MUHASEBAT KONTROLÖRLERİ DERNEĞİ Yayın No: 34 AÇIKLAMALI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU Yazarlar M. Sait ARCAGÖK Baki KERİMOĞLU Mesut HASTÜRK Hamdi GÜLŞEN Mehmet KOÇDEMİR Ankara, 2015
Bu kitabın tüm yayın hakları Muhasebat Kontrolörleri Derneği tarafından korunmuştur. Yazarın ve Yayıncının (Muhasebat Kontrolörleri Derneği) izni olmaksızın hiçbir amaçla çoğaltılamaz, kopya edilemez, manyetik ortama aktarılamaz. Baskı: Mart 2015 ISBN: 978-605-5827-08-3 Kitabın Temin Adresi: www.mukder.org.tr Tasarım : İvme 0312 230 67 01 Baskı : Hermes Matbaacılık 0312 384 34 32
ÖNSÖZ Özellikle 1980 li yıllarda sonra kamu mali yönetim sistemine ilişkin sorunların artması, bu yönde değişim çaba ve önerilerini arttırmış, buna ilişkin bazı çalışmalar yapılmıştır. Bu konuda en önemli ve kapsamlı çalışmanın VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı ve bu planın hazırlık çalışmalarında düzenlenen Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu olduğunu söylemek mümkündür. 1994 ve 2001 yıllarında yaşanan ekonomik krizler ve bu krizler sonucunda Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu ile imzalanan proje kredileri ve borç anlaşmalarında, kamu mali yönetim sisteminin uluslararası standartlarla uyumlu bir şekilde yeniden yapılandırılması hususu yer almıştır. Diğer taraftan, 2000 li yılların başından itibaren Avrupa Birliğine üyelik çalışmaları da hız kazanmış, bu çalışmalarda Avrupa Birliği Komisyonunun Mali Kontrol faslına ilişkin olarak, aday ülkelerden mali kontrol alanında yapılmasını istediği düzenlemeler gündeme gelmiştir. Bu gelişmelerin bir bakımdan eş zamanlı yaşanması yeni kamu mali yönetim sisteminin temelini oluşturmuştur. Kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasına ilişkin hususları VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu, 2001-2003 yılları programları, Uluslararası Para Fonuna verilen niyet mektupları, AB ne üyelik kapsamında hazırlanan 2001 ve 2003 yılları ulusal programları, 58 ve 59 uncu hükümet programlarında, acil eylem planı gibi dokümanlarda bulmak mümkündür. Bu çalışmalarda; plan ve bütçe arasındaki bağın zayıflığı, birden fazla mali yönetim ve kontrol türü olması, sadece konsolide bütçenin TBMM nin onayına sunuluyor olması, bütçe dışı harcamaların artması, yetki ve sorumluluk dengesinin uygun olmaması, Sayıştay ın denetim alanının sınırlı kalması, idarelere yeterli inisiyatifin tanınmamış olması, sistemin girdi kontrolü ağırlıklı olması, modern mali yönetim ilkelerinin sistemde yer bulmamış olması gibi hususlar eleştiri konusu olmuştur. Bu kapsamda; orta vadeli harcama sistemi ile stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeye geçilmesi, yetki sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, bütçenin kapsamının genişletilmesi, bütçe hazırlama ve uygulamada
idarelere yeterli inisiyatifin verilmesi, uluslararası standartlarla uyumlu iç kontrol sistemin kurulması, Sayıştay ın denetim alanının genişletilmesi, girdi odaklı yapıdan ziyade çıktı-sonuç odaklı bir anlayışın hâkim kılınması, kaynak kullanımında etkinlik ve etkililiğin esas alınması, modern mali yönetim ilkelerine (saydamlık, hesap verebilirlik, mali disiplin gibi) sistemde yer verilmesi gibi öneriler gündeme getirilmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla Türkiye nin kamu mali yönetim sistemi yeniden yapılandırılmıştır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 10.12.2003 tarihinde kabul edilerek 24.12.2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmî Gazetede yayınlanmış, Kanunun bazı hükümleri yürürlüğe konulmakla birlikte 31.12.2007 tarihine kadar bir geçiş süreci öngörülmüştür. Bu Kanunla 1927 yılından itibaren kamu mali yönetim sistemimizi düzenleyen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yürürlükten kaldırılmıştır. Daha sonra, 22.12.2005 tarihli ve 5436 sayılı Kanunla 5018 sayılı Kanunda önemli ve kapsamlı değişiklikler yapılarak 01.01.2006 tarihi itibarıyla Kanun bütünüyle uygulamaya konulmuştur. Bu çerçevede ikincil ve üçüncül düzey düzenlemeler hazırlanarak uygulamaya konulmuş, yoğun ve yaygın eğitim faaliyetleri gerçekleştirilmiştir. 5018 sayılı Kanunla getirilen sistem ve işleyişi kısaca aşağıdaki şekilde özetlenebilir. Kamu maliyesi politikası hükümet programları, kalkınma planları, yıllık programlar, orta vadeli program ve orta vadeli mali planla belirlenecek, kamu idareleri bu politika belgelerine uygun olarak stratejik plan, performans programı ve bütçelerini hazırlayacaklardır. Kamu idareleri yönetim sorumluluğu çerçevesinde yukarıda sayılan dokümanlara uygun olarak faaliyetlerini yürütecekler, kuracakları iç kontrol sistemini uygulayacak ve iç denetim faaliyetini gerçekleştireceklerdir. Süreçte yer alan tüm aktörler görev ve yetkileri çerçevesinde faaliyet, iş ve işlemlerden sorumlu olacaklardır. Sürecin her aşamasında mali disiplin, mali saydamlık, hesap verebilirlik, kaynak yönetiminde etkinlik ve etkililik esas alınacaktır. Kamu idarelerine verilen görevler, görev ve yetkileri kapsamında bu idarelerde kurulan strateji geliştirme birimleri ve iç denetim birimleri tarafından yürütülecektir. Genel yönetim kapsamındaki tüm kamu idareleri Sayıştay denetimine tabi olacak, kamu idaresi dış denetim organı olan Sayıştay tarafından denetlenecek ve sonuçları TBMM ne raporlanacaktır. Yönetim sorumluluğunun bir gereği olarak kamu idareleri iç kontrol güvence beyanı düzenleyecek ve faaliyet raporu hazırlayıp yayımlayacaktır. Sayıştay
tarafından hazırlanacak genel uygunluk bildirimi ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanacak kesin hesap kanun tasarısı TBMM de görüşülecek ve uygulama sonuçları TBMM tarafından onanacaktır. İdarelerin faaliyet raporları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak genel faaliyet raporu, Sayıştay tarafından hazırlanacak dış denetim genel değerlendirme raporu da TBMM de görüşülecektir. Maliye Bakanlığı ile Maliye Bakanlığı bünyesinde kurulan İç Denetim Koordinasyon Kurulu merkezi uyumlaştırma birimi olarak görev yapacaktır. 5018 sayılı Kanun 2006 yılından bu yana uygulanmaktadır. Kanunun ve bu Kanunla getirilen sistemin genel olarak benimsendiğini, anlaşıldığını ve gereği gibi uygulandığını söylemek mümkün görünmemektedir. Bugüne kadar sistemin uygulanmasında alınan mesafe küçümsenmemelidir. Ancak, bu süreç içinde sistemin tasarım eksikliklerinin giderilemediği, Kanunun ve yeni mali yönetim sisteminin doğru bir şekilde anlaşılması ve uygulanması için gösterilen çabanın yeterli olmadığı anlaşılmaktadır. Bu kitap, uygulayıcılara, sistem içinde rol alan aktörlere ve diğer ilgililere yardımcı olmak amacıyla, geçen süre içinde uygulamadan elde edilen deneyimler ve yapılan gözlemler dikkate alınarak, Kanunun ve getirilen sistemin doğru bir şekilde anlaşılması ve uygulanmasına katkı sağlamak üzere hazırlanmıştır. Bu Kitapta 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu madde madde ele alınarak her maddenin altında açıklamalara yer verilmiştir. Kimi maddelerde gerekli görülen eleştirilere yer verilmiş olmakla birlikte, Kanuna ve sisteme eleştirel yaklaşım başka bir çalışmanın konusu olarak görülmüş, bu Kitap kapsamında Kanun maddelerini açıklamak amacı güdülmüştür. Okuyucuya yararlı olması dileğiyle M. Sait ARCAGÖK Baki KERİMOĞLU Mesut HASTÜRK Hamdi GÜLŞEN Mehmet KOÇDEMİR
İçindekiler Amaç... 1 Kapsam...3 Tanımlar...6 Kamu Maliyesi...15 Kamu Maliyesinin Temel İlkeleri...16 Hazine Birliği...20 Mali Saydamlık...26 Hesap Verme Sorumluluğu...34 Stratejik Planlama Ve Performans Esaslı Bütçeleme...42 Bakanlar...51 Üst Yöneticiler...53 Bütçe Türleri Ve Kapsamı...61 Bütçe İlkeleri...63 Gelir Ve Giderleri Etkileyecek Kanun Tasarıları...68 Merkezî Yönetim Bütçe Kanununun Kapsamı Ve Düzeni...70 Orta Vadeli Program, Malî Plan Ve Bütçe Hazırlama Rehberi...74 Merkezî Yönetim Bütçesinin Hazırlanması...78 Merkezî Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Sunulması...81 Merkezî Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Görüşülmesi...85 Ödeneklerin Kullanılması...87 Ödenek Aktarmaları...92 Merkez Dışı Birimlere Ödenek Gönderme...96 Yedek Ödenek...97 Örtülü Ödenek...100 Kamu Yatırım Projeleri...102 Yüklenmeye Girişilmesi...105 Ertesi Yıla Geçen Yüklenme...108 Gelecek Yıllara Yaygın Yüklenmeler...110 Bütçelerden Yardım Yapılması...114 Bütçe Politikası, Gelir Ve Giderlerin İzlenmesi...116 Harcama Yetkisi Ve Yetkilisi...119 Harcama Talimatı Ve Sorumluluk...124 Giderin Gerçekleştirilmesi...129 Ödenemeyen Giderler Ve Bütçeleştirilmiş Borçlar...134 Ön Ödeme...140 Gelir Politikası Ve İlkeleri...149 Gelirlerin Dayanakları...151 Özel Gelirler...155
Bağış Ve Yardımlar...157 Faaliyet Raporları...163 Kesin Hesap Kanunu Ve Genel Uygunluk Bildirimi...170 Taşınır Ve Taşınmaz İşlemleri...177 Muhasebe Sistemi...193 Kayıt Zamanı...197 Kamu Gelir Ve Giderlerinin Yılı Ve Mahsup Dönemi...199 Kapsam, Temel İlkeler Ve Kurumsal Çevre...201 Malî İstatistiklerin Hazırlanması Ve Açıklanması...204 Malî İstatistiklerin Değerlendirilmesi...205 İç Kontrolün Tanımı...206 İç Kontrolün Amacı...219 Kontrolün Yapısı Ve İşleyişi...230 Ön Malî Kontrol...234 Malî Hizmetler Birimi...242 Muhasebe Hizmeti Ve Muhasebe Yetkilisinin Yetki Ve Sorumlulukları...250 Muhasebe Yetkilisinin Nitelikleri Ve Atanması...274 İç Denetim...276 İç Denetçinin Görevleri...289 İç Denetçinin Nitelikleri Ve Atanması...304 İç Denetim Koordinasyon Kurulu...308 İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Görevleri...311 Dış Denetim...315 Sayıştayın Denetlenmesi...317 Ödenek Üstü Harcama...318 Kamu Zararı...320 Yetkisiz Tahsil Ve Ödeme...345 Para Cezaları Ve Yetkili Merciler...346 Zamanaşımı...348 Maliye Bakanlığınca Yürütülecek Hizmetler...349 Kamu İdarelerinin Sorumluluğu...350 Sosyal Güvenlik Kurumları Ve Mahallî İdareler...352 Kurumlardan Alınacak Hasılat Payı...354 Kamu Alacaklarının Silinmesi...356 Yetki...357 Kamu Malî Yönetiṁi ve Kontrol Kanunu...379 5018 Sayili Kamu Mali Yönetiṁi ve Kontrol Kanunu İle İlgi li Yürürlüğe Konulan Mevzuat...443 Yararlanılan Kaynaklar...448