TÜRK SİYASAL HAYATINDA AK PARTİ DÖNEMİ KAMU YÖNETİMİNDE DEĞİŞİM, KAMU POLİTİKALARI, KURUMSAL İLİŞKİLER EDİTÖRLER

TÜRK SİYASAL HAYATINDA AK PARTİ DÖNEMİ KAMU YÖNETİMİNDE DEĞİŞİM, KAMU POLİTİKALARI, KURUMSAL İLİŞKİLER EDİTÖRLER Doç. Dr. Seyfettin Aslan Doç. Dr. Yılmaz Demirhan 2016

ii 2016 Ekin Yayınevi Tüm hakları mahfuzdur. Bu kitabın tamamı ya da bir kısmı 5846 Sayılı Yasa nın hükümlerine göre, kitabı yayınlayan yayınevinin izni olmaksızın elektronik, mekanik, fotokopi ya da herhangi bir kayıt sistemi ile çoğaltılamaz, özetlenemez, yayınlanamaz, depolanamaz. Sertifika No: 0607-16-008681 Kitapta yer alan yazıların sorumluluğu yazarlarına aittir. ISBN: 978-605-327-425-4 Sayfa Düzeni / Kapak Tasarımı: Aslı AYRANCI Baskı ve Cilt: Star Ajans Ltd. Şti. Alaaddinbey Mah. 634. Sk. NİLTİM Ayaz Plaza No: 24 Tel. (0224) 249 33 20 Sertifika No: 15366 Baskı Tarihi: Kasım 2016 EKİN Basım Yayın Dağıtım Şehreküstü Mah. Cumhuriyet Cad. Durak Sk. No: 2 Osmangazi / BURSA Tel.: (0.224) 220 16 72-223 04 37 Fax.: (0.224) 223 41 12 e-mail: info@ekinyayinevi.com www.ekinyayinevi.com

iii İÇİNDEKİLER GİRİŞ...1 BÖLÜM I KAMU YÖNETİMİNDE DEĞİŞİM VE DÖNÜŞÜM 2000 Lİ YILLARDA TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN DEĞİŞİM VE DÖNÜŞÜM DİNAMİKLERİ...5 ABDULLAH YILMAZ TAHSİN GÜLER BÖLÜM II DÖNEMİN KAMU POLİTİKALARINDAN SEÇMELER KAMU POLİTİKALARI: KAVRAMSAL VE KURAMSAL BİR ÇERÇEVE...45 YILMAZ DEMİRHAN AK PARTİ DÖNEMİNDE TÜRKİYE DE SOSYAL POLİTİKA: Sosyal Devletten Sosyal Yardımlaşmaya Dönüşüm Sürecine Teorik Bir Çerçeve Denemesi...71 VEDAT KOÇAL AK PARTİ DÖNEMİ TÜRK DIŞ POLİTİKASI...107 ENGİN KOÇ AK PARTİ DÖNEMİ SAĞLIK POLİTİKALARI...151 M. EMİN KURT AK PARTİ DÖNEMİ MALİYE POLİTİKALARI...179 S.ŞEHNAZ ALTUNAKAR AK PARTİ DÖNEMİ TÜRKİYE DE KENTLEŞME VE ÇEVRE POLİTİKALARI...201 MURAT YAMAN HAKAN GÜZELSOY

iv BÖLÜM III KURUMSAL İLİŞKİLER AK PARTİ DÖNEMİ DİN DEVLET İLİŞKİLERİ VE LAİKLİK POLİTİKALARI...233 SEYFETTİN ASLAN ÖMER TAYLAN AK PARTİ DÖNEMİ ORDU SİYASET İLİŞKİSİ...283 FAYSAL ÇEKER AK PARTİ DÖNEMİNDE BİR SEÇİM ANALİZİ: 7 Haziran-1 Kasım 2015 Genel Seçimleri nin Gazete Manşetlerindeki Sunumu...323 ASLI ADVAN

BÖLÜM II DÖNEMİN KAMU POLİTİKALARINDAN SEÇMELER KAMU POLİTİKALARI: KAVRAMSAL VE KURAMSAL BİR ÇERÇEVE Yılmaz DEMİRHAN Giriş Önceden belirlenmiş amaçları gerçekleştirmek üzere kurulan özel veya kamusal örgütler bu amaçlara ulaşmak için çeşitli yol, yöntem ve araçlar kullandıkları gibi her bir amaç için çok sayıda karar alırlar. En büyük siyasal ve toplumsal örgüt olan devlet ve bunun somut biçimi olan kamusal örgütler de vatandaşlara kamusal mal ve hizmetler sağlamak için çeşitli yol ve yöntemlerden istifade etmekte ve bunun için farklı kamu politikaları üretip bunları uygulamaktadırlar. Kamu politikaları en basit anlatımı ile karar alma yetkisine sahip kamu otoritelerinin belli sorunlar, ihtiyaçlar ya da fırsatlar karşısındaki hareket tarzları olarak açıklanabilir. Bu hareketlerin yönü pozitif, negatif veya sesiz kalma şeklinde olabilir. Bütün bu sorun, ihtiyaç veya fırsatlar karşısında takınılan tutumlar bir bütün olarak kamu otoritelerinin hanelerine başarı veya başarısızlık şeklinde yansımaktadır. Kamu politikalarının üretimi ve uygulamasına dair kararlar siyasal iktidarlar açısından başarılı veya başarısız biçiminde değerlendirmeye alındığında ortaya çıkan sonuç onların siyasal iktidarda kalmalarına veya iktidarlarını kaybetmelerine yol açabilir. Bu nedenle politika belirleme yetkisine sahip siyasal iktidarlar ve diğer kamu otoriteleri toplumun beklentilerine, talep- Doç. Dr. Dicle Üniversitesi İİBF Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü, yilmaz.demirhan@dicle.edu.tr

46 Türk Siyasal Hayatında Ak Parti Dönemi lerine uygun veya talepleri ile çelişmeyecek politikaları belirleyip, uygulama eğiliminde olmaktadırlar. Ancak kamu politikalarının oluşum ve uygulamalarının uzun bir süreci alması, çok sayıda resmi ve gayri resmi ulusal ve uluslararası aktörün müdahalesini içermesi nedeniyle bu politikaların sonuçları her zaman toplumsal beklenti ve taleplere uygun olmayabilmektedir. Kamu otoriteleri tarafında vatandaşlara yönelik oluşturulan ve uygulanan kamu politikaları her ne kadar devletle yaşıt olarak düşünülse de son yüzyılda devletin rolündeki değişim ve buna bağlı olarak üstlendiği çok sayıda kamu hizmeti ve bunların niteliğinin ön plana çıkması söz konusu politikaların daha dikkatle ele alınmasını zorunlu kılmaktadır. Bu önemine binaen kamu politikalarının kendisi 1950 li yıllardan itibaren ayrı bir akademik ilgiye mazhar olmuştur. O tarihten bu yana çok sayıda bilim insanı kamu politikalarının doğasını, anlama, onların daha iyi biçimde geliştirilmesini sağlama ve uygulamalarından daha iyi sonuç alma üzerine çeşitli akademik çalışmalar yapmışlardır. Günümüzde pek çok gelişmiş ülkede olduğu gibi Türkiye de de bazı bilim insanlarının bu alana ilgisinin arttığına şahit olunmaktadır. Bununla birlikte alana olan ilgi sadece bilim çevrelerinde değil, siyaset ve diğer ilgili çevrelerde de gelişmektedir. Bu çerçevede Türkiye de de üretilen bilimsel ve bilimsel olmayan çalışmalarda kamu politikalarının oluşumu, aktörleri, uygulama süreci vb. yönleri analize tabi tutulmakta böylece hem karar alıcılara hem de politikaların uygulanmasından etkilenen çevrelere bir bakıma yol gösterilmektedir. Yukarıda özetlenmeye çalışılan bilgiler kapsamında bu çalışmada da kamu politikalarının ne olduğu, türleri, nasıl oluştukları, oluşumunda kimlerin etkili olduğu, kamu politikalarının ne zamandan beri bir akademik disiplin olarak doğup geliştiği ve kamu politikalarının incelenmesinde yararlanılan modeller hakkında ana hatlarıyla bilgi verilecektir. Çalışma büyük ölçüde ilgili akademik yazın bağlamında oluşturulmuştur. 1. Kamu ve Politika Kavramları Kamu politikasının ne olduğunu, kamu politikalarının neleri içerdiğini, kamu politikalarının nasıl oluştuğunu ve nasıl analiz edilebileceğini anlamak için önce kamu ve politika/siyaset kavramlarını ana hatları ile tanımlamak gerekmektedir. İlgili yazın incelendiğinde bu iki kavramın da Türkçede yaygın ve farklı anlamlara gelebilecek şekilde kullanıldığı görülmektedir. Bu sözcüklerden kamu veya eski ismi ile amme Türk Dil Kurumu Türkçe Sözlüğünde (TDK, 2016) bir ülkede halkın bütünü manalarına gelir. Yunus Emre nin dizelerindeki biz kimseye kin tutmayız/kamu âlem birdir bize

Dönemin Kamu Politikalarından Seçmeler 47 ifadesindeki kamu bu manaya örneklik teşkil etmektedir. Aynı sözlükte kamu sözcüğü halk hizmeti gören devlet organlarının bütünü biçiminde de gösterilmiştir. Bu yönüyle kamu sözcüğü devlete ait olan, bir yanı ile devletle ilintili olan işleri (kamu hizmeti, kamu sektörü, kamu kurumu, kamu hukuku gibi) anlatmak için kullanılan bir ifadedir. Bu çerçevede genel olarak kamu sözcüğü resmiyeti ve genelliği anlattığı kadar özeli, gizliliğin ve kapalının zıddı olan açıklığı, halka ait oluşu ve görülebilir olanı temsil etmektedir (Eryılmaz, 2015:10). Türkçede kamu olarak kullanılan sözcüğe karşılık İngilizcede public sözcüğü kullanılmaktadır. Cambridge İngilizce sözlüğünde (dictionary.cambridge.org, 2016) public sözcüğü için Türkçedekine benzer şekilde halkın geneli, sınırlı bir grubun tersi ifadesi kullanılmıştır. Bouvier's Law Dictionary de ise kamu sözcüğü siyasal bütünün (political body) tümü, bir devletin yurttaşlarının tamamı, bir yörede yaşayan herkes anlamında kullanılmıştır. Aynı kaynakta public sözcüğü genel sözcüğüyle karşılaştırılmış ve bu sözcüğünün genel sözcüğünden daha genel bir anlama sahip olduğu belirtilmiştir. Türkçeye kamu olarak aktarılan public sözcüğü, İngilizcede geniş çağrışımları içeren, sadece kamu anlamında kullanılmayan, duruma göre toplum, halk genelden de daha genel olan anlamlarında da kullanılan bir sözcüktür. Public sözcüğü Türkçede kamu kelimesine denk olarak ve Yunus un yukarıdaki dizesinde yer alan kullanımıyla bütün, hep anlamında kullanılsa da kamunun çağrışım alanı bazı kullanımları ile farklılaşabilmektedir (Yalçın, 2010:45-46). Public bazı kullanımlarında halk, halka ait olan anlamına gelmektedir: Public library (halk kütüphanesi), public relations (halkla ilişkiler), public enemy (halk düşmanı). Başka bazı kullanımlarında ise devlet, devlete ait olan anlamına gelir: Public school (devlet okulu), public servant (devlet memuru), public debt (kamu borcu, devlet borcu). Bazı durumlarda ise sözcük genel anlamına gelmektedir: Public convenience (umumi tuvalet), public transportation (toplu taşıma) gibi (Yalçın, 2010:46). Kamu sözcüğünün İngilizce karşılığı olan public Kamu Yönetimi Disiplinin önemli temsilcileri tarafından da tanımlanmıştır. Bu temsilcilerden Dwight Waldo ya göre public bir sıfattır. Yönetim bir ad ise public de bu adın sıfatıdır. Public/kamu bir sıfatsa anlamı ulus, devlet veya topluma ait olan olmalıdır (Aktaran, Yalçın, 2010:47). Kamu sözcüğündeki tanımlama kolaylığı politika sözcüğü için söylenemez. Zira politika sözcüğünü içeriği, kullanılışı ve yüklenen anlamlar bakımından farklı yönleri ile açıklamaya çalışan pek çok girişim görülmektedir. Bununla

48 Türk Siyasal Hayatında Ak Parti Dönemi birlikte politika, siyaset kavramını tek bir anlamda açıklayanlar olduğu gibi İngilizce kullanılışına karşılık Türkçede iki ayrı anlamda kullananlar da bulunmaktadır. Ayrıca bazen sözcük kendi bağlamında yapılan iş itibariyle olumlu olarak tanımlanırken bazen de olumsuz anlamda gerçekte daha çok algı ve kabuller üzerinden açıklanıp, anlamlandırılmaktadır. Siyaset bilimi literatüründe pek çok siyaset bilimci, politika ve dilimize Arapçadan geçen siyaset sözcükleri arasında bir fark olmadığını, ikisinin aynı anlama geldiğini belirtmektedir. Bülent Daver Siyaset Bilimine Giriş adlı eserinde iki sözcüğün aynı anlama geldiğini belirten yazarlardan biridir. Ona göre (1993:3), siyaset aslında Arapça bir kelimedir. Kökü itibariyle at terbiyesi, eğitimi, bakıcılığı manasına gelmektedir (seyis sözcüğü de bununla ilgilidir). Eski Mısır a ait taş kabartmalarda firavunların bir ellerinde kamçı diğer ellerinde dizgin tutar şekilde göründükleri bilinmektedir. Bu durum siyaset teriminin eski Mısırlılardan geçmiş olabileceğini düşündürmektedir. Bu yönüyle siyaset sözcüğü devlet yönetimi ile ilgili işler anlamında kullanılmıştır. Yine Daver e göre (1993:5) dilimizde siyaset sözcüğü yerine politika kelimesinin de kullanıldığı görülmektedir. Yazar iki terim arasında anlam bakımından bir farklılık olmadığını belirtmektedir. Siyaset yukarıda da belirtildiği gibi Arapça kökenli bir terim iken politika Türkçeye batı dillerinden (İtalyanca Politica dan) geçmiştir. Politika aslı itibariyle Yunanca bir kelimedir. Antik Yunanda politika denilince Polis e yani şehir, devlete siteye ait işler anlaşılmaktaydı. Politikos devlet adamı, Politeia devlet ya da cumhuriyet, Politike siyaset sanatı, Politis ise vatandaş anlamlarını karşılıyordu. Daver gibi politika ve siyaset sözcüklerini tek bir anlamda kullanan yazarlar olduğu gibi ayrı anlamlara gelecek şekilde kullananlar da bulunmaktadır. Bu yazarlardan biri de Turgay Ergun dur. Yazar (2004:303) Türkçede politika, siyaset, siyasa ya da yönelti biçiminde ve çoğu kez aynı anlamlara gelecek şekilde kullanılan sözcüklerin İngilizcede iki adet sözcükle ve fakat ayrı anlamlara gelecek şekilde karşılık bulduğunu belirtmektedir. Bu sözcüklerden birincisi politics olup geniş anlamda siyaset etkinliğini tanımlamak için kullanılmaktadır. Bizde günlük anlamda yaygın olarak yer bulan siyaset sözcüğü ile aynı anlamdadır. Diğeri ise policy olup, takip edilen yol, izlenen yöntem, hareket tarzı şeklinde tanımlanmaktadır (Ergun,2004:303). Siyaset bilimci Andrew Heywood un da Siyasetin Temel Kavramları adlı eserinde politika ve siyaset ayrımı yaptığı görülmektedir. Yazar (2015: 55,62) eserinde politika (policy) yı bir şahıs, grup ya da şirketin güttüğü eylem planı şeklinde açıklarken, siyaset (politics) i ise insanların onun vasıtasıyla altında

Dönemin Kamu Politikalarından Seçmeler 49 yaşayacakları genel kuralları koydukları ve düzenledikleri bir faaliyet olarak tanımlamıştır. Benzer şekilde Siyaset Bilimci Esat Çam ın da politikanın her iki anlamını açıklayıp, örneklendirdiği görülmektedir. Yazara göre (1990:20), policy anlamındaki siyaset (politika) bir anlayış, eylem, program veya bir grubun ya da hükümetin eylemi için kullanılmaktadır. Örneğin Buğday politikası gibi. Çam, politics anlamına gelen siyasetin politikalar bütünü olduğunu ve aslında iki kavram farklı gibi görünse de özünde birbirleri ile bağlantılı olduklarını belirtmektedir. Yukarıda adı geçen yazarlar gibi Keskin de (2015) politika sözcüğünü iki anlama gelecek şekilde açıklamaktadır. Birinci anlamda politika İngilizce politics sözcüğünün karşılığı olarak siyaset (politics) ten bahseder. O na göre bu anlamda siyaset, siyasal iktidarın ele geçirilmesine yönelik eylemlerin tümü, iktidar mücadelesidir. Siyasetin bu biçimi iktidar mücadelesi, yöneten yönetilen arasındaki ilişkilerin düzenlenmesi, iktidarın elde tutulması davranışlarına yön vermektedir. İkinci olarak, Türkçe de politika, tutulan yol, yöntem ve program anlamına gelmektedir. İngilizce policy sözcüğünün karşılığı olarak kullanılan politika halka ait bir işi gözeterek belirli yol ve usule göre yürütmektir. Bu çalışmada da politika iki ayrı anlamda günlük siyaset ve bir işin takip edilmesinde tutulan yol ve yöntem anlamında kabul edilmiştir. Bu çerçevede politikanın her iki anlamına biraz daha yakından bakma zarureti doğmaktadır. İlk ve yaygın anlamı ile politika/siyaset (politics) sözcüğü yukarıda da belirtildiği gibi Arapça dilinden Türkçeye geçmiş ve siyasa olarak yerleşmiştir. Sasa kökünden geldiği belirtilen bu sözcük yönetmek, yetiştirmek ve eğitmek anlamlarına gelmektedir. Sözcüğün etimolojik kökeni İbranice Kitabı-ı Mukaddes teki at anlamına gelen süs sözcüğüne dayandırılmaktadır. Bu kelimenin orijinal olarak önce bedevi topluluklarda hayvanların özellikle de atların ve develerin terbiye edilmesi ve yetiştirilmesi için kullanıldığı iddia edilmektedir. Atları yetiştiren, tımar eden ve bakımlarını yaparak onları eğiten kişiye de seyis adı verilmiştir. Bu nedenle Arapça siyaset sözcüğü köken itibariyle seyislik, at idare etme manalarına gelmektedir. Sözcüğün ilk kullanım biçimleri bu şekilde olsa da sonraki dönemlerde şehirlerin ve insanların yönetilmesi anlamında kullanılmış ve insanları yönetme sanatını ifade eden bir sözcük haline gelmiştir (Dursun, 2008:29; Taşkın, 2014:26). Modern dönemde Arapça literatürde siyasa ve siyasi kelimeleri batı dillerindeki politika, politik ve policy kelimelerinin anlamlarını kazanmıştır. Osmanlı da ise siyaset kelimesi çoğunlukla devlete karşı işlenen suçların cezalandırıl-

50 Türk Siyasal Hayatında Ak Parti Dönemi ması anlamında kullanılmıştır. Öyle ki hükümdarın mutlak otoritesine dayanarak kamu görevlileri hakkında soruşturma sonucunda veya soruşturma yapmaksızın verilen yaşamı sonlandırıcı cezalar siyaseten katl olarak tarif edilmiştir. Bu ceza türü Abbasîlerden sonra Türk İslam devletlerinde de görülmüş ve buna siyaset veya siyaset etmek denilmiştir (Dursun, 2008:30). Bu yönüyle bakıldığında Osmanlı İmparatorluğundan çok daha önce siyaset sözcüğünün yönetme sanatı, topluma hükmetme biçiminde yaygın bir kullanımı olmuştur. Burada siyaset kral ve yöneticilerin topluma hükmetme aracı olarak işlev gördüğüne göre bu yönetme tarzı siyasal şiddeti doğal ve kaçınılmaz bir terbiye aracı olarak görmektedir (Taşkın, 2014:26). Sözcüğün kökeni ve kazandığı anlamları bağlamında siyaset nedir sorusuna verilen en eski yanıt ise devlet yönetme sanatı veya devlet etrafında ortaya çıkan yönetim faaliyeti şeklindedir. Nitekim politika kelimesinin Yunanca kent-devleti anlamına gelen Polis kelimesinden gelmesi rastlantı değildir. Yunanca Politikos, devlet ve kent işlerine ait olan her şeyi kapsamaktadır. Latinceye Politicus olarak geçen bu kelime, Fransızcada Politiques, İngilizcede ise Politics halini almıştır. Siyaset nedir sorusu ünlü pek çok siyaset bilimcisi ve bazı devlet adamlarınca da tanımlanmıştır. Çoğu benzer içeriğe sahip olan bu tanımlardan bir kaçı aşağıya alınmıştır. Buna göre siyaset (politika) (Taşkın, 2014:23-25); Kimin neyi, ne zaman ve nasıl elde ettiğiyle ilgilidir. - Harold Lasswell Farklı çıkarlar arasında bölünmüş toplumların, şiddet içermeyen özgür tartışma yoluyla yönetilmesidir. - Bernard Crick Değerlerin otoriteler yoluyla dağılımıdır. - David Easton Mümkün olanı elde etme sanatıdır. - Otto von Bismarck Kan dökülmeyen savaş; savaş ise kan dökülen siyasettir. - Mao Zedong En geniş anlamıyla, insanların ortak yaşamalarını mümkün kılan genel kuralları oluşturma, koruma veya değiştirme etkinliğidir. - Andrew Heywood. Roskin vd. göre (2015:32) siyaset hedeflerin ve siyasaların bir birleşimi, artı onları elde etmek için gerekli olan güçtür. Yukarıdaki tanımların bir kısmını da içerecek şekilde Münci Kapani de politikayı tanımlamaya çalışmıştır. O na göre (2015:23) politika toplumdaki bireyler arasında çatışma ve mücadele aracıdır. Çünkü insanlar yaradılışları icabı sosyo-ekonomik bakımdan farklı fikir ve çıkarlara sahiptirler. Bu farklılıklar ve bireylerin değişik eğilimlerinden doğan çatışmalar, politikanın temelini

Dönemin Kamu Politikalarından Seçmeler 51 oluşturmaktadır. Bir bakıma çatışmanın asıl konusu toplumdaki değer dağıtımı hedef ise bunu sağlayacak olan iktidarın ele geçirilmesidir. Yazara göre politikayı sadece bu yönü ile açıklamak kavramı eksik anlamamıza neden olur. Yapılması gereken politika sadece iktidar mücadelesi mi? sorusunun yanıtını bulmaktır. O zaman görülecektir ki bazıları bu soruyu hayır şeklinde cevaplamaktadır. Karşıt temel görüşü oluşturan bu ikinci yaklaşım sahiplerine göre politikanın amacı her şeyden önce toplumda bütünlüğü sağlamak, özel çıkarlara karşı koyarak genel yararı ve insanların ortak iyiliğini gerçekleştirmektir. Ütopik ve idealist olarak tanımlanabilecek bu ikinci anlayışta politika herkesin yararına olan bir toplum düzeni kurma çabasından başka bir şey değildir. Bu açıklamalar bağlamında kavramın her iki yönüne bakıldığında bir taraftan kavrama yüklenen iktidar mücadelesi post kapma ve ganimet paylaşmaya özgülenirken, ikinci görüş ise olanı değil, değerleri esas alarak olması gerekene odaklanmaktadır (Kapani, 2015:24). Birinci anlamıyla politika şu beş etkinlik veya anlamda özetlenebilir (Taşkın, 2014:23-39): 1. Politika hükmetme sanatı ve devlet etkinliği etkinliğidir. Platon, Nizamülmülk ve Konfüçyüs ün siyaset üzerine görüşleri bu kapsamdadır. Bu düşünürlerde siyaset veya politika devleti yönetme sanatı, bilgisi ve becerisi olarak görülmekte olup, sınırlı bir grubun ayrıcalıklı işlevi olarak kabul edilmiştir. 2. Politika iktidar elde etme ve azamileştirme etkinliğidir. Bu anlamda Niccolo Machiavelli e göre insanın güç ve mülkiyet arayışı sonsuzdur ve bu da gayet normaldir, siyasal hayatta zayıflığa yer yoktur sözleri bu yönü açıklamaya örnektir. Bu nedenle Makyavelizm de araca giden her yol meşru görülmüştür. Politikanın bu anlamına Charles Darwin in doğada en güçlü türler ayakta kalır şeklindeki görüşünün Sosyal Darwinizm biçiminde siyasal alana yansıyan hali de örnek gösterilebilir. Bu düşünce güçlülerin her türlü aracı kullanarak ayakta kalmasını mubah görür. 3. Politika güvenlik ve çıkar odaklı zorunlu bir etkinliktir. Thomas Hobbes ve John Locke un doğa anlayışında, insanların sürekli güç peşinde koşan, bencil yaratıklar olduğu dile getirilmektedir. İkisinde de devlet çıkar çatışmalarının uzlaştırıcı aracı olarak ortaya çıkar. Menfaatleri koruma görevinde bir araç hüviyetine bürünür. Bu süreçte insanlar egemenliklerini ve siyaset yapma haklarını de devretmiş olurlar. 4. Politika ahlaki ve kamusal bir etkinliktir. Aristo nun insanın nihai amacı mutlu olmaktır. Bunu gerçekleştirmesi için mükemmel işleyen bir devlete

52 Türk Siyasal Hayatında Ak Parti Dönemi ihtiyaç vardır. Toplumların amacı da mükemmel işleyen bir devlettir. Dolayısıyla bireyin mükemmelleşmesi için toplumun en güzel formu olan devlete dönüşmesi gerekir mealindeki düşünceleri politikanın bu anlamını izah etmek için kullanışlı ifadelerdir. Benzer düşüncelere Medinet-ül Fazıla (Erdemli Devlet) nın yazarı Farabi de sahiptir. Yine Thomas More Ütopya sında böyle bir toplum tasavvurunun peşindedir. 5. Politika uzlaşma ve çatışma sarkacı arasındaki etkinlik olarak da açıklanabilir. Bu tarz açıklamaya John Staurt Mill in siyaset üzerine düşünceleri örnek olarak gösterilebilir. İkinci anlamıyla politika (policy) nin herhangi bir iş veya uğraşın yapılması ve sürdürülmesinde takip edilen, tutulan yol ve yöntem, davranış tarzı anlamına geldiği yukarıda belirtilmişti. Bu anlama biraz daha yakından bakıldığında sözcüğün hep bu içeriği verecek şekilde izah edilmeye çalışıldığı görülecektir. Bu anlamı ile politika bir birey, grup, şirket, dernek veya yönetim tarafından güdülen eylem planıdır. Bir şeyin politika olarak kabul edilmesi, belli bir davranış biçiminin izleneceğine dair resmi yaptırım ile donatılmış ve usule bağlanmış resmi bir kararın alındığını ima eder (Heywood, 2015:55). Bu anlamdaki politika aşağıda yer aldığı gibi birkaç şekilde tanımlanabilir (Eneanya, 2010: 7-9). Politika arzulanan kamusal işler veya amaçları ifade eder. Diğer bir ifade ile hükümetin bir alandaki faaliyetlerinin genel amacını veya sonuçlarını ya da ulaşmak istediği amaçlara ilişkin kamusal işlerdir. Politika özel önerilerin bir ifadesidir. Bir takım çıkar gruplarının hükümetlerden bekledikleri özel amaçlardır. Politika hükümetin kararlarıdır. Politika resmi otorite manasına da gelir. Hükümet denildiği zaman çoğu zaman politika akla gelir. Bazen parlamento veya diğer idarelerin belli bir şeye izin veren veya yasak getiren araçlarıdır. Politika bir programdır. Politika bir faaliyetin çıktılarıdır. Politika bazen sonuçlar manasına gelir. Politika teori veya model olarak da ele alınabilir. Ve son olarak politika bir süreçtir.

Dönemin Kamu Politikalarından Seçmeler 53 Carl Frederich e göre politika belli bir amaç veya amaçlara ulaşmak için kişi, grup, ya da siyasal iktidarların karşılarına çıkan engelleri geçmek veya olası fırsatları değerlendirmek için başvurdukları yol ve yöntemlerdir (Aktaran Anderson, 1984:5). Hill (1997:7) belli yönlerini ön plana çıkararak politikayı tanımlamaktadır. Yazara göre politika: Bir kararlar manzumesi olup, oldukça karmaşıktır. Uzun zaman alır ve birden fazla faaliyeti içermektedir. Politika pek çok kararın bileşiminden oluşmaktadır. Politika değişken bir karaktere sahiptir. Daha önceki dönemde kullanılmış söylemlerle günümüzdekiler arasında farklılık olabilir. Bunun başlıca nedeni sürdürülen politika için yeni kararlar alınmış veya var olan kararlarda ciddi değişiklikler gerçekleşmiş olabilir. Politika belli süreçlerin ya da aşamaların sonucunda vücut bulmaktadır. Hogwood ve Gunn a göre politika; tekil bir karardan daha ayrıntılı ve genellikle onu da kapsayan bir süreç olup, kendisini yapan yönetimden ayrılmaz. Niyetler kadar davranışları da içerir. Herhangi bir durumda olumlu bir hareket politika olabileceği gibi hareketsiz kalmak da bu manaya gelebilir. Önceden tahmin edilen veya edilemeyen bir karaktere sahiptir. Bir süreç içinde gelişerek ortaya çıkar (Çevik, 2008:182-183). Bu tanımlar ışığında ikinci anlamı ile politika belli bir durum, bir sorun, bir fırsat veya ihtiyaç karşısında muhatapların olumlu, olumsuz veya sessiz kalması olarak açıklanabilir. 2. Kamu Politikası Yaşamın her anında kamu politikalarının bir türü ile muhatap olur, onlar tarafından düzenlenen bir dünyada yaşarız. Kamu politikaları, soluduğumuz havanın ve içtiğimiz suyun kalitesini belirler. Yediğimiz yiyeceği etkiler. Bu yiyeceklerin nasıl hasat edildiği, dağıtıldığı, satıldığı ve onlara kaç lira ödediğimiz ile ilgilenir. Suyun temizlik ve güvenliğini kontrol eder. Hava emisyonlarının düzeyi ile ilgili kurallar koyar. Güvenli ulaşım yapabilmemiz için her türlü tedbiri alır ve düzenlemeyi yapar. Vergileri belirler (Torjman, 2005: 1), sağlık, eğitim, kültür, güvenlik, mali, diplomasi gibi tüm alanlardaki faaliyetleri içerir. Yaşamımızın tamamını ilgilendiren veya düzenleyen kamu politikası nedir, nasıl tanımlanabilir sorusu yukarıda politika kavramının iki anlamı hakkın-

54 Türk Siyasal Hayatında Ak Parti Dönemi da verilen bilgiler bağlamında politikanın ikinci anlamı ile açıklanabilmektedir. Buradan hareketle izleyen satır ve sayfalarda politikanın ikinci anlamı esas alınarak kamu politikası tanımlanacak ve kamu politikası ile ilgili diğer konular ele alınacaktır. Politika bir iş veya eylemde tutulan ya da takip edilen yol anlamında kullanıldığında ayrım gözetmeksizin bir kişi, grup veya kuruluşun faaliyetleri anlaşılmaktadır. Kamu politikası ifadesi kullanıldığında ise bir şekilde devlet ile ilişkili olan kamu kurum ve idarelerinin (merkezi yönetim, yerinden yönetim ve yerel yönetim gibi) bu manadaki etkinlikleri anlaşılmalıdır. Bu çerçevede kamu politikası yasama, yürütme ve yargı organları ile kamu çalışanlarının herhangi bir faaliyet veya hizmet konusundaki belirli davranış, çalışma ve kararlarıdır. Kamu politikası belirli durumlarda yapma ya da yapmama biçiminde ortaya çıkabilir. Geniş anlamda kamu politikası, hükümetin çevresiyle olan ilişkisini ifade eder (Anderson, 1984:6). Kamu politikası çalışmalarının öncüsü sayılan Harold Lasswell e göre kamu politikası amaçların, değer ve uygulamaların projelendirilmiş programıdır (Aktaran: Yıldız ve Sobacı, 2015:18). Thomas Dye e göre kamu politikası hükümetin yapma ya da yapmama tercihidir. Marshall Dimock ve diğerlerine göre kamu politikası, herhangi bir zaman ve mekânda özel bir problemin çözümünde hangi amaçlar ve temel önlemlerin seçilmesi gerektiğine dair bir karardır. Chandler ve Plano ya göre kamu politikası toplumsal sorunların çözümünde kaynakların stratejik kullanımıdır (Aktaran: Eneanya, 2010:11). Yukarıda sıralanan kamu politikası tanımlarını değerlendiren Eneanya ya göre (2010:11) olguların çoğunda ortaya çıkan farklılık asli değil anlamsaldır (semantic). Bununla beraber kamu politikası tanımlarının çeşitli yönleri bulunmaktadır. Birincisi, politika rastlantısal veya şans eseri ortaya çıkan bir durum olmayıp, amaca yönelik bir eylemdir. İkincisi, politika hükümet yetkililerinin bireysel eylemlerden daha fazlasını (birden fazla) içermektedir. Üçüncüsü, kamu politikaları politik taleplerin bir cevabı olarak ortaya çıkar. Çeşitli kamu meselelerinin yönünü belirlemek ve bunların taleplerine uygun çıkmasını sağlamak için vatandaşlar, grup temsilcileri, yasama üyeleri ve diğer kamu yöneticileri hükümet ve kamu örgütlerine etki etmeye çalışırlar. Bu taleplere karşılık kamu temsilcileri kamu politikasını yönlendirmek için çeşitli kararlar alırlar. Bu kararlar yasa yapma, yönetsel emirler çıkarma veya kanunların yorumlanması şeklinde gerçekleşebilir.

Dönemin Kamu Politikalarından Seçmeler 55 Çevik (2012:99-100) bu tanımları ve tanımlardan ortaya çıkan yönleri dikkate alarak kamu politikasının özelliklerini belirlemeye çalışmıştır. Bu özellikler şöyledir: Kamu politikaları, aniden ortaya çıkmayan eylemlerdir. Kamu politikaları, hükümetler veya ilgili kişiler tarafından sistemli şekilde oluşturulmaktadır. Bir süreç biçiminde ve belli bir sıra ile oluşurlar. Ülkelerin gelişmişlik, demokratik ve şeffaflık düzeylerine göre şekillenirler. 3. Kamu Politikası Türleri Yukarıda tanımı ve özellikleri verilen kamu politikaları oluşumu, kapsamı, uygulama vb. yönleri dikkate alınarak alan yazınında çeşitli türlere ayrılmaktadır. Buna göre Thoedore Lowi kamu politikalarını, dağıtıcı, düzenleyici ve yeniden dağıtıcı olmak üzere üç gruba ayırmıştır. McKinney ve Howard ise kamu politikaları için köktenci, ana ve işlevsel biçiminde bir ayrım yapmıştır. Dror ise iki tip kamu politikasından bahsetmiştir (Oruku ve Yammah, 2016). Yukarıdaki ayrımlar bağlamında Torjman (2005:2-3) kamu politikalarını dörde ayırmaktadır: 1) Maddi ve idari politikalar: İlki topluluk çalışmalarının maddi yönlerini yöneten mevzuat, program ve uygulamalardan oluşmaktadır. Sosyal yardım politikaları, gelir güvenliği politikaları ve istihdam girişimleri bu türdendir. İkincisi idari süreçlere odaklanan politikalardır. Mahallelerle ilgili istatistik bilgilerin değerlendirilmesi buna örnek verilebilir. 2) Dikey ve yatay politikalar: Dikey politikalar tek bir organizasyonun (örgütün) içinde gelişen politikalardır. Bunlar genellikle kurumsal veya çerçeve politikalar olarak da tanımlanır. Yatay politikalar ise birden fazla örgüt tarafından gerçekleştirilen politikalardır. Her bir örgüt politikanın kendini ilgilendiren boyutu ile ilgilenir. 3) Tepkisel ve proaktif (insiyatifi ele alan) politikalar: Tepkisel (reaktif) politikalar çevre veya sağlık gibi kriz potansiyeli içeren acil durumlara tepki olarak ortaya çıkan politikalardır. Proaktif politikalar ise daha bilinçli ve tepkisel olamayan bir biçimde insiyatifi bizzat ele alarak oluşturulan politikalar olarak tarif edilebilir. 4) Mevcut ve geleceğe dair politikalar: Adından da anlaşılacağı gibi politikaların bir kısmı mevcut durumu düzenlemek için üretilirken bir kısmı ise gelecekteki durumlar için oluşturulmaktadır.

56 Türk Siyasal Hayatında Ak Parti Dönemi Oruku ve Yammah (2016) yukarıdaki ayrımlar kapsamında kamu politikalarını aşağıda şekilde daha geniş bir tasnife tabi tutmuşlardır. Dağıtıcı politikalar: Bu tür kamu politikaları toplumun belli bireylerine, küçük kesimlerine veya kurumlarına yönelik olarak geliştirilen ve belli faydalar sağlayan, politikalardır. Sınırlı muhataplara yönelik olduğundan patronaj politikalar olarak da tanımlanmaktadırlar. Düzenleyici politikalar: Bunlar dağıtım, uygulama, eylem ve aktiviteleri düzenleyen hukuk veya politika çıktılarıdır. İş, ticaret, tarım vb. alanlara yönelik politikalar bu türdendir. Yeniden dağıtımcı politikalar: Sosyal politikalar olarak da tanımlanabilecek bu politika türü toplumun dezavantajlı (yaşlı, kadın, çocuk, yoksul gibi) gruplarına yönelik olarak geliştirilmektedir. Temel politikalar: Bunlar kaynağını anayasadan alan ancak anayasal olarak geniş mutabakat ile değiştirilebilen kapsamlı, önemli ve sürekliliği olan politikalardır. Birincil (genel) politikalar: Bunlar yasama faaliyetlerinden doğan hükümetin çeşitli birimleri tarafında oluşturulan politikalardır. Yasa veya program biçiminde oluşurlar. Genel çerçeveyi ortaya koyan politikalardır. Fonksiyonel (işlevsel) politikalar: Bunlar daha çok hükümetin düzenleyici metinleriyle oluşan politikalardır. Düzenleme ve yönergelerle ilişkilidirler. Mega (büyük) politikalar: Daha küçük veya alt politikalar için çerçeve oluşturan politikalardır. Meta politikalar: Politika oluşturma ile alakalı olup, diğer politikaların nasıl daha iyi olacağına, onların süreçlerine, tekniklerine odaklanan politika türüdür. Yukarıda da görüldüğü gibi kamu politikaları çeşitli türlere ayrılabilir. Bunların her biri diğerinden bağımsız gibi görünmekle birlikte aslında aralarında görünür veya görünmez bağlar olduğu bilinmektedir. Genel bir gözlemle kamu politikaları için aşağıdaki gibi bir tasnif yapmak mümkündür. Ekonomik, sosyal ve kültürel politikalar, Evrensel, ulusal, bölgesel ve yerel politikalar, Genel, kısmi ve bireysel politikalar, Uzun, orta ve kısa vadeli politikalar,

Dönemin Kamu Politikalarından Seçmeler 57 Geçici ve sürekli politikalar, Radikal ve ilaveci politikalar, Dengeleyici, düzenleyici, ikameci, telafi edici, yok edici, değiştirici politikalar, Popülist ve rasyonel politikalar, Özel kişi ve kurumlara çıkar sağlayıcı politikalar, Sus payı ve göz boyamacı politikalar. 4. Bir Süreç Olarak Kamu Politikalarının Oluşumu Kamu politikaları bir anda olup biten bir etkinlik değil pek çok aşamada birden fazla karar ve faaliyetin bir birini takip ettiği bir süreçtir. İlgili literatürde kamu politikalarının oluşumuna dair farklı açıklama ve aşamaların olduğu görülmektedir. Kamu politikası ile ilgili yazılan bilimsel çalışmaların çoğunda kamu politikalarının oluşum süreci tanımlanırken genellikle gündem oluşturma, politikayı belirleme, karar verme, uygulama, değerlendirme ve kritize etme aşamalarından bahsedildiği görülmektedir (Jann ve Wegrich, 2007:45-57). Heywood (2015:56) politikaların birbirini izleyen dört aşamadan oluştuğunu belirtmiştir. Bu aşamalardan birincisi, insiyatifte bulunmaktır. Bu aşamada belirli problemler tanımlanarak siyasi gündemi belirler. Genellikle kamusal tartışmaların veya anlaşmazlıkların konusu oldukları için bu problemler yönetimin ilgi alanına girer. İkinci aşama politikaların formülleştirilmesidir. Bu genellikle politika oluşumunda en can sıkıcı aşamadır. Çünkü bu aşamada bir siyasi meselenin tartışılması, tahlil ve değerlendirilmesi yapılarak bir politika önerisi ortaya çıkar. Üçüncü aşama politikanın uygulanmasıdır. Bu aşamada daha önce tartışılan ve formüle edilen politika uygulanmaya başlanır. Ancak bu uygulama bazen politikacıların başlangıçta niyetlendiklerinden daha farklı biçimde yürürlüğe girmesi ile sonuçlanabilir. Politika oluşum sürecinin son aşaması ise politikanın değerlendirilmesidir. Bu aşamada uygulanan politika gözden geçirilerek yeni politika inisyatiflerini gayrete geçirme ve formülleştirme sürecini şekillendirerek bir politika geri besleme süreci oluşturulmaya çalışılır. Anderson (1984:83-263) da Heywood gibi kamu politikasının dört aşamadan oluştuğunu belirten yazarlardandır. Ona göre bu aşamalar şöyledir:

58 Türk Siyasal Hayatında Ak Parti Dönemi 1) Politikanın oluşumu: Bu aşamada oluşturulacak politika ile ilgili problem ortaya çıkar, gündeme gelir ve politika şekillenmeye başlar. 2) Politikanın kabul edilmesi: Bu aşamada şekillenen politika karar vericiler tarafından kabul edilir. 3) Bu aşamada karar vericiler tarafından belirlenmiş politika uygulanmaya başlar, yürürlüğe konulur. 4) Bir problem olarak politika yapıcıların gündemine gelen, şekillenen, kabul edilen ve uygulanan politikanın başarı veya başarısızlık seyri hakkında bilgi sahibi olmak için değerlendirme yapılır. Parsons, Kamu Politikası adlı kitabında kamu politikası sürecini bir döngü biçiminde ele almıştır: Yazara göre politika oluşum sürecinin: Birinci aşama problemin tanımlanması, İkinci aşama alternatif çözümler belirlenmesi, Üçüncü aşama seçeneklerin değerlendirilmesi, Dördüncü aşama seçeneklerden birinin kabul edilmesi, Beşinci aşama kabul edilen politik seçeneğin uygulanması, Son aşama ise değerlendirme aşamasıdır. Şekil 1: Politika Yaşam Döngüsü Problem Değerlendirme Problemi tanıma Alternatif politika seçenekleri belirleme Uygulama Seçenekleri değerlendirme Uygulanacak politikayı seçme Kaynak: Parsons, 1995:77.

Dönemin Kamu Politikalarından Seçmeler 59 Son olarak Demirci ve Çevik (2008: 209) Laswell, Jones, Dye, Anderson, Hagwood ve Gun gibi önemli kamu politikası yazarlarının belirledikleri politika oluşum sürecini dikkate alarak politika amaçlarının belirlenmesi, politikanın uygulanması ve değerlendirilmesi şeklinde üçlü bir ayrıma gitmişlerdir. 5. Kamu Politikalarının Oluşumunu Etkileyen Aktörler Kamu politikaları görünümü itibari ile resmi kişi ve kuruluşların etkisi ile oluşmaktadır. Ancak bir problemin kamu politikacılarının gündemine gelmesi, bununla ilgili alternatif seçeneklerin ortaya konulması, bunun formüle edilmesi, seçeneklerden birinin belirlenip uygulanması ve daha sonra bunun kısa ve uzun vadede etki ve sonuçlarının görülmesi pek çok resmi, gayri resmi ulusal ve uluslararası aktörün belli düzeylerde etkisi ile gerçekleşmektedir. Resmi Aktörler: Kamu politikalarının oluşumunda resmi aktörler devlet tüzel kişiliği veya diğer kamu tüzel kişiliği içinde bir şekilde yer alan yasama, yürütme ve yargı gücünü belli ölçülerde temsil eden parlamento, mahkemeler ve hükümet-bürokrasi gibi kamu kuruluşlarından oluşmaktadır (Çevik 2012:113: Oruku ve Yammah, 2016). Parlamento, kamu politikaları sürecinde genellikle kamu politikalarının bir yasal çıktıya dönüşmesi aşamasında görünse de yasama üyelerinin her biri de ayrıca temsil ettikleri il veya bölgelerin sorunlarını parlamento gündemine getirmek suretiyle onların politik çıktılara dönüşmesine sağlamaya çalışırlar. Parlamento, sadece problemin formüle edilmesi aşamasında değil, hükümet ve bürokrasi tarafından uygulanması aşamalarında da denetim yetkisini kullanmaktadır. Yargı, kamu politikalarının bir çıktı olarak formüle edilmesinden sonra uygulanması aşamasında rol alabilmektedir. Çünkü pek çok politikanın kaynağını oluşturan pek çok parlamento kararı yargı yerlerine taşınıp, iptal edilebilmektedir. Ayrıca uygulanması sırasında ortaya çıkabilecek olumsuzluklar karşısında da politikadan etkilenebilecekler yargı yerlerine başvurabilmektedir. Hükümet veya siyasal iktidar, bir ülkede kamu politikalarının en belirleyici organıdır. Toplumsal talepler genellikle hükümet tarafından gündeme alınır, formüle edilir ve daha sonra parlamento gündemine taşınır. Diğer yandan parlamento kararı gerektirmeyen politikalarda ise hükümet doğrudan belirleyici olarak kamu politikalarını bürokrasi aracılığı ile uygular. Bürokrasi, siyasal karar organlarının aldıkları kararları uygulamakla sorumlu kamu örgütlerinden oluşmaktadır. Kamu politikalarının başarılı veya

60 Türk Siyasal Hayatında Ak Parti Dönemi başarısız olmasında en büyük sorumluluk bürokrasiye düşmektedir. Bu sorumluluk kamu politikası alıcılarıyla ilk elden muhatap olmalarından kaynaklanmaktadır. Demokratik ülkelerde bürokrasi elbette sadece kamu politikalarının uygulayıcısı değil, çoğu zaman onların oluşum süreçlerinde de rol alan bir aktör konumundadır. Gayri resmi aktörler: Kamu politikalarının oluşumunda etkisi olan gayri resmi veya sivil aktörler siyasal partiler, seçmenler ve medya kuruluşlarından oluşmaktadır. Bu kuruluşların temel özelliği devlet tüzel kişiliği veya diğer kamu tüzel kişilikleri içinde yer almamalardır. Bu aktörlerden siyasal partiler demokratik ülkelerde seçmenlerin istek ve taleplerini politik gündeme taşıyan temel araçlardır. Siyasal partiler bu rollerini ya iktidar olarak ya da muhalefet partisi biçiminde yerine getirirler. Politika oluşum aşamasında rol alan bir diğer sivil aktör seçmenler veya vatandaşlardır. Kamu politikalarının başlangıç aşaması genellikle bunlardan gelen taleplerden oluşmaktadır. Seçmenler veya vatandaşlar bu taleplerini doğrudan temsilcilerine, hükümet ve bürokrasi üyelerine yapacakları gibi oy verdikleri siyasal parti üzerinden de yapabilirler. Baskı ve çıkar grupları ve medya da kamu politikaları oluşumunda rol alan sivil aktörlerdendir (Yıldız ve Sobacı, 2015:21-22:Oruku ve Yammah, 2016). Uluslararası Aktörler: Bir ülkede kamu politikalarını belirleyen aktörler arasında küresel, ulus üstü örgütler de yer almaktadır. Avrupa Birliği, NATO, IMF, Dünya Bankası, Birleşmiş Milletler ve benzeri kuruluşlar ile küresel şirketler kamu politikalarını belli düzeylerde etkilemektedirler. Ülkeler kamu politikalarını belirlerken bu kuruluşlara üyelikleri veya bunların küresel etkileri nedeniyle onları dikkate almak, politikaları onların da beklentilerine uygun biçimde yapma ihtiyacı hissederler. 6. Bir Akademik Çalışma Alanı Olarak Kamu Politikası Analizi Yıldız ve Sobacı, kamu politikası kavramı gibi kamu politikası analizinin de tartışmasız kabul gören bir tanımının olmadığını belirtmektedirler. Onlara göre bu alan ile başka disiplinler arasında üzerinde uzlaşılmış sınırlar, alanda kullanılan ortak yaklaşımlar ve yöntemler de tam olarak belirlenmiş değildir. Yıldız ve Sobacı, Smith ve Larimer e atıf yaparak kamu politikası analizi alanının heterojenliği, genişliği ve dağınıklığı sebebiyle alanda kapsayıcı bir tarifin yapılmasının zorlaştığını aktarmaktadırlar (Yıldız ve Sobacı, 2015:27). Bu zorluğa karşın bu alanda önemli çalışmalar yapan bilim insanları kamu politikası analizini tanımlamaya çalışmışlardır. Bu bilim insanlarından biri ve aynı zamanda pek çok kaynakta (Delleon ve Vogenbeck, 2007: 3) kamu

Dönemin Kamu Politikalarından Seçmeler 61 politikası çalışmalarının öncü ismi olarak gösterilen hatta kavramı ilk kez kullanan Harold D. Lasswell e göre genel bir yaklaşımla kamu politikası analizi kamu politikası sürecinin nasıl oluştuğunu anlamaktır (aktaran Dunn, 1981:7). Dunn, bu geniş yaklaşımla politika analizinin medeniyet kadar eski ve mistisizmden modern bilime kadar farklı soruşturma biçimlerini içerdiğini belirtmektedir (1981:7). Thomas Dye ise kamu politikaları analizini, politika oluşturma sürecini daha iyi anlamak ve politikaları oluşturan aktörler üzerinde önemli etkisi bulunan sosyo-ekonomik şartlar hakkında güvenilir bilgiler elde etmek için yapılan bilimsel çalışmalar şeklinde tanımlamıştır (Aktaran: Usta, 2013:83). Dye, izleyen satırlardaki açıklamalarıyla kamu politikası analizini biraz daha anlaşılır hale getirmeye çalışmıştır. O na göre kamu politikası analizini politika savunuculuğundan ayırmak önemlidir. Çünkü çeşitli kamu politikalarının sebep ve sonuçlarını açıklamak hükümetlerin hangi politikaları sürdüreceğini açıklamak ile eşdeğer değildir. Hükümetlerin niçin yaptıklarını, ne yaptıklarını veya eylemlerinin sonuçlarının ne olduğunu öğrenmekle hükümetlerin ne yapması gerektiği arasında fark bulunmaktadır. Politika savunuculuğu hitabet becerisi, ikna, organizasyon ve eylem gerektirir. Politika analizi ise akademisyen ve öğrencileri sistematik araştırma araçları ile politik meseleleri analize teşvik etmek için onları cesaretlendirmektir. Her ne kadar kamu politikaları analizi ve kamu politikaları savunuculuğu (reçetecilik) bir birinden ayrı olsa da bazen zımni bir şekilde iç içe geçebilmektedirler (1995:6). Dye nin tanımından hareketle kamu politikası analizi ile hükümetlerin belli sorunlar karşısında ne yaptıkları, neden öyle yaptıkları ve eylemlerinin sonuçlarının ne olduğu sorularının yanıtı öğrenilmeye çalışılır. Kamu politikası analizine dair tanımlama ve açıklamalardan sonra kamu politikaları analizinin neden yapıldığına da değinmekte fayda bulunmaktadır. Kamu politikaları analizi yeni bir bilimsel disiplin olarak daha çok 21. yüzyılda ortaya çıkmış gibi görünse de pek çok çalışmada aslında kökleri çok daha eskilere götürülen bir uğraş olarak gösterilmektedir. Dunn, bu uğraşın ne kadar eski olduğunu politika kelimesinin etimolojik kökenleri ve daha sonra aldığı anlamla açıklamaya çalışmıştır. Yazara göre politika Eski Yunancada polis (kent devleti), Eski Sanskritçede pur (şehir) ve Latincede politika (devlet) sözcüklerinden gelmiştir. Zamanla kamusal işlerin yapılması hükümet idaresi anlamına evirilmiştir (1981:7).

62 Türk Siyasal Hayatında Ak Parti Dönemi Eski Yunan dan İslam Medeniyetine oradan da modern bilim dönemine kadar özellikle devlet, siyaset ve yönetim üzerine yazılan önemli eserlerin büyük kısmı bu kapsamda değerlendirilebilir. Kamu politikaları analizinin ortaya çıkışına dair ikinci yaklaşım sanayi devrimi ve ardından meydana gelen gelişmeleri esas almaktadır. Bu dönemin öncekinden farkı ilk kez sorunlarla ilgili sistematik bir biçimde verilerin toplanmış ve bilimsel yöntemlerle işlenmeye başlanmış olmasıdır. Sorunlara dair istatistik verilerin derlenmesi, tutulması ve sayısal veri setleri oluşturulması bu dönemin önemli bir özelliğidir (Yıldız ve Sobacı, 2015:33). Kamu politikaları analizinin ortaya çıkışını açıklayan üçüncü yaklaşım son yüzyılda ABD de bu kapsamda yapılan faaliyetleri esas almaktadır. ABD de yolsuzluğa karşı yerel yönetimlerin yeniden yapılanması amacıyla ortaya çıkan ve ulusal sınırları aşan İlerici Hareket bu anlamda ilk örnek olarak görülmektedir. Kamu politikası analizi çalışmalarının ABD de doğup geliştiğine dair bir başka örnek de 1929 ekonomik bunalımının ardından Keynesyen politikaları yürürlüğe koyan ve üç defa başkanlığı kazanan Franklin Roosevelt tir. Roosevelt, beyin takımı adını verdiği danışmanlarının hazırladığı politikaları yönetimde kullanmıştır (Yıldız ve Sobacı, 2015:33-34). Yukarıda da yer verildiği gibi kamu politikaları analizi üç farklı yaklaşımla geçmişten günümüze bir tarihsellik gösterebilse de da alanın gerçek bir akademik disiplin olarak doğup gelişmesi 1950 li yıllara dayanmaktadır. 1951 de Harold Lasswell ve Daniel Larner in editörlüğünü yaptıkları Politika Bilimleri adlı eserde Lasswell tarafından yazılan Politika Yönelimi kamu politikası literatürünün başlangıç noktası olarak gösterilmektedir (Çelik, 2008: 50). Lasswell in çalışmasından sonra alana olan ilgi artmıştır. Alanın Türkiye de gelişimi, alanda eser verilmesi bunun ders kitaplarının çıkması ve dersin üniversitelerde lisans ve lisansüstü düzeyde verilmesi 1990 lı yıllardan sonraya denk gelmektedir. Alana olan ilginin yoğunlaşması ise 2000 li yıllardan sonra olmuştur. 7. Kamu Politikalarını İnceleme Amaçları Kamu politikalarının analiz edilmesi bu çerçevede nasıl oluştukları, kimlerin bu oluşumda rol aldığına dair bilgi pek çok farklı ihtiyaçtan kaynaklanmaktadır. Bu alanda yazılmış bilimsel çalışmalar genellikle üç amaçla kamu politikalarının analiz edildiğini ortaya koymaktadır. Bunlar sırasıyla şöyledir (Dye, 1995:4-5; Anderson, 1984:22-25).

Dönemin Kamu Politikalarından Seçmeler 63 Bilimsel Amaçlı: Kamu politikalarının bu amaçla incelenmesi daha çok nesnel biçimde kamu politikalarının ne olduğunu anlama çabasına dayanmaktadır. Bilimsel amaçlı kamu politikası çalışmalarında kamu politikaları bağımlı değişken olarak incelenebilir. Bu durumda politikaya etki eden sosyoekonomik, politik faktörlere bakılır. Diğer taraftan kamu politikası bağımsız bir değişken olarak kabul edilip onun sosyo-ekonomik ve politik sistem üzerindeki etkisine bakılır. Profesyonel Sebepler veya Problem Çözme Amaçlı: Kamu politikasını bu amaçla çalışanlar veya kamu politikalarını inceleyenler genellikle bu alanın uzmanlarıdır. Amaç var olan problemlerin çözümü için en iyi seçenekleri belirlemek ve üretilecek kamu politikalarından daha iyi sonuç almaktır. Politik Amaçlı: Kamu politikalarının politik sebeplerle incelenmesi daha çok iktidara talip olan veya ülkeyi yöneten politikacıların toplumsal taleplere uygun doğru politikalar üretme etkinlikleri ile açıklanabilir. Kamu politikalarının inceleme amaçlarından birincisi son ikisine göre daha objektif sebeplere dayanmaktadır. Bilimin amacı genellikle yansız, güvenilir ve geçerli bir biçimde bir olgu veya olayı anlama ve açıklamaktır. Oysa diğer iki amaçla yapılan incelemeler ise incelemeyi yapanların pozisyonları nedeniyle daha az nesneldir. Çünkü hem politika yapıcılar hem de problem çözme ile görevli olanların temel gayesi en iyi kamu politikasını üretmek ve toplumsal memnuniyet düzeyini olabildiğince yükseltmektir. 8. Kamu Politikaları Analizi veya İncelemesinde Kullanılan Modeller Kamu politikası bir akademik disiplin olarak ortaya çıkışından itibaren politik meseleleri anlayıp açıklamak için çeşitli analiz ve modeller geliştirmiştir. Çelik e (2008:45) göre genel olarak kamu politikaları iki yaklaşım çerçevesinde inceleme konusu yapılmıştır. Birincisi, ulaşılmak istenen amaçları merkeze alan ve amaç yüklü bir eylem olarak gördüğü kamu politikalarını işlevsel yönünü ön plana çıkaran anlayıştır. Bu yaklaşımda kamu politikaları rasyonel kararların alındığı bir süreç temelinde inceleme konusu yapılır. İkinci yaklaşımda ise kamu politikaları içeriği açısından incelenir. Burada politikanın içeriğini belirleyen kurum, ideolojik yapı, değer sistemi ve aktörleri karar alma süreçlerinin dinamik yapısına eklemler. İlk yaklaşımda kamu politikası karar alıcılar için etkin bir vasıtanın geliştirme gayesine dayanırken, ikincisinde kamu politikasının hangi süreç ve aktörlerin ürünü olduğu üzerinde durur. Oruku ve Yammah (2016)ise kamu politikaları analizinde perspektif, tanımlayıcı, mikro ve makro yaklaşımlardan bahsetmişlerdir. Perspektif yaklaşım

64 Türk Siyasal Hayatında Ak Parti Dönemi temelde daha iyi politika üretme ve performansa yönelik bilgilerin üretilmesi ve analiz edilmesine dayanmaktadır. Perspektif yaklaşım analitiktir. Amaç, problem odaklıdır ve talep merkezlidir. Tanımlayıcı yaklaşım kamu politikalarını tanımlar ve açıklar. Tanımlayıcı yaklaşımı kamu politikası sorunlarının tarihi, gelişimi, nedenleri, uygulama ve sonuçları üzerine odaklanır. Tanımlayıcı yaklaşım ayrıca ulusal veya daha alt düzeylerdeki politika süreçleri ile bireysel ve politika sektörü süreçlerinin tanımlanmasını da konu alır. Mikro yaklaşım özel ve spesifik kamu politikaları ve sorunlarına odaklanmaktadır. Temel amacı bir politikanın oluşum aşamalarını araştırmaktır. Makro yaklaşım ise geniş boyutlu olup özel bir politikadan çok daha geniş bir çerçevede kamu politikasını anlamaya çalışır. Makro yaklaşım politikaların kendi doğasına, oluşum ve uygulama süreçlerinin araştırılmasına, politikaları açıklayacak teori ve modeller üzerine odaklanmaktadır. Kamu politikası analizinde belli başlı modeller ön plana çıkmıştır. Bunlar Grup Modeli, Kurumsal Model, Elit Model, Süreç Modeli, Siyasi Sistem Modeli, Rasyonel Model ve İlaveci Modelidir (Dye, 1995:18-42; Güler, 2008:20; Çevik, 2012:108-112). Süreç Modeli: Kamu politikalarının oluşum süreci temelinde kamu politikalarını analiz etmektir. Süreç modelinde kamu politikalarının oluşumuna etki eden bütün aktörlerin etkinlikleri analiz edilir. Kurumsalcı Model: Kamu politikalarının oluşumunu kamu kurumlarının etkinlik ve ilişkileri ile açıklamaktadır. Bu yaklaşıma göre bir sorunun kamu politikası haline gelmesi için kamu kurumları tarafından gündeme alınması, formüle edilmesi ve uygulanması gerekir. Kamu politikaları kamu kurumları tarafından anayasal, yasal ve düzenleyici işlemler biçiminde tamamlanır, hukuki meşruiyet kazanır ve uygulanırlar. Grup Modeli: Bu yaklaşım kamu politikalarının onları etkilemeye çalışan çeşitli gruplar arasındaki mücadeleyle şekillendiğini esas almaktadır. Grup modeline göre siyasal sistemin temel görevi, gruplar arası çatışmaları yönetmektir. Siyasal sistem bu yönetimini gerekli kuralları koyarak, çıkar grupları arasındaki dengeyi sağlayarak ve bunları kamu politikası haline getirip, uygulamak suretiyle yerine getirir. Özetle kamu politikası, grup çatışmasında sağlanan denge durumu ile açıklanabilir. Elit Model: Kökeni İtalyan düşünürler Mosca ve Pareto nun yönetici seçkinler hakkındaki görüşlerine dayanmaktadır. Bu yaklaşıma göre kamu politikası, yönetici seçkinlerin tercihleri ve değerleri ile şekillenir. Kamu politikalarının oluşumuna halkın isteklerinin yansıması sadece bir hayalden ibarettir. Hem

Dönemin Kamu Politikalarından Seçmeler 65 kamu politikası hem de kitlelerin kamu sorunlarına bakışı seçkinler tarafından belirlenmektedir. Kamu görevlilerinin rolleri ise sadece elitlerce oluşturulan politikayı uygulamaktan ibarettir. Siyasal Sistem Modeli: David Easton ın siyasal sistemini esas alır. Bu model kamu politikalarının oluşumuna bütüncül bir bakış açısıyla bakılması gerektiğini savunmaktadır. Kamu politikası sistem içerisinde bulunan pay sahiplerinden gelen istemlere yönelik olarak geliştirilen bir tercih olarak anlaşılmaktadır. Sistem modelinde girdi, süreç, çıktı ve geri besleme gibi bir işleyiş bulunmaktadır. Rasyonalist Model (Azami Sosyal Kazanç Olarak Politika): Rasyonalizmi kamu politikalarını en fazla toplumsal kazanç veya sonucu üretecek biçimde ele alan model olarak tanımlamak mümkündür. Birincisi, bu modelde kamu politikalarının maliyeti yararlarından fazla ise kabul edilmezler. İkincisi, kamu politikası kararını verenler kamu politikası tercihleri arasında yararı en fazla olanı tercih etmeliler. İlaveci Model: Kamu politikalarını önceki politikalar temelinde ek ilavelerle düzenlemeye çalışan modeldir. Charles E. Lindblom ilk kez bu modelden bahsetmiştir. O na göre politika yapıcılar her seferinde kamu politikasını sıfırdan yapmazlar sadece ihtiyaç görülen yerlerine eklemeler yaparlar.