Onbirinci Bölüm: Kamu Politikası Analiz Modelleri Bölüm Hedefleri Bu üniteyi çalıştıktan sonra; Politika modellerini sınıflandırabilecek, Kamu politikası analizinde kullanılan başlıca modelleri bilecek ve kullanmayı öğreneceksiniz. Anahtar Kavramlar Politika analiz modeli Süreç modeli Elitist modeli Kurumsal model Kara kutu Grup modeli İçindekiler GİRİŞ... 2 1. Politika Modelleri... 2 2. Politika Modellerinin Sınıflandırılması... 2 3. Başlıca... 3 3.1. Süreç Modeli... 3 3.2. Sistem Modeli... 6 3.3. Grup Modeli... 8 3.5. Elitist Model... 10 3.4. Kurumsal Model... 11
GİRİŞ Kamu politikası analizi çeşitli modeller üzerine kurulur. Bu modeller arasında sistem modeli, grup modeli, elit modeli gibi modeller sayılabilir. Bu derste başlıca kamu politikası analiz modellerinin incelenmesi amaçlanmaktadır. 1. Politika Modelleri Model, gerçek dünyanın bazı yönlerinin basitleştirilmiş bir temsilidir. Bu gerçek fiziksel bir temsil (şehir plancıları ve mimarların kullandıkları masaüstü maketler gibi) olabileceği gibi bir diyagram (politika sürecini gösteren bir şekil gibi) şeklinde de olabilir (Dye, 2011: 11). Modeller, bazı fenomenlere neden olduğu düşünülen bir dizi belirleyici faktör arasındaki ilişkiyi göstererek gerçekliğin bir soyutlamasını görmemize yardım eder. Politika problemlerini basitleştirerek gerçekliği daha iyi anlamamıza yardımcı olur. Genelde konseptler, şekiller, grafikler veya matematiksel eşitlikler şeklinde ifade edilir ve belirli bir fenomenin unsurlarını tanımlamak, açıklamak veya tahmin etmek için kullanılabilir (Stewart ve diğerleri, 2008: 53). Politika modelleri birkaç açıdan kullanışlı ve hatta gereklidir (Dunn, 2004: 87): Modeller, politika analistlerinin karşılaştıkları karmaşık durumları azaltıp yönetilebilir hale getirerek problemleri basitleştirirler. Bir problemin gerekli ve gerekli olmayan özelliklerini ayırmayı sağlar, önemli faktörler ve değişkenler arasındaki ilişkileri vurgular ve politika tercihlerinin sonuçlarını açıklamaya ve tahmin etmeye yardımcı olurlar. Politika analistlerini, kendi varsayımlarını açıklamaya ve analizin geleneksel düşünceleri ve yöntemlerine meydan okumaya zorlayarak politika analizinde özeleştiriye dayalı ve yaratıcı bir rol oynar. İnsanlar günlük yaşamında bile bir konuda karar verirken modelleri kullandığından, politika modellerinin kullanımı aslında bir tercih meselesi değildir. Modeller belirli varsayımlara dayandığı için sosyal problemlerin bazı yönlerini değerlendirme dışında bırakırlar. Bu nedenle, tüm politika modellerinin kendilerine özgü eksiklikleri bulunmaktadır. Ancak yine de modellere, kamu politikalarının çeşitli aşamalarındaki gelişmeleri anlamak ve açıklamak, politika araştırmalarını yönlendirmek için başvurulması kaçınılmazdır. Bununla birlikte, modellerin açıklayıcılığını güçlendirmek amacıyla bazı kamu politikası olaylarını açıklamada zaman zaman tek bir modele başvurmak yerine birkaç model bir arada kullanılabilmektedir. 2. Politika Modellerinin Sınıflandırılması Politika modelleri, niteliği bakımından tanımlayıcı (descriptive) ve normatif (normative) modeller olarak ikiye ayrılabilir (Dunn, 2004: 86-87): 2
1. Tanımlayıcı Modeller: Bu modellerin amacı, politika tercihlerinin nedenleri ve sonuçlarını açıklamak ve/veya tahmin etmektir. Tanımlayıcı modeller, politika eylemlerinin sonuçlarını izlemek için kullanılır. Örneğin Türkiye İstatistik Kurumu nun (TÜİK) üç ayda bir yayınladığı işsizlik rakamları istihdam politikalarının sonuçları hakkında bilgi verir. Yine söz konusu kurum tarafından her ay açıklanan enflasyon oranları da ekonomi politikaları hakkında yorum yapılmasını sağlayacak veriyi ortaya koyar. 2. Normatif Modeller: Bu modellerin amacı, açıklamak ve/veya tahmin etmenin yanında bazı hizmetlere (değer) ulaşmayı optimize etmek için kurallar ve tavsiyeler sağlamaktır. Politika analistlerinin kullandıkları birçok normatif model arasında hizmet kapasitesinin optimum düzeyini belirlemeye yardımcı olanlar, optimum hizmet hızı, hizmetlerin optimum yoğunluğu ve zamanı ile kamu yatırımlarından optimum geri dönüşler bulunmaktadır. Normatif karar problemlerinde genellikle en çok faydayı (değer) üretecek kontrol edilebilir (politika) değişkenlerinin değerleri bulunur. 3. Başlıca Kamu politikası literatüründe pratik olarak da kullanılan çok sayıda politika analiz modelinden söz edilmektedir. Bu modellerin öncelikle büyük kısmının ABD de üretildiği belirtilmelidir. Dolayısıyla bu modeller kullanılarak başka toplumlardaki kamu politikalarının analiz edilmesinde oldukça dikkatli davranmak gerekir. 3.1. Süreç Modeli Kamu politikası analizinde yaygın olarak kullanılan süreç modeli, döngüsel model, klasik model veya rasyonel model olarak da adlandırılır. Süreç modelinde, politika yapımı aşamalara ayrılarak incelenir ve sürecin doğası anlaşılmaya çalışılır. Çok sık kullanılan bir model olan süreç modelinde, politika sürecindeki aşamaları tanımlanır ve daha sonra her bir aşamanın belirleyici faktörlerini analiz edilir. Süreç modelinin ortaya çıkmasında, II. Dünya Savaşının ardından modern davranışçı siyaset bilimi alanında politika sürecinde yer alan seçmenler, çıkar ve baskı grupları, yasa yapıcılar, hükümetler ve bürokratlar gibi farklı aktörlerin rolleri üzerinde yapılan çalışmalar etkili olmuştur. Bu dönemde yapılan çalışmaların temel amaçlarından biri bu aktörlerin ve süreçlerin kapsamını araştırmaktı. Sonuçta bugün halen kullanılan ve birbirini takip eden politika aşamalarından oluşan döngü ortaya çıkmıştır (Dye, 2010: 4). Bu modeli ilk kullananlardan biri olan Harold Laswell e göre, politika oluşturma süreci, bilgi toplama, politika alternatiflerini belirleme, genel kuralları oluşturma, kurallarla somut durumlar arasındaki uyumun gözetilmesi, genel kurala uygun şartları taşıyan alternatifi uygulama, politikanın başarı veya başarısızlığını değerlendirme ve kurallarla ilgili uygulamaya son verilmesinden oluşan yedi aşamadan meydana gelmektedir (Çorbacıoğlu, 2008: 27-28). Süreç modeline (process model) göre, kamu politikaları birbirini izleyen çeşitli 3
aşamalardan oluşan döngüsel bir süreçten oluşur. Bu süreçte ilk olarak sorunlar bir kamusal problem olarak tanımlanır, alternatif hareket tarzları üzerinde düşünülür, politikalar benimsenir, ilgili kurum personeli tarafından uygulanır, değerlendirilir, değişir ve sonunda gerçek ya da algılanan başarılarına (veya başarısızlıklarına) bağlı olarak ortadan kalkar. Böylece bir aşamanın bitmesinin ardından diğeri başlar, politika değişimi ve ortadan kalkması aşamasından itibaren politika süreci yeniden başa döner (bkz. Şekil 1). Politika döngüsü yaklaşımı, kamu politikalarının karmaşık doğasını oldukça basite indirger. Oysa farklı politika alternatiflerini belirlemek, bunlar arasında en iyisini (rasyonel, optimum, en uygun vs.) seçmek, bu politikayı uygulamak, sonuçlarını değerlendirmek gibi faaliyetler her zaman kolayca açıklanamamaktadır. Kamu politikalarının karmaşıklığı gerçeğine rağmen, onu farklı aşamalardan oluşan bir süreç olarak düşünmek kamusal politika yapım sürecinde ortaya çıkan birçok faaliyetin sınıflandırılması ve anlaşılması için bir çerçeve sunmaktadır. Şekil 1. Politika Döngüsü 6. Aşama: Poli;kanın ortadan kalkması Yöne;m için bir sorunun ortaya çıkması 5. Aşama: Poli;ka değişimi 1. Aşama: Gündem oluşturma 4. Aşama: Poli;ka Değerlendirme 2. Aşama: Poli;ka formülasyonu 3. Aşama: Poli;ka uygulaması KAYNAK: (Stewart ve diğ., 2008: 9). Süreç modelinin akademik çalışmalarda ve politika analizi uygulamalarında sıklıkla tercih edilmesinin nedeni, sahip olduğu güçlü yönleridir. Süreç modelinin diğer modellerle karşılaştırıldığında kullanıcılara sunduğu avantajları şunlardır (Anderson, 2011: 5-6): 1. Politika süreci yaklaşımı, politika kararlarını oluşturan kurumlar ve kamu görevlileri ile bu kurum ve görevlilerin eylemlerini şekillendiren faktörlere odaklanmayı sağlar. Bu model, politika oluşturmanın doğasına ilişkin yeni bilgilerin öğrenilmesine yardımcı olmanın yanında devlet yönetiminin nasıl 4
çalıştığına ilişkin daha bütüncül bir bakış açısından bakılmasını da sağlar. 2. Politika oluşturma sürecini birbirini takip eden aşamalara ayırmak, gerçek politika sürecini anlamaya yardımcı olur. Kısacası politika süreci modeli, bir dizi faaliyeti analitik olarak ayırt etmek için kullanılabilir. 3. Süreç modeli, esnek olup değişime ve gelişmelere açıktır. Yeni gelişmeler ve araştırmalar ışığında sürece aşama eklenebilir. Model, ayrıca, nicel ve nitel veri toplama yöntemleriyle de uyumludur. Ek olarak, grup modeli, kurumsal model ve sistem teorisi gibi model ve teorilerle de uyumludur. Yani süreç modeli takip edilirken başka bazı modeller de kullanılarak açıklamalarımızı güçlendirebiliriz. 4. Süreç modeli, politika sürecini durağan değil dinamik yönden inceler. Politikanın gelişim aşamaları, politika yapım sürecinde katılımcıların rolleri ve aralarındaki ilişki ve etkileşimleri ve her bir eylemin diğer aşamaları nasıl etkilediği konularını araştırmayı kolaylaştırır. 5. Süreç modeli her ne kadar ABD kamu politikalarını açıklamak için geliştirilmişse de model, bu kültüre bağımlı değildir. Başka siyasal sistemlerde politika oluşturma sürecini incelemek için kullanılabilir. Süreç modeli, genellikle, kamu politikası incelemeleri için bir başlangıç oluşturur. Daha karmaşık analiz modellerinin kullanılmasından önce veya bu modellerle birlikte süreç modelinin kullanılması tercih edilir. Ancak politika süreci çalışmalarında problemi tanımlama, gündem oluşturma, öneriler geliştirme ve diğer aşamaların fonksiyonel kategoriler olduğu unutulmamalıdır. Analitik olarak birbirinden ayrılsalar bile, gerçekte birbiriyle ilgili ve iç içe geçmiştir (Anderson, 2011: 85). Politika süreci modeli güçlü yönlerinin bulunması ve sıkça kullanılmasına rağmen bazı dezavantajları da bulunmaktadır. Süreç modelinin olumsuz yönleri şunlardır: 1. Gerçekçi bir yapıya dayanmadığından kamu politika sürecinde tam olarak neler olduğunu anlamamıza yardımcı olmayabilir. 2. Politika aşamaları arasındaki ilişki ve aşamalar arasındaki geçişler süreç modelinde göz ardı edilebilmektedir. 3. Politika aşamaları arasında kesin bir ayrım yapmak her zaman mümkün değildir. 4. Kamu politika süreci göründüğünden daha karmaşıktır. Bu nedenle, belirli aşamalardan oluşan kalıplarla politika sürecini açıklamak oldukça zordur. Politika alanı, politikanın tarafları, politika aktörleri gibi birçok faktöre bağlı olarak politika aşamaları farklılaşmaktadır. Bu da analiz yapmayı zorlaştırmaktadır. 5. Bu model, politika sürecini aşırı derecede basitleştirme riskini de içermektedir. Bu nedenle, sadece süreç modeli kullanılarak yapılan analizler kamu politikasının doğasını anlamayı zorlaştırabilir. 5
3.2. Sistem Modeli Sistem modeline göre kamu politikası, siyasal sistemin çevresinde oluşan taleplere yönelik yanıtıdır (Anderson, 2011: 19). Sistem modelini siyaset bilimine uyarlayan David Easton 1 olmuştur. Şekil 2. Siyasal Sistemin İşleyişi ÇEVRE GİRDİLER Talepler Destek Siyasal Sistem Kararlar Politikalar ÇIKTILAR Geri Besleme ÇEVRE KAYNAK: Easton, 1957: 384 Easton a göre siyasetin işleyişi, bir toplum için buyurgan kararların nasıl alındığı ve uygulandığının anlaşılmasıyla ilgilidir. Siyasal hayatı onun tüm yönlerini parça parça görerek anlamaya çalışabiliriz. Politik sistemin her parçası birbiriyle ilişkidir. Yani hiçbir parçanın işleyişi, bütünün işleyiş biçimiyle ilgili olmadan tam olarak anlaşılamaz. Sistem düşüncesi, siyasal hayatı, analitik amaçlara dayalı olarak sosyal aktivitelerden ayırabilmemizi ve faaliyet gösterdiği ortam tarafından çevrelenmiş müstakil bir varlık olarak incelememizi sağlar (Easton, 1957: 383-384). Siyasal sistemi faal kılan şey, çeşitli türleri bulunana girdilerdir. Girdiler, sistemin işleyişi tarafından çıktıya dönüştürülür. Çıktıların, sistemin kendisi ve içinde faaliyet gösterdiği çevre açısından sonuçları bulunmaktadır. Sistem analizinin formülü basitçe girdiler- süreçler- çıktılar şeklinde formüle edilebilir (Easton, 1957: 384). Siyasal sistemin girdileri talepler ve destek unsurlarından oluşur. Girdiler, siyasal sisteme ham materyal veya bilgi verir ki böylece sistemin çalışması sağlanır. Yani girdiler, sisteme dinamik karakterini kazandırır. Bir toplumda siyasal sistemin çalışma nedeni 1 Easton un sistem modelini açıkladığı An Approach to the Analysis of Political Systems başlıklı makalesinin Türkçe çevirisi için bkz (Saybaşılı, 1999). 6
toplumdaki memnun olmayan kişiler veya gruplar tarafından taleplerin üretilmesidir (Easton, 1957: 387). Talepler bir sistemin çevresinde ya da sistemin içinde doğabilir. Sistemin çevresinde ortaya çıkan taleplere dış talep adı verilir. Çevre, birbirinden ve siyasal sistemin kendisinden açıkça ayrılabilen sistemlerden oluşur. Çevrede ekoloji, ekonomi, kültür, sosyal yapı ve demografi gibi sistemler vardır. Bunların her biri, bir siyasal sisteme giren talep türlerini biçimlendirmeye yardım eden ortam içinde geniş bir değişkenler seti oluşturur. Siyasal sistem içinde ortaya çıkan girdilere ise iç talep adı verilir. Girdilerin büyük bir kısmı siyasal sistem içinde gelişen durumlardan kaynaklanır. Talepler, üyelerin siyasal ilişkilerinden kaynaklanan memnuniyetsizliğin bir sonucu olabilir (Easton, 1957: 388). Sistem içinden veya dışından kaynaklanan bir talebin ortaya çıkması, onu otomatik olarak bir politika sorunu haline getirmez. Birçok talep daha ortaya çıktığında yok olur ya da toplumdaki önemsiz bir grubun desteğiyle devam eder ve hiçbir zaman politik karar düzeyine yükselemez. Siyasal sistemin üyeleri, çeşitli talepleri sistem içinde tanımlanmış kanallar yoluyla gündeme getirmesi durumunda bu talepler sorun haline gelir (Easton, 1957: 389). Talep girdileri, bir siyasal sistemin işleyişi için yeterli değildir. Talepler ham materyallerdir. Bir siyasal sistemi geliştiren eylemler veya yönelimler formunu alan enerji (talepler bunun içinden çıkar) ve ondan çıkan kararlar sistemin çalışması için sürece dahil edilmelidir. Bu tür girdilere ise destek adı verilir. Süreçleri bir şekilde etkilemek isteyenlerin sistemde bulunan diğer aktörlerin desteğine dayanması gerekir (Easton, 1957: 390). Siyasal sistemlerin çıktısı, karar veya politika şeklinde görülür. Siyasal kararları ve politikaları (policy) içeren çıktılar, sistemin üyelerinin sistemi desteklemesi için gerekli nedenleri oluşturur. Bir sistemin kimin taleplerini, taleplerin ne kadarını, ne zaman ve hangi koşullar altında karşılayacağı ise ayrıca araştırılmalıdır (Easton, 1957: 396). Easton tarafından siyasal hayata uyarlanan sistem modeli, kamu politikası çalışmaları açısından fazlaca genel ve soyut olduğundan kullanımı sınırlıdır. Siyasal sistem olarak adlandırılan kara kutunun (black box) içinde kararların alındığı ve politikanın geliştirildiği prosedürler ve süreçler hakkında fazla bir şey söylemez. Sistem modeli, devleti, basitçe talepleri yanıtlayan bir mekanizma olarak açıklar ve ulaştığı sonuçlar bazen girdi- çıktı çalışmaları olarak nitelenir. Tüm bu dezavantajlarına rağmen bu model, politikaların nasıl oluştuğunu incelemede kullanılabilir. Ayrıca çevreden gelen girdilerin kamu politikasının içeriğini ve siyasal sistemin işleyişimi nasıl etkilediği, kamu politikasının çevreyi ve ileriki talepleri nasıl etkilediği, siyasal sistemin talepleri kamu politikasına çevirmede ne kadar başarılı olduğu gibi siyasal sürecin önemli bazı konularında oldukça açıklayıcı olabilmektedir (Anderson, 2011: 20). 7
3.3. Grup Modeli Grup modeline göre, kamu politikası sendikalar, çiftçi grupları, meslek kuruluşları ve dernekler gibi çeşitli gruplar arasındaki mücadelelerin bir ürünüdür. Grup modeli, gruplar arasındaki mücadele ve etkileşimin siyasal hayatın temel gerçekleri olduğu iddiasına dayanır. Burada kullanılan grup kavramı, paylaşılan ortak davranış ve çıkarlar temelinde, toplumdaki diğer gruplarla ilgili taleplerde bulunabilen bireylerin toplamını ifade etmektedir (Anderson, 2011: 20). Siyasal sistem içinde etkili olan çok sayıda gruptan söz edebiliriz. Bunlar arasında siyasal partiler ve çıkar grupları, siyasal sistem içindeki etkinliği nedeniyle öne çıkmaktadır. Siyasal partiler, bir çıkar veya öncelikten çok çeşitli çıkarların koalisyonunu temsil ettiğinden çıkar gruplarından farklıdır. Siyasal partiler, seçimleri kazanmaları durumunda iktidara gelir ve seçmenlerinin taleplerini kamu politikalarına yansıtma fırsatı elde ederler. Grup teorisi, siyasal partilerin sahip olduğu özel durumları nedeniyle, genellikle, çıkar gruplarına odaklanır. Siyasal partilerden farklı olarak çıkar grupları siyasal bürolara aday seçmezler, bunun yerine, kendi dar politika önceliklerini en çok destekleyen siyasal parti adaylarının kampanyalarını desteklerler. Çıkar gruplarının birinci amacı seçimleri kazanmak değil, liderleri veya üyelerinin politika öncelikleriyle uyumlu bir politika sonucuna ulaşmaktır (Simon, 2007: 33). Sosyal gruplar, herhangi bir kamu otoritesine doğrudan veya başka bir örgüt aracılığıyla taleplerde bulunduklarında siyasal çıkar grubu haline gelir. Siyasal sistem içinde birey, genellikle bir grubun üyesi veya temsilcisi olduğunda politika yapım süreci açısından önem kazanır. Bireyler, gruplar aracılığıyla siyasal tercihlerini korumaya çalışırlar (Anderson, 2011: 21). Modele göre siyasal sistemin fonksiyonu ise oyunun kurallarını koyarak (düzenleme), gruplar arasında uzlaşma sağlayarak ve çıkarları dengeleyerek, üzerinde uzlaşılan konuları kamu politikasına dönüştürüp yasalaştırarak ve bunları uygulayarak grup mücadelelerini yönetmektir (Dye, 2011: 19). Yönetsel kararları ve politikaları etkilemek ve biçimlendirmek için, grupların karar alıcılara ulaşma veya görüşlerini karar alıcılara açıklama fırsatı olmalıdır. Karar alıcılara erişim kapasitesi bakımından gruplar arasında farklılıklar bulunmaktadır. Grubun organizasyon kapasitesi, üye sayısı, statüsü, mali kaynağı ve liderlik gibi faktörler grupların karar alıcılara erişme kapasitesini etkilemektedir (Anderson, 2011: 21). Kamu politikaları, verili bir zamanda grupların eylemleri ve grup mücadelelerinde uzlaşılan dengeyi yansıtır. İşte bu denge, çeşitli çıkar gruplarının göreli etkisiyle belirlenir. Belirli grupların etkilerinin artması veya etkilerini kaybetmesi sonucunda kamu politikaları da değişir (Dye, 2011: 20). 8
Plüralizm (Çoğulculuk) Plüralizm, grup modeline dayanan teorilerden biridir. Plüralist teori, güç güç kaynaklarının toplumdaki bireyler ve gruplar arasında geniş bir ölçekte ancak eşitsiz bir şekilde dağıldığını kabul eder. Tüm gruplar ve çıkarlar eşit düzeyde etkiye sahip olmamasına rağmen, en güçsüz olanlar bile karar verme sürecinin belli bir aşamasında seslerini duyurabilmektedir. Plüralist bir sistemde güç parçalıdır ve yayılmıştır. Siyasal sistem ise bir grubun kaynaklarına ve sesini duyurma gücüne bağlı olarak başarılı olabildiği bir siyasal pazaryeridir (Hill, 2005: 29-30). Plüralist modelin temel özellikleri şu şekilde özetlenebilir (Stewart ve diğ., 2008: 56): Güç, karar verme sürecinde bireylerin diğer bireylerle olan ilişkilerine bağlıdır. Güç ilişkileri sürekli değildir, aksine belirli bir karar için oluşturulurlar. Bu kararın verilmesinin ardından yeni bir karar alındığında farklı bir dizi güç ilişkileri ile yer değiştirmek için ortadan kalkarlar. Elitler ve kitleler arasında sürekli bir ayrım bulunmaz. Bir kez karar vermeye katılan bireylerin, başka zaman yeniden katılması zorunlu değildir. Politikada aktif veya pasif olmasına bağlı olarak, bireyler karar verme kademelerinin içinde veya dışında hareket ederler. Toplum içinde gücün çok sayıda merkezi ve temeli vardır. Tüm sorun alanlarında sadece tek bir grup karar vermede hakim değildir. Liderler arasında makul bir rekabet vardır. Bu nedenle, kamu politikası yarışan lider grupları arasındaki pazarlık ve uzlaşmaları yansıtır. Grupların kamu politikası sürecindeki etkilerini anlamayı kolaylaştırması önemli olmakla birlikte, bu modele yöneltilen bir dizi eleştiri bulunmaktadır. Bu eleştiriler aşağıdaki gibi özetlenebilir (Anderson, 2011: 21-22): Bazı gruplar, karar alma süreçlerini diğerlerine göre daha fazla etkileme imkanına sahip olduğundan kamu politikaları da hakim grupların çıkarlarını yansıtacaktır. Bu durumda, politikaların, güçlü grupların çıkarları doğrultusunda değişeceği söylenebilir. Gruplar, ABD gibi çoğulcu toplumlarda politika yapımının temel dinamiklerinden biridir. Ancak ABD de dahil birçok toplumda grup modeli kullanılarak yapılan açıklamalarda grupların gücü ve etkisinin abartılması durumunda, kamu yöneticilerinin politika sürecinde oynadıkları rolün yeteri kadar anlaşılamaması söz konusu olabilir. Gerçek hayatta yoksul ve dezavantajlı gruplar gibi birçok grup ve bazı çıkarlar grup mücadelesinde ya hiç temsil edilmemekte ya da çok zayıf temsil edilmektedir. Sadece grup modeli açısından bakıldığından, temsil edilmeyenlerin 9
politika yapım sürecinde çok az sesi duyulacak, çıkarları ise önemsiz görülecektir. Metodolojik olarak, siyaset ve politika yapımını sadece çıkar ve grup mücadelesi olarak görmek, bu süreçte etkili olan fikir ve kurumlar gibi bir çok faktörün gözden kaçırılmasına neden olacaktır. 3.5. Elitist Model Bu perspektiften kamu politikalarının, yönetici elitlerin değer ve önceliklerini yansıttığı düşünülür. Elit modelinin temel argümanı, kamu politikalarına bireylerin veya kitlelerin talepleri ve eylemleri tarafından karar verilmediği, bunun yerine, öncelikleri kamu görevlileri ve kurumları tarafından yerine getirilen bir yönetici elit tarafından karar verildiği şeklindedir (Anderson, 2011: 22). Elitist modelin temel varsayımları şu şekilde özetlenebilir (Dye ve diğ., 2009: 4): Toplum, gücü elinde bulunduran azınlıklar (elitler) ile gücü olmayanlar (kitleler) olarak ikiye ayrılır. Elitler, yönetilen kitlelerin karakteristiğinde değillerdir. Elitler, orantısız bir şekilde, toplumun daha üst sosyoekonomik tabakasından çıkarlar. Elit olmayanların elit pozisyonlara yükselmesi gereklidir; fakat istikrarı korumak ve devrimden kaçınmak için bunun yavaş ve sürekli olması gerekir. Elit olmayanlar arasından, sadece elitist uzlaşıyı kabul edenler yönetim halkasına girebilir. Elitler, sosyal sistemin temel değerleri ve sistemin korunması üzerinde temel bir uzlaşıyı paylaşırlar. Üzerinde uzlaşamadıkları meseleler oldukça azdır. Kamu politikası, geniş kitlelerin taleplerinden çok, hakim elitlerin değerlerini yansıtır. Kamu politikasındaki değişim, devrimsel olmaktan çok artırımcı bir şekilde ortaya çıkar. Elitler, kendilerine hizmet eden unsurların veya kitle desteğine zarar verme riskinin dışında hareket edebilir ya da reformlar uygulayabilir, suiistimali önleyebilir, sistemi ve sistemin içindeki yerlerini korumak için halka dönük programlar yürürlüğe koyabilirler. Aktif elitler, ilgisiz kitlelerin oldukça az doğrudan etkisine maruz kalırlar. Kitlelerin elitleri etkilemesinden çok, elitler kitleleri etkiler. Böylece kamu politikaları daha çok yukarıdan aşağı olacak şekilde yönetilir. Elit teorisine göre, bir toplumdaki elit üyeler, genelde halk kitlelerinin üzerinde önemli bir sosyoekonomik avantaja sahiptiler. Halkın içinden bireyler de zaman zaman öne çıkar, ancak bu kimseler mevcut elitlerin onayı olmadan elit halkaya dahil olamazlar. Elitler, sahip oldukları gücü kamu politikalarını oluşturmak için kullanırlar. Politikaların uygulanması açısından elitler ve halk arasında bürokrasi ve kamu görevlileri bulunmaktadır (Simon, 2010: 29). 10
Elit teorisi politika oluşumunda liderliğin rolüne ve herhangi bir politik sistemde azınlığın çoğunluğu yönettiği gerçeğine odaklanmamızı sağlar. Elit teorisi gelişmekte olan ülkeler için olduğu kadar ABD ve Kanada gibi çoğulcu demokrasilerdeki politika oluşumunun açıklanması ve analizinde de kullanışlıdır (Anderson, 2011: 23). 3.4. Kurumsal Model Siyasal kurumların ve bu kurumların yapılanması Siyaset Biliminin en eski ilgi alanlarından birini oluşturmaktadır. Siyaset Biliminin ilk çalışmalarından olan Aristo nun Siyaset eseri temelde hükümet türlerine ve kurumsal düzenlemelere odaklanmıştır (Simon, 2007: 37). Geleneksel olarak kurumsal model, siyasal kurumların formel yapıları, yasal yetkileri, işleyiş kuralları, resmi işlev ve faaliyetleri, diğer kurumlarla yürüttüğü resmi ilişkileri (örneğin yasama- yürütme ilişkileri) gibi resmi ve yasal yönlerini tanımlamaya yoğunlaşır. Kurumların nasıl çalışması gerektiği, kurumlar tarafından üretilen kamu politikalarının analiz edilmesi ve kurumsal yapı ile kamu politikaları arasındaki ilişkinin anlaşılması gibi konulara kurumsal model kapsamında cevaplar aranır (Anderson, 2011: 24). Günümüzde kurumsal modele dayalı çalışmalar, kurumun yasal ve yapısal yönden tanımlanmasından çok o kurumun işleyişinin açıklanması ve faaliyetlerinin analizine yönelmiştir. Kısacası, kurumların statik yönden çalışılması yerine dinamik yönlerinin araştırılması üzerinde durulmaktadır (Anderson, 2011: 24). Kamu politikaları, devlet kurumlarıyla yakın ilişkilidir. Dar anlamda bakıldığında bir politika, belirli devlet kurumları tarafından kabul edilmez, uygulanmaz ve yaptırımla desteklenmezse kamu politikası haline gelemez. Bu bakımdan devlet kurumlarının kamu politikalarına üç temel özellik kazandırdığı söylenebilir (Dye, 2010: 12): Politikalara meşruluk kazandırır. Kamu politikaları, özel politikalardan farklı olarak yasal bağlayıcılığa sahiptir. Kamu politikaları, bir ya da birkaç insanı değil, toplulukları ve toplumun tamamını ilgilendirir. Kamu politikaları, devletin tekel nitelikte bağlayıcı kararlar alabilmesini sağlar. Toplumdaki diğer kurumları veya organizasyonların aldıkları kararların yaptırımı sınırlıdır. Kurumlardaki yerleşik kurallar ve yapılardan oluşan davranış kalıpları karar verme ve politikanın niteliğini de etkilemektedir. Bu durumda, kurumsal yapılar, düzenlemeler ve prosedürlerin kamu politikalarının içeriği ve benimsenmesinde önemli sonuçlara sahip olduğu söylenebilir. Tek başına kurumsal model, siyasal sürecin nasıl işlediğiyle ilgili yeterli bilgi veremez (Anderson, 2011: 24-25). Politika sürecini hangi dinamiklerin yönlendirdiği, baskı ve çıkar grupları gibi resmi olmayan aktörlerin politika yapım sürecindeki rolü gibi konularda açıklayıcı olamamaktadır. 11
KAYNAKÇA Anderson, James E. (2011), Public policymaking: An introduction, 7. Baskı, Boston: Wadsworth. Dunn, Willam N. (2004), Public policy analysis: An introduction, Third Edition, New Jersey: Prantice Hall. Dye, Thomas, R., Harmon Zeigler ve Louis Schubert (2009), The irony of democracy: An uncommon introduction to American politics, 5. Baskı, Boston: Wadsworth. Easton, David (1957), An approach to the analysis of political systems, World Politics, 9 (3), April, pp. 383-400. Simon, Christopher A. (2010), Public policy: Preferences and outcomes, Second Edition, New York: Longman Pearson. Stewart, Joseph Jr., David M. Hedge ve James P. Lester (2008), Public policy: An evolutionary approach, 3. Baskı, Boston: Thomson Wadsworth. ARAŞTIRMA SORULARI 1. Politika analiz modelleriyle ilgili temel tipolojiler nelerdir? 2. Bir politika analiz modelini kullanarak Türkiye deki bir politika sorununu analiz ediniz. 12