettiği üzere piyasa, istikrarlı biçimde işlemesini sağlayacak 11 Altyapı yatırımları, farklı hizmetler (kanalizasyon, telefon, elektrik gibi) açısından da söz konusudur. Fakat çalışmada yalnızca ulaştırma hizmeti kapsamıyla kullanılmıştır. 12 Çalışmada sosyalist ülkeler ya da toplumsal yapılar analiz dışında bırakılmıştır. 12

mekanizmaya (gizli el) sahiptir. Piyasanın dengesini bozan kendi dinamikleri değil, piyasaya dışarıdan yapılan müdahalelerdir. Kapitalist bir toplumsal yapının devamlılığını sürdürebilmesi, her şeyden önce iki sorun alanının çözüme kavuşturulmasına bağlıdır. 13 Birincisi piyasadaki aktörlerin (sermayedarların) kârlarını mümkün olan en üst seviyeye çıkarabilmesi için emek gücünün kullanımı üzerinde yeterli bir denetimin sağlanmasıdır. İkincisi ise piyasa tarafından karşılanamayan farklı tür ve nitelikteki faaliyetlere ilişkindir. Bu faaliyetler, piyasanın anarşik doğasından kaynaklanan sorunların çözüme kavuşturulmasına yönelik olduğu gibi (örneğin tekelleşmenin önlenmesi), piyasa tarafından üretimi mümkün olmayan mal ve hizmetleri de (savunma, adalet vb.) kapsamaktadır. Devlet, söz konusu iki sorun alanının çözüme kavuşturulması sürecinde devreye girmekte ve ihtiyaçların karşılanmasında piyasa...başarısızlıklarını ve yetersizliklerini gidermek amacıyla sorumluluğu üstlenmektedir. 14 Buna göre kapitalist bir toplumsal yapıda piyasa tarafından üretilemeyen mal ve hizmetler ile piyasanın ortaya çıkardığı işlevsel sorunların, devletin üzerine bırakıldığı görülmektedir. Bu açıdan kapitalist devleti, piyasa başarısızlık ya da yetersizliklerini tamamlayıcı işlev üstlenen bir araç olarak nitelendirmek mümkündür. 15 13 David Harvey, Postmodernliğin Durumu (Çev. Sungur Savran) (İstanbul: Metis Yayınları, 5. Baskı, Eylül 2010), s. 144-145. 14 Kenan Bulutoğlu, Kamu Ekonomisine Giriş Devletin Ekonomik Bir Kuramı (İstanbul: Sermet Matbaası, 1977), s. 1. 15 Devletin araçsallığı konusunda liberal ve marksist kuramcılardan bazılarının örtüştüğü görülmektedir. Aralarında farklılık, araçsallığa yaklaşım biçimlerinden kaynaklanmaktadır. Engels e göre devlet, sınıf karşıtlıklarını frenleme gereksinmesinden...bu sınıfların çatışması ortasında doğduğuna göre...iktisadi bakımdan egemen olan ve...böylece ezilen sınıfı boyunduruk altında tutmak ve sömürmek için yeni araçlar kazanan sınıfın devletidir. Friedrich Engels, Ailenin, Özel Mülkiyetin 13

Konuya yalnızca mal ve hizmet üretimi boyutuyla bakıldığında devlet tarafından üretilenlerin her biri kamu hizmeti, bütünü ise kamu hizmeti alanı olarak adlandırılmaktadır. 16 Yukarıda ifade edilenler ışığında kamu hizmeti alanı sınırlarının, piyasa başarısızlık/yetersizliklerine göre şekilleneceğini ileri sürmek mümkündür. B. Ulaştırma Politikası: Tanım ve Kapsam Toplumsal ihtiyaçların giderilmesi açısından kamu hizmeti alanına giren ve dolayısıyla devlet tarafından üstlenilen kamu hizmetleri, hükümetlerin oluşturduğu ve izlediği kamu politikaları doğrultusunda şekillenmektedir. Kamu politikası, hükümetlerin her kamu hizmeti için erişmeyi amaçladığı hedefler ve bu hedefler doğrultusunda gerçekleştirdikleri eylemler bütünü olarak ifade edilebilir. 17 Politika konusu teşkil eden kamu hizmetlerinden biri ulaştırmadır. Hükümetlerin ulaştırma ve Devletin Kökeni (Çev. Kenan Somer) (Ankara: Sol Yayınları, 15. Baskı, Ağustos 2010), s. 201. Aynı doğrultuda Harvey e göre kapitalist devlet...kapitalistlerin sınıf çıkarlarının bütün üretim, dolaşım ve mübadele alanlarında ifade edilmesi için faaliyet gösteren bir araçtır...çünkü bireyin kişisel çıkarına ve rekabete dayanan bir sistem başka bir şekilde kolektif bir sınıf çıkarı gözetemez. David Harvey, Sermayenin Mekânları Eleştirel Bir Coğrafyaya Doğru (Çev. B. Kıcır, D. Koç, K. Tanrıyar, S. Yüksel) (İstanbul: Sel Yayıncılık, 2011), s. 328. Bu ifadeler ışığında devletin, toplumsal sınıflar temelinde analiz edildiği ve toplumsal sınıflardan birinin (ya da birkaçının) çıkarları temelinde işleyen bir yapı olarak ele alındığı görülmektedir. Devletin araçsallığı konusunda liberal kuramcıların da aynı konumda durdukları görülmektedir. Fakat bu noktada sınıf çıkarının yerini toplum yararı ve bu yarar temelinde mevcut toplumsal yapının korunması almaktadır. Örneğin Von Mises e göre devlet, zorunlu ve kaçınılmaz bir kurumdur ve eğer uygun bir şekilde yönetilirse, toplumun, beşeri işbirliğinin ve medeniyetin temelidir. İnsanın beşeri mutluluğunu ve refahını artırmaya yönelik çabalarındaki en yararlı ve kullanışlı araç...ama...sadece ve sadece bir araçtır; nihai hedef değil[dir]...hükümetin amacı, toplumun idamesine ve işleyişine zararlı eylemler planlayan kimselerin saldırılarına karşı sosyal sistemi korumaktır. Ludwig Von Mises, Kadir-i Mutlak Devlet (Çev. Yusuf Şahin) (Ankara: Liberte Yayınları, Ocak 2010), s. 58-59. Hayek ise Von Mises in görüşünü tamamlayacak biçimde, devletin hizmet alanına dahil olmasının hedef olarak değil, fakat daha ziyade, başka yollarla daha iyi karşılanamadığı takdirde hükümetten karşılanması istenilen bir dizi ihtiyaç olarak anlaşması gerektiğini ifade etmektedir. Friedrich A. Hayek, Hukuk, Yasama ve Özgürlük (Çev. A. Yayla, M. Erdoğan, M. Öz) (İstanbul: Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, Eylül 2012), s. 500. 16 Onur Karahanoğulları, Kamu Hizmeti (Kavram ve Hukuksal Rejim) (Ankara: Turhan Kitabevi, 2. Baskı, Kasım 2004), s. 47-48. 17 Thomas E. Dye, Understanding Public Policy (USA: Prentice-Hall, 8th Edition, 1995), s. 2-6. 14

hizmeti sınırları içerisinde kalan hedef ve eylemlerini, ulaştırma politikası (transport policy) adı altında ele almak mümkündür. Devletin ulaştırma hizmeti kapsamında üstlendikleri, çeşitli ve farklı niteliklere sahip konulardan oluşmaktadır. 18 Ulaştırma hizmetlerinin fiyatlandırılması, ulaştırma örgütlenmeleri, altyapı yatırımları ve denetim, bu tür konulara birer örnektir. 19 Konulardaki çeşitlilik ve farklılığa koşut olarak, bunlar üzerinde oluşturulan politikalar da farklılaşmaktadır. Fakat hizmetin konularında ve bunlara uygulanan politikalardaki farklılıklar, konuların birbirinden kopukluğu olarak algılanmamalıdır. Aksine aralarında yakın ilişkiler bulunmakta, belirli bir konuda uygulanan politika, diğerlerini de etkileyebilmektedir. Yukarıdaki örnek üzerinden açıklanacak olursa altyapı yatırımları, bu yatırımların finansmanı için ulaştırma hizmetlerinin fiyatlandırılması konusundaki politika üzerinde etki yaratabilmektedir. 1. Altyapı Yatırımları: Devletin Vazgeçilemezliği Ulaştırma hizmeti kapsamında yer alan konulardan biri altyapı yatırımlarıdır. Altyapı yatırımları konusunu ele almak için öncelikle ulaştırma hizmetinin piyasa ve devletle olan bağı açık biçimde ortaya konulmalıdır. Ulaştırma, yalnızca piyasa içi 18 Fark edileceği üzere burada ulaştırma hizmeti, malların konumlarında değişiklik sağlayan hizmet anlamında kullanılmamaktadır. Ulaştırma hizmeti ile kastedilen, kamu hizmeti olarak devletin ulaştırmayla ilgili üstlendikleridir. 19 Ulaştırma hizmeti içerisindeki bu tür konulara, bileşen (elements) adı verilerek, benzerliklerine göre politika çerçeveleri (policy frameworks) üst başlığı altında gruplandıran çalışmalar bulunmaktadır. Mulley & Nelson un ortaya koyduğu ulaştırma sistemi modeli bu tür bir gruplamaya örnek teşkil etmektedir. Modelde teknolojik, örgütsel, düzenleyici ve bölgesel olmak üzere dört politika çerçevesi ifade edilmiş; altyapı, ulaştırma araçları, finansman gibi ulaştırma hizmetinin konuları, bileşenler adıyla politika çerçeveleri altına yerleştirilmiştir. Ayrıntılı bilgi için bkz. Corrine Mulley & John D. Nelson, Interoperability and Transport Policy: The Impediments to Interoperability in the Organisation of Trans-European Transport Systems, Journal Of Transport Geograpy (Vol. 7, 1999), s. 96. 15

bir hizmet alanı değildir. Devlet, öteden beri bu hizmet alanının asli bir aktörü olmuştur. Devletin ulaştırma hizmeti kapsamındaki etkinliği, özellikle ulaştırma hizmetinin oluşumu için gerekli olan altyapıların inşası, diğer bir ifadeyle altyapı yatırımları noktasında olmuştur. Tarihsel olarak bakıldığında modern devletin ulaştırma alanına dahil olması, altyapı yatırımları ile gerçekleşmiştir. Harvey in de ifade ettiği üzere, günümüzde oldukça aşina olunan maliye ve para politikaları yoluyla gerçekleşen devlet müdahalesine, 18. ve 19. yüzyıllarda rastlanmamaktadır ve devletler esas olarak para ve büyük ölçekli kamusal işler (public works) konusunda kilit roller oynamışlardır. 20 Söz konusu dönemdeki büyük ölçekli kamusal işlerin başında altyapı yatırımları gelmektedir. Altyapı yatırımlarının (bir kamu hizmeti olarak) devlet tarafından üstlenilmesinin ardında ne tür saikler bulunmaktadır? Soruya, piyasa başarısızlıkları ve yetersizlikleri temelinden hareketle yanıt üretmek mümkün görünmektedir. Fakat bu tür bir yanıt büyük eksiklikler ve hatalar barındıracaktır. Üretimini devletin üstlendiği bütün mal ve hizmetlerin nitelikleri farklıdır. Diğer bir deyişle kamu harcamaları bir bütün teşkil etmemekte ve özel şartları, etkileri, nitelikleri açısından farklılaşmaktadır. 21 Bu nedenle yukarıda yer alan sorunun yanıtlanması, altyapıların belirleyici niteliklerinin analize dahil edilmesini gerektirmektedir. Altyapı yatırımlarının kamu hizmeti alanına dahil olması sonucunu ortaya çıkaran, ulaştırma altyapıları ve altyapı yatırımlarının belirleyici nitelikleridir (doğal özellikleridir). 20 David Harvey, Sermayenin Sınırları (Çev. Utku Balaban) (Ankara: Tan Kitabevi, 2012), s. 205 (vurgu orijinal metinde). 21 Herbert Brochier & Pierre Tabatoni, Mali İktisat (Çev. Adnan Erdaş) (İstanbul: İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Yayını No: 303, 1971), s. 3. 16

Doğal tekel, ulaştırma altyapılarının taşıdığı temel belirleyici niteliktir. İlgili yazında doğal tekel niteliği birtakım özellikler üzerinden türetilmektedir. Altyapıların doğal tekel niteliğini, doğal tekellerin şu özellikleri üzerinden incelemek mümkündür. 22 Ölçek ve kapsam ekonomileri Batık maliyet Yüksek toplam maliyet Birtakım mal ve hizmetlerin üretiminde en düşük maliyet düzeyine, yalnızca bir firma tarafından yerine getirildiği takdirde erişilebilmektedir. 23 Ölçek ve kapsam ekonomilerinin 24 hâkim olduğu bu tür mal ve hizmetlerin üretimi konusunda birden fazla firmanın rekabet etmesi, kârlılık açısından mümkün değildir ve söz konusu hizmetler doğası gereği tekelci bir nitelik taşımaktadır. 25 Hizmetin fiziksel altyapıyla sağlandığı (demiryolu, elektrik vb.) yapılar, doğal tekelin en açık 22 Şahin Ardıyok, Doğal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar, Türkiye İçin Düzenleyici Kurum Modeli (Ankara: Rekabet Kurumu, Lisansüstü Tez Serisi No. 9, 2000), s. 32-35; Tamer Çetin & Nalan Ölmezoğulları, Doğal Tekeller, Regülasyonu ve Rekabetçi Uygulamalar, İktisat İşletme ve Finans (S. 105, Temmuz 2005), s. 38. 23 İzak Atiyas & Burak Oder, Türkiye de Özelleştirmenin Hukuk ve Ekonomisi (Ankara: TEPAV, 2008), s. 23; Şahin Ardıyok, Doğal..., s. 32. 24 Ölçek ekonomileri, bir firmada bir ürünün üretimi arttıkça ortalama maliyetlerde azalma nedeniyle ortaya çıkan maliyet avantajları, kapsam ekonomileri ise bir firmada birden fazla ürünün birlikte üretilmesi durumunda firmanın sağladığı maliyet avantajlarını ifade etmektedir. http://www.canaktan.org/ekonomi/altyapi-ekon/genel-olarak.htm (Erişim tarihi: 15.01.2014). 25 Faruk Ataay, Doğal Tekellerde Özelleştirme Sorunu, Kamu Yönetimi Dünyası Dergisi (C. 4, S. 16, Ekim-Aralık 2003), s. 34; İzak Atiyas & Burak Oder, Türkiye de..., s. 32. Bu noktada ulaştırma altyapılarının, ulaştırma araçlarını (otomobil, lokomotif, vagon, gemi vb.) kapsamadığı hatırlanmalıdır. Aynı altyapı üzerinde hizmet yürütümü açısından bakıldığında rekabet mümkündür, fakat sınırsız değildir. Çünkü her ulaştırma altyapısının belirli bir kapasitesi bulunmaktadır ve bu kapasite üzerinde hizmet sunumu mümkün değildir. Belirli bir ulaştırma türü kapsamında kendi ulaştırma araçlarıyla ulaştırma hizmeti sağlayabileceklerin sayısı, ulaştırma altyapısının kapasitesine bağlıdır. 17

örnekleridir. 26 Doğası gereği tekelci hizmetler, piyasada faaliyet gösteren tek bir firma tarafından yürütülebilir. Fakat esas hedefi kârını en yüksek seviyeye çıkarmak olan firma, sunduğu mal ve hizmetlerin fiyatlarını artırabilir. Bu noktada doğal tekeller açısından devletin rolü fiyatların belirlenmesi ile sınırlı olabilmekte ya da söz konusu hizmet, kamu hizmeti alanına dahil edilebilmektedir. 27 Ulaştırma altyapıları, mekânsal açıdan hareketsizdir. Diğer bir deyişle ulaştırma altyapılarının inşa edildikten sonra başka bir yere taşınması mümkün değildir. 28 Farklı bir yere taşınamama durumu, altyapıların risklere açık olduğu anlamını ve batık maliyet durumunu beraberinde getirmektedir. 29 Belirli bir güzergâhta inşa edilen demiryolu hattının kullanımı açısından eriştiği yoğunluk düzeyi, çeşitli etkenlere bağlı olarak değişebilmektedir. Örneğin İstanbul ve Ankara arasında inşa edilen demiryolu hattı, iki şehir arasında insan ve/veya mal hareketliliğinin azalması ya da daha maliyetli ve hızlı bir ulaştırma hizmeti sağlayan karayolunun inşa edilmesinden dolayı kârlılık açısından sorunlar yaşayabilir. İnşa edilen hattın başka bir yere taşınmasının mümkün olmaması, sorunun üstesinden gelinmesi önündeki en önemli engellerden birini oluşturmaktadır. Bu durum firmaların söz konusu hizmet alanına rahat biçimde girmesi önünde engel oluşturmaktadır. 26 Canan Karamanoğlu, Demiryolu Sektöründe Yapısal Reformlar ve Rekabet: Serbestleştirme Öncesi Türkiye İçin Öneriler (Ankara: Rekabet Kurumu, No, 282, Aralık 2012), s. 8. 27 Bulutoğlu, Kamu..., s. 20-21. 28 Harvey, Marx ın Grundrisse adlı yapıtından hareketle, üretim süreci dışında kalan demiryolu, kanallar, karayolu, su kemerleri gibi sabit sermaye varlıklarını, sabit sermayenin bağımsız bir biçimi olarak bağımsız bir form olarak sabit sermaye (fixed capital of an independent kind) şeklinde adlandırmaktadır. Ayrıntılı bilgi için bkz. Harvey, Sermayenin Sınırları..., s. 300. 29 Anand Chandavarkar, Infrastructure Finance: Issues, Institutions And Policies (Washington: The World Bank Policy Research Working Paper, No. 1374, November 1994), s. 2; Banister & Berechman, Transport..., s. 35; Harvey, Sermayenin Sınırları..., s. 458. 18

Değişiklik göstermekle birlikte, genel itibarıyla ulaştırma altyapılarının toplam maliyetleri yüksektir. Toplam maliyet içerisinde yer alan kalemlerden biri inşa maliyetidir. 30 İnşa maliyeti, salt altyapıların inşası için gereken sermayenin miktar olarak büyüklüğü yanında inşa süresinin uzun olması nedeniyle de yüksektir. Firmalar açısından bu durumun yarattığı sonuç, yatırılan sermayenin uzun süre gelir getirmemesi ve borç-özsermaye oranında önemli dengesizliklere neden olmasıdır. 31 İnşa maliyetinin yanı sıra toplam maliyet içerisinde yer alan diğer bir kalem ise işletme maliyetidir. Altyapılar, kullanım ile yıpranmakta ve bakım/onarıma ihtiyaç duymaktadır. Ayrıca teknolojik gelişmeler, ulaştırma altyapılarının da bu teknolojiler ışığında yenilenmesini gerektirmektedir. Bakım/onarım ve yenileme maliyetlerinin yüksek olması, işletme maliyetlerinin de aynı eğilimi izlemesine neden olabilmekte ve altyapıdan elde edilen gelirin inşa sırasında yatırılan sermayeyi karşılamasını güçleştirebilmektedir. Özellikle büyük yatırımlar (demiryolu, limanlar vb.) açısından toplam maliyetin yüksekliği ve yatırımın tamamlanmasının uzun sürmesi, küçük ölçekli firmaların bu tür yatırımları üstlenmesi önünde engel oluşturmaktadır. Engelin üstesinden gelinmesi, sermayenin yatırımların altından kalkılabilecek şekilde merkezileşmesi (centralized) halinde mümkündür. 32 Diğer bir deyişle özellikle büyük ölçekli yatırımlar, yüksek maliyeti kaldıracak güçteki büyük firmalar ile mümkündür. 30 İlgili yazında toplam maliyetler, sabit ve değişken maliyet olarak ikiye ayrılmaktadır. Sabit maliyet, belirli bir zaman parçası içinde, üretim miktarının azalıp çoğalmasına rağmen aynı kalan maliyetler...bir başka ifadeyle sıfır üretim seviyesinde katlanılması gereken maliyetler biçiminde tanımlanmaktadır. Değişen maliyet ise tutarı faaliyet hacmindeki değişmelere bağlı olarak değişen maliyetler dir. Bkz. Ardıyok, Doğal..., s. 34. Buna göre inşa maliyetleri sabit maliyet, bakım/onarım, yenileme maliyetleri ise değişen maliyetler kapsamına girmektedir. 31 Chandavarkar, Infrastructure..., s. 2. 32 Harvey, Sermayenin Sınırları..., s. 338-339. 19

Ulaştırma altyapılarının doğal tekel özelliği, yatırımların tek bir firma tarafından yerine getirilmesi sonucunu beraberinde getirmektedir. Bu açıdan devletin görevi, altyapının kullanım fiyatının belirlenmesi ile sınırlı olacaktır. Fakat altyapıların batık maliyet unsuru taşımaları ve (özellikle büyük ölçekli yatırımların) toplam maliyetinin yüksekliği gibi nitelikleri, her firmanın söz konusu hizmet alanına rahat biçimde girmesi önünde engel oluşturmaktadır. Ulaştırma hizmeti, insanın hayatta kalması açısından yiyecek, barınak gibi temel bir gereklilik değildir. Fakat Bonavia nın da belirttiği gibi hayatta kalmak için gereken temel ihtiyaçların karşılanmasının ulaştırma hizmetlerini gerektirdiği modern toplumlarda, ulaştırma hizmetine duyulan talep yüksektir. 33 Bu bağlamda Bonavia ya göre ulaştırma, adalet ve savunma gibi hizmetlere benzemektedir. Çünkü modern toplumda bireylerin temel gereksinimlerinin karşılanması, bu tür hizmetlerin sağlanmasına bağlıdır. Modern toplumlar için ulaştırma hizmetinin gerekliliği ve bu hizmet için altyapıların hayati önemde olması, yatırımların gerçekleştirilmesini zorunlu kılmaktadır. Söz konusu hizmetin piyasa tarafından üretimi konusunda yaşanan yetersizlikler sonucu ortaya çıkan boşluk ise devlet tarafından doldurulmaktadır. 34 33 Michael R. Bonavia, The Economics Of Transport (Great Britain: Cambridge University Press, 8th Edition, October 1955), s. 4, 6. 34 Ulaştırma altyapıları ve yatırımları açısından piyasa aktörlerinin yetersizlik ve başarısızlıkları konusunda yakın tarihli ve önemli bir örnek İngiltere deki demiryollarının özelleştirilmesi sürecidir. 1996 yılında İngiltere deki demiryolu hatları ile yeni hat inşası ve mevcut hatların bakım/onarımı konusundaki görev ve sorumluluklar, Railtrack adını taşıyan bir örgütlenmeye devredilmiştir. Takip eden yıllarda Railtrack, tekel olarak özelleştirilmiş, fakat buna rağmen devlet tarafından sübvanse edilmiştir. Süreç, altyapıdaki bakım-onarım faaliyetlerinin ihmal edilmesi sonucu yaşanan tren kazaları ve 2001 yılında şirketin iflasıyla sonuçlanmıştır. Railtrack yeniden devletleştirilmiş ve 2002 yılında İşçi Partisi tarafından kamu yararı şirketi statüsünde Network Rail kurulmuştur. Ayrıntılı bilgi için bkz. Robert Jupe, A Poll Tax On Wheels : Might The Move To Privatise Rail In Britain Have Failed?, Business History (Vol. 53, No. 3, June 2011), s. 324-343; Lisa Whitehouse, Railtrack 20

Devletin altyapı yatırımları konusunda ortaya çıkan boşluğu doldurması, farklı biçimler altında olabilir. Örneğin 18. yüzyıldan 1930 lu yılların sonuna değin altyapı yatırımları (özellikle dönemin gereği olarak demiryolu yatırımları) piyasa aktörleri tarafından gerçekleştirilmiştir. Fakat devlet, söz konusu yatırımları çeşitli biçimlerde (örneğin imtiyaz, kilometre teminatı vb.) desteklemiştir. Devlet, altyapı yatırımlarını kendi başına gerçekleştirebileceği gibi bu konuda piyasadan hizmet alımına da gidebilir. Emanet usulü, bu tür bir duruma örnektir. Ayrıca (son dönemlerde olduğu gibi) sözleşme ilişkisinde yatırımlardan kaynaklanan riskleri ortadan kaldıran gelişmeler, hizmetin piyasa tarafından üretimini sağlayabilir. Buna kamu-özel ortaklığı, yap-işlet-devret gibi sözleşme ilişkileri örnek olarak gösterilebilir. Fakat bu durumda da devlet, sürecin içerisindedir; kurulan sözleşme ilişkisinde taraflardan biri devlettir. 35 Farklı biçimler altında olsa da devletin altyapı yatırımları ile olan ilişkisi konusunda liberal düşünürlerin birleştikleri görülmektedir. 36 A. Smith e göre is Dead Long Live Network Rail? Nationalization Under the Third Way, Journal Of Law And Society (Vol 30, No.2, June 2003), s. 217-235; David Tyrrall, The UK Railway Privatisation: Failing To Succeed?, Economic Affairs (Vol. 24, No. 3, September 2004), s. 32-38. Diğer bir örnek ise İngiltere 19. yüzyılda İngiltere de piyasa aktörleri tarafından yapılan ve işletilen paralı yolların (turnpikes) devletleştirilmesi, yapım faaliyetlerinin kamu hizmeti alanına dahil edilmesi sürecidir. Tekeli ve İlkin, bu tarihsel örnek üzerinden bir altyapı yatırımı olarak karayolunun, piyasa malı olarak üretilmesinin sorunlarını göstermektedirler. Bkz. İlhan Tekeli & Selim İlkin, Karayollarının Gelişmesi Üzerine Uluslararası Bir Karşılaştırma Çerçevesi, Cumhuriyetin Harcı Modernitenin Altyapısı Oluşurken (Yay. Haz. I. Baysal, G. Kızılgüneşler, S. Hür) (İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2. Baskı, Mart 2010), s. 348-367. 35 Devlet ile piyasa arasında kurulan sözleşme ilişkileri hakkında detaylı bilgi için bkz. Koray Karasu, Kamu Özel Ortaklığı: Sözleşme Sisteminin Genelleşmesi, Kamu Yönetimi: Yapı-İşleyiş-Reform (Ed. B. Övgün) (Ankara: KAYAUM Yayınları, 2009), s. 79-91; Onur Karahanoğulları, Kamu Hizmetleri Piyasa İlişkisinde Dördüncü Tip: Eksik İmtiyaz (Kamu Özel Ortaklığı), Ankara Üniversitesi SBF Dergisi (C. 66, No. 3, 2011), s. 177-215. 36 Bunlar esas olarak minimal bir devlet i savunan düşünürlerdir. Devlete tamamen karşı çıkan ve bu açıdan büyük ölçüde anarşizme yakınlaşan liberal kuramcılar, bu kapsamın dışındadır. Aynı zamanda Keynes ve takipçileri gibi kabaca devletin piyasaya müdahalesinin gerekliliğini savunan kuramcılar açısından devletin ulaştırma yatırımları alanındaki rolünün, klasik veya neoklasik iktisatçılardan farklılaşmamasından dolayı, bu kuramcılara da değinilmemiştir. 21