BİREYSEL EMEKLİLİK REJİMİ: OECD ÜLKELERİ İLE KARŞILAŞTIRILARAK TÜRKİYE DE UYGULANABİLİRLİĞİ

T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ ANABİLİM DALI BİREYSEL EMEKLİLİK REJİMİ: OECD ÜLKELERİ İLE KARŞILAŞTIRILARAK TÜRKİYE DE UYGULANABİLİRLİĞİ Yüksek Lisans Tezi Umur Aşkın Ankara-2003 1

T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ ANABİLİM DALI BİREYSEL EMEKLİLİK REJİMİ: OECD ÜLKELRİ İLE KARŞILAŞTIRILARAK TÜRKİYE DE UYGULANABİLİRLİĞİ Yüksek Lisans Tezi Umur Aşkın Tez Danışmanı Doç. Dr. Şerife Türcan Özşuca 2

Ankara-2003 T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ ANABİLİM DALI BİREYSEL EMEKLİLİK REJİMİ: OECD ÜLKELERİ İLE KARŞILAŞTIRILARAK TÜRKİYE DE UYGULANABİLİRLİĞİ Yüksek Lisans Tezi Tez Danışmanı : Doç. Dr. Şerife Türcan Özşuca Tez Jürisi Üyeleri Adı ve Soyadı İmzası Doç. Dr. Şerife Türcan Özşuca......... Doç. Dr. Berrin Ceylan Ataman......... Doç. Dr. Cem Kılıç... 3

...... Tez Sınavı Tarihi 13.11.2003 4

BİRİNCİ BÖLÜM SOSYAL GÜVENLİK KAVRAMI 1.SOSYAL GÜVENLİĞİN TANIMI İnsanoğlu, hastalık, sakatlık ve yaşlılık gibi olayların etkilerinde kalarak sürekli olarak yarınlarından endişe duymaktadır. Tarihin her döneminde, istek ve iradesi dışında oluşan; beden ve ruh bütünlüğüne, mal varlığına zarar veren ve gelir kesilmelerine yol açan tehlikelere karşı korunma ve güvenlik duygusu, insanoğlunun ihtiyaçlarının başında gelmiştir. Bireyler, bugün ve gelecekte maruz kalabilecekleri ekonomik, sosyal, psikolojik ve biyolojik risklerin oluşturduğu, kendilerini ve bakmakla yükümlü oldukları aile bireylerini yoksulluğa iten, geleceklerini tehdit eden olaylardan korunmak, daha güvenli ve daha iyi yaşama koşulları oluşturmak için çaba sarf etmişlerdir. Toplumsal yaşamda, bireylerin karşılaştıkları risklerde birbirlerine destek olabilme olanaklarını araştırmaları, özünde dayanışma ilkesinin yattığı sosyal güvenlik sistemlerini yaratmıştır. Sosyal güvenlik, tehlikeye uğrayanlara koruma ve korunma garantisi veren örgütlenme, dayanışma ve devlet hizmetlerinden oluşan bir sistemdir. Sosyal güvenliği, esas amacı, çalışma gücünü, beden ve ruh sağlığını devam ettirmek için gerekli kaynaklarını, sürekli veya geçici bir şekilde kaybedenlere kolektif veya toplum olarak yardım etmek suretiyle onları ihtiyaçların esiri olmaktan kurtarmaya çalışan sistem 1 ve belirli ekonomik sonuçları olan, belirli sosyal risklerden korunmak amacı ile devletlerin yasal düzenlemelerini yaptığı, zaman zaman katkı sağladığı kurumlar bütünü 2 olarak tanımlamak da mümkündür. Uluslararası Çalışma Örgütü ne göre hastalık, analık, işsizlik, maluliyet, yaşlılık, çalışma gücü kaybı ve ölüm gibi riskler nedenleri ile, bireylerin ve ailelerinin kazançlarında meydana gelen azalma ve kesilmelerle birlikte ortaya çıkan ekonomik, sosyal ve fizyolojik risklerin, bireyler üzerindeki olumsuz etkilerini giderme çabaları 3, sosyal güvenlik uygulamalarının temelini oluşturmaktadır. Belirtilen risklerle karşı karşıya kalan bireyler, geçici veya sürekli olarak hem kendi hem de bakmakla yükümlü oldukları aile bireylerinin hayatlarını devam ettirmek için gerekli olan gelirden yoksun kalarak, kendileri ve aileleri ekonomik güvensizlik içerisinde kalabilmektedirler 4. Ekonomik yönden güçsüz olanları ve yaşamak için yeterli geliri olmayanları korumak, toplumsal yaşamda sosyal güvenliğin doğuş nedenlerinin başında gelmektedir. 1 Turan Yazgan, İktisadi ve Mali Yönüyle Sosyal Güvenlik, İstanbul, Akademi Yayınevi, 1970,s.16 2 A. Can Tuncay, Sosyal Güvenlik Hukuku Dersleri, 6. Bası, Beta, 1994, s.11-12 3 ILO, Social Security Principles, Geneva, 1998(b), s.8 4 Ali Güzel ve Ali Rıza Okur, Sosyal Güvenlik Hukuku, İstanbul, Beta, 1999, s.3-4 5

Sosyal güvenlik terimi farklı şekillerde tanımlanabilmektedir. Dar anlamı ile sosyal güvenlik, bireyin yaşamı için tehlike oluşturan olaylara karşı bir güvence oluşturarak, tehlike ile karşılaşan ve yoksulluğa düşen bireye asgari bir ekonomik güvence sağlamayı amaçlayan, koruma garantisi veren mali destek sistemleri 5 olarak tanımlanmaktadır. Alper, sosyal güvenliği dar anlamı ile bir toplumu oluşturan bütün fertlerin, içlerinden kim muhtaç düşerse onu bu muhtaçlıktan kurtarmak için birlikte hareket etmeyi kabul ettiği ortak bir davranış ve somut uygulamalar 6 olarak tanımlamaktadır. Sosyal güvenliğin geniş anlamı, sosyal güvenliğin dar anlamdaki riskleri ile birlikte aile, konut, eğitim, istihdam, sağlık ve temizlik politikalarına ilişkin önlemleri de içermektedir 7. Tehlike ile mücadele: tehlikenin kendisine yönelik ve tehlikenin vermiş olduğu zararlara karşı olmak üzere iki şekilde gerçekleşir. Tehlikenin zararlarını ortadan kaldırmaya yönelik olan mücadele, sosyal güvenlik ihtiyacının özünü oluşturmaktadır. Fakat, sosyal riskleri önlemenin, sonuçları onarmaktan daha gerçekçi olacağı anlaşılmıştır. Böylece, ekonomik güvence olarak değerlendirilen sosyal güvenliğin kapsamına; istihdam ve gelir güvencesi, çalışma gücünün korunması, mesleki kazanç yerine geçecek yaşamak için gerekli ve yeterli bir gelir sağlanması 8 gibi, tehlikenin kendisine yönelik konularda girmiştir. Refah düzeyinin yükseltilmesi, bir ülke halkının bugününü ve yarınını güvence altına alınması 9, insan onuruna yaraşan asgari bir hayat sürmeleri için geliri sağlanması 10 sosyal güvenliğin geniş anlamdaki amaçları arasında yer almaktadır. 2. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMLERİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ Sosyal güvenlik kavramı, sanayi devrimi sonrası dönemde kullanılmakla birlikte, sosyal güvenlik ihtiyacı insanlık tarihi kadar eskiye dayanır. Yaşanan çağ, hem doğurduğu riskler bakımından, hem de bu risklere karşı duyulan sosyal güvenlik ihtiyacı ve bu ihtiyacın nasıl giderileceğinin belirlenmesinde önemli bir etmendir. İnsanoğlu, her çağda, farklı risklerle karşı karşıya kalmış ve bu riskleri bertaraf etmede farklı sosyal güvenlik teknikleri geliştirmiştir. Tarihin ilk çağlarında kabile ve aile içi dayanışma, yardımlaşma ve tasarruf sosyal güvenliğin doğal yolları olarak belirmiştir. Aile içi yardımlaşmanın önemi zamana, ekonomik şartlara bağlı olarak değişmekle birlikte, sanayi devrimine kadar olan sürede devam etmiştir ve bir sosyal güvenlik uygulaması olarak 5 Stephen Mckay ve Karen Rowlingson, Social Security in Britain, MacMillan Pres. 1999, s.2; Abdülhalim Çelik, 2002, Küreselleşme Sürecinde Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Dönüşümü ve Türkiye, Kamu-İş, s.7 6 Yusuf Alper, Cumhuriyetin 75. Yılında Sosyal Güvenlik: Amele Birliğinden Sosyal Sigortalara, Yeni Türkiye, Eylül-Aralık 1998, Sayı.23-24, s.1943-1948, s.1943 7 Sait Dilik, Sosyal Güvenlik, Türk Tarih Kurumu, Ankara, 1991, s.5 8 Güzel, s.6; Mckay, s.2 9 Cahit Talas, Sosyal Ekonomi, Ankara, S Yayınları 5, 1976, s.527 10 Tuncay, s.6 6

etkileri günümüzde de devam etmektedir. Sosyal güvenliğin sağlanmasında aile ve kabile içi dayanışma kadar önemli olan bir başka uygulamayı da dini güdülere dayanan sosyal yardımlar oluşturmaktadır 11. 2.1. Sosyal Güvenliğin Batı Ülkelerindeki Tarihsel Gelişimi Ekonomik ve sosyal koşullar; sosyal güvenlik sistemlerinin hazırlanıp yönlendirilmelerinde önemli faktörlerdir 12. Sanayileşme öncesi, yoksulluktan ve tehlikelerden korunma; temel ihtiyaçları sağlama ve yarınları güvenceye alma, geleneksel kurumlarca karşılanırken, sanayileşmenin hızlanmasıyla farklı bir boyut ve nitelik kazanmıştır 13. Üretimin tarıma dayalı olduğu endüstri öncesi toplumlarda, yardım kurumlarının sosyal güvenlikte önemli bir yeri vardır. Aile, korporasyon, karşılıklı yardım sandıkları ve dinsel nitelikli hayır kurumları, ihtiyaç sahibi insanlara destek olma işlevini yerine getirmişlerdir. Kiliselerin oluşturduğu hasta evleri, aşevleri, manastırlar ve benzeri dinsel kurumlar aracılığıyla; özellikle yaşlılar, yoksullar ve çocuklar gibi toplumun hiçbir güvenceye sahip olmayan grupları, belli ölçüde koruma altına alınmaya çalışılmıştır. Sanayi devrimi öncesinde, sosyal güvenlik uygulamaları kurumsal bir yapı içerisinde gelişmemiştir. Bu dönemdeki, sosyal güvenlik uygulamalarının temel özelliklerini, dinsel boyutları ağır basan, kapsamı dar, sınırlı, güçsüz ve etkisiz uygulamalar olmaları oluşturmaktadır 14. Esnaf, zanaatkar ve işçiler tarafından, hastalık, kaza, sakatlık ve yaşlılık gibi sosyal risklere karşı belirli ölçüde yardım sağlayabilen, yardım sandıkları, devrin kurumsallaşan sosyal güvenlik kurumları olarak belirginleşmiştir. Bu sandıklar, sanayileşme sürecinde de işlevlerini belirli ölçülerde yerine getirmiştir. Sanayi devrimi ile başlayan süreçte, üretim ilişkilerinde meydana gelen değişim, ekonomik ve sosyal gelişmeler karşısında, aile içi dayanışma, yardım sandıkları ve dini kurumların geleneksel koruma teknikleri yetersiz kalmıştır. Devrin ekonomik doktrini olan laissez-faire ilkeleri doğrultusunda, ekonomik korumaya ihtiyaç duyanların sayısında büyük artış meydana gelmiştir. Yardıma ihtiyaç duyanların sayısındaki aritmetik artış, toplumsal bütünlüğü zedelemeye başlamıştır. Bu noktada; toplumun bütünlüğünün sağlanması için yeni tekniklerin devreye sokulması gündeme gelmiştir. Kurulu düzen tehdit aldığı ölçüde, sosyal güvenlik uygulamaları gelişerek kurumsallaşmıştır. Sanayi devrimi öncesinde, daha çok yoksullara ve yardıma ihtiyaç duyanlara yönelik 11 Güzel, s.9-13 12 Güzel, s.16; 13 Ufuk Aydın, Sosyal Güvenlik Sorunlarının Çözümünde Özel Sigortalar, Anadolu Üni. Yay. No.1117, Eskişehir, 1999,s.4 14 Geleneksek koruma teknikleri ile ilgili ayrıntılı bilgi için bk. C. Talas, Sosyal Ekonomi, S Yayınları 5, Sevinç Matbaası, Ankara, 1976, s.527-532; Dilik, s.20-38; Turan Yazgan, İktisadi ve Mali Yönüyle Sosyal Güvenlik, İstanbul, Akademi Yayınevi, 1970, s.17-31 7

olan sosyal güvenlik uygulamaları, çalışma ilişkilerinde sanayileşme ile birlikte başlayan değişimle birlikte çalışanları da ilgi alanına almaya başlamıştır 15. Uzun çalışma süreleri, yetersiz ve düşük ücretler ve diğer olumsuz gelişmeler, işçi sınıfının huzursuzluğunu artırmıştır. İşçi sınıfının artan gücü ve o dönemde ortaya çıkan sosyalist akımlar, varolan toplum düzenini tehdit etmeye başlamıştır. Gelecek güvencesinden mahrum, huzursuz işçi sınıfının sistemle bütünleştirilmesinin, ancak onları maruz kaldıkları risklere koruyacak önlemlerin alınması ile mümkün olacağının anlaşılması üzerine, işçi sınıfını risklerden koruyacak tedbirler alınmaya başlanmıştır. İşçi sınıfının sistemle bütünleştirilmeleri noktasında ilk sosyal güvenlik uygulamaları Bismarck Almanya sında hayata geçirilmiştir. Bismarck ın sosyal sigorta ilkelerini hayata geçirme noktasındaki düşüncesi, işverenin sorumluluğunun yeniden düzenlenmesi yerine, sigorta kurulması; tazminatlar azaltılmalı, fakat, karşılanan risklerin kapsamının genişletilmesi yoluna gidilmelidir 16 olmuştur. Bu doğrultuda; 1883 ve 1889 yılları arasında kabul edilen yasalar çerçevesinde hastalık, iş kazaları, sakatlık ve yaşlılık sosyal sigorta kolları yürürlüğe girmiştir. İlgili yasalar, ücret geliri belirli bir miktarın altında olan sanayi işçilerini kapsama almıştır. Kapsama giren tüm işçilerin sisteme katılmasında zorunluluk ilkesi getirilmiştir. Almanya da tohumları atılan bu uygulamayı 1887 ve 1908 yılları arasında diğer Avrupa ülkeleri takip etmiştir. Almanya 1925 yılında meslek hastalıkları riskinin karşılanmasına yönelik ilk sosyal sigorta uygulamasına başlamıştır 17. 1908 yılında İngiltere de çıkartılan Yaşlılık Aylığı Kanunu ile herhangi bir prim ödemesi söz konusu olmadan 70 yaş ve üzerindeki tüm kadın ve erkeklere yaşlılık aylığı bağlanması hükme bağlanmıştır. 1911 yılında kabul edilen Ulusal Sigorta Kanunu ile hastalık, malullük ve işsizlik sigorta kolları oluşturulmuştur 18. 1929 yılında yaşanan ekonomik bunalım geniş toplum kesimlerinin yaşam olanaklarını kötüleştirmiştir. Artan yoksulluk ve işsizlikle birlikte, yeşermeye başlayan Keynesyen politikalar; Devletin bütün vatandaşlarına asgari bir yaşam standardı sağlama zorunluluğunu da beraberinde getirmiştir. Sosyal güvenlik sistemlerinin yeniden gözden geçirilmesi gerekmiştir. Refah devleti kavramı, devletin ekonomik ve sosyal hayata müdahalesini meşrulaştırmıştır ve 1935 yılında çıkartılan Sosyal Güvenlik Yasası ile ABD de devlet müdahalesi, ekonomik ve sosyal hayata yerleşmeye başlamıştır. 1929 Ekonomik Buhranının yarattığı sosyal sorunları gidermek ve yoğun işsizlik sorununu yok edecek alt yapı olanakları hazırlamak için çıkartılan Yasa ile; işçiler için işsizlik, yaşlılık ve 15 Güzel, s.16-18 16 H. Petters, Die Geschichte der Sozialversicherung, Berlin, 1986, s.39 dan aktaran Sait Dilik, Sosyal Güvenlik Hukuku, Ankara, Türk Tarih Kurumu Basımevi, 1991, s.136 17 Dilik, s.50 ve s.127; Güzel, s.20; Tuncay, s.21-23 18 Tuncay, s.23-27; Güzel, s.21-22; İngiltere de sosyal güvenlik sistemlerinin tarihi gelişimi için bk. McKay, s.44-71 8

ölüm sigortaları düzenlenmiş, yaşlılara, çocuklu ailelere ve yardıma muhtaç diğer yoksul kesimlere kamu yardım mekanizmaları oluşturulmuştur 19. 1942 yılında yayınlanan Beveridge Raporu ile; Yoksulluk çağdaş bir toplumun yüz karasıdır; geniş kapsamlı ve sistematik bir sosyal güvenlik modeli ile toplum, yoksulluk sorununu çözebilir 20, düşüncesi hayata geçirilmeye çalışılmıştır. Rapor, tüm İngiliz halkının toplumun bir ferdi olarak sosyal güvenlik hakkından yararlanması gerektiğini belirtmektedir. Bunu gerçekleştirmek için, tüm sosyal sigorta kurumlarının Sosyal Güvenlik Bakanlığının denetimi altında olan tek bir kamu hizmeti içerisinde birleştirilmesinin gerekliliği savunulmuştur. Bireylerin, devletin yanında, sosyal güvenliğin finansmanına katılarak kendi sosyal güvenliklerinde söz sahibi olmalarının gerekliliği vurgulanmıştır. Ayrıca, tam istihdam politikaları, genel sağlık politikaları ile sosyal güvenlik sisteminin tamamlanması istenilmiştir. Halkın, sağlık hizmetlerinden ücretsiz faydalanması için, sağlık hizmetlerinin vergiler aracılığıyla finanse edilmesinin gerekliliği, bu raporda belirtilen bir başka önemli istektir 21. 2. Dünya Savaşından 1980 li yıllara kadar, tüm ülkeler ekonomik, siyasal ve sosyal imkanları elverdiğince sosyal güvenlik sistemleri oluşturmaya çalışmış, var olan sistemlerin ise sağladıkları yardım oranlarının ve sistemlerden yararlananların kapsamının artırılması genel ilke olmuştur. Bazı ülkelerin anayasalarında ve uluslararası sözleşmelerde sosyal güvenlik hakkının yer alması, bu çabalara önemli katkılar yapmıştır. 2.2. Türkiye de Sosyal Güvenliğin Tarihsel Gelişimi Anadolu topraklarında sosyal güvenliğin gelişimi, ekonomik ve siyasal koşulların farklı olması nedeni ile ayrı bir seyir izlemiştir. Osmanlı İmparatorluğu nun Batı tarzı sanayileşme sürecine girememesi gerçek anlamda bir sosyal güvenlik sisteminin oluşumunu engellemiştir. Sınırlı ve dağınık sosyal koruma önlemlerinin gerçek bir sosyal güvenlik sistemine dönüşebilmesi için, Türkiye Cumhuriyeti nin 1930 lu yıllarda sanayileşme sürecine girmesi beklenmiştir. Modern anlamdaki ilk sosyal güvenlik uygulamalarına geçiş, 1936 yılında kabul edilen sosyal sigortaların ilk temellerinin atıldığı İş Kanunu ile başlamıştır 22. Cumhuriyetin ilanından önce, 1921 yılında Zonguldak ve Ereğli bölgelerinde işletilen maden ocaklarında çalışan işçiler için çıkartılan iki yasa ile, üretim sonrasında ortaya çıkan kömür tozlarının açık artırma 19 Tuncay, s.27-29; Güzel, s.26-28 20 Güzel.s.29 21 Tuncay, s.24-27 22 Tuncay, s.56-62; Güzel, s.31-32 9

ile satılarak işçiler lehine kullanılması için İhtiyat ve Teavün Sandıkları kurulması istenmiştir 23. Cumhuriyet öncesi dönemde yapılan yasal düzenlemelerin etkinliği çok sınırlıdır. Cumhuriyet döneminde çıkartılan bazı kanunlarda 24 çocuk ve kadın işçilere yönelik hükümlere yer verilmiş, işçi sağlığına yönelik düzenlemeler yapılmıştır 25. Ekonomik, sosyal ve siyasal yapı ve koşullarının bir ürünü olan sosyal güvenlik sistemlerinin, modern anlamdaki gelişimi, Türkiye de 1930 lu yıllarda başlamıştır. Bu yıllarda başlayan sanayileşme süreci, bu gelişimin koşullarını hazırlamıştır. Bu dönemde başlanılan yasama çalışmalarının hayata geçirilmesi 2. Dünya Savaşı sonrasında gerçekleşmeye başlamıştır. 3008 sayılı İş Kanunu, Türkiye de sosyal sigortaların kurulması noktasında, temel ilkeleri bugün de geçerli olan yasal düzenlemeleri getirmiştir. 2. Dünya Savaşı sonrasında, Avrupa da yaşanan sosyal politika düşünceleri ve uygulamalarının yansımaları ile; 3008 sayılı Yasanın da öngördüğü iş kazaları, meslek hastalıkları ve analık sigortaları kurulmuştur 26. 1961 Anayasası nın 48. maddesi 27 ile sosyal haklara ve sosyal güvenlik hakkına anayasal bir nitelik kazandırılmıştır. İzleyen yıllarda, sosyal güvenlik alanında yoğun yasal düzenlemeler yapılarak, sosyal sigorta yardımlarının miktar ve kapsamı genişletilmiştir. Sosyal güvenlik kapsamı dışında kalanların büyük bir kısmı sosyal güvenliğe kavuşturulmuştur. 3. SOSYAL GÜVENLİĞİN AMAÇLARI Sosyal güvenlik sistemlerinin amacı, asıl olarak, bireylere ve ailelere ekonomik ve sosyal riskler nedeniyle, hayat seviye ve standartlarında belirli bir çizginin altına düşülmeyeceği garantisi 28 temel düşüncesi ile hareket ederek, ulusal gelirin yeniden dağıtımını, toplumsal kesimler ve kuşaklar arasında dayanışmayı sağlayarak ve sosyal adaletin gerçekleşmesine katkı yaparak toplumsal bütünleşmeyi gerçekleştirmektedir. 23 Tuncay, s.58 24 İlgili düzenlemeler 1930 tarihli Umumi Hıfzısıhha Kanunu ile yapılmıştır. 25 Tuncay, s.58; Güzel s.35-36 26 Güzel, s.36-40 27 İlgili maddeye göre Herkes sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Bu hakkı sağlamak için sosyal sigortalar ve sosyal yardım teşkilatı kurmak ve kurdurmak devletin ödevlerindendir, denilmektedir. 28 Aydın, s.7 10

Uluslararası Çalışma Örgütü, sosyal güvenliğin temel amacını; bireylerin ve ailelerin yaşam düzeylerini ve yaşam kalitelerini sosyal ve ekonomik belirsizlikler karşısında geliştirmek olarak tarif etmiştir. Günümüzde sosyal güvenlik ihtiyacının karşılanması ile ilgili olarak üç temel fonksiyonun yerine getirilmesi beklenmektedir. Bunlar, sosyal risklere karşı sigorta oluşturmak, gelirin katmanlar arası dağılımını yeniden gerçekleştirerek yoksulluğu azaltmak, karşılanamayan riskler için sigorta oluşturmak fonksiyonlarıdır. Temel amaç, belirtilen risklere karşı ekonomik güvence sağlamaktır. 29 3.1.Karşılanamayan Riskler İçin Sigorta Oluşturma Doğuşunda, çalışanların çalışma gücünü etkileyen olaylara karşı sosyal sigorta tekniği ile koruma ve güvence sağlayan ilk sosyal güvenlik anlayışı, 30 sosyal risk sayısının otuz dokuza çıkması 31 ile, bireylerin ekonomik durumunu olumsuz yönde etkileyen olayların türü ve kaynağı artmıştır. Artan sosyal risk sayısı ile birlikte, toplumun tüm bireylerine beşikten mezara ekonomik güvence sağlama düşüncesi, modern sosyal güvenlik sistemlerinin temelini oluşturmaktadır. İşsizlik, hanehalkı gelirini sağlayanın ölümü, malullük, hastalık gibi riskler nedeni ile oluşan gelir kayıpları, yoksulluğa neden olabilmektedir. Sosyal güvenlik sistemleri, yoksulluğa neden olan olay ne türden olursa olsun, yoksulluğu ortadan kaldırmak amacı ile, ihtiyaç içinde bulunanlara asgari bir gelir garantisi vererek bir sigorta oluşturmaktadır. Gerçekleşmesi önceden bilinemeyen ya da yeterli tedbirlerin alınamadığı durumlarda ortaya çıkabilecek aynı türden ya da benzeri olayların riskleri ile karşı karşıya kalanların bir araya getirilerek zararlarının karşılanması fonksiyonunu yerine getirmek, sosyal sigortacılık anlayışı ile rizikonun paylaştırılması ve dağıtılması ile mümkündür. Sosyal sigortalarda, sigortalılar riskin gerçekleşme oranına bakmaksızın sisteme katkı yaparlar. 29 Aydın, s.9; McKay, s.5; Yusuf Alper, Sosyal Güvenlikte Yeni Bir Adım: Bireysel Emeklilik, Çimento İşveren Dergisi, Mart 2002, Sayı.2 Cilt.6 s.12-32, s.13, http://www.cmis.org.tr/dergi/032002/03makale-2.pdf Erişim Tarihi. 07.04.2003 30 Jean-Jacques Depoyroux, Droit de la Securite Socide, pre cis Dalloz, dixiene edition, Paris, 1986, s.117 den aktaran Ali Güzel, s.58 31 A. Ayhan, Türkiye de Sosyal Sigorta Kurumlarında Geçen Hizmetlerin Birleştirilmesi Sorunu ve Uygulaması, Eskişehir, 1983, s.12 den aktaran A. Can Tuncay, 1994, s.42 11

Sosyal sigorta sistemleri, sadece üzücü olaylar sonucunda zarara uğrayanların zararını tanzim etme işlevi yerine getirmemektedir. Çocuk ve aile yardımları ile, toplumun temel taşı olan ailenin kurulması ve geliştirilmesi işlevlerini de yerine getirmektedir. 3.2. Gelirin Yeniden Dağıtımı ve Yoksulluğu Azaltma Günümüzde dünyanın karşılaştığı önemli sorunlardan ikisini gelir dağılımındaki eşitsizlik ve yoksulluk oluşturmaktadır. Temelde gelir farklılıklarının açıklanmasına yönelik olan gelir dağılımı, bir ekonomide belli dönemde yaratılan gelirin kişiler, toplumsal gruplar ve üretim faktörleri arasında bölüşülmesini ifade eder. Gelir bölüşümünün adaletsiz olduğu bir ülkede toplumsal huzursuzluğun olması kaçınılmazdır. Varolan eşitsizliği azaltma ve gelir düzeyi düşük kesimlerin gelirlerini artırmak bu bakımdan önem taşımaktadır 32. Karşılaşılan risk ne olursa olsun, bireye asgari bir sosyal gelir sağlama düşüncesi ön plandadır 33. Sosyal güvenlik sistemleri, kapsamına aldığı kişilere ve ailelerine ekonomik güvence vermektedir. Sosyal güvenliğin dolaylı ekonomik amaçlarından birisi, üst ve orta gelir gruplarından, vergiler aracılığıyla toplanan kaynakları, sosyal yardımlar aracılığıyla alt gelir gruplarına aktararak geliri yeniden dağıtmaktır. Gelirin, gelir grupları arasındaki yeniden dağıtımı ile yoksulluk 34 sorununun ortadan kaldırılması amaçlanmaktadır. Gelirin yeniden dağıtımı dikey ve yatay olmak üzere iki şekilde gerçekleşir 35. Gelirin, sosyal güvenlik sistemi içerisindeki yatay olarak dağılımı, gelirin aynı gelir grubu içerisinde yeniden dağıtımını oluşturur. Yatay gelir dağılımı, düzenli ve sürekli olarak alınan vergi ve katkı primlerinin, sosyal güvenlik sisteminin yardım sağladığı kişilere transferi ile gerçekleşir. Çalışan ve sağlıklı nüfus, sürekli ya da geçici bir süre yardıma ihtiyacı olanlara sistem aracılığıyla gelir transferi yapmaktadır. Sosyal güvenlik kapsamına giren nüfusun oranı, toplam nüfusa göre yüksek ise; gelirin yatay dağılımı en etkin şekilde gerçekleşir. 32 DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı: Gelir Dağılımının İyileştirilmesi ve Yoksullukla Mücadele Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 2001b, http.//ekutup.dpt.gov.tr/ekonomi/gelirdag/oik610.pdf Erişim Tarihi: 11.10.2002 33 Güzel, s.55-56 34 Yoksulluk kavramı; mutlak ve göreli yoksulluk olarak ikiye ayrılmaktadır. Mutlak yoksulluğu insanların fiziksel ihtiyaçlarını giderecek yeterli kaynakların olmaması durumu olarak tanımlayabiliriz. Göreli yoksulluk ise, minimum ihtiyaçların göz önünde bulundurulmasından çok, toplumun bir bütün olarak içinde bulunduğu genel yaşam standardını ön plana almaktadır. 35 ILO, 1998b, s.90; McKay, s.14; Aydın, s.13 12

Gelirin dikey olarak dağılımını, yüksek gelir gruplarından alt gelir gruplarına yapılan gelir ve kaynak transferi olarak görmekteyiz. Artan oranlı gelir vergisi, fiyat, ücret ve kar kontrol mekanizmaları, dikey gelir dağılımın en etkili araçlarıdır. Sosyal sigorta uygulamalarında, düşük gelir gruplarının yararlandığı yardımların oranının ödediği primlere görece daha yüksek olması dikey gelir dağılımını olumlu yönde etkiler 36. Gelir dağılımının dengesiz olduğu ülkelerde, yoksulluk ve muhtaçlık problemini ortadan kaldırmak amacı ile, tehlikeye uğramayandan tehlikeye uğrayana; yüksek gelir gruplarından düşük gelir gruplarına; çalışan ve gelir sahibi olanlardan çalışamayan ve muhtaç durumda olanlara doğru gelirin yeniden ve dengeli dağılımını sağlayan önemli bir araçtır. Devletin, vergiler aracılığıyla sosyal güvenlik sistemine katkıda bulunması, sağlanan bu gelir aktarımı ile ihtiyaç unsurunun ortadan kaldırılmasını, sosyal barışın ve sosyal adaletin sağlanmasını kolaylaştırmaktadır. Sosyal güvenlik yardımlarının (emeklilik aylıkları ile) yaşam boyu yeniden dağıtım işlevi bulunmaktadır. 3.3. Gelecek Dönemler İçin Tasarruf Yapma Gelecekte daha iyi bir hayat standardı sahibi olmak, bireylerin temel amacıdır. Bugünkü tüketimden vazgeçerek, gelecekte daha yüksek bir gelir elde etme, ancak, yeterli tasarruf yapılması halinde mümkündür. Yeterli tasarruf imkanına sahip olmayanlar için, çalıştıkları dönemlerde, katılımın kamu otoritelerince zorunlu tutulduğu sosyal sigortalara ödenen primlerle, bir tür zorunlu tasarruf ilkesi getirilmiştir 37. Özellikle, uzun dönemli sigorta kollarının finansmanına işverenler ve devlet tarafından yapılan olası katkıları da eklediğimizde, geleceğe yönelik yapılan tasarruf miktarı daha da artmaktadır. Sosyal sigortalarda fonlama finansman metodunun uygulanması, zorunlu tasarrufların miktarının artmasına ve sermaye birikimine yol açması mümkün olabilmektedir 38. Bu temel amaçlar ile; toplumda sosyal barışı güçlendirmek ve sosyal dayanışmayı yaygınlaştırmak daha kolay olmaktadır. Sosyal güvenliğin, geleceği ve bugünü güvence altına alma işlevi ile toplumun bütününe bir güvence sağlayarak sosyal adalete ve barışa katkısı yadsınamaz. 4. SOSYAL GÜVENLİĞİN FİNANSMAN YÖNTEMLERİ Sosyal güvenlik sistemlerinde başlıca iki finansman yöntemi vardır: 39 36 ILO, 1998b, s.91 37 Aydın, s.14-15; Turan Yazgan, İktisatçılar için Sosyal Güvenlik Ders Notları, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı Yayınları, İstanbul, 1992, s.304 38 Sosyal sigortaların tasarruflara olası etkileri için bakınız Yazgan, 1992, s.304-308 39 Yazgan, 1992, s.158 13

1. Dağıtım Yöntemi 2. Fonlama (Kapitalizasyon) Yöntemi 4.1. Dağıtım Yöntemi Dağıtım sistemi, belirli bir sigorta döneminde elde edilen gelirler ile, aynı dönemde ya da bir sonraki dönemde yerine getirilmesi gereken yükümlülüklerin karşılanması esasına göre işlemektedir. Başka bir ifade ile, sigortalının o dönem içerisinde gelirlerinden kesilen primler (aidat- katılım payları) toplanarak, o dönemin içerisinde ya da gelecek dönemde pasif sigortalılara yapılan yardımlarda kaynak olarak kullanılmaktadır. Çalışan kuşağın, kendinden önceki çalışan kuşağı finanse etmesi temel ilkedir. Bu finansman yöntemi, nesillerarası dayanışmayı sağlar. Gelir ve giderin sürekli denge halinde olması, sistemin yükümlülüğünü yerine getirmesi için temel şarttır. Sistemin temel finansman kaynağı,, çalışanlar, işverenlere ve devlet tarafından sağlanan primlerdir 40. Sistem; demografik, ekonomik, sosyo-ekonomik ve politik değişimlere karşı hassastır. Her dönemde prim ödeyenlerin sayısı ile sistemden pasif sigortalı olarak yararlananların sayısı arasındaki oran (bağımlılık oranı), sistemin geleceğini belirleyen en önemli faktörlerdendir. Ülkenin istihdam hacmi, işgücü kapasitesi ve işsizlik gibi faktörler de bağımlılık oranını ve sistemin yükümlülüklerini yerine getirmesini önemli ölçüde etkilemektedir.gelecek dönemler için genelde fon birikimi yapılmaz. İleride sağlanacak yardımlar enflasyon ve para değerindeki düşüşlerden çok fazla etkilenmemektedir 41. Dağıtım esasına göre işleyen sistemlerin ekonomik büyüme üzerinde olumsuz etkilerinin bulunduğu 42 iddia edilmektedir. Bahsedilen olumsuz etkiler: maaşlardan kesilen yüksek vergiler nedeniyle işsizliği artırma, yükümlülükten kurtulmaya çalışma ve kayıt dışı sektöre kaçış; erken emeklilik nedeniyle oluşan aktüeryal dengesizliğin tecrübeli emek arzını azaltması; kıt vergi gelirlerinin emeklilik maaş ödemelerine yönelik kullanılmasının eğitim, 40 Mikail Altan ve, İsmail Aslanlar, Sosyal Güvenlik Kuruluşlarımızın Özel Sigorta Şirketleriyle Entegrasyonu Temelinde Bir Özelleştirme Modeli, Reasürör, Ekim 2001, s.19-35 s.20-21; Çelik, s.11 41 Altan, s.20; Çelik, s.12 42 Estelle James Reforming Social Security Around the World: Common Solutions, Contrasting Solutions, Swiss Statistical Bureau Conference on Social Security, November 1999, www.worldbank.org/wbi/pensions/courses/march2000/proceedings/pdfpaper/week1/james.pdf s.6, Erişim Tarihi: 08.01.2003 14

sağlık ve diğer önemli kamu mallarına ayrılacak kaynakların olumsuz etkilenmesi; uzun dönemli tasarruf ve mali piyasaların gelişme fırsatının kaybedilmesi olarak ifade edilmektedir. 4.2. Fonlama Yöntemi Fonlama yönteminde, gelecek dönemde oluşacak riskler ve yükümlülükler için bir fon oluşturulmaktadır. Toplanan primler bir fonda toplanmaktadır. Fonların işletilmesiyle elde edilen gelirler ve toplanan primler, sigortalılara ileride yapılacak ödemelerde ve cari giderlerin karşılanmasında kullanılmaktadır. Primler, bireysel ve / veya kolektif olarak biriktirilmektedir 43. Sistemin temelini sigorta matematiğine dayalı aktüerya hesapları oluşturmaktadır. Devletin, 1970 lerde dağıtım esasına göre işleyen sosyal güvenlik planlarında ortaya çıkan sorunlara çözüm üretememesi; özel sektör tarafından yönetilen fonlama sisteminin, bu sorunlara, çözüm üretebileceği düşüncesinin yayılmasını da beraberinde getirmiştir. Fonlama sisteminde biriken tasarrufların, reel sektör tarafından işletilmesi ekonomide yatırım ve istihdam olanaklarının gelişmesini sağlamaktadır. Enflasyon, devalüasyon ve benzeri olumsuzluklar, kapitalizasyon sistemi için risk oluşturmaktadır. Gelişmiş para ve sermaye piyasalarının bulunması fonlama sistemin başarı şansını artırmaktadır. Bahsedilen risklerin gerçekleşmemesi halinde, yatırımlarda değerlendirilen fon ve getirileri, ileride sağlanacak sosyal yardımların finansmanını kolaylaştırmaktadır. Fon biriktirme yöntemi yaşlılık, malullük gibi uzun dönemli sigorta kollarına daha uygun düşmektedir 44. 5. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMLERİNİN SORUNLARI Birçok ülkede, gerek sürekli ve gerektiği şekilde sosyal güvenlik sistemlerinin finansmanının sağlanamamasından, gerekse sosyal güvenlik sistemlerinin ulaşması istenen amaçlara ulaşamaması nedenleri ile bazı sorunları bulunmaktadır. 5.1. Genel Olarak Sosyal Güvenlik Sistemindeki Sorunlar Sosyal güvenlik sistemlerinin, esas amacı olan yarın endişesini hafifletme, sosyal dayanışmayı sağlayarak sosyal barışı güçlendirme ve milli geliri adaletli dağıtarak sosyal adaleti sağlama hedeflerini gerçekleştiremediği iddia edilmektedir 45. Bugün, sosyal güvenlik sistemlerinin içinde bulunduğu durum, kendi iç dinamikleri kadar, alt sistemlerini oluşturduğu iktisadi ve sosyal sistemlerin dinamiklerinden de 43 Dilik, s.247; Çelik, s.12 44 Dilik, 248; Altan, s.20-21;çelik, s.12 45 Çelik, s.53 15

kaynaklanmaktadır. Genel olarak tüm ülkelerde (OECD ülkelerinde etkisi daha fazla görülmektedir), nüfus artış hızı yavaşlamış, ortalama yaşam süreleri uzamıştır. Dünya nüfusu hızla yaşlanmaktadır. Öte yandan, günümüz sosyal güvenlik sistemlerinin oluşumunda başlıca etken olan, emek yoğun sanayi teknolojilerin kullanımını ve yüksek düzeyde iş gücü kullanımını gerektiren iş alanları hızla azalmakta; bu iş alanlarının yerlerini, daha küçük ölçekte iigücünün kullanıldığı, değişik çalışma biçimleri ve ileri teknoloji almaktadır. Dolayısıyla, sosyal güvenlik sistemine prim ödeyenlerin sayısında göreli bir azalma ve sistemden karşılık alanların sayısında hızlı bir artış meydana gelmektedir 46. Sosyal güvenlik sistemlerinin; yoksulluk problemini çözemediği, tüm kesimleri kapsayamadığı, aile yapısındaki değişmelere cevap veremediği, politik yanlışlıklar ve suiistimaller nedeniyle sosyal dayanışmaya zarar verdiği, sosyal güvenlik harcamalarının bütçe dengelerini bozduğu ve faizleri artırdığı, yüksek prim oranları nedeniyle harcanabilir geliri azalttığı ve ücret enflasyonuna neden olduğu, emek yoğun teknoloji ile çalışan firmalara artan prim maliyetleri nedeniyle rekabet avantajını kaybettirdiği ve emek yoğun sektörlerde işsizliği artırdığı, sağlanan yardımlar ile yapılan prim katkıları arasında birebir ilişki kuramadığı 47 belirtilerek, bugünkü sosyal güvenlik sistemleri eleştirilmektedir. Sosyal güvenlik sistemlerinde yaşanan sorunlar, temelde aynı olmakla birlikte, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde bazı farklılıklar göstermektedir. Gelişmiş ülkelerde yaşanan sorunlar; emeklilik ödentilerinde meydana gelen artışın, ortalama ücretlerden daha hızlı gerçekleşmesi; düşük doğum oranları ve uzayan yaşam süreleri ile birlikte yaşlı nüfusun, toplam nüfus içindeki payının hızla artması; işsizliğin kronikleşmesi ile birlikte işsizlik ödemelerinin sosyal güvenlik harcamaları içerisinde yüksek oranlara ulaşması; tedavi edici sağlık hizmetlerine olan talep nedeniyle maliyetlerin yükselmesi; aktif / pasif sigortalı oranının aktif nüfus aleyhine bozulması; yüksek oranlı enflasyona bağlı olarak fon birikimlerinin pozitif getiri sağlayamayıp erimesi; kayıt dışı sektörde çalışanların genişlemesi olarak ifade 46 Yusuf Alper, Yeni Bir Yüzyıla Girerken Yeniden Yapılanmanın Eşiğindeki Sosyal Güvenlik, Çimento İşveren Dergisi, Mayıs-1999. Cilt.13 Sayı.3 http://www.cmis.org.tr/dergi/2mak992.doc; Robert B. Hudson, The Evolution of the Welfare State: Shifting Rights and Responsibilities for the Old, International Social Security Review, Vol.48 1/95 s.3-17, s.4 ve ilgili sayfalar; Sabine Bacouel-Jentjens, Dirk Fach, Renate Finke ve Jürgen Stanowsky, Pension Fund Systems in the World, Dresdner Bank AG, Frankfurt, 2000, s.7-10, http://group-economics.dresdner-bank.com Erişim Tarihi. 07.09.2002; A. Can Tuncay, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform İhtiyacı, Kamu-İş İş Hukuku ve İktisat Dergisi, Cilt: 4, Sayı:2 Haziran-1997, s.349-378, s.350 47 Gianfranko Poggi, 1991, Çağdaş Devletin Gelişimi: Sosyolojik Bir Yaklaşım (çev. Şule Kut, Binnaz Toprak), 1.B, İstanbul, Hürriyet Vakfı, s.137 den aktaran Çelik s.4; 16

edilmektedir 48. Varolan bu sorunlar ile birlikte sosyal güvenlik sistemleri üzerindeki yük artmıştır. Gelişmekte olan ülkelerdeki sorunlar; ekonomik istikrar programlarının faturasının sosyal güvenlik sistemlerine yüklenmesi; yüksek oranlı enflasyonist ortam; çok çeşitli, karmaşık ve istikrarsız sosyal güvenlik sistemlerinin bulunması; yolsuzluk ve kötü yönetim; devletin etkinlik alanının daralması; kapsam ve koruma alanlarının eksik olması; sosyal güvenlik karşılıklarının düzeyinin düşük olması; sağlık hizmetlerinin yetersiz ve standardının düşük olması; sosyal güvenlik kurumların yeterli kaynak ve gelire sahip olmaması, prim tahsilat oranlarının düşük olması; sosyal güvenlik fonlarının kamu açıklarında kullanılması; işsizliğin ve yoksul nüfusun hızla artması; devlet katkısının ya hiç olmaması ya da yetersiz olması; idari ve yönetimsel eksikliklerin olması; istikrarsızlık ve siyasi sorunlar; hükümetlerin politik karışımları nedeniyle gelir / gider dengesinin bozulması sayılmaktadır 49. Bahsedilen sorunlar çerçevesinde, mevcut sistemlerin, temel fonksiyonlarının yerine getirilmediği, ekonomik ve sosyo-kültürel yapıdaki değişimlere ayak uydurmakta zorlandığı gözlenmektedir. Sosyal güvenlikle ilgili tarafların sorumlulukları yeniden gözden geçirilmekte ve özellikle kamu emeklilik sistemlerindeki sorunların çözümlenmesi için; bireylere, bu alanda daha fazla sorumluluk verilmesine yönelik çözüm yolları geliştirilmeye çalışılmaktadır. 5.2. Emeklilik Sistemlerindeki Sorunlar Emeklilik sistemlerinin sorunları, sosyal güvenlik sistemlerinde varolan sorunlar gibi; ekonomik, demografik ve politik nedenlerde yatmaktadır. Pek çok resmi emeklilik sistemi, dağıtım esası ilkelerine göre 48 Ayşe Peker, Sosyal Güvenlik Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Tartışmaları ve Çözüm Önerileri, TCMB Araştırma Genel Müdürlüğü, Ankara-1997, www.tcmb.gov.tr/yeni/evds/teblig/97/ayse.pdf s.10-11, Erişim Tarihi. 01.07.2003;Çelik, s.44; Tuncay, s.351-353; Etselle James The Political Economy of Social Security Reform: A Cross Country Review, Annals of Public and Cooperative Economics, 1998(a), Vol.69, No.4, s.3-4, http://www.worldbank.org/wbi/pensions/courses/march2000/proceedings/pdfpaper/preliminary/james.pdf; Erişim Tarihi. 07.05.2002; Etselle James Social Security Reform in Other Nations, 1998(b),,http://www.heritage.org/Research/SocialSecurity/loader.cfm?url=/commonspot/security/getfile.cfm&PageID=1964 7) Erişim Tarihi.07.05.2002 49 Theopiste Butare, International Comparison of Social Security and Retirement Funds from The National Savings Perspective, International Social Security Review, Vol.47, 2/94 s.17-36, s.23; Peker, 1997, s.11-12; Çelik, s.54-60; Tuncay, s.353-355 17

işleyen fonlamasız sistemlerden oluşmaktadır. Emeklilik sistemlerinde var olan sorunları; demografik, aktüeryal ve politik kökenli olmak üzere üç ana başlıkta gruplandırabiliriz. 5.2.1. Demografik Değişimin Etkileri Bir toplumun yaş yapısını; nüfusun yaşa göre basit yüzde dağılımı 50, beklenen ömür 51 ve yaşlı bağımlılık oranı 52 gibi göstergeler belirlemektedir. Dünya nüfusu 1999 yılında 6 milyarı geçmiştir. Birleşmiş Milletlerin, demografik gelişime dair yapmış olduğu araştırma sonuçlarına göre, önümüzdeki 50 yıl içerisinde dünya nüfusunun % 50 artarak, 9 milyar kişiye ulaşması beklenmektedir. Dünya nüfusu her yıl ortalama % 1 artarken, 60 yaş ve üstü nüfusun % 2.5 artması beklenmektedir. 670 milyon civarında olan 60 yaş ve üstü nüfusun, 2050 yılında 2.5 milyara ulaşacağı varsayılmaktadır. Bu rakam, toplam nüfus içerisinde % 26 lık bir orana denk gelmektedir 53. İlk oluşturulduğu dönemlerde -ortalama yaşam beklentisinin 45-50 yaş arasında olduğu 19. yüzyıl başında- 6-7 olarak belirlenen aktif sigortalı / pasif sigortalı oranı 54, dağıtım esasına göre işleyen sistemlerin; demografik gelişmeler ve emeklilik yaşında yapılan parametrik değişikliklerle birlikte, finansman zorlukları ve dağıtım sistemi esaslarına göre oluşturulan emeklilik sistemlerinde olumsuzluklar yaşanmasını da beraberinde getirmiştir 55. Yaşlı nüfusun, toplam nüfus içerisindeki oranının artması, sadece emeklilik sistemlerinin finansmanını güçleştirmemiştir. Aynı zamanda sağlık harcamalarının ve yaşlılara yapılan diğer sosyal güvenlik harcamalarının da artmasına neden olarak, sosyal güvenlik harcamalarının genel bütçe içerisindeki payını da artırmış ve artırmaya devam etmektedir. Tablo 1 Yaşlıların ve Toplam Pasif Nüfusun Çalışanlara Bağımlılık Oranı 1960 1995 2000 2010 2020 2030 ABD Yaşlıların Bağımlılığı 15,4 19,8 18,8 19,3 25,1 32,2 Pasif Nüfus Bağımlılığı 67,5 52,2 52,0 49,7 56,0 64,2 Almanya Yaşlıların Bağımlılığı 17,1 22,1 23,3 28,4 31,6 43,2 Pasif Nüfus Bağımlılığı 48,6 45,3 45,6 47,7 51,1 64,7 Fransa Yaşlıların Bağımlılığı 18,7 22,7 24,0 24,5 31,2 37,5 Pasif Nüfus Bağımlılığı 61,3 52,7 52,7 51,1 58,5 66,7 İngiltere Yaşlıların Bağımlılığı 18,0 23,8 23,5 23,7 28,0 34,4 50 Toplam nüfus içindeki yaş gruplarının yüzdesel oranını vermektedir. 51 Bir yaş kategorisinde ve temel alınan bir yılda yaşanması beklenilen ortalama ömür süresidir. Genellikle doğumda beklenen ömür olarak belirlenmektedir. 52 Yaşlı nüfusun genellikle çalışan nüfusa (16-65 yaş ) oranıdır. Bu oran yaşlı nüfus büyüklüğüne karşı, yaşlı nüfusu desteklemek için çalışan nüfusun kabaca bir endeksini vermektedir. 53 Bacouel-Jentjens, s.7 54 DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı: Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, (2001a), http://ekutup.dpt.gov.tr/sosyalgu/oik604.pdf, s.68, Erişim Tarihi. 24.12.2002 55 Aydın, 1999, s.46 18

Pasif Nüfus Bağımlılığı 53,6 53,8 53,4 51,1 55,8 64,5 İtalya Yaşlıların Bağımlılığı 14,1 23,2 26,0 30,3 35,9 47,0 Pasif Nüfus Bağımlılığı 51,7 44,9 47,5 50,6 54,6 67,2 Japonya Yaşlıların Bağımlılığı 8,9 20,3 24,0 31,9 41,6 43,6 Pasif Nüfus Bağımlılığı 56,0 43,7 46,4 55,8 65,0 67,2 Kanada Yaşlıların Bağımlılığı 12,7 17,5 18,2 19,8 26,3 35,1 Pasif Nüfus Bağımlılığı 69,8 48,4 48,8 48,8 56,3 66,9 Kaynak: Ergenekon, Çağatay., 2001, Emekliliğin Finansmanı, TÜGİAD Ekonomi Ödülleri Kitapları-2, TÜGİAD s.15 Nüfusun yaşlanması olgusunu daha dramatik yapan bir başka gelişme, dünya genelinde düşmekte olan doğum oranıdır. İki olgunun birleşmesi, gelecekte dünya nüfusunun daha da yaşlanacağının bir göstergesidir. Bunun emeklilik sistemlerine yansımaları; pasif sigortalı sayısında sayısal ve oransal artış, buna karşılık aktif sigortalı sayısında sayısal ve oransal azalıştır. Tablo-1 te seçilmiş bazı OECD ülkelerinde yaşlı nüfusun bağımlılık oranı ve pasif nüfusun bağımlılık oranları verilmiştir. 5.2.2. Aktüeryal Dengeyi Bozucu Uygulamalar Bir toplumda, yaşlılık çağında bulunanların, çalışma çağında bulunanlara oranı ile sosyal güvenlik sisteminden aylık alanların, sisteme prim ödeyenlere oranının birbirine yakın değerler alması, aktüeryal yapının sağlıklı olduğunu bir göstergesidir 56. Dağıtım esasına göre işleyen sistemlerde aktüeryal dengenin gözetilmesi, nimet-külfet dengesinin dikkate alındığını göstermektedir. Tablo 2 OECD Ülkelerinde Emeklilik Harcamalarının GSMH ya Oranına İlişkin Projeksiyon 2000 2010 2020 2040 ABD 4,2 4,5 5,2 7,1 Japonya 7,5 9,6 12,4 14,9 Almanya 11,5 11,8 12,3 18,4 Fransa 9,8 9,7 11,6 14,3 İtalya 12,6 13,2 15,3 21,4 İngiltere 4,5 5,2 5,1 5,0 Kanada 5,0 5,3 6,9 9,1 Avustralya 2,3 2,3 2,9 4,3 İspanya 9,8 10,0 11,3 16,8 Hollanda 5,7 6,1 8,4 12,1 Belçika 9,7 8,7 10,7 15,0 Kaynak: Çağatay Ergenekon, Emekliliğin Finansmanı, Tügiad Ekonomi Ödülleri Kitapları-2, 2001, s.17 Birçok ülkede artan refah seviyesi, emeklilere yapılan yardımlarda karşılığa bağlı olmadan yapılan yardım artışlarını da beraberinde getirmiştir 57. Yüksek standartlarda verilen karşılıksız emeklilik aylıkları 56 Çağatay Ergenekon, Emekliliğin Finansmanı, TÜGİAD, 2000, s.21 57 age. s.20 19

uygulaması, giderlerin artmasına ve finansal açıklara yol açmıştır 58. Düşük prim ve düşük emeklilik yaşı uygulamaları, yaşlılık sigortasından yararlanma koşullarının kolaylaştırılması, geniş kayıt dışı istihdamın varlığı, aktif sigortalı / pasif sigortalı dengesini bozmuştur. Bunun sonucunda da GSMH dan emeklilik sistemlerine yapılan transferler, son yıllarda artmıştır ve gelecek dönemlerde daha da artması beklenmektedir. Tablo-2 da OECD ülkelerinde Emeklilik Harcamalarına ilişkin 2040 yılına kadar olan projeksiyonlar verilmiştir. 5.2.3. Politik Müdahaleler Sosyal güvenlik sistemine yapılan politik müdahaleler; emeklilik maaşlarının primlerle karşılanamayacak derecede artırılması, sistemde biriken fonların verimsiz, düşük getirili alanlarda ve politik nüfusa sahip toplum kesimlerini sübvanse edilmesinde kullanılması, emekli olma koşullarının sistem yükümlülüklerini olumsuz etkileyecek şekilde kolaylaştırılması ve benzeri şekillerde gerçekleşmektedir 59. 5.3. Dağıtım Modeline Göre İşleyen Emeklilik Sistemlerinde Reform Çalışmaları Emeklilik sistemlerinde, emeklilik yaşı ve sağlanan yardımların miktarı, sürekli tartışma konusu olmuştur. Günümüzdeki tartışma konularını; demografik değişimin emeklilik sistemlerine etkileri ve gelecekte sürdürülebilirliği oluşturmaktadır 60. Ekonomik oluşumlar, demografik değişim, aile biçiminde meydana gelen değişim ve bireysel amaçlar varolan sistemlerin çözüm bulması gereken yeni sorunlardır. Yaşlılık dönemine ilişkin kurulan tüm güvenlik sistemlerin, üç önemli işlevi bulunmaktadır. Bunlar; tasarruf, yeniden dağıtım ve sigorta işlevleridir. Bu işlevlerin yerine gelmesi ile birlikte, bireyler, emeklilik döneminde yoksulluktan korunmakta ve tüketim eğilimi, klasik yaşam boyu hipotezinde (life cycle hypothesis) olduğu gibi aynı düzeyde devam etmektedir. Fakat, 1980 li yıllarla başlayan ve günümüzde de devam eden süreçte, 2. Dünya Savaşı sonrası inşa edilen emeklilik sistemleri sorunlar yaşamaya başlamıştır. Yapılan reform çalışmalarının temelinde, yeniden dağıtım yolu ile yoksulluğun önlenmesi, tasarruf ve sigorta amaçlarının en iyi şekilde yerine getirilmesinin yanı sıra, emeklilik sistemlerinin kısa dönemli ve uzun dönemli ekonomik sürdürülebilirliklerinin sağlanması yatmaktadır. Reform çalışmalarını, parametrik reformlar ve yapısal reformlar olarak ikiye ayırmak mümkündür. 58 Ali Güzel ve Ali Rıza Okur, Sosyal Güvenlik Hukuku, İstanbul, Beta, 7. Bası, 1999, s.53-54; Yusuf Alper, Bilgi Çağı ve Sosyal Güvenlik, (2002b), www.cmis.org.tr/dergi/2mak992.doc, Erişim Tarihi:12.12.2002; Ömer Zahti Altan ve Yener Şişman, Yaşlılara Yönelik Sosyal Politikalar, Kamu-İş, İş Hukuku ve İktisat Dergisi, Cilt.7, Yıl.2003 Sayı.2 s.19-53, s.28 59 Ergenekon, 2000, s.21-24 60 ILO, 1998a, s.6 20