Özürlü İstihdamında Korumalı İşyerleri Çözüm Olacak Mı? GİRİŞ Şeyda AKTEKİN MESS Müşavir Avukatı Özürlünün toplumda bağımsız bir birey olarak varolması, ancak toplumsal yaşama eşit haklarla katılımının sağlanması ile gerçekleşebilir. Bu hedefe ulaşmada, çalışma yaşamına katılım özel bir önem taşır. Öyle ki, özürlünün çalışma yaşamına katılımı ekonomik bağımsızlık ve toplumsal kimliğin kazanılmasında yaşamsal öneme sahiptir. Bugün, genel anlayış, istihdam alanında özürlülüğün çalışmaya engel olmadığı, uygun iş ve işyeri ortamı ile her özürlünün çalışabilen ve bu noktada toplumsal üretime katkıda bulunması gereken birey olduğu düşüncesinde toplanmaktadır. İstihdama katılımın sağlanması bakımından ülkemizde de var olan kota yöntemi, korumalı işyeri düzenlemesi, devletin işverenleri finansal yönden destek ve teşviki, temel ve mesleki eğitimin sağlanması, özellikle kamu sektöründe bazı iş ve mesleklerin özürlüler için tahsisi, istihdamın sağlanmasında benimsenen başlıca tedbirleri oluşturmaktadır 1. Özürlüler, 19. yy. ın son çeyreğinde sosyal politikalara konu olmaya başlamıştır. Bu konudaki çalışmaları, tarihi açıdan üç evreye ayırmak mümkündür. I. Dünya Savaşı na kadar olan dönemde, özürlülerin özel ve temel eğitim hizmetlerinden mümkün olduğunca çok yararlanmalarını sağlama amacı taşıyan çalışmalar yapıldığı görülmektedir. I. Dünya Savaşı ndan sonraki dönemde, özürlü- 148 MERCEK
lere tıbbi ve mesleki rehabilitasyon hizmetlerinin sağlanmasına yönelik çalışmalar ağırlık kazanmıştır. II. Dünya Savaşı ndan sonraki dönemde ise, özürlülerin istihdam edilerek korunmalarına yönelik politikalar önem kazanmaya başlamıştır. Günümüzde de özürlülere yönelik sosyal politikaların, özürlülerin istihdam edilmeleri ile çalışma hayatı ve iş ilişkilerinin özürlüler açısından özel olarak düzenlenmesine yönelik olduğu görülmektedir. Özürlülerin işe yerleştirilmeleri ve o işi ellerinde tutabilmelerine yardımcı olunarak korunmalarının, uluslararası sosyal politikaların ilkelerine de uygun olduğu ve bu politikaların aynı amaç doğrultusunda sağlık ve eğitim politikaları ile de örtüşeceği ifade edilmektedir 2. Özürlülerin istihdamı ile ilgili olarak dünyada en yaygın biçimde uygulanan sistem, özürlü çalıştırma yükümlülüğü yöntemi, yani kota rejimidir. Belirli oranda özürlü istihdam edilmesini zorunlu kılan çalıştırma yükümlülüğü, özürlülerin istihdam ilişkisi içerisinde korunmalarına yönelik ilk düzenlemedir. Bu anlamda kota rejimi, sosyal adalet duygusunun da bir sonucu olarak işverenlerin üzerine kanuni zorunluluk biçiminde verilmiş bulunan bir moral yükümlülüktür. Kota rejimi, Ocak 1919 da ilk kez Almanya da uygulanmıştır. Almanya dan sonra, 1920 yılında Avusturya, 1921 yılında İtalya ve Polonya, 1923 yılında da Fransa, özürlü işçiler için kota öngörmüştür 3. Yine özürlülerin istihdamında karşılaşılan bir diğer sistem de korumalı istihdam sistemidir. Korumalı istihdam, kişisel noksanlıkları veya özürleri nedeniyle yaşamlarını normal bir mesleki faaliyetle kazanamayacaklar için özel olarak düzenlenip, kurulan işyerlerindeki istihdam türüdür. Bu yöntem hem kota rejimini, hem de ayrımcılığı önlemeye yönelik mevzuat yöntemini kabul eden ülkeler tarafından uygulanmaktadır. 1. Korumalı İşyeri Kavramı Dünyada özürlülere yönelik işgücü programları; temelde kota/kota-ceza, mesleki rehabilitasyon, mesleki eğitim, destekli istihdam, subvanse edilen istihdam, belli işlerin özürlüler için ayrılması ve korumalı istihdam olarak uygulanmaktadır 4. Korumalı işyerleri hakkında çeşitli tanımlar bulunmaktadır. Bir görüşe göre korumalı istihdam, bir dizi farklı programı kapsayan, özürlülere korunaklı bir ortamda istihdam sağlayan rekabetten uzak bir programdır 5. Bir diğer görüşe göre, korumalı istihdam; özürlülükleri nedeniyle çalışma hayatına katılımları veya çalışma yaşamında kalabilmeleri güç olan grupların istihdamlarının, özel koşullar çerçevesinde sağlanabilmesini öngören sistem olarak tanımlanabilir. Bu sistem, bir yandan istihdamı hedeflerken aynı zamanda rehabilitasyon işlevini de içerir. Kişilerin çalışma kapasitelerinin artırılmasında bireysel ve sosyal yardım amacı güder. Dolayısıyla, normal işgücü piyasasına geçişin sağlanması amaç ve hedeflerden birini oluşturur 6. Korumalı işyeri; özürlüye, normal çalışma ortamında olduğu varsayılan yarışma ve başarısız olma riski olmadan çalışma fırsatı vermektedir. Özürlü kişiyi, problem ve risklerden koruyarak birtakım düzenlemelerle beraber (çalışma tarih ve saatleri, üretim planları gibi) özürlünün işin gerektirdiği normal görevlere en kolay şekilde devam etmesini sağlamaktadır. Korumalı işyerlerinin en önemli ve kritik bileşeni korumalı kavramının getirdiği anlam ile ilgilidir. Bu kavram, özürlülere, rekabet faktörü olmaksızın, korunaklı bir ortamda çalışma ve işi öğrenme olanağı tanımakta ve aynı zamanda rehabilitasyon amacı taşımaktadır 7. Bu bağlamda, kota sistemi ve devlet teşviki (desteklenmiş istihdam) yanında, korumalı istihdam bir yöntem olarak karşımıza çıkar ve diğer MERCEK 149
yöntemlerle bir bütün oluşturur. Ülkemiz mevzuatında da karşımıza çıkan desteklenmiş istihdam, kural olarak normal işyerlerinde işverenlerin özürlü işçi çalıştırmaları için devlet tarafından gerekli destek ve teşvikin yapılması söz konusudur. Bu destek ve teşvikler; ücretin bir kısmının devlet tarafından karşılanması, belirli bir süre ile mali yardım sağlanması, vergi indirimleri, sigorta primlerinin azaltılması veya işyeri donanımının özürlüye uygun hale getirilmesi gibi parasal veya ayni nitelikte olabilir. Korumalı istihdamda ise; daha ağır özürlülük oranına sahip işçiler için kurulmuş, özel donanıma sahip ve birincil amacı istihdam ile rehabilitasyon sağlamak olan işyerleri söz konusudur. Sosyal ve mesleki entegrasyon ile rehabilitasyon amacı çoğu kez fiilen ticari amacın önünde yer alır. Burada devletin destek ve teşviki ise, çok daha önemli miktarlardadır. Tarihsel olarak korumalı işyerlerinin ilk örneklerine 1800 lü yıllarda ABD de rastlanmaktadır. Günümüzde korumalı istihdam, pek çok ülkede birbirinden farklı ve çeşitlilik gösteren kurumsal örgütlenmelerle yaygınlaşma eğilimi göstermiş ve çalışmak isteyen özürlülere iş imkânı sağlamaya başlamıştır. II. Korumalı İstihdam Modelleri Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) tarafından, dünyada var olan korumalı istihdam hizmetlerine yönelik gerçekleştirilen 1998 tarihli bir araştırmada 20 ülkeden yanıt alınmış ve alınan bilgiler çeşitli değişkenler açısından değerlendirilmiştir 8. Araştırma çerçevesinde; korumalı istihdamın temel hedefleri çoğunlukla sosyal ve mesleki entegrasyon ile rehabilitasyon olarak vurgulanmıştır. Korumalı istihdamın temel amaçları ise, - İş sağlamak, - İşe yerleştirmek, - Hizmet ve mal üretimi, - Mali performans, - Özürlü bireyin üretime katkı sağlayarak, kendini gerçekleştirmesi şeklinde ortaya çıkmıştır. Korumalı istihdam kapsamında yürütülen faaliyetlerle ilgili olarak kesin bir veri bulunmamasına rağmen; araştırmaya katılan ülkeler tarafından verilen cevaplardan endüstriyel bir faaliyetin taşeronluğu (paketleme, montaj veya imalat), imalat, hizmetler, tarım ve ticari faaliyetlerde korumalı istihdam olduğu anlaşılmaktadır. Araştırma kapsamındaki ülkelere baktığımızda korumalı istihdam dört ana model olarak ortaya çıkmaktadır: - Terapötik (tedavi edici) model (Özürlünün çalışan statüsüne karşı korunması): Terapötik model genellikle zihinsel engellileri çalıştıran kuruluşlarda karşımıza çıkmaktadır. Bu modelde zihinsel özürlü kişilerin birlikleri veya bunların aileleri bu kurumlarda çok aktiftir. Tedavi edici model çerçevesinde özürlüler, çalışan statüsünden ziyade, yararlanan hak sahibi veya eğitim gören olarak değerlendirilmektedir. - Ara model (Özürlü kişinin yarı çalışan olarak kabul edilmesi): Bu modelde yer alan çalışma, tamamen ücretli istihdam olarak nitelendirilemeyeceği gibi, sadece terapötik (tedavi edici) bir fonksiyona da sahip değildir. Bu model çerçevesinde çalışanlar genelde çalışan olarak dikkate alınsalar da ücret karşılığı çalışmaya ilişkin tüm hükümlere tabi değildirler. - Karma (dual) model: Bu modelde genellikle iki, bazen daha çok sayıda değişik tip korumalı istihdam yapıları görülmektedir. Ancak bu, dual (ikili) sistemi uygulayan 150 MERCEK
ülkelerde benzer durumların yaşandığı anlamına gelmemektedir. Söz konusu sistemler her ülke için değişiklik gösterebilmektedir. Ancak genel olarak bu model, iş temelli yardım merkezleri ile korumalı işyerleri şeklinde ortaya çıkar. İş temelli yardım merkezlerinde tedavi amacı gözlenir. Korumalı işyerinde ise ücretli istihdam bakış açısı izlenir. Bu modelde çalışma koşulları bakımından, özürlülük seviyesine göre yapılan iş belirleyici olmaktadır. İkili sistemin avantajı, iki tip istihdam arasında geçişe imkân tanıması olarak karşımıza çıkmaktadır. - Ücrete dayalı istihdam modeli (Koruma ve iş yasaları): Bu modelde özürlü birey diğerleri gibi çalışma hakkına sahip bir birey olarak değerlendirilmekte ve onların olabildiğince aynı sorumlulukları üstlenmesi beklenmektedir. Ayrıca belirli oranda özürlü işçi istihdam eden işyerine, korumalı işyeri statüsü verilmektedir. Korumalı işyerlerine vergi, sigorta primi, teknik donanım gibi avantajlar sağlanır. Yapılan işin türü veya faaliyet sektörü bakımından diğer modellerden farklılık bulunmaz. Ancak bu modelde kişi özürlü olmayanlar gibi haklardan yararlanır ve borçları yerine getirmekle yükümlüdür. III. Türk hukukundaki gelişmeler Mevzuatımızda, son yıllarda özürlülere yönelik ciddi adımlar atılmış, 2005 yılı özürlülerin istihdam yılı olarak kabul edilmiştir. Bunu takiben yine 2005 yılında 5378 sayılı Özürlüler ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun yürürlüğe girmiş, 2005-2010 Özürlülerin İstihdamı Eylem Planı hazırlanarak konuyla ilgili temel hedefler belirlenmiştir. 5378 sayılı Kanun ile; özürlülüğün önlenmesi, özürlülerin sağlık, eğitim, rehabilitasyon, istihdam, bakım ve sosyal güvenliğine ilişkin sorunların çözümü amaçlanmıştır. Aynı Kanun; özürlülerin her bakımdan gelişmelerini ve önlerindeki engelleri kaldırmayı sağlayacak tedbirleri alarak topluma katılımlarını sağlamayı ve bu hizmetlerin koordinasyonu için gerekli düzenlemeleri yapmayı hedeflemektedir. Bu gelişmeleri takiben, 5378 sayılı Özürlüler ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun un 14. maddesi hükümlerine dayanılarak hazırlanan Korumalı İşyerleri Hakkında Yönetmelik; 30 Mayıs 2006 tarih ve 26183 sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 31 Temmuz 2009 tarih ve 27305 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan Korumalı İşyerleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile birkaç küçük değişiklik yapılan söz konusu Yönetmelik, işyerlerinin korumalı işyeri statüsü kazanması, işleyişi ve denetlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektedir. Yönetmelik, özürlüler için mesleki rehabilitasyon ve istihdam oluşturmak amacıyla gerçek ve tüzel kişilerce açılan ve açılacak olan işyerlerini kapsamaktadır. Özürlü istihdamının geliştirilmesine yönelik olarak 5763 sayılı İş Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile İş Kanunu nun 30. maddesinde; özel sektör işverenlerince bu madde kapsamında ve korumalı işyerlerinde çalıştırılan özürlü sigortalıların, prime esas kazanç alt sınırı üzerinden hesaplanan sigorta primine ait işveren hisselerinin tamamının, kontenjan fazlası özürlü çalıştıran veya yükümlü olmadıkları halde özürlü çalıştıran işverenlerin ise bu şekilde çalıştırdıkları her bir özürlü için prime esas kazanç alt sınırı üzerinden hesaplanan sigorta primine ait işveren hisselerinin yüzde ellisinin Hazinece karşılanacağına yönelik değişiklik yapılmıştır. MERCEK 151
IV. Korumalı İşyerleri Hakkında Yönetmelik ile getirilen hükümler Yönetmelik ile korumalı işyeri; normal işgücü piyasasına kazandırılmaları güç olan özürlüler için mesleki rehabilitasyon ve istihdam oluşturmak amacıyla, Devlet tarafından ilgili mevzuatta teknik donanımın sağlandığı ve mali yönden desteklendiği, çalışma ortamının özel olarak düzenlendiği işyeri olarak tanımlanmaktadır. Buna göre korumalı işyerleri; normal işgücü piyasasına kazandırılmaları güç olan özürlüler için mesleki rehabilitasyon ve istihdam oluşturmak amacıyla açılacaktır. Bu işyerleri için gerekli teknik donanım ise devletçe sağlanacak ve mali yönden desteklenecektir. Ancak Yönetmelik te bu teknik yardımın ve mali desteğin kimlere, nasıl yapılacağı gibi konularda herhangi bir açıklık bulunmamaktadır. Yönetmelik le, korumalı işyerlerinde istihdam edilecek özürlülerde; - En az %40 oranında zihinsel, ruhsal-duyusal ve davranışsal özürlü olmak veya diğer özür gruplarından ise %60 ve üzeri özürlü olmak, - Türkiye İş Kurumu na kayıtlı olmak ve - 15 yaşını bitirmiş olmak şartları aranmaktadır. Korumalı işyeri statüsü başvurusunda bulunulabilecek işyerleri de Yönetmelik le düzenlenen hususlar arasındadır. Buna göre; çalışan sayısı büyükşehir belediye sınırları içinde en az otuz, büyükşehir belediye sınırları dışında en az onbeş olan ve çalışanlarının %75 ini yukarıda belirtilen niteliklere sahip özürlülerin oluşturduğu işyerlerinin işverenleri, korumalı işyeri statüsünün kazanılması için il müdürlüğüne Yönetmelik le istenen bazı belgelerin eklendiği bir dilekçe ile başvuruda bulunabilecektir. Korumalı işyeri statüsü talepleri en geç otuz gün içerisinde işyerinde gerekli tespit ve inceleme yapmak suretiyle illerde valilik bünyesinde oluşturulan Komisyonca değerlendirilecektir. Komisyonca yapılacak değerlendirme sonucunda uygun görülen işyerlerine valilikçe, Korumalı İşyeri Statüsü Belgesi düzenlenecektir. İşyerinin korumalı işyeri statüsü almasından sonra gerekli teknik destekler Komisyon tarafından değerlendirilerek, uygun görülmesi durumunda, belli periyotlarda görevlendirilecek personel tarafından yerine getirilecektir. Korumalı işyerlerinde düzenlenmesi zorunlu olan bölümlerin donanımı için istenecek araç ve gereçler, Yönetmeliğin yürürlüğe girmesini izleyen altı ay içinde Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Özürlüler İdaresi Başkanlığı tarafından çıkarılacak tebliğ ile belirlenecektir. Korumalı işyerinde; işyeri yöneticisi, eğitici personel ve çalışanların %75 inden az olmayacak şekilde özürlü ve diğer personel istihdam edilecektir. İşyeri yöneticisi, işyerinin amacına uygun olarak idari, teknik, mali ve diğer işlerinin yürütülmesinden ve bunların düzenli bir biçimde işleyişinden sorumlu olacaktır. Korumalı işyerinde üretim bölümünün yanı sıra, özürlünün; ilgi, yetenek ve becerileri ile işin gereklerinin karşılaştırılarak, uygun üretim alanına yönlendirildiği değerlendirme bölümü ve çalışan özürlülerin evde, işyerinde ve sosyal çevrelerinde yaşadıkları sorunların çözümünde yardımcı olunarak işe ve işyerine uyumlarının sağlandığı sosyal servis bölümü de bulunacaktır. Değerlendirme Özürlülerin istihdamı için korumalı işyerleri oluşturulması doğru bir yaklaşım olmakla birlikte Yönetmelik, büyük yatırımlar gerektiren bu tür işyerlerinin kurulmasını teşvik için herhangi bir hüküm içermemektedir. 152 MERCEK
Halbuki Avrupa ülkelerinde korumalı işyerlerinin kurulmasını teşvik için işverene başka bazı imkânlar tanınmaktadır. Örneğin Almanya ve Fransa da, korumalı işyerlerinden mal satın alınmasının veya bu işyerleri ile taşeron sözleşmesi yapılmasının zorunlu hale getirilmesi gibi teşvikler bulunmaktadır. Ayrıca özürlüler için yasal istihdam zorunluluğu bulunan Avrupa ülkelerinden Almanya, Fransa, Çek Cumhuriyeti, İspanya, Romanya, Avusturya, Belçika, Finlandiya ve Polonya da işverene vergi indirimi sağlanması, yapılması zorunlu olan yatırımların yarısının devletçe karşılanması, belirli süreyle ücretlerinin ve/veya sigorta primlerinin devletçe karşılanması, işverene kredi veya sübvansiyon verilmesi gibi teşvik edici devlet katkıları da mevcuttur. Her ne kadar 2008 yılında getirilen İstihdam Paketi ile özürlülerin istihdamı için prim teşviki sağlanmış da olsa, bu teşvik, özürlü istihdamının istenilen düzeye gelmesi için yeterli değildir. Yönetmelik te, devletçe yapılacak teknik yardımın ve mali desteğin kimlere, nasıl ve hangi miktarda verileceği gibi konularda herhangi bir açıklık bulunmamaktadır. Tüm bu hususların açıklığa kavuşturulması ise, korumalı işyerlerinin özürlü istihdamı konusunda etkin bir rol oynayabilmesi bakımından büyük önem taşımaktadır. Kaldı ki, Yönetmeliğin yayımından bu yana geçen dört yıllık süreç içinde, korumalı işyerlerinin özürlü istihdamına sağladığı katkı konusunda da sağlıklı bir veri bulunmamaktadır. Hali hazırda kaç tane korumalı işyeri olduğu, bu işyerlerinde ne kadar özürlü çalıştırıldığı, bunlara sağlanılan teşviklerle sistemin eksikliklerinin neler olduğu, korumalı işyerleri ile ilgili sistemin geliştirilmesi için neler yapılması gerektiği gibi hususlarda kapsamlı çalışmalar yapılması gerekmektedir. Bu hususta gerek Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı na, gerek konuyla ilgili diğer resmi ve özel kuruluşlara önemli görevler düşmektedir. Ancak maalesef korumalı işyerleri ve özürlü istihdamı konusunda getirilen tek teşvik ve çalışma, 2008 yılındaki prim teşviki ile Türkiye İş Kurumu nun 2009 yılı faaliyet raporunda yer alan Korumalı işyerlerinin teknik ve mali yönden teşvik edilmesine yönelik düzenlemeler yapılmalıdır. cümlesidir. Özürlü istihdamında doğru yaklaşım zorunluluklar koymak değildir. Bu nedenle, Avrupa ülkelerindeki örneklere uygun şekilde korumalı işyerlerinin kurulması teşvik edilmeli, bu işyerlerinin etkin şekilde işleyişi sağlanmalı ve bununla bağlantılı olarak özürlü istihdamı korumalı işyerleri dışında kalan işyerleri bakımından zorunluluk olmaktan çıkarılmalıdır. DİPNOTLAR 1 Gülsevil Alpagut, Korumalı İşyeri Kavramı ve Korumalı İşyerleri Hakkında Yönetmeliğin Değerlendirilmesi, Sicil, Eylül 2006. 2 Ekrem Kayacı, Özürlüler İçin Verimli Bir İstihdam Politikası Oluşturulması, Ankara 2007, İşKur Uzmanlık Tezi, s.5. 3 Kayacı, s.8. 4 Türkiye Korumalı İşyerleri Araştırması, Başbakanlık Özürlüler İdaresi Başkanlığı Özürlüler Uzmanlarınca gerçekleştirilen araştırma, http://www.engelliler.gov.tr/ozveri/ov2/ov2korumaliisyeri.htm 5 Bergeskog, A., Labour Market Policies, Strategies and Statistics for People with Disabilities, Uppsala, Sweden: Office of Labour Market Policy Evaluation (IFAU), (2001). 6 Gülsevil Alpagut, Korumalı İşyeri Kavramı ve Korumalı İşyerleri Hakkında Yönetmeliğin Değerlendirilmesi, Sicil, Eylül 2006. 7 Rosen, M., Bussone A., Dakunchak P., Cramp, J., Sheltered Employment and Second Generation Workshop, Journal of Rehabilitation, January-March, 1993, s. 1-7, 59. 8 VISIER, L., Sheltered Employment for Persons with Disabilities, International Labour Review, 1998, s. 137, 347-365. MERCEK 153