H. YAŞ, U. AKDUĞAN Türkiye de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde İncelenmesi Hakan YAŞ * Umut AKDUĞAN ** Öz Bu çalışmada, Türkiye de merkezi yönetimden belediyelere verilen mali transferlerin ve mali transferler dışında kalan diğer (öz) gelirlerin belediyelerin harcamaları üzerinde ne ölçüde etkilerinin olduğu araştırılmıştır. Bu amaçla öncelikle belediyelerin öz gelir, mali transfer ve harcamalarının durumu ortaya konmuş ve ardından söz konusu veriler kullanılarak çoklu regresyon analizi gerçekleştirilmiştir. Analiz sonucunda, literatürde flypaper effect olarak adlandırılan ilgili önermenin varlığı belirlenmiş olup, bu önermenin nedeni mali özerklik sorunuyla açıklanmaya çalışılmıştır. Ulaşılan diğer bir sonuç da, mali transferlerinin artışının belediyelerin borçlanma miktarının artışına da dolaylı olarak neden olduğudur. Anahtar Kelimeler: Belediyelerin Öz Gelirleri, Mali Transferler, Flypaper Effect, Çoklu Regresyon Analizi Analyzing the Financial Transfers Delivered to Municipalities in Turkey within the Scope of Flypaper Effect Abstract In this paper, it is sought out to what extent the financial transfers from central government to municipalities and municipal revenues have an effect on the expenditures of municipalities in Turkey. In order to reach the aim, the overall position of the own-revenues, the financial transfers and the expenditures of the municipalities initially presented. Subsequent to this presentation, multiple regression analysis is carried out by using the related data. As a result of the * Yrd.Doç.Dr., Trakya Üniversitesi, Havsa MYO, hakanyas@trakya.edu.tr ** Öğr.Gör., Trakya Üniversitesi, Havsa MYO, umutakdugan@trakya.edu.tr Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015 49
Türkiye de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde İncelenmesi analysis, the existence of the postulate known as flypaper effect in the literature is observed. The reason of this postulate is tried to be explained by the problem of financial autonomy. The other finding in this paper is that the increase in financial transfers indirectly leads to increase in the municipal borrowing amounts. Keywords: Municipal Revenues, Financial Transfers, Flypaper Effect, Multiple Regression Analysis JEL Classification Codes: H77, H81, C22 Giriş Türkiye deki belediyeleri kapsamına alan bu çalışmada, belediyelere sağlanan mali transferlerin harcamalar üzerindeki etkisi ile öz gelirlerin etkisinin karşılıklı olarak incelenmesi amaçlanmıştır. Mali transferler, merkezi yönetim bütçesinden yerinden yönetim birimlerine verilen -koşullu veya koşulsuz olabilen- mali yardımlardır. Literatürde flypaper effect olarak yer alan ve Türkçeye sinek kağıdı etkisi olarak çevrilebilen bu yaklaşım, bir yerinden yönetim birimi olan belediyelerin kendilerine verilen mali transferlere olan bağımlılığını artırdığını ve bu nedenle belediyelerin diğer gelirlerini elde etme gayreti üzerinde olumsuz etkisi olduğunu önermektedir. Belediyelerin bu türden bir etki altında kalmaları merkezi yönetim bütçesi üzerinde bir yük oluşturabileceğinden Türkiye deki belediyelerin üzerinde bu türden bir etki olup olmadığı incelenmiştir. Ayrıca, mali özerkliğe sahip olduğu yasal olarak hüküm altına alınmış olan belediyelerin mali transferlere olan olası bağımlılığı söz konusu özerkliği zedeleyici bir etkidir. Bu iki nedenden ötürü, Türkiye deki belediyeler üzerinde flypaper effect önermesinin geçerli olup olmadığı önem kazanmaktadır. Etkinin varlığı incelenmeden önce belediyelerin mali yapısının teorisine yer verilmiştir. İkinci olarak flypaper effect yaklaşımı açıklanmaya çalışılmış, ardından da Türkiye deki belediyelerin gelirleri (öz gelirler ile mali transferler) ve harcamalarının değişimine yer verilmiştir. Belediyelerin borçlanma yoluyla finansman elde etmeleri bazı kaynaklarda gelir olarak da ele alındığından, borçlanma da bir gelir unsuru olarak değerlendirilmiş ve bu unsurun inceleme dönemi içerisindeki değişimi dikkate alınmıştır. Flypaper effect yaklaşımı gereği, öz gelirler ve mali transferler olmak üzere iki bağımsız değişken olması nedeniyle Türkiye deki belediyeler üzerinde flypaper etkisinin varlığı çoklu regresyon analizi yardımıyla incelenmiştir. İncelemede belediyeler türüne bakılmaksızın analiz edilmiş olup, büyükşehir, il, ilçe veya belde belediyesi ayrımına gidilmemiştir. 1. Flypaper Effect Yaklaşımı ve Türkiye deki Belediyelerin Mali Yapısı Bir yerel yönetim birimi olan belediyeler gerek dünyada gerekse Türkiye de yerel yönetimler içerisinde halka en yakın birimler olarak kabul edilmektedir (Nadaroğlu, 2001: 195; Good, 2009: 13). Halka en yakın birim olma niteliklerinden dolayı belediyelerin üretmekle yükümlü oldukları mal ve hizmetler de oldukça çeşitlidir. Örneğin, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu Türkiye deki belediyelere yerel ve ortak nitelikte olmak koşuluyla imar, su, altyapı, sağlık, eğitim, spor, trafik ve çevreye ilişkin geniş yetkiler tanımıştır. Bu 50 Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015
H. YAŞ, U. AKDUĞAN yerel ve ortak mal ve hizmetlerin üretiminin finansmanı büyük ölçüde 1 belediye gelirleriyle karşılanmaktadır. Belediyelerin gelirleri öz gelirler ve yönetimler (merkezi yönetim-yerinden yönetim birimleri) arası mali transferler olarak gruplandırılabilmektedir (Jones, 2007: 12; Peterson, 2000: 8; Kopanska ve Levitas, 2004: 34). Bu çalışmalarda bazı vergiler ile ücretler öz gelirler altında gruplanmıştır. Bazı çalışmalarda ise bu sınıflandırmaya borçlanma veya kredilerin de eklendiği görülmektedir (Maeltsemees, 2000: 83; Beksta ve Petkevicius, 2000: 195-196; Kowalczyk, 2000: 235; Gündüz, 2008: 11; Swianiewicz, 2004: 10; Nadaroğlu, 2001: 104). Borçlanmaya yerel yönetim harcamalarının öz gelirler ve yönetimler arası mali transferlerle karşılanamaması nedeniyle başvurulmaktadır (Boex, 2001: 7). Borçlanma bu açıdan belediyeler için bir gelir sayılmayabilir; ancak, özellikle uygulamaya bakıldığında yerel mal ve hizmet üretiminin bir finansmanıdır. Yerel yönetimler, iç piyasadan borçlanma yoluyla finansmanı daha etkili ve basit görmektedir (Miller ve Hildreth, 2007: 111). Borçlanma yoluyla finansmanın etkili ve basit olması, belediyelerin bu konuda her ülkede tamamen özgür oldukları anlamına gelmez; merkezi yönetim, belediyelerin borçlanmasını idari vesayet makamından izne tabi tutabilmektedir (Nadaroğlu, 2001: 104). Türkiye de de belediyelerin borçlanma süreci 5393 sayılı Belediye Kanunu nda düzenlenmiş ve bazı durumlarda idari vesayete tabi tutulmuş olup, sürecin sonuçlandırılması basit ve kolay kurallara dayandırılmıştır. 2 İncelenen çalışmalarda da yer verildiği gibi, borçlanmaya daha çok yerel yönetimlerin sermaye yatırımlarının finansmanı için başvurulduğundan, borçlanma bir gelir olarak değil bir finansman kaynağı olarak ele alınmalıdır. Dolayısıyla belediyelerin gelirleri genellikle öz gelirler ve mali transferler olarak ikiye ayrılmaktadır. Belediyelerin öz gelirlerinin büyük bir kısmı vergi gelirlerinden oluşmaktadır; gayrimenkul üzerinden alınan vergiler, motorlu taşıtlar üzerinden alınan vergiler ve hatta katma değer vergisi ile kurumlar vergisinin de ya doğrudan belediyeler tarafından toplandığı veya yerel ile üst yönetimler arasında paylaşıldığı örnekler bulunmaktadır (Güner, 2006: 63-67). Türkiye de 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ile 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu nda belediyelerin gelirleri sayılmıştır. Belediye Kanunu nun 59 uncu maddesinden yola çıkarak belediyelerin gelirlerini genel bütçe vergi gelirlerinden (GBVG) ayrılan paylar (mali transferler) ve öz gelirler 3 olarak ikiye ayırmak mümkündür. Borçlanmaya gelirler içerisinde yer verilmemiş, Kanun un 68 inci maddesinde belediyelerin görev ve hizmetlerin gerektirdiği giderlerin finansmanı amacıyla başvurulabilecek bir kaynak olarak tahvillerle birlikte gösterilmiştir. 1 Bazı durumlarda, belediyelerin gerçekleştirdikleri projeli yatırımlara yurt dışı finansman kaynağı hibe olarak verilebilmektedir. 2 5393 sayılı Belediye Kanunu nun 68 inci maddesi, belediyelerin, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanunu na göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam %10 unu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; %10 unu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabileceğini belirtmiştir. %10 u geçmeyen borçlanma özel bir karar yeter sayısına bağlanmadığından, bu türden bir borçlanmanın salt çoğunlukla toplanan bir belediye meclisine katılanların salt çoğunluğuyla gerçekleştirilebilecek olması önemlidir. Bununla birlikte belediyelerin toplam borç stokunun toplam gelirlerini aşamayacağı kuralı da göz ardı edilmemelidir. 3 Öz gelirler vergi, harç, katılma payları, ücretler, menkul ve gayrimenkul gelirleri, işletme ve faaliyet gelirleri, özel kişi ve kuruluşlarca yapılan bağışlar ve cezalar gibi gelirlerden oluşmaktadır (Güner ve Yılmaz, 2006: 85). Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015 51
Türkiye de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde İncelenmesi Belediyeler gelir açısından çok sık olarak ve ağır oranda üst yönetim düzeylerinden yapılan mali transferlere bağımlıdır (IMF, 2015: 26). Literatür mali transferlerin üç önemli rolü olan (i) diğer yönetim birimleri üzerindeki dışsal faydaların içselleştirilmesi, (ii) yönetim birimleri arasında mali eşitleme ve (iii) tüm vergi sisteminin düzeltilmesine vurgu yapmaktadır. Söz konusu rolleri üstlenen mali transferler koşullu ve koşulsuz transferler olarak ikiye ayrılmaktadır (Oates, 1999: 1126-1127). Koşullu transferler belirli bir amaca yönelik olarak kullanılmak üzere verilirken götürü (lump-sum) transfer olarak da bilinen koşulsuz transferler ise verildiği yönetim biriminin kullanımı açısından kısıtlama yapılmayan transfer türüdür. Türkiye de yerel yönetimlerin ve dolayısıyla belediyelerin mali transferleri yasal olarak hüküm altına alınmıştır. 5779 sayılı Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Pay Verilmesi Hakkında Kanun Türkiye deki belediyelerin mali transfer 4 miktarlarını, diğer bir deyişle GBVG den aldıkları pay tutarlarını belirlemektedir. Bu Kanun da 2012 yılındaki 6360 sayılı Kanun la yapılan değişiklikle, 5 GBVG tahsilatı toplamının %1,50 si büyükşehir dışındaki belediyelere, %4,50 si büyükşehirlerdeki ilçe belediyelerine ayrılmaktadır. %1,5 oranındaki payın %80 i belediyelerin nüfusuna, %20 lik kısmı ise gelişmişlik endeksine göre dağıtılmaktadır. Bu %4,5 lik payın %90 ı ilçelerin nüfusuna, %10 luk kısmı ise ilçelerin yüzölçümüne göre dağıtılır. Büyükşehir Belediyeleri (BŞB) iki kaynaktan pay almaktadır. Özel Tüketim Vergisi Kanunu na ekli (I) sayılı listede yer alan mallardan 6 tahsil edilen özel tüketim vergisi hariç olmak üzere BŞB sınırları içerisinde yapılan GBVG tahsilatı toplamının %6 sı ile GBVG tahsilatı toplamı üzerinden BŞB içinde yer alan ilçe belediyelerine ayrılan payların %30 u BŞB payı olarak ayrılır. %6 lık payın %60 ı doğrudan ilgili BŞB hesabına aktarılırken kalan %40 lık kısmının %70 i nüfusa, %30 u yüzölçümü esasına göre BŞB ler arasında dağıtılır. Nüfusu 10.000 ve altında olan belediyelere de her yıl Maliye Bakanlığı bütçesine konulacak özel bir ödenek, denkleştirme ödeneği adı altında verilmektedir. Belirtilmesi gereken önemli bir nokta; Türkiye Cumhuriyeti Anayasası nın 73 üncü maddesinin vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin kanunla konulup, değiştirilip veya kaldırılabileceğini hüküm altına almış olmasıdır. Bazı durumlarda Bakanlar Kuruluna da düzenleme yetkisi verilmiştir. İlgili hüküm gereği belediyelerin gelirlerini konu, yükümlü, matrah ve oran bakımından belirleme olasılığı bulunmamaktadır. Öz gelirler ile birlikte mali transferler de yasal olarak belirlendiğinden, belediyeler gelir açısından merkezi yönetimin kurallarına doğrudan bağımlı durumdadır. Gerek Belediye Kanunu gerekse Büyükşehir Belediye Kanunu kapsadıkları belediyeleri idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişilikleri olarak tanımlamaktadır. Mali özerkliğe ilişkin yapılan çok sayıdaki çalışma, yerel 4 Kanun un gerekçesinde, merkezi idare bütçesinden yapılacak transferlerin yerel yönetimlerin özerkliğini zedelemeyecek şekilde olması için koşulsuz transfer türünde olduğu ifade edilmiştir. 5 2012 yılında kabul edilen ve ilgili maddeleri ilk yerel yönetim seçimlerinde (2014 yılında) yürürlüğe giren 6360 sayılı Kanun, belediyelerin GBVG den ayrılan paylarına ilişkin olarak büyükşehir dışındaki belediyelerin payını %2,85 den %1,5 e düşürmüş; ancak büyükşehir ilçe belediyelerinin payını %2,5 den %4,5 e ve büyükşehir belediyelerine verilecek payların oranını da %5 den %6 ya artırmıştır. Bu bağlamda ortalamada hem oranlar artmış hem de toplam pay miktarında bir artış yaşanmış olmaktadır. 6 Söz konusu mallar, akaryakıt, gaz ve benzeri akaryakıt ürünleridir. 52 Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015
H. YAŞ, U. AKDUĞAN yönetimlerin mali açıdan özerk olması yönünde görüş birliği içerisindedir. Mali özerkliğin en önemli göstergesi yerel yönetimlerin vergi gücü olup, bu güce göre de özerkliğin derecesi her ülke ve yerel yönetim birimi için değişmektedir (Blöchliger ve Rabesona, 2009: 4). Ancak, Türkiye deki belediyelerin ve hatta tüm yerel yönetimlerin öz gelirlerini kendilerinin belirleme olasılıkları anayasal olarak sınırlandırılmıştır. Daha net bir ifadeyle Türkiye deki belediyelerin mali özerkliklerinin olduğu doğru bir önerme olamaz. Çalışmanın geri kalan kısmında flypaper effect yaklaşımına yer verilecek ve Türkiye deki belediyelerin mali transfer, öz gelir, borçlanma ve harcama miktarları ortaya konacaktır. Ardından mali transferler ile öz gelirlerin harcamalar üzerindeki etkisi için istatistiksel olarak anlamlı bir ilişki olup olmadığı, eğer varsa bu gelir türlerinden hangisinin harcamalar üzerinde daha büyük etkisi olduğu sorgulanacaktır. 1.1. Flypaper Effect Yaklaşımı Türkiye deki karşılığını yerel yönetimlerin GBVG den aldıkları pay olarak bulan yerel yönetimlere verilen mali transferler literatürde önemli bir inceleme konusu olmuştur. Mali transferleri öncelikle bir peçe olarak gören bir yaklaşım mevcuttur. Peçe hipotezi, bir yönetime verilen mali transferin, bu yönetimin bireylerine yapılan vergi indirimine tam anlamıyla denk olduğuna işaret etmektedir (Oates, 1999: 1129). Diğer bir ifadeyle bir yönetim biriminin aldığı mali transfer miktarı ile bu yerel yönetim birimine sağlanan vergi indirimi miktarı birbirine eşittir. Bu nedenle peçe hipotezine göre mali transferler vergi indirimleri için tek kelimeyle bir peçedir. Peçe yaklaşımının eksikliği ampirik olarak denenmemiş olmasıdır (Oates, 1999: 1129). Daha sonraki çalışmalar, merkezi ve yerel yönetim harcamalarının, yönetimlerin kendi gelirlerinden çok yönetimler arası mali transferlere daha duyarlı olduğunu bulgulamıştır (Oates, 1999: 1129). Bu çalışmaların kaynağını Courant, Gramlich ve Rubinfeld in, Arthur Okun un para vurduğu yere yapışır görüşüne atfen yaptıkları flypaper effect önermesi oluşturmaktadır (Worthington ve Dollery, 1999: 10; Oates, 1999: 1129; Hines ve Thaler, 1995: 218). Hines ve Thaler; elde hazır paraya (mali transferlere) sahip olmanın, transferi alan yönetimlerin harcama davranışı üzerinde gelir toplamak zorunda olduğu bir alandan (örneğin yerel yönetimlerin vergileme yoluyla gelir sağlamasından) çok daha farklı bir etkisi olduğunu önermektedir (Hines ve Thaler, 1995: 224-225; Oates, 1999: 1129-1130). Diğer bir deyişle yerel yönetimlere koşulsuz nitelikte verilen mali transferlerin harcamalar üzerindeki etkisi öz gelirlerdeki artışın etkisinden daha büyüktür (Dahlby, 2011: 304; Cardenas ve Sharma, 2011: 74, Sağbaş ve Saruç, 2004: 79; Worthington ve Dollery, 1999: 1; Kang ve Setyawan, 2012: 3). Söz konusu etki literatürde flypaper effect olarak yer almaktadır. Mali transferler ile yerel yönetim birimlerinin harcamaları üzerindeki etkisi flypaper effect dışında fiyat etkisi (price effect), gelir etkisi (income effect), uyarıcı etki (stimulative effect) 7 ve ikame etkisi (substitution effect) önermeleriyle de incelenmiştir. Koşulsuz transferlerin yerel yönetimlerin sunduğu hizmetin ortalama fiyatını azaltmasına fiyat etkisi adı verilmekteyken öz gelirlerin toplanması gayreti üzerindeki olumsuz etkisi de gelir etkisidir (Dahlby, 2011: 307). Bir birim mali 7 Uyarıcı etki harcamaları harekete geçirdiğinden harcama etkisi (expenditure effect) olarak da anılmaktadır (Dahlby, 2011: 310). Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015 53
Türkiye de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde İncelenmesi transferin yerel harcamadaki bir birim artışa neden olması ise uyarıcı etki olarak ifade edilirken ikame etkisi transferlerin, öz gelirler yerine geçmesi olarak açıklanmaktadır (Saruç ve Sağbaş, 2008: 44; Cardenas ve Sharma, 2011: 84). İkame etkisini ortaya çıkaran durum, harcamalar koşulsuz transferlerle finanse edildiğinde yerel yönetimler tarafından üretilen mal ve hizmetlerin vergi fiyatının ortalama olarak azalmasıdır; böylece seçmenler yerel kamusal mal veya hizmet düzeylerine karar verirken bu mal ve hizmetlerin marjinal fiyatını daha düşük olan ortalama fiyatlarıyla karıştırmış olacaklardır. Seçmenlerin kullandıkları yerel mal ve hizmetlerin nasıl finanse edildiği ve kendilerine düşen maliyetleri hakkındaki bu yanlış algılamalarına da mali yanılsama (fiscal illusion) adı verilmektedir (Gennari ve Messina, 2013: 3; Sağbaş ve Saruç, 2004: 80). Yapılan çalışmalar (Dahlby ve Ferede, 2013; Dahlby, 2011; Sağbaş ve Saruç, 2004; Saruç ve Sağbaş, 2008; Hines ve Thaler, 1995; Cardenas ve Sharma: 2011; Worthington ve Dollery, 1999; Lee ve Vuletin, 2012) yönetimler arası mali transferlerin veya bağışların yerel yönetim harcamaları üzerindeki etkisini inceleyen çalışmalardır. İncelenen çalışmalarda farklı ekonometrik modeller kullanılıp farklı etki düzeylerine ulaşılmakla birlikte bir flypaper effect önermesinin varlığı kanıtlanmış durumdadır. Hines ve Thaler bu farklılığı, tahmin edilen etkinin basit bir şekilde geniş bir etki olup olmamasına veya çok büyük derecede olmasına bağlamaktadır (Hines ve Thaler, 1995: 219). Bu farklılığa, seçilen ekonometrik modelin ve veri setinin değişik olması da eklenebilir. Bu çalışmaların genel anlamda verdiği sonuç, bir yerel yönetim bir mali transfer veya bağış aldığında vergileri artırmadan veya vergilerin 8 artışından daha büyük oranda harcamalarını artırmasının olası olduğu yönündedir (Hines ve Thaler, 1995: 223; Worthington ve Dollery, 1999: 1; Turnbull, 1998: 1). Ancak, bazı ülkelerde bu önermenin aksine mali transferlerden çok, öz gelirlerin belediyelerin harcamaları üzerinde artırıcı etkisi olduğu da tespit edilmiştir (Kang ve Setyawan, 2012). Türkiye örneğinde gerçekleştirilen çalışmalarda (Sağbaş ve Saruç, 2004; Saruç ve Sağbaş, 2008) belediyeler türlerine göre ayrılmış, sosyoekonomik etkenler inceleme kapsamına alınmış ve farklı bir ekonometrik modelle incelenmiştir. Bu araştırmada da söz konusu önermenin var olduğu, nüfusu ve mali transfer artış oranı daha yüksek olan belediyelerde bu etkinin daha yüksek bir etkisinin olduğu sonucuna ulaşılmıştır (Sağbaş ve Saruç, 2004: 18). Yani, Türkiye örneğinde de, mali transferlerin belediyelerin harcamaları üzerindeki etkisinin, öz gelirlerin etkisinden daha çok olduğu kanıtlanmıştır; belediyelerin mali transferlerindeki artış, harcamaları öz gelirlerindeki artıştan daha büyük bir katsayıyla etkilemiştir. Bu çalışma ise Türkiye deki tüm belediyeleri kapsamış ve salt mali transferler ve öz gelirlerin harcama üzerindeki etkisine ilişkin katsayıları zaman serisi verilerinin kullanılmasıyla tahmin etmeyi amaçlamıştır. Çalışmada -flypaper effect yaklaşımına paralel olarak- yerel yönetimlere verilen mali transferlerin harcamalar üzerindeki etkisi Türkiye deki belediyeler örneğinde incelenmiştir. Diğer bir deyişle Türkiye deki belediyelere sağlanan mali transferlerin belediyelerin harcamaları üzerindeki etkisi ile öz gelirlerin etkisi karşılıklı olarak incelenmiştir. Bu nedenle Türkiye deki belediyelerin mali yapısındaki değişim de incelenmiştir. 8 Betimlemede vergiden anlaşılması gereken, gelirlerin mali transferler veya bağışlar düşüldükten sonra kalan kısmıdır. Literatürde bu betimleme öz gelirler olarak da kullanılmıştır. 54 Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015
H. YAŞ, U. AKDUĞAN 1.2. Belediyelerin GBVG den Aldıkları Pay, Öz Gelirleri, Borç Stoku ve Harcamalarının Değişimi (2007Ç1-2014Ç3) Belediyelerin GBVG den aldıkları pay, öz gelirleri ve harcama verilerinin tamamı Muhasebat Genel Müdürlüğünün belirli dönemlerde açıkladığı Genel Yönetim Mali İstatistikleri içerisinde yer alan Belediyeler Bütçe İstatistikleri veri setinden alınmıştır. 3 aylık veriler kullanılarak toplamda 31 dönem inceleme kapsamına alınmıştır. İlgisine göre bazı değişim miktar ve oranlarının ortaya konabilmesi için söz konusu verilerde yeniden düzenlemeye gidilerek çalışmanın amacına uyumlaştırılmaya da çalışılmıştır. 1.2.1. Belediyelerin GBVG den Aldıkları Payın Değişimi GBVG den ayrılan paylar, Türkiye deki belediyelerin gelirleri içerisinde en yüksek paya sahip gelir kalemidir. Belediyelerin gelir tablolarına toplu olarak bakıldığında, 2013 yılsonu itibarıyla GBVG den ayrılan payların tüm belediyelerin gelirleri içerisindeki payı %53,98 iken 2014 yılının ilk üç çeyreğinde bu oranın %61,71 e ulaştığı görülmektedir. GBVG den ayrılan paylar aynı zamanda giderek artan bir görünüm de sunmaktadır. Şekil 1: Türkiye de Belediyelere Verilen GBVG Payları ve Bütçe Gelirleri Hesabının Değişim Miktarları (2007-2014) (Bin TL) 16.000.000,00 14.000.000,00 12.000.000,00 10.000.000,00 8.000.000,00 6.000.000,00 4.000.000,00 2.000.000,00 0,00 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 GBVG PAYI BÜTÇE GELİRLERİ HESABI Kaynak: Maliye Bakanlığı (2015a), Muhasebat Genel Müdürlüğü, Belediyeler Bütçe İstatistiklerinden derlenerek hazırlanmıştır. Şekil 1 e göre 2007Ç1-2014Ç3 dönemi arası gerek GBVG den belediyelere ayrılan paylar gerekse belediyelerin toplam gelirleri artmıştır. Türkiye deki tüm belediyelerin gelirleri 2007 yılı sonu itibarıyla 23,648 milyar TL iken 2013 de 53,931 milyar TL ve 2014 ün üçüncü çeyreğinde 41,369 milyar TL olarak gerçekleşmiştir. Aynı dönemler itibarıyla GBVG den aldıkları pay miktarı sırasıyla 11,829 milyar TL, 24,819 milyar TL ve 15,841 milyar TL olarak gerçekleşmiştir (Maliye Bakanlığı, 2015a). Diğer bir deyişle hem belediyelerin toplam gelirleri hem de gelirleri içerisindeki GBVG payı her yılsonu itibarıyla artış kaydetmiştir. 1.2.2. Belediyelerin Öz Gelirleri ve Değişimi Belediyelerin bütçe gelirleri hesabı ile GBVG payları arasındaki fark olarak hesaplanan öz gelirlerde de inceleme dönemi içerisinde bir artış söz konusudur. Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015 55
Türkiye de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde İncelenmesi Şekil 2: Türkiye de Belediyelerin Öz Gelirleri ve Bütçe Gelirleri Hesabının Değişim Miktarları (2007-2014) (Bin TL) 16.000.000 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ÖZ GELİRLER BÜTÇE GELİRLERİ HESABI Kaynak: Maliye Bakanlığı (2015a), Muhasebat Genel Müdürlüğü, Belediyeler Bütçe İstatistiklerinden derlenerek hazırlanmıştır. Belediyelerin öz gelirleri 2007 yılı sonunda 11,829 milyar TL olarak kesinleşmiştir. İnceleme dönemi içerisinde giderek artan bu miktar 2013 yılsonu itibarıyla 24,819 milyar TL ye ve 2014 üçüncü çeyreği itibarıyla 15,841 milyar TL ye ulaşmıştır (Maliye Bakanlığı, 2015a). Hem belediyelerin GBVG den aldıkları payların toplam gelirler içerisindeki oranının hem de öz gelirlerinin toplam gelirleri içerisindeki oranının değişimi önem kazanmaktadır. Şekil 3 de bu değişim yer almaktadır. Şekil 3: GBVG Payları ve Öz Gelirlerin, Bütçe Gelirleri Hesabı İçerisindeki Payının Değişimi (2007-2014) (%) 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 MALİ TRANSFERLER/BÜTÇE GELİRLERİ HESABI Kaynak: Maliye Bakanlığı (2015a), Muhasebat Genel Müdürlüğü, Belediyeler Bütçe İstatistiklerinden derlenerek hazırlanmıştır. 56 Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015
H. YAŞ, U. AKDUĞAN Şekil 3 e göre 2007 yılının ilk çeyreğinde GBVG den alınan paylar 2,450 milyar TL ile bütçe gelirleri hesabı içerisinde %54,59 luk paya sahipken inceleme dönemi içerisinde artan bir trend izleyerek 2014 ün üçüncü çeyreğinde 2,552 milyar TL ile %61,71 lik bir orana yükselmiştir. Bununla birlikte öz gelirler 2,038 milyar TL den 15,841 milyar TL ye yükselmiş olmasına karşın bütçe gelirleri hesabı içerisindeki payı %45,41 den %38,29 a düşmüştür. Özetle belediyelere GBVG den ayrılan payın miktarı, yani mali transferler giderek artmakta; öz gelirlerin toplam miktarı da artmasına rağmen toplam bütçe gelirleri hesabı içerisindeki payı azalmaktadır. 1.2.3. Belediyelerin Borç Stoku Değişimi Şekil 4 de belediyelerin borç stokundaki değişim gösterilmiştir. Türkiye deki belediyelerin bilançolarının pasif (yükümlülükler) kısmının, yani borç stokunun giderek arttığı görülmektedir. Belediyelerin borçları kısa vadeli yükümlülükler ve uzun vadeli yükümlülükler olarak ikiye ayrılmaktadır. 2014 yılı dördüncü çeyrek itibarıyla belediyelerin bilançolarının toplamının pasif kısmına dikey analiz gerçekleştirildiğinde uzun vadeli yükümlülüklerin toplam borcun %75 i kadar olduğu tespit edilmiştir. Uzun vadeli yükümlülüklerin içerisinde de banka kredileri %25 in üzerinde bir paya sahiptir. Kısa vadeli yükümlülüklerde ise banka kredileri %5 lik bir paya sahiptir. Daha önce açıklanan nedenlerle görece basit bir finansman aracı olan banka kredilerine de borç stokundaki değişim içinde yer verilme gereksinimi duyulmuştur. Şekil 4: Belediyelerin Borç Stoku ve Banka Kredilerindeki Değişimi (2007-2014) (TL) 30.000.000 25.000.000 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 0 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 TOPLAM BANKA KREDİLERİ TOPLAM BORÇ STOKU Kaynak: Maliye Bakanlığı (2015b), Muhasebat Genel Müdürlüğü, Belediyeler Mali Tablolarından derlenerek hazırlanmıştır. Şekil 4 den de görüldüğü gibi belediyelerin borç stokuyla birlikte bu stokun bir bileşeni olan banka kredileri giderek artmaktadır. İnceleme dönemi içerisinde belediyelerin toplam borç stokundaki artış %93 civarında gerçekleşirken banka Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015 57
Türkiye de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde İncelenmesi kredilerindeki artış %496 ya ulaşmış bulunmaktadır. Diğer bir ifadeyle belediyelerin bankalardan kullanmış olduğu krediler giderek artmış ve bu artış da toplam borç stokunu yukarı çekmiştir. 1.2.4. Belediyelerin Toplam Harcamaları ve Değişimi Belediyelerin yaptıkları harcamalar (bütçe giderleri hesabı) tıpkı öz gelirler, GBVG payları ve dolayısıyla toplam bütçe gelirleri hesabı ile borç stoku gibi artış kaydetmiştir. Şekil 5: Belediyelerin Bütçe Giderleri Hesabının Değişimi (2007-2014) (TL) 40.000.000 35.000.000 30.000.000 25.000.000 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 0 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 BÜTÇE GİDERLERİ HESABI Doğrusal (BÜTÇE GİDERLERİ HESABI) Kaynak: Maliye Bakanlığı (2015a), Muhasebat Genel Müdürlüğü, Belediyeler Bütçe İstatistiklerinden derlenerek hazırlanmıştır. Şekil 5 e göre belediyelerin yapmış oldukları harcamalar 2007 yılı sonu itibarıyla 15,571 milyar TL iken 2013 yılı sonunda 35,300 milyar TL ve 2014 yılının üçüncü çeyreğinde ise 24,467 milyar TL olarak gerçekleşmiştir. 2013 yılı ile 2007 yılı sonları karşılaştırıldığında toplam miktardaki değişim %127 artış şeklindedir. 2. Veri Seti ve Yöntem Genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere 9 ayrılan payların (mali transferlerin) 10 ve öz gelirlerin belediyelerin harcamaları üzerindeki etkisini incelemeye yönelik yapılan ampirik araştırmada 2007Ç1-2014Ç3 dönemine ait üçer aylık veriler kullanılmıştır. Mali transferler (kişi ve kurumlardan ayrılan paylar), öz gelirler (bütçe gelirleri hesabının kişi ve kurumlardan ayrılan paylardan farkı) ve harcamalar (bütçe giderleri hesabı) verileri Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün Genel Yönetim Mali İstatistikleri internet sayfasındaki Mahalli İdareler Bütçe İstatistikleri kısmından alınmıştır. 9 2007 yılında 16 büyükşehir, 65 il, 850 ilçe ve 2.294 belde ve ilk kademe belediyesi bulunmaktayken; 2014 yılı itibarıyla Türkiye de 30 u büyükşehir, 51 i il, 919 u ilçe belediyesi ve 396 sı belde belediyesi olmak üzere toplam 1.396 belediye bulunmaktadır (TÜİK, 2015). 10 Muhasebat Genel Müdürlüğü verilerinde, birinci bölümde yer verilen çeşitli oran ve adlarda olan mali transferlerin tümü tek bir hesapta izlenmektedir. 58 Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015
H. YAŞ, U. AKDUĞAN Analizde yer alan tüm değişkenler stok değişken olduklarından bu değişkenlere ilişkin veriler belli bir zaman noktasında ölçülen ve o an var olan büyüklüğü gösteren değerlerden oluşmaktadır. Dolayısıyla söz konusu değişkenlerde zaman içerisindeki değişimleri gözlemleyebilmek ve analize bu şekilde dahil edebilmek için her bir dönemin değerinden bir önceki dönemin değeri çıkarılıp fark alınarak yeni seriler oluşturulmuş ve analizlerde yeni oluşturulan bu seriler kullanılmıştır. Uygulamada Eviews 8 paket programından yararlanılmıştır. Çalışmanın ampirik kısmının temelini oluşturan regresyon analizinde, belediyelerin harcamalarını mali transferler ve öz gelirlerden hangisinin daha fazla etkilediğini incelemek amacıyla aşağıdaki modelin kullanılması öngörülmüştür. HRC MT OZG e (1) t 0 1 t 2 t t Bu modelde bağımlı değişken olan HRC belediyelerin harcamalarını, bağımsız değişkenlerden MT mali transferleri ve diğer bağımsız değişken olan OZG öz gelirleri göstermektedir. Ancak zaman serisi analizinde doğrusal regresyon modelinin tahmin edilmesi yanlış sonuçların ortaya konmasına sebep olmaktadır. Durağan olmayan zaman serileri arasında tespit edilen bir ilişki gerçekte olmayan sahte bir ilişki olabilmektedir. Bu durum sahte regresyon olarak isimlendirilmektedir. Dolayısıyla regresyon analizinde serilerin durağan hallerinin kullanılması gerekmektedir. Bu nedenle regresyon modelinin tahmin edilmesinden önce modelde yer alan değişkenlere ait zaman serilerinin durağan olup olmadığı sınanacak ve değişkenler arasındaki nedensellik ilişkisi tespit edilecektir. 2.1. Durağanlık Analizi: Birim Kök Testi Bir serinin durağan olması demek, o serinin ortalamasının ve varyansının sabit, kovaryansının ise zamana değil, gecikme uzunluğuna bağlı olması demektir. Daha teknik bir tanımla, ortalamasıyla varyansı zaman içinde değişmeyen ve iki dönem arasındaki ortak varyansı bu ortak varyansın hesaplandığı döneme değil de yalnızca iki dönem arasındaki uzaklığa bağlı olan olasılıklı bir süreç için durağandır, denmektedir (Gujarati, 2006: 710). Durağan olmayan zaman serileriyle yapılan çalışmalarda sahte regresyon sorunu ortaya çıkabilmektedir. Sahte regresyonlarda değişkenler arasındaki ilişkinin derecesini gösteren belirlilik katsayısı (R 2 ) ve t istatistiği anlamlı olmasına rağmen parametre tahminleri iktisadi olarak anlamsız olmaktadır (Hendry, Pagan ve Sargan, 1984: 1036). Bu durumda regresyon analiziyle elde edilen sonuç gerçek ilişkiyi yansıtmamaktadır. Durağan olmayan zaman serileriyle yapılan regresyon analizleri sadece bu seriler arasında bir eşbütünleşme ilişkisi varsa gerçek ilişkiyi yansıtabilmektedir. Yani eşbütünleşme sınaması, düzmece regresyondan sakınmak için bir ön sınama olarak düşünülmektedir (Granger, 1986: 226). Bu durumda zaman serilerinin kullanıldığı iktisadi çalışmalarda sahte regresyon sorunuyla karşılaşmamak için kullanılacak zaman serilerinin durağanlığının test edilmesi gerekmektedir. Bir zaman serisinin durağan olup olmadığı birim kök testlerinin uygulanması sonucunda belirlenmektedir. Çalışmada yer alan değişkenlerin durağanlığının sınanmasına ilişkin Genişletilmiş Dickey Fuller (Augmented Dickey Fuller-ADF) birim kök testi uygulanmıştır. ADF birim kök testinde tahmin edilen modeller aşağıdaki gibidir: Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015 59
Türkiye de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde İncelenmesi Genişletilmiş Dickey Fuller (ADF) birim kök testinde, otokorelasyonu gözetecek şekilde yukarıdaki üç farklı modelden birisi en uygun gecikme uzunluğu göz önüne alınarak tahmin edilmektedir. Bu doğrultuda çalışmada birim kök testlerinin uygulanması aşamasında her bir serinin ayrı ayrı zaman yolu grafiklerine bakarak modelde hangi deterministik bileşenlerin olacağına karar verilmiştir. Böylece sadece sabit terim içeren model hem sabit terim hem de trend içeren model veya her ikisini de içermeyen modelden uygun olan birim kök testinde kullanılmıştır. Birim kök testi sonucunda elde edilen test istatistikleri MacKinnon kritik değerleriyle karşılaştırılarak sıfır hipotezi (H 0 ) alternatif hipoteze karşı (H 1 ) test edilmektedir. ADF birim kök testinde sıfır hipotezi (H 0 ) serinin birim köklü olduğunu, alternatif hipotez (H 1 ) ise serinin durağan olduğunu göstermektedir. Sıfır hipotezinin (H 0 ) reddedildiği düzeyde ele alınan serinin durağan olduğuna karar verilmektedir. Eğer sıfır hipotezi (H 0 ) kabul edilirse bu hipotez reddedilene kadar yani seri durağan hale gelene kadar söz konusu serinin farkı alınmaktadır. Analiz sonucunda serinin kendi seviyesinde durağan çıkması durumunda ele alınan serinin kendi seviyesinde bütünleşik yani I(0) olduğu sonucuna varılmaktadır. İncelenen serinin farkı alındıktan sonra durağan hale geliyorsa serinin birinci dereceden bütünleşik yani I(1) olduğu sonucuna varılmaktadır. Dolayısıyla çalışmada elde edilen sonuçlar buna göre değerlendirilmiştir. 2.2. Nedensellik Analizi: Granger Nedensellik Testi Regresyon analizine geçilmeden önce araştırılması gereken bir başka konu da değişkenler arasındaki nedensellik ilişkisidir. Eğer söz konusu iki seri arasında bir nedensellik ilişkisi tespit edilemezse regresyon analizinin sonuçları istatistiksel olarak anlamlı olsa bile teorik açıdan bir anlam ifade etmeyecektir. Ayrıca nedensellik ilişkisinin olduğu durumda nedenselliğin yönünün tespit edilmesi, regresyon modelinde yer alacak bağımlı ve bağımsız değişkenlerin belirlenmesini de sağlayacaktır. Bu çalışmada seriler arasındaki nedensellik ilişkisinin araştırılmasında literatürde sıklıkla kullanılan ve Granger (1969) tarafından geliştirilen Granger Nedensellik Testi kullanılmıştır. Granger nedensellik sınaması, değişkenlerin kestirilmesine ilişkin bilginin yalnızca bu değişkenlerin zaman serisi verilerinde bulunduğunu varsaymaktadır. Sınamaya ilişkin regresyon denklemleri aşağıdaki gibi oluşturulmaktadır (Gujarati, 2006: 620): Yukarıdaki denklemlerde m, n, p ve q optimal gecikme uzunluklarını belirtmektedir. Çalışmada uygulanan Granger Nedensellik Testlerinde optimal 60 Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015
H. YAŞ, U. AKDUĞAN gecikme uzunlukları VAR modeli üzerinden Akaike, Schwarz, Hannan-Quinn, LR ve FPE gibi bilgi kriterleri kullanılarak belirlenmiştir. Örneğin değişkeninin bağımlı, nin ise bağımsız değişken olduğu modelde hesaplanan F değeri istatistiksel olarak anlamlı ise (p < 0,05) Y, X in nedeni değildir şeklinde ifade edilen sıfır hipotezi reddedilmektedir. 2.3. Çoklu Doğrusal Regresyon Bağımlı değişkendeki değişmelerin birden fazla bağımsız değişken tarafından açıklandığı regresyon modelleri çoklu regresyon modelleri olarak adlandırılmaktadır. Burada ilişki doğrusal kabul ediliyorsa çoklu doğrusal regresyon modeli, doğrusal kabul edilmiyorsa doğrusal olmayan çoklu regresyon modellerinden söz edilmektedir. İkiden fazla bağımsız değişkenin yer aldığı doğrusal regresyon modeli genel olarak şu şekilde ifade edilmektedir. Yi 1 2Xi2 3Xi3... k Xik (7) i Denklem (7) de gösterilen modelde lar parametrelerdir. Burada (k-1) sayıda bağımsız değişken, k sayıda değişken ve tahmin edilecek k sayıda parametre bulunmaktadır. tüm bağımsız değişkenler (X ler) sıfır olduğunda Y nin alacağı değeri gösteren sabit parametre iken parametreleri bağımsız değişkenlerdeki bir birimlik değişimin bağımlı değişkeni ne kadar etkileyeceğini gösteren eğim parametreleridir. Regresyon modelinin tahmininde kullanılan yöntemlerden en yaygın olanı en küçük kareler (EKK) yöntemidir. Ancak bu yöntemin kullanılabilmesi için birtakım varsayımların geçerli olması gerekmektedir. Yani regresyon modellerinin değişkenler arasındaki ilişkiyi açıklamak için kullanılıp kullanılmayacağı modeldeki hata terimi ile ilgili birtakım varsayımların geçerli olmasına bağlıdır. Söz konusu varsayımlar; Normallik Varsayımı: Hata terimlerinin dağılımının normal dağılıma uygun olduğunu ifade etmektedir. Sıfır Ortalama Varsayımı: Hata teriminin beklenen değerinin sıfır olduğunu ifade etmektedir. Sabit Varyans Varsayımı: Hata terimlerinin ayrı ayrı varyanslarının birbirine eşit olması gerektiğini ifade etmektedir. Otokorelasyon Olmaması Varsayımı: Belirli aralıklarla birbirini izleyen hata terimleri arasında doğrusal bir ilişki (ardışık bağımlılık) olmaması gerektiğini ifade etmektedir. Bağımsız Değişkenlerin Tesadüfi Değişken Olmaması Varsayımı: Bağımsız değişkenlerin yinelenen örneklemlerde aldığı değerlerin sabit olması gerektiğini ifade etmektedir. Çoklu Doğrusal Bağlılık Olmaması Varsayımı: Çoklu doğrusal regresyonda bağımsız değişkenler arasında doğrusal ilişki olmaması gerektiğini ifade etmektedir. n>k Olması Varsayımı: Gözlem sayısı n nin, tahmin edilecek anakütle katsayılarından fazla olması gerektiğini ifade etmektedir. şeklinde sıralanmaktadır (Güriş, Çağlayan ve Güriş, 2011: 165 ; Gujarati, 2006: 59-68). Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015 61
Türkiye de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde İncelenmesi 3. Bulgular Belediyelerin harcamalar, mali transferler ve öz gelirlerine ilişkin serilerinin ADF Birim Kök Testi sonuçları Tablo 1 de verilmiştir. Tablo 1: ADF Birim Kök Testi Sonuçları ADF Test İstatistiği Kritik Değerler HRC DHRC MT DMT OZG DOZG -1,1454 (3) -2,0590* (3) 0,0521 (3) -8,2472* (2) -2,7900 (2) -20,9326* (0) %5-3,5875-1,9544-3,5875-3,5875-3,5806-1,9529 %10-3,2292-1,6093-3,2292-3,2292-3,2253-1,6100 Model Model 2 Model 3 Model 2 Model 2 Model 2 Model 3 Parantez içindeki değerler optimal gecikme uzunluklarını ifade etmektedir. Maksimum gecikme uzunluğu 7 olarak alınmış ve optimal gecikme uzunlukları Schwarz Bilgi Kriterine (SC) göre belirlenmiştir. Kritik değerler Eviews 8 ekonometri paket programı tarafından verilmektedir. Değişkenlerin isminin başındaki D harfi, 1. fark serisini ifade etmektedir. (*) %5 anlam düzeyinde durağan olduğunu göstermektedir. Model 1: Sabitli model, Model 2: Trendli-Sabitli model, Model 3: Trendsiz- Sabitsiz model Test sonuçlarına göre belediyelerin harcamaları, mali transferleri ve öz gelirleri değişkenlerine ait serilerin hiçbiri durağan değildir. Serileri durağan hale getirmek için fark alma işlemi uygulanmıştır. Bu nedenle söz konusu seriler için birinci farkları alınarak oluşturulan yeni seriler durağanlık sınamasına tabi tutulmuş ve elde edilen sonuçlar yine Tablo 1 de gösterilmiştir. Buna göre analize dahil edilen HRC, MT ve OZG serileri %5 anlam düzeyinde 1. fark değerlerinde durağan çıkmışlardır. Yani bütün seriler I(1) dir. Böylelikle bütün seriler Granger Nedensellik Testi ve çoklu regresyon analizi için uygun hale getirilmişlerdir. Regresyon analizine geçilmeden önce değişkenler arasındaki nedensellik ilişkisi Granger Nedensellik Testi yardımıyla incelenmiştir. Granger nedensellik testinde serilerin durağan halleri kullanılmış ve optimal gecikme uzunlukları VAR modeli üzerinden Akaike, Schwarz, Hannan-Quinn, LR ve FPE bilgi kriterleri kullanılarak belirlenmiştir. Elde edilen sonuçlar Tablo 2 de gösterilmektedir. Tablo 2: Granger Nedensellik Testi Sonuçları Temel Hipotez (H 0 ) Gecikme Uzunluğu F istatistiği p değeri MT HRC 2 4,1604 0,0287 HRC MT 2 5,2016 0,0137 OZG HRC 2 21,4380 6.E-6 HRC OZG 2 0,3511 0,7076 Sonuç ( p<0,05, H 0 Red (MT, HRC nin Granger nedenidir) p<0,05, H 0 Red (HRC, MT nin Granger nedenidir) p<0,05, H 0 Red (OZG, HRC nin Granger nedenidir) p>0,05, H 0 Kabul (HRC, OZG nin Granger nedeni değildir) 62 Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015
H. YAŞ, U. AKDUĞAN Temel Hipotez (H 0 ) Gecikme Uzunluğu F istatistiği p değeri OZG MT 1 0,5564 0,4624 MT OZG 1 1,6959 0,2042 Sonuç ( p>0,05, H 0 Kabul (OZG, MT nin Granger nedeni değildir) p>0,05, H 0 Kabul (MT, OZG nin Granger nedeni değildir) Granger Nedensellik Testi sonuçlarına göre harcamalar ile mali transferler arasında çift yönlü bir nedensellik ilişkisi tespit edilmiştir. Harcamalar ile öz gelirler arasında ise öz gelirlerden harcamalara doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisi elde edilmiştir. Yani söz konusu bulguya göre öz gelirler harcamaların nedeni iken harcamalar öz gelirlerin nedeni değildir. Diğer taraftan öz gelirler ile harcamalar arasında herhangi bir nedensellik ilişkisine rastlanmamıştır. Bu aşamadan sonra analize uygun regresyon modelinin en küçük kareler yöntemi kullanılarak tahmin edilmesiyle devam edilecektir. Granger Nedensellik Testinde elde edilen sonuçların daha önceden kullanılması öngörülen çoklu doğrusal regresyon modelini desteklediği görülmektedir. Mali transferlerden harcamalara doğru ve öz gelirlerden harcamalara doğru nedenselliğin var olması ve mali transferlerle harcamalar arasında herhangi bir nedensellik ilişkisinin olmaması çoklu doğrusal regresyon modelinde bağımlı değişkenin harcamalar (HRC), bağımsız değişkenlerin ise mali transferler (MT) ve öz gelirler (OZG) olmasını gerektirmektedir. Bu doğrultuda tahmin edilecek çoklu doğrusal regresyon modeli şu şekildedir: HRC MT OZG e (8) t 0 1 t 2 t t Söz konusu değişkenlere ilişkin serilerin durağan hallerinin kullanıldığı Denklem (8) de ifade edilen modelin tahmin sonuçlarına bakıldığında, modele eklenen sabit parametreye ( ) ait t değeri istatistiksel olarak anlamlı olmadığından (p = 0,3227 > 0,05) söz konusu parametre modelden çıkarılarak aşağıdaki regresyon modeli oluşturulmuştur. HRCt 1MTt 2OZGt e (9) t Denklem (9) da ifade edilen modelin tahmin sonuçları Tablo 3 de gösterilmiştir. Tablo 3: Çoklu Doğrusal Regresyon Modeli Tahmin Sonuçları Bağımsız Değişkenler Katsayı Standart Hata t-istatistiği (p değeri) VIF MT 2,3319 0,7959 2,9297* (0,0067) 1,078 OZG 1,4509 0,2717 5,3385** (0,0000) 1,078 Bağımlı Değişken: HRC F(2;30) = 15,451 (0,0000) R 2 = 0,5181 Adj. R 2 = 0,5009 Durbin-Watson ist. = 2,1033 Jarque-Bera (Prob.) = 0,845109 (0,655370) * p = 0,0067 < 0,05 olduğundan istatistiksel olarak anlamlıdır. ** p = 0,0000 < 0,05 olduğundan istatistiksel olarak anlamlıdır. Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015 63
Türkiye de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde İncelenmesi Zaman serilerinin en küçük kareler yöntemiyle çözümlenmesi bazı özel problemlere yol açmaktadır. Çünkü en küçük kareler yönteminin bazı varsayımları zaman serileri için genellikle sağlanamamaktadır (Albayrak, 2014: 11). Bu çalışmada tahmin edilen regresyon modeli ile ilgili söz konusu varsayımların sağlanıp sağlanmadığına bakıldığında 0,05 güven düzeyinde bağımsız değişken sayısı k=2 ve örneklem hacmi n=30 serbestlik derecesi için Durbin-Watson tablo değeri d L =1,07 ve d U =1,34 dikkate alındığında Durbin-Watson istatistiğinin 2,1033 olması otokorelasyon probleminin olmadığını göstermektedir. Bağımsız değişkenlere ait VIF istatistiklerinin literatürde kabul edilen kritik değer olan 10 dan (Albayrak, 2008: 131) küçük olması modelde çoklu doğrusal bağlantı sorununun olmadığını göstermektedir. Jarque-Bera istatistiği için olasılık değerinin 0,05 den büyük olması (0,655370>0,05) hata terimlerinin normal dağıldığını ifade etmektedir. Diğer taraftan F testi sonucu elde edilen F istatistiğine ait olasılık değeri 0,05 den küçük olduğundan (0,0000 < 0,05) modelin anlamlı olduğu görülmektedir. Hata terimine ilişkin varsayımlardan sapmaların da olmadığı düşünüldüğünde regresyon modeli en küçük kareler yöntemiyle tahmin edilmiştir. Tahmin edilen regresyon modeli ile ilgili R 2 =0,5181 değeri, bağımlı değişkenin bağımsız değişkenlerce yaklaşık %52 oranında açıklandığını göstermektedir. Ayrıca 0,05 güven düzeyinde bağımsız değişken sayısı k=2 ve örneklem hacmi n=30 serbestlik derecesi için Durbin-Watson tablo değeri d L =1,07 ve d U =1,34 dikkate alındığında Durbin-Watson istatistiğinin 2,1033 olması otokorelasyon probleminin olmadığını göstermektedir. Tahmin edilen regresyon modelindeki bağımsız değişkenlere ilişkin bulunan katsayıların istatistiksel olarak anlamlı olduğu göz önünde bulundurulduğunda regresyon modelinin tahmini şu şekilde ifade edilebilmektedir: HRCt 2,3319. MTt 1, 4509. OZGt e (10) t (0,7959) (0,2717) Denklem (10) a göre mali transferlerdeki bir birimlik artış, harcamaları 2,3319 birim artırırken öz gelirlerdeki bir birimlik artış harcamaları 1,4509 arttırmaktadır. Tahmin sonuçlarına göre hem mali transferlerin hem de öz gelirlerin harcamalar üzerindeki etkisi aynı yönlü iken mali transferlerin harcamaları öz gelirlerden daha fazla etkilediği görülmektedir. 4. Bulgular Işığında Mali Transferler, Borçlanma ve Mali Özerklik Belediyelerin en büyük gelir kaynağı olan mali transferlerin kıstasları yasal olarak düzenlendiğinden belediyelerin harcama yapmaya yetkili karar mekanizmaları gerçekleştirecekleri cari harcamaları mali transferlerin akışına bağlamış durumdadır. Gerçekleştirilen analizde ortaya çıkan mali transferler ile harcamalar arasındaki çift yönlü ilişki de bu varsayıma işaret etmektedir. Farklı bir ifadeyle belediyeler harcamalarını toplam gelirleri içinde en büyük paya sahip gelirlerini tahmin edebildikleri için buna göre ayarlayabilmektedir. Belediyelerin daha çok harcama yapabilmek için mali transferlere giderek daha bağımlı olmaları, genel bütçe üzerindeki yüklerini artırma olasılığı taşımaktadır. Bu olası yük, makro verileri de dolaylı yoldan etkileyebilecektir. Belediyelerin öz gelirlerini kendilerinin belirleyebilmelerinin, diğer bir ifadeyle mali özerkliklerinin sağlanması mali transferlere olan bağımlılıklarını azaltacaktır. 64 Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015
H. YAŞ, U. AKDUĞAN Mali özerkliğin tam olarak uygulanamamasının diğer bir olası olumsuz sonucu da belediyelerin görece serbest finansman alanı olan borçlanmalarını giderek artırmış olmasıdır. Borç stokunun giderek artması durumunda belediyelerin bilançolarının aktif kalitesi de olumsuz etkilenebilecektir; aynı zamanda ulusal düzeyde kamu borcunu da artıran bir etki yapma olasılığı bulunmaktadır. Mali transferleri düzenleyen 5779 sayılı Kanun un gerekçesinde merkezi idare bütçesinden yapılacak transferlerin yerel yönetimlerin özerkliğini zedelemeyecek şekilde olması için koşulsuz transfer türünde olduğu ifade edilmiştir. Ancak, yapılan analiz sonucu mali transferlerin harcamalar üzerinde yarattığı bağımlılık veya yapışkanlık, kendi gelirlerini belirleyemeyen belediyelerin özerkliğinin sorgulanmasına neden olmaktadır. Anayasa Mahkemesinin 2013 yılında aldığı ve daha önceki yerel mali özerklik kararının tersi niteliğindeki kararı 11 da yerel mali özerkliğe ilişkin yorumunun değiştiğini ve yerel yönetimlerin mali özerkliğe sahip olması gerektiğini göstermektedir (Anayasa Mahkemesi, 2014). Mahkeme gerekçeli kararında daha önce verdiği kararların aksine yerel yönetimlerin mali özerkliğine önem atfetmiş, hatta vergi ve benzeri yükümlülüklerin sınırlarının belirlenmesi koşuluyla yerel yönetimlerin yetki alanı içerisinde bırakılmasının demokratik devlet ilkesine de uygun düşeceği yönünde görüş bildirmiştir. Ancak, bazı çalışmalarda (Yakar ve Gündüz, 2014: 136) Anayasanın belediyelere vergi ve benzeri yükümlülükleri belirleme yetkisi tanımadığı ve bu nedenle Anayasanın 73 üncü maddesinde merkezi ve yerel yükümlülükler için iki farklı düzenleme yapılması gereği önerilmiştir. Bu öneri dolaylı olarak mali transferlere olan bağımlılığı azaltacağından, tarafımızca da desteklenmektedir. Sonuç ve Politika Önerileri Yapılan regresyon analizinde Türkiye deki belediyelerin harcama miktarları üzerinde mali transferlerin öz gelirlere kıyasla daha fazla etkisinin olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Diğer bir ifadeyle Türkiye deki belediyelerde flypaper effect geçerlidir. Türkiye deki belediyelerin mali özerkliğinin olmaması belediyeleri mali transferlere daha da bağımlı kılmaktadır. Dolayısıyla belediyelerin üzerindeki flypaper effect temelde belediyelerin mali özerkliklerinin olmamasından kaynaklanmakta olup, belediyelerin öz gelirlerini kendilerinin belirlemelerine izin verilmesi durumunda harcamalarını da etkin bir şekilde kontrol etmelerine neden olacaktır. Bu etki de ister istemez belediyelerin mali açıdan daha etkin ve verimli olmalarının önünü açacaktır. İleride yapılacak olan çalışmalar için her ne kadar literatürde bir teorisi bulunmasa da mali transferler ile borçlanma arasındaki ilişkinin yönü ve boyutunun incelenmesi önerilmektedir. Kaynakça Albayrak, A.S. (2008), Değişen Varyans Durumunda En Küçük Kareler Tekniğinin Alternatifi Ağırlıklı Regresyon Analizi ve Bir Uygulama, Afyon Kocatepe Üniversitesi İİBF Dergisi, 10(2), 111-134. 11 10.4.2013 tarih, 2012/158 esas ve 2013/55 numaralı Anayasa Mahkemesi Kararı. Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015 65
Türkiye de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde İncelenmesi Albayrak, A.S. (2014), Otokorelasyon Durumunda En Küçük Kareler Tekniğinin Alternatifi Otokorelasyon Teknikleri ve Bir Uygulama, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 19(1), 1-20. Anayasa Mahkemesi (2014), 2012/158 esas, 2013/55 karar numaralı ve 10.4.2013 tarihli Karar, http://www.kararlaryeni.anayasa.gov.tr/karar/content/c77ced33-91f9-4dd2-af7f-c08679b65204?excludegerekce=false&wordsonly=false (Erişim Tarihi: 5.05.2015) Beksta A. ve Petkevicius, A. (2000), Local Government in Lithuania, Horvath, T.M. (ed.), Decentralization: Experiments and Reforms içinde, Local Government and Public Service Reform Initiative Open Society Institute: Hungary, 165-216. Blöchliger, H. ve Rabesona, J. (2009), The Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments: an Update, OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government, OECD Working Papers on Fiscal Federalism, No.9, http://www.oecd.org/ctp/federalism/42982242.pdf (Erişim Tarihi: 5.05.2015) Boex, J. (2001), An Introductory Overview of Intergovernmental Fiscal Relations, Georgia State University, Andrew Young School of Policy Resource Studies: USA. Cardenas, O.J. ve Sharma, A. (2011), Mexican Municipalities and the Flypaper Effect, Public Budgeting & Finance, Fall, 73-93. Dahlby, B. (2011), The Marginal Cost of Public Funds and the Flypaper Effect, Int Tax Public Finance, 18, 304-321. Dahlby, B. ve Ferede, E. (2013), The Stimulative Effects of Intergovernmental Grants and the Marginal Cost of Public Funds, CESifo Area Conference in Public Sector Economies, 24-26 April, Munich. Gennari, E. ve Messina, G. (2013), How Sticky are Local Expenditures in Itally? Assessing the Relevance of the Flypaper Effect Through Municipal Data, Int Tax Public Finance, DOI 10.1007/s10797-013-9269-9. Good, K.R. (2009), Municipalities and Multiculturalism: The Politics of Immigration in Toronto and Vancouver, Toronto [Ont.]: University of Toronto Press. Granger, C.W.J. (1969), Investigating Causal Relations by Econometric Models and Cross-Spectral Methods, Econometrica, 37(3), 424-438. Granger, C.W.J. (1986), Developments in the Study of Co-integrated Economic Variables, Oxford Bulletin Economics and Statistics, 48. Gujarati, D.N. (2006), Temel Ekonometri (Çev. Ü. Şenesen ve G. Günlük Şenesen), 4. Basım, Literatür Yayıncılık: İstanbul. Gündüz, O. (2008), Yerel Yönetimlerin Bir Borçlanma Yöntemi Olarak Tahvil İhracı, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Basılmamış Doktora Tezi, İstanbul. Güner, A. (2006), Yönetimler Arası Gelir Bölüşümü: Temel İlke ve Uygulamalar, Güner, A. ve Yılmaz, S. (ed.), Mali Yerelleşme: Teori ve Uygulama Üzerine Yazılar içinde, Güncel Yayıncılık Yayın No. 266: İstanbul, 59-82. Güner, A. ve Yılmaz, S. (2006), Belediye Gelirlerinin Esneklik Analizi, Güner, A. ve Yılmaz, S. (ed.), Mali Yerelleşme: Teori ve Uygulama Üzerine Yazılar içinde, Güncel Yayıncılık Yayın No. 266: İstanbul, 83-92. 66 Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015
H. YAŞ, U. AKDUĞAN Güriş, S., Çağlayan, E. ve Güriş, B. (2011), Eviews ile Temel Ekonometri, DER Yayınları: İstanbul. Hendry, D.F., Pagan, A.R. ve Sargan, J.D. (1984), Dynamic Specification, Griliches, Z. and Intriligator, M.D. (eds.), Hanbook of Econometrics içinde, Vol. 2, Chapter 18, North-Holland: Amsterdam, 1023-1100. Hines, J.R. ve Thaler, R.H. (1995), Anomalies: The Flypaper Effect, The Journal of Economic Perspectives, 9(4), 217-226. International Monetary Fund (IMF) (2015), Government Finance Statistics Manual 2014, Pre-publication draft, http://www.imf.org/external/np/sta/gfsm/pdf/ text14.pdf (Erişim Tarihi: 30.04.2015) Jones, R. (2007), Financial Accounting and Reporting, Shah, E. (ed.), Local Public Finance Management içinde, The World Bank: Washington DC, 7-32. Kang, Y. ve Setyawan, D. (2012), Intergovernmental Transfer and the Flypaper Effect: Evidence from Municipalities/Regencies in Indonesia, KDI School of Public Policy and Management Working Paper Series, Working Paper 12-06. Kopanska, A. ve Levitas, T. (2004), The Regulation and Development of the Subsovereign Debt Market in Poland: 1993-2002 Swianiewicz, P. (ed.), Local Government Borrowing: Risks and Rewards: A Report on Central and Eastern Report içinde, Local Government and Public Service Reform Initiative Open Society Institute: Budapest, 25-78. Kowalczyk, A. (2000), Local Government in Poland, Horvath, T.M. (ed.), Decentralization: Experiments and Reforms içinde, Local Government and Public Service Reform Initiative Open Society Institute: Hungary, 165-216. Lee, L. ve Vuletin, G. (2012), The Flypaper Effect and Teflon Effects: Evidence from China, Modern Economy, 3, 811-816. Maeltsemees, S. (2000), Local Government in Estonia, Horvath, T.M. (ed.), Decentralization: Experiments and Reforms içinde, Local Government and Public Service Reform Initiative Open Society Institute: Hungary, 165-216. Maliye Bakanlığı (2015a), Belediyeler Bütçe İstatistikleri, Genel Yönetim Mali İstatistikleri, https://www.muhasebat.gov.tr/mgmportal/faces/khb_yeni (Erişim Tarihi: 19.04.2015) Maliye Bakanlığı (2015b), Belediyeler Mali Tabloları, Genel Yönetim Mali İstatistikleri: Temel Mali Tablolar, https://www.muhasebat.gov.tr/mgmportal/ faces/khb_yeni?donussayfa=temel (Erişim Tarihi: 19.04.2015) Miller, G.J. ve Hildreth, W.B. (2007), Local Debt Management, Shah, E. (ed.), Local Public Finance Management içinde, The World Bank: Washington DC, 7-32. Nadaroğlu, H. (2001), Mahallî İdareler, Beta Yayınları: Kırklareli. Oates, W.E. (1999), An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, 37(3), 1120-1149. Peterson, G. (2000), Building Local Credit Systems, Urban & Local Government Background Series: Municipal Finance, The World Bank: Washington DC. Sağbaş, İ. ve Saruç, N.T. (2004), Intergovernmental Transfers and the Flypaper Effect in Turkey, Turkish Studies, 5(2), 79-92. Saruç, N.T. ve Sağbaş, İ. (2008), The Surge Impact of the Flypaper, Substitution and Stimulation Effect on Local Tax Effort in Turkey, International Research Journal of Finance and Economics, Issue 13. Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015 67
Türkiye de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde İncelenmesi Swianiewicz, P. (2004), The Theory of Local Borrowing and the West-European Experience, Swianiewicz, P. (ed.), Local Government Borrowing: Risks and Rewards: A Report on Central and Eastern Report içinde, Local Government and Public Service Reform Initiative Open Society Institute: Budapest, 5-23. Turnbull, G.K. (1998), The Overspending and Flypaper Effects of Fiscal Illusion: Theory and Empirical Evidence, Journal of Urban Economics, 44(1), 1-26. TÜİK (2015), Belediye Sayısı ve Nüfusu, 2007-2014, Adrese Dayalı Nüfus Kayıt İstatistikleri, http://www.tuik.gov.tr/preistatistiktablo.do?istab_id=1336 (Erişim Tarihi: 19.06.2015) Worthington, A.C. ve Dollery, B.E. (1999), Fiscal Illusion and the Australian Local Government Grants Process: How Sticky is the Flypaper Effect?, Public Choice, 99, 1-13. Yakar, S. ve Gündüz, O. (2014), Türkiye de Belediyelerin Vergilendirme Yetkisi: Var mı Yok mu İşte Bütün Mesele Bu, Sayıştay Dergisi, Ocak-Mart, 92, 117-141. 68 Maliye Dergisi Sayı 168 Ocak-Haziran 2015