T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İKTİSAT ANABİLİM DALI EKONOMİK KALKINMA VE BÜYÜME BİLİM DALI

T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İKTİSAT ANABİLİM DALI EKONOMİK KALKINMA VE BÜYÜME BİLİM DALI TÜRKİYE DE 1980 SONRASI KAMU KESİMİ İÇ BORÇLANMASININ ÖZEL SEKTÖR YATIRIM VE TASARRUFLARI ÜZERİNDEKİ ETKİSİ YÜKSEK LİSANS TEZİ Hazırlayan Müge KAYA Tez Danışmanı PROF.DR. Aziz KONUKMAN Ankara - 2010

T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İKTİSAT ANABİLİM DALI EKONOMİK KALKINMA VE BÜYÜME BİLİM DALI TÜRKİYE DE 1980 SONRASI KAMU KESİMİ İÇ BORÇLANMASININ ÖZEL SEKTÖR YATIRIM VE TASARRUFLARI ÜZERİNDEKİ ETKİSİ YÜKSEK LİSANS TEZİ Hazırlayan Müge KAYA Tez Danışmanı PROF.DR. Aziz KONUKMAN Ankara - 2010

ÖNSÖZ Türkiye'de kamu açıkları ve bu açıkların azaltılması konusundaki tartışmalar genellikle kamu gelirlerinin yetersizliği üzerinde yoğunlaşmaktadır. Özellikle 1980 li yılların ortalarından itibaren kamu harcamalarının finansmanında vergi politikaları yerine borçlanma politikaları ön plana çıkması, devletin, hem ekonomik istikrarı sağlamak hem de finansal ihtiyacını karşılamak amacıyla iç borçlanmaya başvurması, kamu borç stokunu arttırmış yaşanan ekonomik ve mali krizler borçlanma olgusunun sorgulanmasına neden olmuştur. Kamu açıklarının finansman kaynağı olarak en fazla kullanılan yöntemlerden birisi olan iç borçlanma miktarındaki artış ekonomi üzerinde pek çok olumsuz etki meydana getirmektedir. Bu etkiler; dışlama etkisi ve borcun geri ödenmesi sırasında meydana gelen olumsuz gelişmelerdir. Bununla birlikte yüksek düzeydeki kamu iç borçlanması başta faiz, enflasyon, GSMH ve gelir dağılımı olmak üzere birçok makroekonomik değişkeni olumsuz yönde etkilemiştir. Ekonomide yaşanan belirsizlikler borçlanma maliyetini arttırarak borçlanma vadesini kısaltmış ve faiz oranlarını yükseltmiştir. Borçlanmanın getirdiği faiz yükü ise kaynakların reel sektörden mali sektöre kaymasına ve reel sektörün küçülmesine neden olmuştur. Bu kapsamda çalışmamın öncelikli amacı; Türkiye de iç borçlanmanın, faiz oranlarını, gelir dağılımını, enflasyonu, ekonomik büyümeyi ve özel yatırım harcamalarını nasıl etkilediği ve kamu kesimi iç borçlanmasının özel kesime aktarılabilir fonlar üzerinde dışlama etkisi yaratıp yaratmadığını incelemektir. Bu amaçla Türkiye de 1980 Sonrası Kamu Kesimi İç Borçlanmasının Özel Sektör Yatırım ve Tasarrufları Üzerindeki Etkisi adlı tez çalışmamın hazırlanmasında, bana destek olan ve yol gösteren değerli tez danışmanım Prof. Dr. Aziz KONUKMAN a, çalışmamda yer alan ampirik analizlerin tamamlanması için yardım eden Yrd. Doç. Dr. Şenay AÇIKGÖZ e ve desteklerini bir an olsun esirgemeyen sevgili aileme teşekkürü bir borç bilirim. Müge KAYA

ii İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... i İÇİNDEKİLER... ii KISALTMALAR... vi TABLOLAR... vii ŞEKİLLER... ix GİRİŞ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM KAMU BORÇLANMASI 1.1. BORÇLANMA KAVRAMI... 3 1.2. KAMU BORÇLANMASININ NEDENLERİ... 5 1.2.1. Olağanüstü Giderlerin Finansmanı İçin Borçlanma... 6 1.2.2. Kamu Yatırımları ve Kalkınmanın Finansmanı İçin Borçlanma... 7 1.2.3. Bütçe Açıklarının Finansmanı İçin Borçlanma... 8 1.2.4. Borç Ödemek İçin Yapılan Yeniden Borçlanma... 9 1.2.5. Maliye Politikası Aracı Olarak Borçlanma... 10 1.3. KAMU BORÇLANMASININ TÜRLERİ... 11 1.3.1. Serbesti Bakımından Borçlanma... 11 1.3.1.1. İsteğe Bağlı Borçlanma... 11 1.3.1.2. Zorunlu Borçlanma... 12 1.3.2. Süreleri Bakımından Borçlanma... 13 1.3.2.1. Kısa Vadeli (Dalgalı ) Borçlar... 14 1.3.2.2. Uzun Vadeli (Konsolide) Borçlar... 15 1.3.2.2.1. İtfa Süresi Belli (Süreli) Borçlar... 16 1.3.2.2.2. İtfa Süresi Belirsiz ( Süresiz) Borçlar... 17 1.3.3. Sağladıkları Kaynaklar Bakımından Borçlanma... 18 1.3.3.1. İç Borçlar... 18

iii 1.3.3.2. Dış Borçlar... 19 1.4. KAMU BORÇLANMASINA İLİŞKİN TEORİK YAKLAŞIMLAR... 21 1.4.1. Klasik Yaklaşım... 21 1.4.2. Neoklasik Yaklaşım... 23 1.4.3. Yeni Klasik Yaklaşım (Ricardocu Eşdeğerlik Teoremi)... 24 1.4.4. Keynesyen Yaklaşım... 26 İKİNCİ BÖLÜM KAMU BORÇLARI İÇERİSİNDE İÇ BORÇLANMA KAVRAMI 2.1. İÇ BORÇ KAYNAKLARI... 30 2.1.1. Bireylerden Borçlanma... 30 2.1.2. Sosyal Güvenlik Kurumları ve Ekonomik Kuruluşlardan Borçlanma... 32 2.1.3. Ticari Bankalardan Borçlanma... 34 2.1.4. Merkez Bankası ndan Borçlanma... 36 2.2. İÇ BORÇLANMA ARAÇLARI... 37 2.2.1. Kağıda Bağlanmış İç Borçlanma Araçları... 37 2.2.1.1. Hazine Bonoları... 37 2.2.1.2. Devlet Tahvilleri... 39 2.2.1.3. Hazine Kefaletine Haiz Bonolar... 39 2.2.2. Kağıda Bağlanmamış İç Borçlanma Araçlar... 40 2.2.2.1. Kısa Vadeli Avans... 40 2.2.2.2. Emanetler... 41 2.2.2.3. Konsolide Borçlar... 43 2.3. İÇ BORÇLANMA YÖNTEMLERİ... 43 2.3.1. İhale Yöntemiyle Borçlanma... 44 2.3.1.1. Tek Fiyat İhale Yöntemi... 46 2.3.1.2. Çoklu Fiyat İhale Yöntemi... 46 2.3.2. İhale Dışı Sürekli Satış Yöntemiyle Borçlanma... 48

iv 2.3.3. Halka Arz Yöntemiyle Borçlanma... 49 2.4. İÇ BORÇLANMANIN EKONOMİK ETKİLERİ... 50 2.4.1. İç Borçlanmanın Fiyatlar Üzerine Etkisi... 51 2.4.1.1. İç Borçlanmanın Enflasyonist Etkisi... 51 2.4.1.2. İç Borçlanmanın Deflasyonist Etkisi... 54 2.4.2. İç Borçlanmanın Faiz Üzerine Etkisi... 55 2.4.3. İç Borçlanmanın Tüketime Etkisi... 57 2.4.4. İç Borçlanmanın Tasarruflar Üzerine Etkisi... 58 2.4.5. İç Borçlanmanın Gelir Dağılımına Etkisi... 59 2.4.6. İç Borçlanmanın Ekonomik Kalkınma ve Büyümeye Etkisi... 60 2.4.7. İç Borçlanmanın Özel Kesim Üzerine Etkisi ( Crowding Out )... 62 2.4.7.1. Finansal ve Reel Dışlama... 64 2.4.7.2. Kısa ve Uzun Dönem Dışlama... 66 2.4.7.3. Ödünç Verilebilir Fonlar Teorisi ve Crowding Out Etkisi... 66 2.4.7.4. IS-LM Modeli ve Crowding Out Etkisi... 69 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE DE İÇ BORÇLANMANIN ÖZEL SEKTÖR YATIRIM VE TASARRUFLARI ÜZERİNDEKİ ETKİSİ 3.1.TÜRKİYE DE İÇ BORÇLARIN MİKTARI... 73 3.1.1. Kamu Kesimi Borçlanma Gereği... 73 3.1.2. İç Borç Stokundaki Gelişmeler... 78 3.1.2.1. İç Borç Stokunun Alıcılara Göre Dağılımı... 90 3.1.2.2. İç Borç Vade Yapısı ve Faiz Oranları... 94 3.1.2.3. İç Borç Faiz Ödemeleri... 99 3.2.3. İç Borç Yükü... 101 3.2.4. İç Borç Servisi... 102 3.2.4.1. İç Borç Servisi / GSMH... 103 3.2.4.2. İç Borç Servisi / Konsolide Bütçe Gelirleri... 105

v 3.2. TÜRKİYE DE KAMU İÇ BORÇLANMASININ ÖZEL SEKTÖR YATIRIM VE TASARRUFLARI ÜZERİNDEKİ ETKİSİ... 106 3.2.1. 1980 Sonrası Yatırımların Ekonomideki Payı... 106 3.2.2. Sabit Sermaye Yatırımlarının Sektörel Dağılımı... 109 3.2.3. 1980 Sonrası Tasarrufların Ekonomideki Payı... 113 3.2.4. Kaynakların Kamu ve Özel Kesim Arasındaki Dağılımı... 116 3.2.4.1. Merkez Bankası Kredilerinin Dağılımı... 116 3.2.4.2. Tahvil ve Bono Stokunun Gelişimi... 118 3.2.4.3. Menkul Kıymet Stoklarının Gelişimi... 119 3.2.4.4. Mali Sistemin Büyüklüğü ve Kaynakların Dağılımı... 121 3.2.4.5. Sermaye Piyasası ve Yaratılan Kaynaklar... 123 3.2.4.6. İkinci El Piyasada Kamu ve Özel Kesim Araçlarının İşlem Hacmi... 127 3.3. 1989-2006 YILLARI ARASI KAMU İÇ BORÇLANMASININ ÖZEL SEKTÖR YATIRIMLARI ÜZERİNDEKİ ETKİSİ... 129 3.3.1. Varsayımlar... 129 3.3.2. Analizde Kullanılan Model ve Veriler... 130 3.3.3. Durağanlık Analizi... 131 3.3.4. VAR Analizi İle Uygun Gecikme Sayısının Tespiti... 133 3.3.5. Johansen Eşbütünleme Analizi... 134 3.3.6. Granger Nedensellik Testi... 139 SONUÇ... 142 KAYNAKÇA... 145 EKLER... 156 ÖZET... 158 ABSTRACT... 160

vi KISALTMALAR DİBS DPT EVDS GSMH HDTM HM İDT KİT KKBG KKSY KTO RGSMH TCMB TEFE TMSF TÜSİAD VAR VDMK : Devlet İç Borçlanma Senetleri : Devlet Planlama Teşkilatı : Elektronik Veri Dağıtım Sistemi : Gayri Safi Milli Hasıla : Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı : Hazine Müsteşarlığı : İktisadi Devlet Teşekkülleri : Kamu İktisadi Teşebbüsleri : Kamu Kesimi Borçlanma Gereği : Kamu Kesimi Sabit Sermaye Yatırımları : Konya Ticaret Odası : Reel Gayri Safi Milli Hasıla : Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası : Toptan Eşya Fiyat Endeksi : Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu : Türkiye Sanayici ve İş Adamları Derneği : Vector Autoregressive Approach (Vektör Otoregressive Yaklaşımı) : Varlığa Dayalı Menkul Kıymet

vii TABLOLAR 3.1. Kamu Kesimi Borçlanma Gereği / GSMH... 76 3.2. İç Borç Stokunun GSMH İçerisindeki Payı... 80 3.3. İç Borç Stokunun Dağılımı ( Hazine Bonosu... 83 3.4. İç Borç Stokunun Dağılımı ( Devlet Tahvili )... 85 3.5. İç Borç Stokunun Dağılımı ( Kısa Vadeli Avans)... 87 3.6. İç Borç Stokunun Dağılımı ( Konsolide Borç)... 89 3.7. İç Borç Stokunun Alıcılara Göre Dağılımı... 93 3.8. Vadeleri Açısından İç Borçlar... 95 3.9. İç Borç Vade ve Faiz Yapısı... 97 3.10. İç Borç Faiz Ödemeleri... 100 3.11. İç Borç Servis Oranı... 103 3.12. İç Borç Servisinin GSMH İçindeki Payı... 104 3.13. İç Borç Servisi / Konsolide Bütçe Gelirleri... 105 3.14. Kamu Yatırımları, Özel Yatırımlar ve Toplam Yatırımların GSMH İçerisindeki Payı... 108 3.15. Sektörler İtibariyle Sabit Sermaye Yatırımları ( Özel Kesim )... 110 3.16. Sektörler İtibariyle Sabit Sermaye Yatırımları (Kamu Kesimi)... 112 3.17. Türkiye de Özel,Kamu ve Toplam Tasarrufların GSMH İçerisindeki Payı... 114 3.18. Merkez Bankası Kredilerinin Kesimler Arasındaki Dağılımı... 117 3.19. Tahvil ve Bono Stokunun Merkez Bankası Aktifleri İçerisindeki Payı. 118 3.20. Menkul Kıymet Stokları... 120

viii 3.21. Mali Sistemin Büyüklüğü (GSMH ya Oranla)... 121 3.22. Mali Varlıkların Kesimler Arasındaki Dağılımı... 122 3.23. Sermaye Piyasasında Özel Kesim ve Kamu Kesimi İhraçları... 125 3.24. İkinci El Piyasa İşlem Hacmi... 128 3.25. ADF Birim Kök Testi Sonuçları... 132 3.26. Var Modeli İçin Uygun Gecikme Uzunluğunun Seçimi... 134 3.27. Johansen Eşbütünleme Test Sonuçları... 136 3.28. Özel Sektör Yatırım Harcamalarına Göre Normalleştirilen Eşbütünleme Katsayılar Tablosu... 137 3.29. Hata Düzeltme İle Granger Nedensellik Test Sonuçları... 140

ix ŞEKİLLER 1.2. Keynesyen Yaklaşımda Borçlanma... 27 2.1. Ödünç Verilebilir Fon Arz-Talebi ve Dışlama Etkisi... 68 2.2. Klasik Dışlama Etkisi... 69 2.3. Kısa Dönem Monetarist Dışlama Etkisi... 71 2.4. Uzun Dönem Monetarist Dışlama Etkisi... 71 3.1. Kamu Kesimi Borçlanma Gereği / GSMH (1980-2006... 77 3.2. İç Borç Stoku/ GSMH nın Yıllar İtibariyle Dağılımı(1980-2006... 81 3.3. Toplam İç Borçlar İçinde Kısa ve Uzun Vadeli Borçlar (1980-2006)... 96 3.4. Kamu Yatırımları ve Özel Yatırımların GSMH ya Oranı (1980-2006)... 109 3.5. Kamu ve Özel Tasarrufların GSMH ya Oranı(1980-2006)... 115 3.6. Sermaye Piyasasında Özel ve Kamu Kesimi İhraçları (%) (1986-1999)... 126 3.7. İkinci El Piyasa İşlem Hacmi (%) (1986-2006)... 128

GİRİŞ Devletin daha fazla harcama yapması vergi gelirlerinin yeterli olmadığı zamanlarda alternatif finansman kaynaklarına başvurulması gerekliliğini ortaya çıkarmıştır. Günümüzde en çok başvurulan alternatif finansman kaynaklarından biri de iç borçlanmadır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde gelir düzeyinin ve tasarruf oranlarının düşük olması, vergi gelirlerinin istenilen oranda arttırılamaması hükümetin iç borçlanmaya başvurmasına neden olmuştur. Ülkemizde ise 1980 öncesinde kalkınma çabalarının desteklenmesi amacına yönelik olarak sınırlı şekilde başvurulan iç borçlanma, 1980 sonrasında süreklilik arz ederek bütçe açıklarının finansmanı için alınan borçların geri ödenmesi amacıyla yapılmıştır. Dış borçlanma kaynaklarının azalması, vergi gelirlerinin yetersiz kalması da iç borçlanma miktarını sürekli arttırmıştır. Kamu açıklarının finansman kaynağı olarak en fazla kullanılan yöntemlerden biri olarak görülen iç borçlanma; faiz oranlarının yükselmesine ve borçlanma vadesinin kısalmasına neden olmaktadır. Türkiye de 1980 sonrası dönemde ve özellikle 1990 lı yıllardan sonra kronik hale gelen kamu açıkları ve bunların finansmanında kullanılan iç borçlanma miktarındaki artış, ülke üzerinde ağır borç yükü meydana getirmiş ve iç borç stokunu arttırmıştır. Kamu borçlarındaki sürekli artışlar faiz oranlarını yükselterek hem mali hem de reel kesim üzerinde olumsuz etkiye neden olmuştur. Bu çalışmada Türkiye ekonomisinin 1980-2006 yıllarını kapsayan dönemde kamu açıklarının iç borçlanmayla finanse edilmesinin temel makro ekonomik değişkenler üzerindeki etkileri incelenecektir. Çalışmanın amacı; ekonomik kalkınmaları için kaynak sıkıntısı çeken ülkelerin kamu borçlanmasının özel sektör yatırım harcamaları üzerindeki etkilerinin teorik olarak ele alınması ve bu borçların Türkiye ekonomisinde finansal kesime aktarılabilir fonlar üzerinde dışlama etkisi yaratıp yaratmadığının ekonometrik olarak test edilmesidir.

2 Tez çalışması ele alınırken genel hatlarıyla iç borçlanmanın ne olduğu, hangi sebeplerden oluştuğu ve bu borcun neden Türkiye ekonomisinde büyük bir sorun haline geldiği incelenmeye çalışılacak olup, iç borç ile bazı temel makroekonomik değişkenler arasında ilişki kurularak veriler ile yorumlama yapılacaktır. Yukarıda belirtilen amaç doğrultusunda yapılan çalışma, üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde; genel olarak borçlanma kavramı, devletin borçlanma nedenleri, kamu borçlanmasının türleri, kamu borçlanmasına yönelik teorik yaklaşımlar ele alınmıştır. İkinci bölümde; iç borç kaynakları, iç borçlanma araçları, iç borçlanma senetlerinin satış yöntemleri üzerinde durularak, kamu açıklarının finansmanı için kullanılan iç borçlanmanın ekonomik etkileri, iç borçlanma ile GSMH, enflasyon ve özel yatırım harcamaları gibi bazı ekonomik büyüklükler arasındaki ilişkiler incelenmiştir. Çalışmanın son bölümünde ise, Türkiye de iç borç sorunu, pek çok yönleriyle ortaya konmaya çalışılmış, iç borçların zaman içinde gösterdiği değişim ve bu değişimin ekonomi üzerinde yarattığı etkiler incelenmiştir. Aynı zamanda kamu iç borçlanmasının özel kesime aktarılabilir fonları dışladığı veya içlediği yönündeki önermeler doğrultusunda Türkiye bağlamında ampirik olarak test edilmiştir. Çalışmada zaman açısından sınırlandırmaya gidilmiştir. Türkiye de iç borçlanmanın ve iç borçlanmadan kaynaklanan yapısal sorunların 1984 yılından sonra artması nedeniyle çalışma 1989-2006 dönemine ait verilerle sınırlandırılmıştır. Sonuç bölümünde ise genel bir değerlendirme yapılarak iç borçlanmanın Türkiye ekonomisi üzerindeki etkileri ve çözüm önerileri ele alınmaya çalışılmış, aynı zamanda yapılan ekonometrik model sonuçları yorumlanmıştır.

BİRİNCİ BÖLÜM KAMU BORÇLANMASI 1.1. BORÇLANMA KAVRAMI Borçlanma, kamu harcamalarının finansmanında verginin bir alternatifi olarak sıkça başvurulan bir araçtır. Bununla birlikte, borcun geri ödenme zamanında ekonomi üzerinde önemli etkilere sahiptir. Borçların ödenmesi vergi gelirleri ile yapılmaktadır. Devlet tarafından alınan vergilerin yarattığı yük, vergiyi ödeyen nesiller üzerinde hissedilirken, devletin borçlanması dolayısıyla yaratılan yük gelecek nesilleri de ilgilendirmektedir. Bu açıdan bakıldığında borçlanma; gelecekteki vergi gelirlerinin bugünden kullanılmasıdır (İnce, 2001: 6). Bu durumda kişiler şimdiki satınalma gücünden, ileride kullanmak koşuluyla vazgeçmiş olmaktadırlar. Kamusal ihtiyaçların giderilmesinde bir finansman aracı olarak öngörülen borçlanma; devletin genel olarak isteğe bağlı ve bir bedel karşılığı, özel kişi, kuruluş veya yabancı bir devletten elde ettiği gelirdir (Saatçi, 2007: 94). Borçlanmada bir isteğe bağlılık söz konusu olduğundan kişiler veya kurumlar devlete borç verip vermemekte tamamen serbesttir. Bu nedenle ellerindeki borç verilebilir fonları, devlet tarafından kendilerine sağlanacak çıkarları, borcun koşullarını ve piyasanın getirisini düşünerek değerlendirmektedirler. Günümüz ekonomilerinde meydana gelen değişimler hükümetleri yeni arayışlara yönlendirmiş, modern devlet anlayışı çerçevesinde, devletin klasik görevlerinin yanında sosyal anlamda da görev ve sorumluluk bilincinin artması kamu harcamalarını arttırmıştır. Devletin olağan gelirlerinin artan kamu harcamalarını karşılamada yetersiz kalması sonucu, kamu gelirlerindeki

5 yetersizliğin giderilmesi ve bütçe açıklarının kapatılması amacıyla borçlanma yoluna gidilmiştir. Devlet için geçici bir gelir kaynağı olan borçlanma günümüzde de ülkelerin sıkça başvurduğu önemli ve etkili bir finansman aracı haline gelmiştir. Borçlanma, sadece uzun dönemde verimli sayılan devlet yatırımlarının finansmanında değil, tüm kamu giderlerinin finansmanında kullanılmaktadır. Kamu açıklarının borçlanma ile kapatılmasının zamanla sürekli hale gelmesi sonucu artan borçlanma miktarı ekonomide yapısal sorunları beraberinde getirmiştir. 1.2. KAMU BORÇLANMASININ NEDENLERİ Kamu borçlanma nedenleri ve borçlanma koşulları, hemen hemen tüm ülkelerde farklılık göstermektedir. Günümüzde devletler, ekonomik ve toplumsal sorunlara çözüm getirmek ve sosyo - ekonomik istikrarı sağlamak için vergi gelirlerinin yetersiz kaldığı durumlarda borçlanmaya sık sık başvurmaktadır. Günümüzde devletin büyük yatırımları gerçekleştirmek ve savaş gibi olağanüstü durumlarda borçlanmasının dışında, yıllık bütçe açıklarını kapatmak, kamu gelir ve giderleri arasında zaman itibariyle meydana gelecek dengesizlikleri gidermek, ekonomide konjonktüre bağlı olarak oluşan atıl fonları ekonomide tekrar aktif hale getirmek gibi nedenlerle borçlanma yoluna gittiği görülmektedir. Borçlanmanın nedenleri bireyden bireye, toplumdan topluma, ülkeden ülkeye ve dönemden döneme değişmektedir. Borçlanma; gelişmiş ülkelerde büyüme, ekonomik kalkınma ve teknoloji üretmenin finansmanında kullanılan önemli bir kaynak olarak ortaya çıkarken, özellikle vergi sisteminde sorunların yaşandığı gelişmekte olan ülkelerde yoğun olarak kamu kesimi açıklarının ve kamu harcamalarının finansmanında kullanılmaktadır (Demir ve Sever, 2009:

6 9). Borçlanmanın ülkeler üzerine etkisi daha çok ortaya çıkardığı sonuçlar itibariyle farklılaşmaktadır. Kamu açıklarının finansmanı için yapılan borçlanmalar genel ekonomik yapı üzerinde olumsuz etkiler meydana getirirken, tasarruf ve faiz oranı üzerinde baskı yaratarak büyüme sürecini olumsuz etkilemektedir. 1.2.1.Olağanüstü Giderlerin Finansmanı İçin Borçlanma Olağanüstü harcamalar; önceden bilinmeyen, her yıl tekrarlanmayan ve faydası uzun yıllar devam eden harcamalardır. Önceden tahmin edilmeyen harcamaların tamamen vergiler yoluyla finansmanı mümkün olmadığından devlet, bu tür harcamaları borçlanarak finanse etmektedir. Bütçe yılı içerisinde meydana gelen deprem, sel, yangın gibi doğal afetlerin yarattığı olumsuz etkilerin giderilmesinde finansman aracı olarak borçlanmaya başvurulmaktadır. Diğer yandan, doğal afetler, kişilerin ve kuruluşların mali yapılarını zayıflatır. Bu nedenle; bu kişi ve kuruluşların vergi borçlarının ertelenmesi hatta birkaç yıl vergi yükümlülüklerinin hafifletilmesi gerekebilir. Bu bakımdan devletin ihtiyaç duyduğu kaynaklara ulaşabileceği bir yöntem olan borçlanma, bu gibi durumlarda devletin en önemli gelir kaynağı olmaktadır (Özbilen, 1999: 20). Doğal afetlerin yaşandığı dönemlerde ülkenin ekonomik gücünün ve toplumun vergi gücünün azalması borçlanmayı vergi koymaktan daha cazip hale getirmektedir.

7 1.2.2.Kamu Yatırımları ve Kalkınmanın Finansmanı İçin Borçlanma Günümüzde devletin bir yandan klasik görevlerini yerine getirmesi diğer yandan da kalkınmayı sağlamaya çalışması kamu harcamalarını arttırmaktadır. Artan kamu harcamalarını karşılamada vergi gelirlerinin yetersiz kalması sonucu kamu yatırımlarının finansmanında borçlanma yoluna gidilmektedir. Çağdaş devlet anlayışıyla birlikte ekonomik ve sosyal yönden devletin yüklenmiş olduğu görev sorumlulukların artması devletin birçok alanda ekonomiye müdahalesini arttırırken bu durum devletin ekonomi içindeki payının giderek büyümesine yol açmıştır. Hızlı sanayileşme, hızlı nüfus artışı ve kentleşme yatırımları arttırmakta, büyük bayındırlık yatırımları (köprü, baraj, metro) ve sosyal nitelikli yatırımlar (eğitim, sağlık) ise sürekli gelir kaynaklarının yetersizliği nedeniyle sık sık borçlanma yoluyla finanse edilmektedir (Açba, 1996: 6). Ülkeler açısından ekonomik dengenin sağlanması, korunması ve kalkınmayı gerçekleştirecek yatırımların yapılması önemlidir. Bireylerin gelirlerinin düşüklüğünden kaynaklanan tasarruf açığı ve sermaye yetersizliği ise büyüme ve kalkınmanın önündeki en büyük engellerden biridir. Bu nedenle; ferdi birikimlerin ve girişimlerin yetersizliği dolayısıyla kalkınmayı sağlayacak yatırımların yapılması devlete kalmaktadır (Özbilen, 1999: 20-21). Kalkınmayı sağlayacak yatırımların çok yüksek miktarda finansman gerektirmesi nedeniyle ekonomik dengenin sağlanması ve korunması için borçlanmak kaçınılmaz olmaktadır. Devlet yatırımları genelde büyük alt yapı yatırımları olarak ortaya çıkmaktadır. Binalar, barajlar, köprüler büyük paralar gerektiren ve başlangıç tarihleri ile bitim tarihleri arasında uzun süre olan, devlete hemen gelir getirmeyen yatırımlardır. Bu yatırımların uzun dönemde tamamlanacak yatırımlar olması nedeniyle vergilendirme kapasitesi belirli ve sınırlı bir ülkede her yıl elde edilen vergi gelirlerinin büyük bir kısmını kullanmak yerine finansmanının borçlanma ile yapılması daha akılcı olmaktadır (Erdem, 2006:

8 11). Büyük çaplı kamu yatırımlarının sadece vergilerle finanse edilmesi durumunda; düşük gelirli kişiler ödediği vergilerle yatırımların finansmanına katılıp, yatırımların getirisinden yararlanamazken, gelecek kuşaklar bu yatırımın maliyetine katılmadığı halde faydalarından yararlanmaktadır. Bu nedenle; borçlanma ile bu dengesizlikler giderilmeye, yatırımların finansman yükü nesiller arasında dağıtılmaya çalışılmaktadır (Buchanan,1997:120). Ekonomik kalkınmayı hedefleyerek alınan borçların, yönlendirildiği yatırımlar başarıya ulaştığında, ekonomik büyüme ve istihdam üzerinde olumlu etkiler yaratılabilir. Kalkınma amacının gerçekleştirilmesinde etkinliğin sağlanması borçla finansmanın etkin kullanımına bağlıdır. Etkinlik açısından borcun verimli yatırımlara yönlendirilmesi kadar borçlanmanın uygun maliyetle gerçekleştirilmesi de önemlidir (Bülbül, 2003:125). Borçlanma ile sağlanan fonların kamunun verimli yatırımlarında kullanılması durumunda devlet, hem faiz hem de borcun anaparasını belli bir süre sonunda ödeme imkanına sahip olacağından, büyük ölçekli yatırımların borçlanma ile finanse edilmesi kısa vadede vergi yükünün hafiflemesine ancak uzun vadede vergilerin daha da artmasına neden olacaktır. 1.2.3. Bütçe Açıklarının Finansmanı İçin Borçlanma Devlet yüklendiği görevleri yerine getirirken harcamalar yapmak ve bu harcamaları yapabilmek için de kaynak bulmak zorundadır. Devletin görev ve sorumluluklarının artması sonucu, harcamaları artarken gelirleri buna paralel olarak artmamakta, dolayısıyla harcamaları ve gelirleri arasındaki dengesizlik kamu açıklarını oluşturmaktadır. Maaş, ücret, kira ile ilgili harcamalar düzenli iken, yatırım harcamaları, devlet borçlarının anapara ve faiz ödemeleri ile ilgili harcamalar düzensizdir. Mali yıl içinde alınan vergi gelirlerinde ise süreklilik yoktur. Bazı aylarda vergi gelirleri düşmekte, bazı aylarda yükselmektedir. Bu nedenle; zaman itibariyle ortaya çıkan gelir ve gider dengesizliğini gidermek

9 için borçlanma zorunlu bir finansman aracı olarak gündeme gelmektedir. Kamusal hizmetlere duyulan ihtiyacın fazla olması, hızlı nüfus artışı, mali disiplinin olmayışı, özellikle ortaya çıkan makro dengesizlikleri ortadan kaldırmak için kamu kesimi yıllar itibariyle daha çok borçlanmak zorunda kalmıştır. Kamu harcamalarının artışı sonucu oluşan bütçe açıklarının finansmanında vergilerden yararlanmak mümkündür. Ancak bunun için başlangıçta öngörülen vergi gelirlerinde daha fazla artış sağlamak amacıyla vergi kanunlarında yasal düzenlemeye gereksinim duyulabilir. Bu düzenlemelerin zaman alıcı olması nedeniyle harcamaların kısılması ve vergi gelirlerinin arttırılması kısa vade de mümkün olmayacağından borçlanmak kaçınılmaz olmaktadır (Evgin, 1994: 21). 1.2.4. Borç Ödemek İçin Yapılan Yeniden Borçlanma Devlet borçlanırken çıkardığı yüksek faizli borçları, piyasadaki daha düşük faiz düzeyine indirerek yeni borç senetleriyle değiştirmek ve böylece borcunu hafifletmek ister. Çoğu kez artan borç taksitleri bütçe içinde büyük bir yük oluşturduğundan devletin devamlı olarak borçlanması borç yükünün giderek ağırlaşmasına ve bütçe içerisinde borç ödemelerine ayrılan payın büyümesine neden olmaktadır (Eker ve Meriç, 1999: 29). Ülkemizde ise, en çok başvurulan bir yöntem haline gelen borcun borçla ödenmesi ya da borç ertelemeleri hem iç hem de dış borçlarda sık sık görülmektedir. Borcun ödeme zamanı geldiğinde devlet, gelirlerinin istikrarsız olması, büyüyen borç miktarları ve artan kamu giderleri sonucu yaşanan finansal sıkışıklık nedeniyle yeniden borçlanmaya giderek süresi gelen borçları kapatır. Bu şekilde; borcun borçla ödenmesi amacıyla alınan kredilere röfinansman krediler denir (İnce, 2001: 26). Bu gibi koşullarda yeniden

10 borçlanılarak süresi gelen borçların ödenmesi geçici rahatlık sağlarken, bütçe üzerindeki faiz yükünü de arttırmaktadır. 1.2.5. Maliye Politikası Aracı Olarak Borçlanma Borçlanma, kamu giderlerini karşılamak için kullanılan bir finansman aracı olmakla birlikte, aynı zamanda devletin ekonomiye müdahalesini sağlayabilen bir maliye politikası aracıdır. Müdahaleci (modern) devlet anlayışının ekonomi üzerindeki rolü, Keynesyen anlayışın ekonomide hâkim olmaya başlamasıyla birlikte artmıştır. Bu bağlamda; borçlanma Klasik anlayışa göre olağanüstü bir finansman aracı iken, modern maliye görüşüne göre olağan bir finansman aracı haline gelmiştir (Çiçek vd., 2010: 142). Devlet maliye politikası aracı olarak sadece kendisine gelir sağlamak için değil, ekonomik ve sosyal amaçları gerçekleştirmek için de borçlanmaya başvurmaktadır. Bu anlamda borçlanma bir taraftan gelir elde etmek amaçlı, diğer taraftan fiyat istikrarı, gelir dağılımı, ekonomik büyüme gibi makroekonomik amaçları gerçekleştirmek amacıyla da kullanılmaktadır. Borçlanma politikası sonucu elde edilen fonların kullanım şekli ve sonuçları da önemlidir. Sağlanan fonlar ekonomide üretime katıldığı, mal ve hizmet alımında kullanıldığı takdirde genişletici etkilere yol açacaktır (Özbilen, 1999: 67). Bir istikrar aracı olarak borçlanma ele alındığında borçlanmanın hangi kaynaktan yapıldığı ve borçlanma sonucu elde edilen fonların nasıl kullanıldığı da önem taşımaktadır. Ekonomideki durgunluk dönemlerinde toplam talep yetersizliğini gidermek için kamu harcamalarının finansmanının bankalardan sağlanması ekonomide genişletici etki yaratmaktadır. Ekonomide harcama fazlasının olduğu enflasyon dönemlerinde ise borçlanmanın kişi ve firmalardan yapılması harcamaları kısıtlayıcı bir etki yaratıp özel tüketim ve yatırım harcamalarını azaltacaktır.

11 1.3. KAMU BORÇLANMASININ TÜRLERİ Kamu borçlanması; serbesti bakımından, süreleri bakımından ve sağladıkları kaynaklar bakımından olmak üzere üç şekilde sıralanabilir. 1.3.1.Serbesti Bakımından Borçlanma 1.3.1.1.İsteğe Bağlı Borçlanma İsteğe bağlı borçlar, elinde borç verilebilir fonları bulunan tarafın kendi isteği ile bunu borç isteyen tarafa vermesidir. Borç almak isteyen taraf devletken, borç vermek isteyen taraf şahıslar veya bazı kurum ve kuruluşlardır. Devlet iktisat politikası amaçlarını ve konjonktürü de göz önünde bulundurarak yapacağı borçlanmanın şartlarını ve miktarını ilan ederken bireyler ve kurumlar alternatif yatırım araçlarının getirisini ve devletin sağlayacağı çıkarları da değerlendirerek borç verirler. İsteğe bağlı borçlarda devlet yüksek faizli tahvil çıkarır. Banka faizine eşit olan veya ondan yüksek miktarda faiz veren devlet tahvilleri şahıslar tarafından satın alınmaktadır. İsteğe bağlı borçlar; vatandaşların faiz geliri elde etmek için tasarruflarını devlete kendi istekleriyle vermesidir. Bu tür borçlanma esas itibariyle tarafların karşılıklı serbest iradesine dayanır. Ancak, isteğe bağlı borçlarda da devlet bazen çıkardığı borç senetlerinin satılması için zorlayıcı yöntemlere başvurmaktadır (Gürler, 1998: 38). Bu yöntemler arasında borç senetlerinin yeterince satılmaması halinde zorla satılacağının duyurulması veya savaş, ekonomik kriz gibi olağanüstü durumlarda senedi almamanın vatandaşlık görevini yerine getirmemek olduğu yönünde baskı yapması yer almaktadır. İsteğe bağlı borçlar bazen yarı zorlamayla da alınabilir. Bu iki şekilde olur. Birincisi; devletin çıkartmış olduğu borç senetlerinin alıcı bulamaması

12 halinde, zorlayıcı yollarla vatandaşlara satacağını duyurmasıdır. Böyle bir durumda zengin kişiler bu senetleri kendilerine zorla satılacağını düşünerek satın alırlar. İkincisi; devletin çıkartmış olduğu borç senetlerinin satışında manevi telkin yolunun kullanılmasıdır (Açba, 1996 : 19). Saf anlamda isteğe bağlı borçlanma; devletin yurttaşları ile eşit düzeyde masaya oturması ve sözleşmenin koşullarını birlikte saptamasıdır. Ancak günümüz devlet borçlanmalarında saf anlamda isteğe bağlı borçlanma görülmemektedir (Erol, 1992: 21). 1.3.1.2. Zorunlu Borçlanma Zorunlu borçlanma; koşullarının tek taraflı olarak devlet tarafından belirlenmesi ve bu koşulların isteğe bağlı olmadan zorunlu olarak kabul edilmesi anlamına gelmektedir. Zorunlu borçlanmaya, olağanüstü dönemlerde geçici olarak başvurulur. Özellikle isteğe bağlı borçlanma olanaklarının azaldığı, vergi kaynaklarının sınıra ulaştığı zamanlarda başvurulmaktadır. Zorunlu borçlanma ile devlet, mali ihtiyaçlarını gidermekte ve aynı zamanda fertleri tasarrufa zorlamaktadır (Erol, 1992: 22). Para ve sermaye piyasalarının elverişli olmaması durumunda devletin isteğe bağlı borçlanmaya gitmesi zordur. Çünkü; bu hallerde bireyler ellerindeki tasarrufları arsa, bina, altın, gibi kıymetlere ve dövize yatırır. Bu yüzden devlet böyle durumlarda mali ihtiyaçlarını vergi gelirleriyle karşılayamayıp zorunlu borçlanmaya başvurmaktadır (Açba, 1996: 19). Zorunlu borçlanma uygulamasının amacı; kişi ve kurum tasarruflarının kamu kesimine aktarımını sağlamaktır. Devlet bu amaçla kişisel tasarrufları borçlanma kaynağı haline getirir. Bu açıdan bakıldığında borç senetlerinin halka zorla verilmesi yönüyle zorunlu borçlar vergiye yaklaşmaktadır. Vergiden farkı; tahvil almaya mecbur edilen şahısların belli bir süre sonunda devletten olan alacaklarını faizi ile birlikte geri almalarıdır (Gürler, 1998: 38).

13 Bu nedenle; zorunlu borçlanmada hem gönüllü borçlanmada olduğu gibi alacaklıya faiz ve borç taksitleri geri ödenmekte, hem de borç verenler vergide olduğu gibi kendi harcamalarını zorla kısmak zorunda kalmaktadır. Zorunlu borçlar, kişilerin satın alma güçlerini, başlangıçta azaltıcı yönde, daha sonra geri ödenirken arttırıcı yönde etkileyeceğinden, ekonomik dengeyi sağlamak amacıyla uygulanmıştır. Kişilerin satınalma gücünü azaltarak devletin bunu kendi amaçları doğrultusunda kullanmasına imkan veren zorunlu borçların bir şekli de zorunlu tasarrufa dayalı borçlanmadır. Bu tür borçların ülkemizdeki ilk örneği 05.09.1961 tarih ve 223 sayılı Yatırımlar ve Tasarruf Bonoları İhracı Hakkında Kanun ile çıkarılan tasarruf bonolarıdır. Bu kanunla tasarruf bonoları yoluyla daha hızlı bir ulusal kalkınmanın gerçekleştirilebilmesi için, tarım, sanayi ve ulaştırma alanlarında yapılacak yatırımların finansmanının sağlanması amaçlanmıştır. Ancak uygulamada görülen aksaklıklar nedeniyle tasarruf bonoları uygulamasına son verilmiştir. Zorunlu tasarrufa dayalı borçlanmada amaç; devlete gelir sağlamaktan çok halkın tasarruf düzeyinin arttırılması, bazı ekonomik hedeflere ulaşma isteği ve daha hızlı bir kalkınma gerçekleştirmek amacıyla devletin gelirlerine ve dış yardımlara ek olarak bir gelir sağlamasıdır. Bu tür borçlanmanın daha çok tarım, sanayi ve ulaştırma yatırımlarında kullanılması düşünülmüştür. 1.3.2. Süreleri Bakımından Borçlanma Borcun alınışından ödenmesine kadar geçen süre olan vade, borçlanma sırasında, borç veren ve borç alan açısından ayrı bir önem taşır. Çünkü; borçlanmada vade, borçlanan taraf açısından maliyet unsuru iken, borç veren taraf için sermayenin getirisi açısından önemlidir (Erdem, 2006: 27). Bu nedenle; devlet mali açıdan içerisinde bulunduğu koşulları, gelecekteki ödeme olanaklarını, ekonomi üzerinde yaratacağı etkileri dikkate alarak borçlanmanın vadesini belirlemektedir.

14 Kamu borçları, vadelerine göre kısa ve uzun vadeli borçlar olarak ikiye ayrılır. Vadesi 1 yıl ve daha az olan borçlar kısa vadeli, 1 yıl ve daha fazla olan borçlar ise uzun vadelidir. 1.3.2.1. Kısa Vadeli (Dalgalı) Borçlar Kısa vadeli borçlar, genellikle devletin gelir ve giderleri arasındaki uyumsuzluğun giderilmesi ve vergi gelirlerinde beklenmedik bir azalma söz konusu olduğu durumda geçici bir süre için başvurulan finansman türüdür. Ekonomik dengenin ve istikrarın sağlanması amacıyla başvurulan kısa vadeli borçlar, daha çok para piyasasından sağlandığından yıl içerisinde büyük dalgalanmalar göstermesi nedeniyle bu tür borçlara dalgalı borçlar da denir (Gürler, 1998: 35). Bütçe açıklarının kapatılması, uzun vadeli borçlanmaya hazırlık, olağanüstü giderlerin finansmanı ve ekonomik istikrarsızlıkları gidermek gibi amaçlar devletin kısa vadeli borçlanmasının nedenlerini oluşturur. Kısa vadeli borç türleri; hazine bonoları, hazine kefaletine haiz bonolar, müteahhit bonolar, Merkez Bankası nın Hazine ye açtığı kısa vadeli avans ve emanetlerdir. Kısa vadeli borçlar bankalardan, sosyal güvenlik kuruluşlarından özel sigorta şirketlerinden ve Merkez Bankası kaynaklarından sağlanabilir. Ellerinde likit bulunduran tasarruf sahipleri, büyük firmalar ve bankalar atıl fonlarını devletin çıkartmış olduğu kısa vadeli devlet iç borçlanma senetlerini satın alarak değerlendirmekte, durgunluk dönemlerinde ise kredi talebi az olduğu için bu tür borçlanma senetlerine yönelmektedirler. Kısa vadeli borçlanma sadece bütçenin yıl içerisindeki gelir ve gider dengesizliklerini gidermek veya geçici olarak bütçe açıklarını kapatmak dışında, verginin ve uzun vadeli borçlanmanın alternatifi ve sürekli bir finansman kaynağı olarak da kullanılmaktadır (Gürler, 1998: 36). Özellikle ekonomide deflasyonist eğilim varken ödünç verilebilecek fonlar fazla

15 olduğundan devletin kısa süreli borçlanmaya başvurması daha kolay olmaktadır. Vadeleri kısa olan bu borçların faizlerinin de daha düşük olması nedeniyle bu fonların piyasaya aktarılması iktisadi canlılık yaratabilir. Diğer taraftan savaş giderleri başta olmak üzere çeşitli olağanüstü giderler için uzun süreli borçlanmaların yetersiz kalması nedeniyle devlet dalgalı borçlara başvurmaktadır. Özellikle kalkınma çabası içindeki ülkeler açısından iç piyasanın uzun süreli borçlanmaya elverişli olmaması ve vergi gelirlerinin arttırılmasının güç olması nedeniyle sık sık kısa vadeli borçlanmaya başvurduğu görülmektedir. Kısa vadeli borçlanma faizinin düşük olması devlet için, diğer taraftan kısa süreli olması ise borç verenler için elverişlidir. Özellikle ellerinde likit bulunduran büyük firmalar ve bankalar fonlarını para olarak tutmak yerine kısa süreyle borç vererek değerlendirme olanağı bulmaktadırlar. Uygulamada kısa vadeli borçların zamanında ödenemeyişi konsolidasyon (tahkim) işlemine yol açarak ekonomi üzerinde uzun vadeli borç etkisi yapmaktadır (İnce, 2001: 37). 1.3.2.2. Uzun Vadeli ( Konsolide) Borçlar Konsolide borçlar, genellikle bir yıldan daha fazla olan uzun vadeli ve sermaye piyasasından sağlanan borçlardır. Bu borçlar bütçenin finansmanından ziyade, vadesi geldiği halde ödenemeyen ve yeni itfa planı ile tahkim kapsamına alınan borçları, bütçe kaynaklarını aşan büyük bayındırlık işleri için borçlanılan tutarı ve dış borç ödemelerinden kaynaklanan kur farklarını ifade eder (Evgin, 1998: 3). Uzun vadeli borçlar bir yatırım için ayrılmış olan uzun vadeli tasarruflarla finanse edilmektedir. Uzun vadeli borçlar sermaye piyasasından sağlanmaktadır. Bu borçlanmanın temel kaynağını piyasada uzun süreli yatırım fırsatı bekleyen tasarruf sahipleri oluşturmaktadır. Uzun vadeli borçların ödeme zamanı

16 yaklaştıkça kısa vadeli borç niteliği kazanarak para piyasasında kolaylıkla alıcı bulabilmektedir. Ekonomilerde yaşanan konjonktürel sorunlar nedeniyle devlet uzun vadeli borçlanmaya gidebilmektedir. Özellikle enflasyon dönemlerinde devlet borçlanma yoluyla kısa dönemde toplam talep seviyesini düşürücü, uzun dönemde toplam arzı arttırıcı politika izler (Eker ve Meriç, 1999: 63). Bunun için borçlanmanın uzun vadeli olarak yapılması ekonomi açısından daha uygundur. Konsolide borçlar itfa süresi belli (süreli) ve itfa süresi belli olmayan (süresiz) borçlar olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. 1.3.2.2.1. İtfa Süresi Belli (Süreli) Borçlar İtfa süresi belli borçlar; anapara ve faizin ödenme zamanının başlangıçta belirlendiği ve ödemenin bir plan dahilinde yapıldığı borçlardır. İtfa süresi belli borçlara normal süresi içinde faiz ödenmekte ve vade dolduğunda anapara ödemesi yapılarak kapatılmaktadır (Ulusoy, 2001: 47). Konsolide borçların en yaygın olanı itfa süresi belli olan borçlardır. Bu borçlarda ödeme süresi bellidir ve belli bir plan dahilinde yapılır. Ancak ekonominin gidişatına bağlı olarak bazen vadeden önce ödeme yapılabilir. Diğer bir deyişle devlet borcun vadesini beklemeden daha önce almış olduğu borçları itfaya tabi tutabilir ya da borcun vadesi geldiği halde ödeme olanaklarından yoksun ise ekonomik koşullara göre borcun vadesini uzatabilir (Erdem, 2006: 39). Devlet daha ağır bir borç yükü ile karşı karşıya kaldığında borcun vadesi gelmeden erken ödeme yapabilir. Eğer ekonomi durgunluk içindeyse devlet yine erken ödeme yoluna gidebilir. Tam tersi durumda enflasyonist etkilerin olduğu bir ortamda ise vadesi gelen borçlarını ödemeyerek borcun vadesinin uzatılmasını tercih edebilir.

17 Borcun geri ödenmesi şartlarını gösteren plana itfa planı denir. İtfa planına göre devletin borçlanma süresince ödediği anaparanın ve faizlerin yıllık parçası taksit adını almaktadır. Bu taksitler değişmez veya değişir taksitler olmak üzere iki şekildedir. Değişmez taksitlerde, borcun anapara ve faizi vade süresine bölünerek eşit taksitler halinde ödenir. Yalnız itfa süresi ilerledikçe taksit içindeki faizin payı azalır. Değişir taksitlerde ise, anapara faizden ayrı olarak belirli yüzdeler halinde ödenmekte ve süre ilerledikçe ödenecek miktar da azalmaktadır (Açba, 1996 : 17). 1.3.2.2.2. İtfa Süresi Belirsiz (Süresiz) Borçlar Bu tür borçlanmada devlet borçlanma koşulları içinde vade belirtmez. Devletin ihraç ettiği borç senetlerinden alanlar sadece belirlenen faiz oranı üzerinden faiz geliri elde ederler. Borç olarak verilen anaparanın geri ödenme şekli ve zamanı tek taraflı olarak kararlaştırılır. Devlet sadece borçlanma koşulları içinde belirlenen faizi ödemek durumunda olup anaparayı ödeme zamanını seçmekte serbesttir (Erdem, 2006: 37). Bu borçlarda borçlanma kağıtlarını ellerinde tutanlar anaparayı isteme hakkından yoksun olup sadece faiz geliri elde ederler. Bu nedenle; faiz oranları diğer borçlara göre daha yüksektir. Faiz oranlarının yüksek olması tasarruf sahiplerinin bu borçlanma kağıtlarını almalarında etkili olmaktadır. Süresiz borçlanma devlet açısından oldukça yararlı bir finansman biçimidir. Çünkü; devlet herhangi bir şekilde ödeme taahhüdüne girmeyerek kendisini anaparayı ödeme külfetinden uzun dönemde kurtarmıştır. Diğer yönden koşulların uygun olduğu zamanda anapara ödemesi yaparak borç ödemesinin ekonomi üzerinde yaratacağı olumsuz etkileri baştan kontrol altına almış olmaktadır (Erdem, 2006: 37-38). Süresiz borçlar da iki şekilde uygulanır. Birinci uygulamada; alacaklı anaparanın geri ödenmesini istememekte, devlet istediğinde ödeme yapmaktadır. Burada piyasa faiz oranı borcun faiz oranının altına düştüğü

18 durumda, devlet yükünü azaltmak için borcun vadesi gelmeden ödeme yaparak daha düşük faizli yeni tahvil çıkarmak ister. İkinci şekilde ise, devletin itfa yapmamayı veya belirli süre geçtikten sonra itfa yapmayı taahhüt etmesidir (Açba, 1996: 16). Bu uygulama da faiz oranları düşerse tahvillerin değeri yükselmiş olacak ve devlet daha ağır bir borç yükü ile karşı karşıya kalacaktır. İtfa süresi belirsiz borçlar devleti borç ödeme yükümlülüğünden kurtardığı ve uygun görülen zamanlarda ödeme yapılmasına imkan tanıdığı için avantajlı görülmektedir. Buna karşılık, borçların doğuş zamanı bilinmediğinden geri ödenmesinde toplumsal tepkiyle karşılaşılacağı ve bireylerin ne zaman alındığı bilinmeyen bir borç için bütçeye ödenek konulmasına tepki göstereceği noktasında eleştirilmektedir (Ulusoy, 2001: 48). 1.3.3. Sağladıkları Kaynaklar Bakımından Borçlanma Kamu harcamalarının karşılanmasında ve harcamaların gelirleri aşması halinde ortaya çıkan kamu kesimi açıklarının finansmanında alternatif finansman yöntemleri uygulanmaktadır. İlgili açıkların finansmanında kullanılan alternatif finansman yöntemlerinden en önemlileri iç ve dış borçlanmadır (Gill ve Pinto, 2005: 3). İç ve dış borçlanmanın nedenleri, miktarları ülkelerin gelişmişlik düzeyine göre değişmektedir. 1.3.3.1. İç Borçlar İç borçlanma; hükümetin ülke sınırları içindeki kişi ve kurumlara milli para cinsinden borçlanmasıdır. Bu borçlanmanın ekonomik niteliği, satınalma gücünün özel ve kamu kesimi arasında el değiştirmesidir (Eker ve Meriç, 1999: 80). İç borçlanmada ülkenin kullanabileceği kaynaklara ek bir kaynak

19 yoktur. Devlet, yapmış olduğu harcamaların elde ettiği gelirden daha fazla olması durumunda harcamaların finansmanını sağlamak amacıyla kişi ve kurumlara başvurarak borçlanmasını gerçekleştirmektedir. Bir borcun iç borç olup olmadığını belirleyen temel unsur; borcun ihraç yeri ve borcun milli gelir ile karşılanıp karşılanmadığıdır. İç borçlanmada alacaklı ile borçlu aynı ekonomi içerisinde yer almaktadır. Borcun iç piyasada veya dış piyasada aynı uyruklu kişilerden temin edilmesi halinde, her iki kaynak da iç borç olarak değerlendirilir ( Eker ve Meriç, 1999: 80). İç borçlar GSMH nın bir bölümünden alınır, ödenmesi ise GSMH da bir azalma veya artma meydana getirmez sadece bir transfer yapılması anlamına gelir. İç borçlar daha çok kamu geliri sağlamak, bütçe açığını kapatmak amacına yönelik olduğundan ekonomik dengeler açısından fazla bir etkiye sahip değildir (Erol, 1992: 50). İç borçlanma ile devlet ülke ekonomisi içerisinde kaynak transferi yapmaktadır. Bu nedenle şahıs ve kuruluşların tasarruflarını belirli sürelerle faiz karşılığında kullanması ülke ekonomisini doğrudan etkilememektedir (Tural, 1992: 38). 1.3.3.2. Dış Borçlar Dış borçlanma; bir devletin ya da bir kamu kuruluşunun çeşitli dış kaynaklardan gelir sağlamasıdır. Yani ülke içindeki yerleşik kişi ve kuruluşların ülke dışındaki yerleşik kişi ve kuruluşlardan dış krediler yoluyla gelir elde etmesidir (Evgin, 2000: 1). Devlet istihdam yaratmak, kalkınma hedeflerini gerçekleştirmek için büyük yatırım projelerini üstlenerek, eğitim, sağlık, ulaştırma gibi beşeri sermaye ve altyapı yatırımlarını yapmak zorundadır. Ancak mevcut gelir düzeyinin düşüklüğünden kaynaklanan iç tasarrufların yetersizliği ve etkin vergi toplama yöntemlerinin geliştirilememiş olması nedeniyle ekonomik

20 büyüme için yapılması gereken yatırımların finansmanında dış kaynak kullanılmasına neden olmuştur. Dış borçlar, geçmişte sadece olağanüstü dönemlerde başvurulması öngörülen bir gelir kaynağı iken günümüzde ülke ekonomilerinin gelişmesinde kullanılan bir finansman çeşididir. Dış borçlanma, yalnız gelişmekte olan ülkelerin değil, gelişmiş ülkelerin de başvurduğu önemli bir gelir kaynağıdır (Şeker, 2006: 75). Özellikle gelişmekte olan ülkelerin sıkça başvurduğu bir finansman çeşidi olan dış borçlanma ile ülkeler ekonomik kalkınmalarını tamamlamaya çalışmaktadır. Bir ülkenin iç borçlanma yerine dış borçlanmaya başvurmasının iki nedeni vardır: Birincisi; ülke ekonomisinin dışa bağımlı olması ve dış alımı gerçekleştirecek yeterli döviz kaynağına sahip olmamasıdır. Bunun sonucunda ülke için gereklilik arzeden malların yurtdışından düzenli akışını sağlamak üzere dış borç kaynaklarına yönelmek zorunluluğu doğmaktadır. Dış borçlanmaya başvurmanın ikinci nedeni; iç kaynakların yetersizliği nedeniyle, ülke ekonomisinin ihtiyaç duyduğu fonların iç kaynaklardan karşılanmasının imkansız olmasıdır (Eker ve Meriç, 1999: 80). Devletin gelir toplama imkanının sınıra gelmiş olması nedeniyle dış kaynaklara başvurma ihtiyacı ortaya çıkmaktadır. Dış borçlanma yoluyla yabancı ülkelerden alınan kaynaklar, ekonomi üzerinde değişik etkiler yaratır. Dış borcun ekonomide meydana getireceği etkiler borcun kullanım koşullarına bağlıdır. Dış borcun faiz oranı, ödeme süresi, vade yapısı gibi koşullar dış borcun ekonomide yaratacağı etkilerin belirleyicisi olmaktadır. Dış borçlar, bir ülkenin belli bir süre sonra anapara ve faiziyle geri ödemek koşuluyla yabancı ülkelerden sağladığı kaynak olarak tanımlandığından bu borçlar alındığı zaman yabancı kaynak girişine yol açmakta, borçlanan ülkenin milli gelirini arttırarak ekonomide olumlu etki yaratmaktadır. Buna karşılık anapara ve faiz ödemeleri yapıldığı zaman dışarıya kaynak transferi söz konusu olacağından milli gelirde azalışa neden olarak ekonomide olumsuz etki meydana getirmektedir( Ulusoy, 2001: 61).

21 Dış borçlanma kısa dönemde üretim artışına benzer bir etki yaratarak yurt içinde toplam arzın artmasına neden olurken ileriki dönemlerde söz konusu borçların geri ödenmesi sonucu büyümeye aktarılacak kaynaklarda bir daralma görülmesine neden olacaktır (Ülgen, 2005: 21). Devletin dış borçlanmaya gitmesi durumunda, alınan borcun verimli alanlarda kullanılması, istihdam seviyesinin artmasına ve dış borçlanma kadar ekonominin genişlemesine neden olur. Ülke kaynaklarında dış borçlanma yoluyla sağlanan ek artış sermaye birikim oranını yükseltir. Büyüyen sermaye birikim oranı, yatırımları ve dolayısıyla büyüme oranını arttırmaktadır (Evgin, 2000: 2). Alınan dış borçların özellikle üretken yatırım alanlarında kullanılması, ekonomik sonuçları bakımından faydalı olmaktadır. Bu nedenle; dış borç kaynaklarının, uluslararası rekabet gücü yüksek verimli ve döviz rezervlerini arttırıcı alanlara yönlendirilmesi gerekmektedir. Ancak, alınan dış borçların verimli alanlarda kullanılmaması durumunda ekonomide söz konusu olumlu gelişme sağlanmayacak ve borç geri ödenirken de ekonomide daralmaya neden olacaktır. 1.4. KAMU BORÇLANMASINA İLİŞKİN TEORİK YAKLAŞIMLAR Kamu açıklarının finansman şekillerinden biri olan kamu borçlanmasının iktisadi etkilerine yönelik iktisat okullarının görüşleri; Klasik, Neoklasik, Yeni Klasik (Ricardocu teori) ve Keynesyen yaklaşım olarak ele alınmaktadır. 1.4.1. Klasik Yaklaşım Klasiklere göre; ekonomi tam istihdamda dengededir. Düzgün işleyen piyasa mekanizması nedeniyle ekonomiye müdahale edilmemelidir. Devlet yalnızca adalet, savunma, güvenlik gibi klasik görevlerini yerine getirmelidir.

22 Klasik iktisadın temel özellikleri; kamu harcamalarının düşük düzeyde tutulması, devletin gelir ve giderlerinin denk olması, devletin savaş gibi olağanüstü haller dışında borçlanmaya gitmemesi olarak sıralanabilir. Devletin ekonomiye müdahalesi, iç dengeyi bozan bir uygulama olarak görülmektedir. Kamunun ekonomi içerisindeki yeri temel görevi olan savunma, adalet, kamu düzeni ve alt yapı hizmetleri ile sınırlı kalmaktadır. Ancak bu görevleri yerine getirebilecek ve kaynak dağılımını bozmayacak küçük ve denk bütçe arzulanır. Dolayısıyla kamu borçlanması, istenmeyen ve belli şartlara bağlı olarak yapılacak bir durum olarak analiz edilmektedir (Çelen ve Zülfüoğlu, 2008: 290). Kamu bütçesinin ekonomi içerisindeki payının yükselmesi ve açık vermesi istenilen bir durum olmadığından borçlanmak bütçe açıklarının sonucu olarak karşılaşılan bir durumdur. Bu nedenle; ancak savaş gibi arızi durumlarda başvurulabilecek geçici bir finansman kaynağıdır. Klasikler, devletin üretmeyip tükettiğini, verimsiz olduğunu, kaynakları iyi kullanmadığını belirtmişlerdir. Küçük devlet anlayışı nedeniyle, kamu harcamalarının en düşük düzeyde tutulmasını ve dolaylı vergilerle finanse edilmesini, borçların olağanüstü bir kamu geliri olması nedeni ile ancak verimli yatırımlarda kullanılması şartı ile alınması gerektiğini savunmuşlardır (Dileyici ve Özkıvrak, 2001: 101). Klasiklere göre; borçlanma vergi gibi olağan bir finansman yöntemi değildir. Klasik iktisatçılar borçlanmayı olağanüstü bir gelir kaynağı olarak gördüklerinden iç borçlanmayı etkin bir finansman aracı olarak görmezler(yurdakul, 1999: 10). Borçların ödenmesi için vergilerin arttırılması gerektiğinden borçlanma genel olarak ekonomik faaliyetleri daraltıcı yönde etkilemektedir. Bu nedenle; kamu borçlanması sonucu sürekli arttırılan vergiler ülkeleri ekonomik açıdan güçsüzleştirmektedir. Klasiklere göre; kamu finansman açıklarının borçlanma ile finanse edilmesi sonucu verimli olarak kullanılabilecek fonlar, kamu ekonomisi içerisinde kullanılarak dışlama etkisinin ortaya çıkmasına neden olmaktadır

23 (Brown ve Jackson, 1990: 119). Borçlanma mali disiplini bozarak, ekonomiyi enflasyon ve işsizlik gibi istikrarsızlığa sürüklemektedir (Türk, 1998: 4-5). 1.4.2. Neoklasik Yaklaşım Neoklasik yaklaşım bütün dönemler için tam istihdamın geçerli olduğunu savunmaktadır. Bütçe açıklarının finansmanında borçlanmaya gidilmesi gelecek kuşaklar üzerinde büyük bir yük oluşturur. Bu görüşe göre; devlet borçlarının geri ödenmesi genellikle vergilerle olur. Borcun alınması ile geri ödenmesi arasında geçen sürede borcu alan kuşak ölmüş veya emekli olmuş olacaktır. Bu durumda, alınan borcun geriye kalan faizleri ve anaparası ekonomik yaşama yeni giren kuşak tarafından vergi ödemek suretiyle karşılanacaktır. Dolayısıyla, borç yükü şimdiki kuşaktan gelecekteki kuşağa aktarılmış olacaktır (Gürler, 1998: 21). Neoklasik görüşe göre; asıl önemli olan sürekli bütçe açıklarının finansmanıdır. Geçici açıkların ekonomi üzerindeki etkisi küçüktür. Asıl üzerinde durulması gereken sürekli bütçe açıklarının ekonomik etkileridir (Gönül, 1998: 6). Neoklasik görüşe göre; sürekli açıklar sermaye birikimini olumsuz yönde etkilemektedir. Neoklasik yaklaşımın bütçe açıklarının ekonomik etkilerine ilişkin 3 temel varsayımı vardır (Berheim,1989: 57-58): a) Bireylerin yaşam sürelerinin sınırlılığı ve her bir bireyin belli bir nesile ait olması, b) Borçlanma ve borç ödemelerinin piyasa faiz oranından yapıldığı bir ekonomide tasarrufların bugünkü tüketimle gelecekteki tüketimin optimum bileşiminden oluşması, c) Bütün dönemler için tam istihdam varsayımının geçerli olması ve piyasaların kendiliğinden dengeye gelmesidir.

24 Neoklasik modele göre; bütçe açıklarının borçlanmayla finansmanı cari tüketimde genişlemeye yol açmaktadır. Eğer bugünkü kuşak, kamu borçlanması nedeniyle ortaya çıkan iç borç faiz ve anapara ödemelerinin ileride toplanacak vergilerle finanse edileceğini tam olarak algılayamazsa, devlet tarafından ihraç edilen devlet tahvili ve hazine bonoları özel kesimin net servetinin bir parçası olarak değerlendirilecektir. Özel kesim net servet artışı ise toplam tüketimi arttırıcı bir etki yaratacaktır. Tam istihdam varsayımı altında, cari tüketimdeki artış tasarrufların azalmasına neden olacak, ekonomide tasarruf-yatırım eşitliğini yeniden sağlayabilmek için ekonomide faiz oranları artacak, özel kesim yatırımları olumsuz yönde etkilenecektir. Bu durum kamu borçlanması nedeniyle gelecek kuşaklara daha az sermeye stoku, daha çok borç yükü aktarılmasına neden olacaktır (Barro, 1989: 39-40). Neoklasiklere göre; uzun dönemde borçlanma sonucu oluşan faizlerin ödenebilmesi için vergiler arttırıldığında bireylerin tüketimleri azalmış olacaktır. Borçların ödenmesi için vergilerin artırılması tasarrufların azalmasına yol açacak ve sermaye birikiminin yavaşlamasına neden olacaktır. Neoklasiklere göre; kamu açıklarının borçlanma yoluyla finanse edilmesi durumunda özel kesimden kamu kesimine kaynak aktarımı olmakta, devletin borçlanması sonucu kamu kesimi ile özel kesim rekabete girerek özel sektör yatırımlarını dışlamaktadır. 1.4.3. Yeni Klasik Yaklaşım (Ricardocu Eşdeğerlik Teoremi) Belirli bir kamu harcama düzeyinin vergi ya da borçlanma ile finanse edilmesinin ekonomik etkilerinin eşdeğer olduğunu ileri süren Denklik Teorisi, özellikle 1980 sonrası dönemde, giderek büyüyen kamu borçlarının etkileri ile ilgili olarak yapılan bir çok çalışmada önemli bir yer tutmuştur. Ricardo Denkliği Teoremi; veri bir kamu harcama düzeyinin vergileme veya borçlanma yoluyla finanse edilmesinin ekonomi üzerindeki etkisinin eşdeğer olduğunu