ÜLKE ÜLKE YEREL YÖNETiMLER MısıR'DA YEREL YÖNETİMLER TARİHSEL GELİşMEI TurgayERGUN- Bir Nil ülkesi olan Mısır'ın nüfusunun çoğunluğu Müslümandır ve tarih boyunca çqitli soyların karışmasına karşın insanlar bugün Arapçayı ortak bir dil olarak kullanmaktadıriar. Bu din ve dil özellikleri, Mısır'ın Orta Doğu'nun bir Arap ülkesi olarak görülmesine neden olmuştur. Mısır'ın tarihine kısaca bir göz gezdirecek olursak şunları görüyoruz: Mısır, İ.Ö. altıncı yüzyıldan başlayarak önce sırasıyla Pers, Yunan, Roma ve Bizans'ın etkisinde kalmıştır; daha sonra, Araplar, Memlfikler, Türkler, Fransızlar, İngilizler Mısır'ın kaderine egemen olmuşlardır. Yabancı hanedanlar Mısır'ı yaklaşık 2500 yıl yönetmişjerdir. Başlangıçta din olarak Hıristiyanlık girmiş, daha sonra 639 yılında doğudan Araplar ülkeye girerek Mısır'ı bir Arap ve İslam ülkesine dönüştürmeye başlamışlardır. Arap egemenliği, 1252-1517 tarihleri arasındaki Memlfik yönetimiyle kırılmıştır. 1517'de Osmanlı İmparatorluğu'nun topraklarına katılan Mısır bu durumunu 1882 yılına dek sürdürmüştür. Yabancı etkiler arasında en önemlisi Osmanlı İmparatorluğu'nun etkisi olmuştur. Bu dönemde Mısır Osmanlı İmparatorluğu'nun bir vilayeti olarak sayılmıştır. Bu durum 1798'deki Napolyon işgaline dek sürmüştür. Fransız işgaliyle Mısır'da Batı etkisi görülmeye başlamıştır. Osmanlılarca 1805'de Mısır'a vali olarak atanan ve 1849 yılına kadar Mısır'. yöneten Kavalalı Mehmet Ali Paşa döneminde Mısır, özellikle Fransız örneğine göre, hızla modernleşmeye başlamıştır. İngiliz işgaliyle 1882 yılından başlayarak İngiliz etkisi de görülmektedir. Mısır'ın teknik olarak bağımsız bir ülke olarak kabulü, kendi kralının yönetiminde ve İngilizlerle işbirliği içinde, ancak 1922 yılında gerçeklqmiştir. Gerçek bağımsızlığı ise çok sonra gerçekleşebilmiştir. - Prof. Dr. TODAİE Ctrelim Üyesi. 1 Mısır'ın siyasal tarihi için eski ve yeni çok sayıda Türkçe kaynak bulunmaktadır. İngilizce kısa ve çok iyi bir kaynak için bkz.: Bernard Reich, "Arab Republic of Egypl", The Government and PoIitia or the Middle EMt and North Alrica, (ed.) David E.longve Bernard Reich, Westview Press, Boulder, eolorado, ı 980, s. 309-338. ÇtığdIq Y,"" Yöndimltr, Cir 4, Say, 6, Kasım 1995, s.75 79.
76 ÇAGUAŞ YEREL YÖNETIMLER Günümüzde Mısır çok partili, ancak sınırlı bir demokrasidir. Şimdiki Mısır Anayasası 1971 yılında kabul edilmi tir. Anayasa, Ba kanhk sistemini temel almı tır. Yasama organı olan Halk Meclisi 458 üyeden olu maktadır. 1980 yılında yapılan Anayasa deği ikliğiyle Halk Meclisi yanında bir de Şura Meclisi 01u turulmu tur. Şura 240 üyeli bir danı ma organıdır. l Mısır tarihinin bu çarpıcılığı, onun gerek merkezi gerekse yerel yönetim sistemlerinde dc ct kiler yaratmı tır. Mısır'ın yerel yönetim geleneği uzun bir gcçmi e dayanmak taysa da çağda anlamda yerel yönetimlerin kurumla ması ancak 1960 yılında sağlanabilmi tir. O zamandan beri geçen süre içinde ise en az dört kcz yerel yönetim reformu gerçeklc tirilmi tir. Şimdi bu geli meleri kısaca gözden geçirelim. YEREL YÖNETİM REFORMU 1952 yılından ba layarak Mısır hükümetleri kalkınma çabalarına hız vermi lerdir. Ancak bu çabalar daha çok Kahire'den yürütülmekte ve denetlenmekteydi. Geni ve olanakları oldukça sınırlı olan bir ülkede herşeyin bir merkezden yönetilmesinin güçlüğü, bir noktada merkezi yönetimi İ ' yapamaz duruma getirince yerinden yönetime olan gereksinme artmı tır. Bu çerçevede yerel yönetimlere ili kin olarak kimi düzenlemeler gerçekle tirilmi tir. İlki 1960 yılında çıkarılan yerel yönetime ili kin yasayı 1971, 1975 ve 1979 yıllarında çıkarılan yasalar izlemi tir. Yerel yönetim yasalarıyla biçimsel olarak olu turulan yerel yönetim kurulu ları, i leyi leri yönünden kendilerini yine de merkezi yönetimin yerel ajanları olarak gördüklerinden ve merkezi yönetimin de bu durumu deği tirmek için özel bir çaba göstermemesinden dolayı, istenen düzeyde bir yerel yönetim reformu gerçekle tirilememi tir. Bunun çc itli nedenleri ku kusuz var olmakla birlikte, en önemli neden olarak, yerel yönetimlerin kendilerine yetecek gelir kaynaklarına sahip olmamaları gösterilebilir. Mali yetersizlik, yerel yönetim kurulu larını merkeze bağımlı duruma getirmekte, i levlerini yerine getirebilmeleri merkezden ayrılacak kaynaklara bağlanmaktadır. Bu nedenle sorunun kaynağında, merkez-yerel yönetimler i1i kilerinin düzenlenmesindeki eksiklikler ile yerel yönetimlere yeterli kaynakların ayrılmamı olmasının yattığını söyleyebiliriz. Merkez-yerel yönetimler ili kilerinin bir yanı, iki yönetim arasındaki görev payla ımına ili kindir; öteki yanı ise, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki denetim yetkisinin boyutlarına i1i kindir. Bu konulara biraz sonra yeniden değineceğiz. Yerel yönetimlere ili~kin olarak çıkarılan 1960 tarihli yasa üç düzeyde yerel yönetim olu turmu tu: Iller, belediyeler, köyler. Bu kurulu ların herbirinde yerel meclis bulunmaktaydı ve herbiri tüzel ki iliğe sahipti. Son çıkarılan yasa yerel meclisler arasında bir hiyerar i olu turmu tur. Buna göre, belediye ve köy meclisleri, hiyerar ik olarak il meclislerinin altında sayılmı tır. 1 Dı i leri BabahIı, Türkiye'nın Dı. Temsilcilikleri Bulunan Ülkelu Hakkında EI Kıtabı: Orta Doğu ye Mrika Ülkeleri, (3. Kitap), Dı i leri Babnhıı. Anbra, 1988, s. 69-74.
ÜLKE ÜLKE YEREL YÖNETIMLER 77 Mısır yönetselolarak 25 ile ayrılmı tır. Bu illerin 22'si kalabalık Nil Vadisinde, 3'ü ise az nüfuslu çöl bölgesinde bulunmaktadır. Yerelyönetimlere ili kin yasanın 1960 yılında çıkarılmasından kısa süre sonra bütün illerde ve 135 belediye ile 373 köyde meclisler olu turulmu tur. Ancak bu meclisler için ayrı seçimler yapmak yerine iktidardaki Sosyalist Birlik'in polit bürosu için seçilen üyeler aynı zamanda yerel meclislerde de üyelik yapmı lardır. Bu üyeler yanında iki kategori üye daha bulunmaktaydı: Sosyalist Birlik etkin üyeleri arasından seçilenler ve yerel yönetimlerde görevlendirilmi olan teknik görevliler. Ayrıca ba ta vali olmak üzere merkezi yönetirnce atanan temsilciler, bizdeki il özel idarelerine benzer biçimde, il yönetimlerinin yürütme organlarını da olu turuyorlardı. Bunlar merkezi yönetimin ajanları olarak yönetsel, yarı yargısal ve düzenleyici i levlere de sahiptiler. 1971 yılında çıkarılan yasayla iı Halk Meclisi adıyla seçilmi ve atanmı üyelerden olu an yeni bir meclis ile iı Yürütme Kurulu adıyla memur üyelerden olu an bir yürütme organı kuruldu. iı Halk Meclisi'nin ba kanı Sosyalist Birlik il sekreteridir. Valilerin ise il yürütme kurullarının ba kanları olarak sahip oldukları yetkiler sürdürülmü tür. Ancak Sosyalist Birlik il sekreterleri ile valilerin birbirleriyle sürekli çeki me içinde olmaları, i lerliği oran bir yerel yönetim sisteminin olu masını engcllemi tir. Bu çeki meler öyle bir duruma gclmi tir ki, 1973 yılında Ba hakan bunlara ili kin haberlerin basında yer almasını yasaklamı tır. Dört yıl sonra 1975'de çıkarılan bir ba ka yasayla meclis üyelerinin doğrudan il halkı tarafından seçilmesi kabul edilerek, Sosyalist Birlik'in üye vermesi uygulamasına son verilmi tir. Bu deği iklik, Mısır'da liberal bir demokratik sisteme geçi in i aretlerini de vermektedir. Yerel yönetimlere ili kin son düzenleme 1979 yılında yapılmı tır. Bu düzenleme ile valilerin yetkileri artırılmı tır. Yerel yönetimler, Cumhurba kanı'nın temsilcisi sayılan valilerin büyük yetkilere sahip olduğu yerinden yönetim kurulu ları durumuna dönü türülerek, halkın seçtiği üyelerden olu an yerel meclislerin yetkileri daraltılmı tır. YEREL YÖNETİMLERİN İŞLEVLERİ Mısır'da yerel yönetimlerin hangi i levleri yerine getirebilecekleri yasalarda gösterilmi tir. Bu nedenle Mısır'da aynı düzeydeki bütün yerel yönetim kurulu ları benzer i levlere sahiptir. Yapılması halka bırakılmı i ler yerel yönetimler eliyle yürütülmektedir. 3 Yerel yönetim organlarının sahip oldukları yetkileri kullanıp kullanmamaları büyük ölçüde yeterli kaynaklara sahip olunup olunmadığına bağlıdır. Ba ka deyi le, yerel yönetimlere bırakılmı görevlerin pek çoğu yapılması zorunlu görevler olarak dü ünülmemi tir. Sağlıklı bir yerel yönetim sisteminin varlığı büyük ölçüde mali kaynak gerektirmektedir, ki bu da Mısır yerel yönetimlerinin kar ıla tığı en önemli 3 Mukhtar Atassam, "Locat Administration Rerorms: The Experiences or Egypt and Sudan", Ad.lnlstratln R~rOlW In th~ Arab World, (ed.) Nassir M. AI-Saigh, Arab Organization or Administrative Sciences, Amman, 1986, s. 271-312.
78 ÇAGDAŞ YEREL YÖNETIMLER sorunlardan biridir. 1960 ve 1971 reformlarıyla merkezi yönetimin ta ra kurulu ları eliyle yürütülen pek çok görev yerel yönetimlere bırakılmı tır. Bu görevlerin yerine getirilmesinde özellikle il yerel yönetimlerinin yükü artmı tır. Eskiden merkezi yönetime ait kimi görevler yerel yönetimlere bırakılmı, ancak bunlar için yeterli kaynak transferi yapılamamı tır. Yerel kaynakların yaratılmasında da ba arı gösterildiği söylenemez. Bu nedenle büyük ölçüde merkezi yönetimden gelebilecek kaynaklara umut bağlanmı tır. Yerel yönetimlere ulusal vergiler üzerine eklenen ek vergilerle kaynak bulunmaya ça1ı llmaktadır. Bu ek vergiler daha çok ticari ve sınai mallar üzerine konulmaktadır. Ayrıca dl a1ım ve dı satım vergilerinden il yerel yönetimlerine payayrtlmı tır. Bütün bunlara kar ın gelirler, yerel yönetimlere bırakılmı olan görevlerin yerine getirilmesini kar ılayabilmekten uzaktır. 4 Merkezi yönetime gelirler yönünden a ırı bağlılık, yerel yönetimlerin özerkliğini de büyük ölçüde olumsuz olarak etkilemektedir. Önemli bir sorun da, gelir toplama i inin verimli biçimde yapılamaması yüzünden yitirilen kaynaklardır. MERKEzİ ~ÖNETİM-YEREL YÖNETİM İLİşKİLERİ Yazının ba ında yerel yönetimler arasında bir hiyerar i bulunduğunu belirtmi tik. Bu hiyerar i içinde en üstte il yerel yönetimleri bulunmaktadır. iı meclisleri daha alt düzeydeki yerel yönetimlerin kararlarını denetlerken, vali de üst meclislerin kararlarını denetlemektedir. Mısır'da yerel yönetimlerin kurulması, kaldırılması, yetkilerinin ve görevlerinin belirlenmesi, merkezi yönetimin çıkaracağı yasalara bağlanmı tır. Kurulmu olan yerel yönetimler üzerinde de merkezi yönetimin denetleme yetkisi bulunmaktadır. Bu denetlernelerin kapsamı içine bütçe tasarılarının, hizmet kar ılığı alınan ücretlerin, yerel kimi kararların onaylanması gibi önemli alanlar da girmektedir. Bunların yanında yerel yönetimlerin yapacağı borçlanmalar, sermaye harcamaları, personel istihdamı gibi konularda merkezi yönetimin olurunun alınması gerekmektedir. s Vesayet denetiminde ba lıca yetkililer, ilin ba ındaki vali ile merkezdeki Yerel Yönetimler Kurulu'dur. Mısır'da 1960'da bir Yerel Yönetimler Bakanlığı kurulmu tu. Bu bakanlık 1965'de kaldırılmı, 1968'de yeniden kurulmu, 1971'de yeniden kaldırılmı tı. Bakanlık kaldırıldığında, yerel yönetimlerden sorumlu olmak üzere bir Bakanlıklararası Yerel Yönetim Komitesi ve buna bağlı bir Yerel Yönetimler Sekreterliği kurulmu tu. 1979'da bu komite kaldırılmı yerine bir Yerel Yönetimler Kurulu kurulmu tur. Bu kurul, Cumhurba kanı'nın ya da Ba bakan'ın ba kanlığında, yeniden kurulan Yerel Yönetim Bakanlığı'nın Bakanı, kimi bakanlar, valiler ile Ba bakan'ın çağıracağı yetkililerden olu maktadır. Dikkat edilirse bu olu umun içinde yerel yönetim kurul u larının yetkilileri bul unmamaktadır. 4 A.k. S A.k.
OLKE ÜLKE YEREL YÖNETIMLER 79 Yerel yönetimlerin kimi kilit personeli de merkezi yönetirnce atanmaktadır. Bu personelin yerel yönetimler arasında kaydınıması da söz konusu olabilmektedir. Yerel yönetimlerin kendi personel atamalannı yapabilmeleri için de merkezi yönetimin ön olurunu almalan gerekmektedir. Mısır'da kamu yönetimi görevlileri, kendilerini halkın hizmetlileri olarak görmek yerine, halkın üstünde devlet yetkilerini kullanan önemli ki iler olarak gördüklerinden, halkın yönetime bakı ı genelde olumsuzdur.' Son söz olarak denilebilir ki, hızlı toplumsal, ekonomik, siyasal deği melere ka1" ın Mısır'da yoksulluk sürmektedir.' Yerel yönetimlerin sınırh kaynaklannı bu yönde kullanmalan büyük önem ta ımaktadır., Harold Alderfer, Local GOftl'blHftt I.. Dnelopina Countriea, McGraw-HiII, New York, 1964. L 1ıo., DoD PerelZ. "EvoMDg Egypt", The Mlddle F..ut: Selected Rnd... HOUghtoD MimiD, Bostolt, 1968, s.175.