Düşük Karbonlu Kalkınma İçin Çözümsel Tabanlı Strateji ve Eylem Geliştirilmesi Teknik Destek Projesi

Transkript

1 Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı Türkiye Ulusal Programı, 2013 Düşük Karbonlu Kalkınma İçin Çözümsel Tabanlı Strateji ve Eylem Geliştirilmesi Teknik Destek Projesi Proje No: EuropeAid/136032/IH/SER/TR Sözleşme No: TR2013/ /001 Faaliyet 2.1: AB Salım Ticareti Sistemi Direktifi Ön Düzenleyici Etki Analizi (ÖnDEA) Ankara 2018 i

2 Projenin Adı: Hizmet Sözleşmesi No: Proje Kimlik No: Düşük Karbonlu Kalkınma İçin Çözümsel Tabanlı Strateji ve Eylem Geliştirilmesi Teknik Destek Projesi TR2013/ /001 EuropeAid/136032/IH/SER/TR Proje Bütçesi: 3,865, Başlangıç Tarihi: 29 Mayıs 2017 Bitiş Tarihi / Süre: 29 Mayıs 2020 / 36 Ay Sözleşme Makamı: Sözleşme Müdürü: Adres: Merkezi Finans ve İhale Birimi (MFİB), Ankara, Türkiye Hacer BİLGE T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, E-Blok No:36 İnönü Bulvarı Emek/Ankara / TÜRKİYE Telefon: Faks: E-posta: Hacer.Kilic@cfcu.gov.tr Faydalanıcı: Adres: Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mustafa Kemal Mahallesi Eskişehir Devlet Yolu (Dumlupınar Bulvarı) 9. km. No: 278 Çankaya / Ankara Telefon: Faks: Yüklenici: Proje Direktörü: Adres: Hulla & Co Human Dynamics QA (Konsorsiyum Lideri). Rade Glomazic Kralja Milana 34, 1st Floor, Belgrade, Serbia Telefon: Faks: E-posta: rade.glomazic@humandynamics.org Proje Ekip Lideri: Adres (Project Office): Mykola Raptsun Mustafa Kemal Mahallesi, Sokak, No:5/3, Çankaya/Ankara Telefon/Faks: E-posta: mykola.raptsun@lowcarbonturkey.org Bu doküman, Türkiye Cumhuriyeti ve Avrupa Birliği nin finansal desteği ile hazırlanmıştır. Yasal Uyarı: Bu yayının içeriğinden yalnızca Hulla & Co Human Dynamics QA liderliğindeki Konsorsiyum sorumludur ve hiçbir şekilde Türkiye Cumhuriyeti ve Avrupa Birliği nin görüşlerini yansıtmamaktadır. ii

3 İçindekiler İçindekiler... iii Şekilller Listesi... v Tablolar Listesi... vi Haritalar Listesi... vi Kısaltmalar... vii 1. GİRİŞ Politika Çerçevesi Kapsam AB STS Deneyimi AMAÇ VE YÖNTEM Çalışmanın Amacı Çalışma Yöntemi Danışma ve Veri Toplama SORUN TANIMI VE MEVCUT DURUM Sorun Tanımı Mevcut Durum POLİTİKA ALANLARI VE SEÇENEKLER Politika Alanları Politika Seçenekleri EKLER Ek 1: ÖnDEA Öncesi Çalışmalar Ek 2: AB Sera Gazı Salımları Ek 3: Ulusal Envanter bildirimlerinde STS verilerinin kullanımı Ek 4: BMİDÇS ve STS verilerinin birbirine yıllık uyum değeri Ek 5: Çıkarılan Politika Alanları EK 6: PMR Projesi Ek 7:Takip Eden İşler iii

4 iv

5 Şekilller Listesi Şekil 1. AB Sera Gazı Salım Azaltım Politikaları ve İlgili Mevzuatın Gelişimi Şekil 2. AB STS ye İlişkin Mevzuatın AB ve Türkiye deki Gelişimi Şekil 3. Karbon Fiyatının AB STS'de Arasında Değişimi Şekil 4. STS ve ÇPK Kapsamına Giren Sektörler Şekil 5.AB28 de STS ve ÇPK Salımlarının Toplam Salımlara Oranı Şekil 6. AB STS Dönemleri Şekil 7. AB STS İşletmelerinin Sektörlere Dağılımı Şekil 8. AB STS Salımlarının Sektörlere Dağılımı Şekil 9. AB STS İşletmelerinin Sınıf ve Sektörlere Dağılımı Şekil 10. AB STS Salımlarının Sınıf ve Sektörlere Dağılımı Şekil 11. AB STS İşletme Sayılarının, Sınıf ve Ülkelere Dağılımı (2016) Şekil 12. AB STS Salımlarının, Sınıf ve Ülkelere Dağılımı (2016) Şekil 13. AB STS Salımlarında Toplam ve Sektörel Değişim (Milyon ton CO2) Şekil 14. DEA Süreci Şekil 15. Türkiye'nin Sera Gazı Salımının Sektörel Dağılımı (2015) Şekil 16. Türkiye de Elektrik Üretiminin Kaynak Dağılımı ( Şekil 17. Türkiye İRD İşletme Sayılarının Kategorilere Dağılımı (2013) Şekil 18. Türkiye İRD Toplam Salımlarının Kategorilere Dağılımı (2013) Şekil 19. AB STS Ülkelerinin* STS Salımlarının Ulusal Envanterlerine ve STS Kayıt Sistemine Göre Sektörel Dağılımları (2015) Şekil 20. Türkiye nin Salımlarının, AB STS Kapsamındaki Sektörlere Koşullu* Dağılımı (2015) Şekil 21. Türkiye'nin Hesaplanmış STS Salımları (Avrupa Ulusal Sera Gazı Envanterleri ve STS Salımlarına Göre) (2015) Şekil 22. AB STS'nin Verileri İçin Hazırlanmış Veri Göstergeleri Şekil 23. Türkiye den Büyük Bir Şirketin Sera Gazı Salımları (ton CO2) Şekil 24. AB STS'de Emisyon Üst Sınırı v

6 Tablolar Listesi Tablo 1. STSD Kapsamındaki Sektörler, Sera Gazları ve Faaliyetler Tablo 2. DEA çalışmasının amaç, kısıtlama ve varsayımları Tablo 3. BMİDÇS ve STS Verilerinin Birbirine Yıllık Uyum Değerleri Haritalar Listesi Harita 1. AB STS İşletmelerinin Ülkelere Dağılımı (2016*) Harita 2. Avrupa da Kişi Başı Sera Gazı Salımı (ton CO2e/yıl) Harita 3. Avrupa da Toplam Sera Gazı Salımı (ton CO2e/yıl) Harita 4. Avrupa'da Arasında Kişi Başı Sera Gazı Salımı Değişim (%).. 38 Harita 5. Avrupa'da Arasında Toplam Sera Gazı Salımı Değişim (%) vi

7 Kısaltmalar AB Avrupa Birliği AK Avrupa Komisyonu AKAKDO Arazi Kullanımı, Arazi Kullanımı Değişimi ve Ormancılık BMİDÇS Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi CDM Temiz Kalkınma Mekanizması (Clean Development Mechanism) CDP Karbon İfşa Projesi (Carbon Disclosure Porject) CITL Topluluk Bağımsız İşlem Kaydı (Community Independent Transaction Log) ÇPK Çaba Paylaşımı Kararı (Effort Sharing Decision, ESD) CRF Ortak Raporlama Formatı (Common Reporting Format) ÇŞB T.C. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı DEA Düzenleyici Etki Analizi EEA Avrupa Çevre Ajansı (European Environment Agency) Eurostat Avrupa Birliği İstatistik Ofisi EUTL Avrupa Birliği İşlem Kaydı (European Union Transaaction Log) İRD İzleme, Raporlama ve Değerlendirme İSO İstanbul Sanayi Odası JI Ortak Uygulama (Joint Implementation) KP Kyoto Protokolü LCDP Düşük Karbonlu Kalkınma için Çözümsel Tabanlı Strateji ve Eylem Geliştirilmesi Teknik Yardım Projesi MBB Marmara Belediyeler Birliği NAP Ulusal Dağıtım Planı (National Allocation Plan) NIR Ulusal Envanter Raporu (National Inventory Report) ÖnDEA Ön Düzenleyici Etki Analizi PA Paris Anlaşması PİR Piyasa İstikrar Rezervi (Market Stability Reserve, MSR) PMR Karbon Piyasalarına Hazırlık Ortaklığı (Partnership for Market Readiness) REC Bölgesel Çevre Merkezi (Regional Environmental Center) REC Türkiye Bölgesel Çevre Merkezi Türkiye (Regional Environmental Center Turkey) SGETHY Sera Gazı Emisyonlarının Takibi Hakkında Yönetmeliği STS Salım Ticareti Sistemi STSD Salım Ticareti Sistemi Direktifi TBB Türkiye Belediyeler Birliği TOBB Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği TÜFE Tüketici Fiyat Endeksi vii

8 TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu viii

9 1. GİRİŞ Bu Ön Düzenleyici Etki Analizi (ÖnDEA) raporu, T.C. Çevre ve Şehircilik Bakanlığının (ÇŞB) üst düzey yetkililerini Avrupa Birliği Salım Ticareti Sistemi konusunda bilgilendirmeyi ve 13 Ekim 2003 tarihli 2003/87/AK sayılı Konsey Direktifinin (Avrupa Birliği Salım Ticareti Sistemi Direktifi, STSD) Türkiye de uygulanmasına ilişkin tespit edilen sorunlar ve çözüm önerilerine yönelik görüş almayı amaçlamaktadır. ÖnDEA, belirlenmiş olan bu sorunlara yönelik çeşitli politika alanları ve seçenekleri sunmaktadır. Nihai DEA Raporu ise tespit edilen politika seçeneklerini daha ayrıntılı olarak sosyal, çevresel ve ekonomik etkileriyle birlikte inceleyecektir. Rapor, STSD nin uygulanmasına ilişkin sorunların temel nedenlerini belirlemek ve sorunlar arasındaki neden-sonuç ilişkisini incelemek üzere Eylül-Aralık 2017 tarihleri arasında yapılmış bir dizi toplantıya, ikili görüşmeye ve kaynak taramasına dayanmaktadır (bkz. Error! Reference source not found.). Raporun giriş bölümü Avrupa Birliği (AB) sera gazı salım azaltımı taahhütleri ve salım ticaretinin çerçevesini çizmektedir. Bu bölümde STSD nin amacı ve kapsamı ile AB ülkelerinde uygulanmasına ilişkin bilgilere yer verilmektedir. İkinci bölümde ÖnDEA çalışmasının amacı ve yöntemi ortaya konulmaktadır. Çalışma kapsamında yürütülecek danışma süreci ile veri toplama ve analizine ilişkin bilgiler bulunmaktadır. Üçüncü bölümde, Türkiye de salım ticaretine ilişkin mevcut sorunlar ve karşılaşılan zorluklar üzerinde durularak Türkiye nin mevcut durumunun değerlendirilmesi yapılmıştır. Dördüncü bölüm, DEA kapsamında çalışılacak politika alanları ve seçeneklerini sıralamaktadır. Bu raporda ifade edilen görüşler REC Türkiye ve bu kapsam ve hususta çalışmalara dâhil olan uzmanlara ait olup ÇŞB nin de dâhil olduğu Çalışma Grubunun görüşlerini yansıtmayabilir Politika Çerçevesi AB nin, iklim ve enerji politikası Birlik düzeyindeki tüm ülkelerin takip etmek zorunda olduğu çeşitli politika ve programlara dayanmaktadır. Bunlar; 2020 İklim & Enerji Programı, 2030 İklim ve Enerji Çerçevesi ve 2050 Düşük Karbon Yol Haritası belgeleridir. Bu programlar AB nin, Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (BMİDÇS) kapsamındaki yükümlülüklerini de (Kyoto Protokolü-KP ve Paris Anlaşması-PA) yerine getirmektedir. Bu programlar kapsamında AB düzeyinde, sera gazı salım azaltım hedefleri belirlenmiş olup bu hedeflere yönelik düzenli izlemeler ve raporlamalar gerçekleştirilmektedir. AB iklim ve enerji politikaları hedefleri, 1990 baz 9

10 yılı sera gazı salımına oranla 2012, 2020, 2030 ve 2050 yıllarında sırasıyla %8, %20, %40 ve %80 salım azaltımına ulaşmayı öngörmektedir. AB, 2020 ve 2030 hedeflerini gerçekleştirmek amacıyla biri AB Çaba Paylaşımı Kararı (ÇPK), diğeri AB Salım Ticareti Sistemi Direktifi (STSD) olmak üzere iklim değişikliğiyle mücadele için iki ana politika aracı geliştirmiştir (bkz. Error! Reference source not found.). AB ÇPK, STSD ile oluşturulan AB STS kapsamı dışında kalan sektörlerin salımlarını kapsamaktadır. ÇPK, AB düzeyinde KP ikinci yükümlülük dönemi ( ) için üye ülkelerin STS dışı sera gazı salım sınırlarını belirlemiştir. Söz konusu sektörlerde, 2005 yılı baz alınarak 2020 yılında AB genelinde %10 azaltım hedeflerken, ülkelerin bu azaltıma sağlayacakları katkının adaletli olmasını amaçlamaktadır. ÇPK ile her ülkenin ÇPK sektörleri toplam salım hakkı o ülkenin GSYİH sine göre -%20 ve +%20 aralığında belirlenen değerle sınırlandırılmıştır ye kadar geçen sürede farklı kararlarla ülkelerin sera gazı salım hakları güncellenmiştir. 1 Son olarak 2016 yılında Çaba Paylaşımı Tüzük (ÇPT) tasarısı geliştirilmiştir. Tüzüğün 2018 yılında yasalaşarak ÇPK nın ÇPT ye yerini bırakması beklenmektedir. BMİDÇS kapsamında Paris Anlaşması yükümlülüklerini karşılamak üzere geliştirilen ÇPT tasarısı; dönemi için genel hedefin %30 a çıkarılmasını, bu doğrultuda da ülke ÇPT sektörleri salım hedeflerinin -%40 ve %0 aralığında belirlenmesini öngörmektedir. STSD ilk olarak, KP nin imzalanmasını takiben 2003 te, KP nin ilk dönem başlangıcı olan 2008 yılı öncesinde 3 senelik bir pilot dönem planıyla yayınlanmış ve 2005 yılında yürürlüğe girmiştir. Direktifin temel amacı; AB nin uluslararası anlaşmalara verdiği salım azaltım taahhütlerini gerçekleştirirken ekonomik ve maliyet-etkin bir çözüm olarak sunulan AB Salım Ticareti Sisteminin (STS) genel çerçevesini çizmektir. 1 STS dışında kalan sektörler için 2009 yılında yayınlanan ÇPK ise Hırvatistan ın birliğe dâhiliyeti ile 2013 yılında yenilenmiştir. 10

11 Şekil 1. AB Sera Gazı Salım Azaltım Politikaları ve İlgili Mevzuatın Gelişimi STSD kapsamında ülkeler, hedefleri ve AB çapındaki salım azaltım hedefi doğrultusunda Avrupa Komisyonu nun (AK) kendilerine verdiği sera gazı salım hakkını -diğer bir deyişler kotasını - ülkelerindeki kapsam dâhilindeki işletmelere dağıtmaktadır. Sene sonu geldiğinde işletmelerin yaptıkları salımlar ve sahip oldukları haklar, denkleştirilmelidir. Salımları, salım haklarından az olan işletmeler pazar a salım haklarını satarak ek gelir elde ederken; salımları, salım haklarından fazla olan işletmeler pazar dan ek salım hakkı satın alarak açığı kapatmaktadır. Bu sayede salım haklarının hepsini kullanmayıp az salım yapan işletmeler ödüllendirilirken, salım haklarının hepsini kullanıp üzerine de ek salım yapan işletmeler cezalandırılmaktadır. Erken eyleme geçerek, STSD yükümlülüğünden önce sera gazı salımlarını azaltmış olan işletmelere ek salım hakkı verilerek, işletmelerin azaltım tedbiri almaları teşvik edilmekte, yaşanacak adaletsizlik önlenmeye çalışılmaktadır. 11

12 Şekil 2. AB STS ye İlişkin Mevzuatın AB ve Türkiye deki Gelişimi Direktif, 2004, 2008 ve 2009 yıllarında temel olmak üzere toplamda 7 kez değişikliğe uğramıştır (bkz. Error! Reference source not found.). Önemli değişiklikler şu şekilde özetlenebilir; STSD nin uygulanmasını kolaylaştırmak adına sera gazı salımlarının izlenmesi, raporlanması ve doğrulanması gerekliliğinin ortaya çıkmasıyla; ilk olarak 2004 yılında izleme ve raporlama kılavuzu oluşturulmasına ilişkin Komisyon kararı yayınlanmış, 2007 yılında bu karar feshedilerek yeni bir karar çıkarılmış; 2012 yılında ise 2007 kararını da fesheden yeni bir Regülasyon 2 ve 2013 te izleme ve raporlama mekanizması üzerine bir Regülasyon yayınlanmıştır. Mevcut durumda 2012 ve 2013 Regülasyonları yürürlüktedir yılında iki senelik bir deneme dönemiyle yürürlüğe koyulan STSD nin geçiş süreci nedeniyle işletmelere fazla dağıtılan bedelsiz salım hakları, dönem sonuna gelindiğinde karbon fiyatını 0 /tona düşürmüştür (bkz. Error! Reference source not found.) ten sonraki süreçte fiyatın, bir miktar yükselerek hâlâ düşük seviyelerde seyretmesi, AB yi önlem almaya iterek 2015 yılında Piyasa İstikrar Rezervi 3 kararını yayınlamasını sağlamıştır (bkz. Error! Reference source not found.). 2 AB de direktifler, üye ülkeler tarafından doğrudan uyumlaştırılması gereken mevzuat iken, regülasyonların uyumlaştırılma zorunluluğu yoktur. 3 PİR Kararı, karbon fiyatını düzenlemek üzere iki önlem öngörmüştür. Kısa dönemli önlem, 2014 te 400 M, 2015 te 300 M, 2016 da 200 M olmak üzere toplamda 900 M salım hakkını sistemden çekerek 2020 den itibaren devreye girecek şekilde PİR e aktarmaktadır. Uzun dönemli önlem kapsamında, Ocak 2019 da PİR devreye girecek ve 3. dönemde fazladan kalan haklar bir sonraki döneme aktarılmak yerine yine PİR e aktarılacaktır. Ayrıca, dolaşımda bulunan salım hakları, 400 M den azsa PİR den 100 M pazara; 833 M den fazlaysa %12 si PİR e aktarılacaktır. Bu sayede, dolaşımda olan salım hakkı makul seviyelerde tutulacak, karbon fiyatının fazla yükselmesi ve düşmesi engellenmiş olacaktır. 12

13 Şekil 3. Karbon Fiyatının AB STS'de Arasında Değişimi Türkiye nin Avrupa Birliği ne tam üyelik hedefi bulunmaktadır. Bu sebeple Türkiye nin topluluk müktesebatını ulusal mevzuatına uyumlaştırması ve uygulaması gerekmektedir 4. Üyelik müzakerelerini yürütmekte olan Türkiye, üyelikle birlikte her bir üye ülkenin takip etmek zorunda olduğu ÇPK hedeflerine yönelik benzer politikalar, hedefler ve tedbirleri yerine getirecektir. Türkiye, AB çevre ve iklim müktesebatına uyum çalışmalarının yanı sıra, iklim değişikliği azaltım politikalarında BMİDÇS kapsamındaki yükümlülüklerini takip etmektedir. 5 Başta ÇŞB olmak üzere, merkezi ve yerel düzeydeki kamu kurumları, Türkiye nin taraf olduğu BMİDÇS ve Kyoto Protokolü gibi uluslararası anlaşmalar, İklim Değişikliği Ulusal Eylem Planı gibi ulusal politikalar doğrultusunda çalışmalar yürütmektedir. Bu çalışmalar kapsamında Sera Gazı Emisyonlarının Takibi Hakkında Yönetmelik (SGETHY) 2012 yılında yayınlanmıştır (bkz. Error! Reference source not found.). Yönetmelik, STSD deki faaliyet alanlarını Türkiye ye uyarlayarak, bu faaliyet alanlarından kaynaklanan sera gazı salımlarının izlenmesi, doğrulanması ve raporlanmasını amaçlamaktadır yılında, eski yönetmeliği iptal eden yeni bir 4 AB Çevre müktesebatı başta çeşitli konularda yasalaşmış direktifler ve tüzükler olmak üzere çok sayıda mevzuattan oluşmaktadır. AB Direktifleri, üye ülkelerin iç hukuklarına aktarmaları gereken mevzuatlardır. Ülkelere ulaşılması gereken hedefleri belirlerken, uygulamada esneklik tanırlar. AB Tüzükler ise tüm üye ülkelerde aynı şekilde uygulanması hedeflenen konularda çıkartılırlar. AB Tüzüklerinin üye ülkeler tarafından uyumlaştırılması gerekmemekte, doğrudan ilgili tarihinde tüm AB ülkelerinde yürürlüğü girmektedir. Aday ülkeler, üyelik öncesinde AB Tüzüklerini uyumlaştırma durumunda kalabilmektedirler. Kimyasallara ilişkin REACH Tüzüğü (EC 1907/2006) Türkiye nin iç hukukuna aktardığı AB Tüzüklerine örnek verilebilir. 5 Türkiye, 20 Eylül 2015 tarihinde, BMİDÇS nin 2.Maddesinde yer alan temel hedefini sağlamaya yönelik olarak niyet edilen ulusal katkısını (INDC) ve ilgili bilgilerini BMİDÇS Sekretaryasına sunmuştur. 13

14 yönetmelik yayınlanmış ve yürürlüğe girmiş, 2016 ve 2017 yıllarında güncellenerek son halini almıştır. Yönetmeliğe destek olarak 2014 yılında Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi ve Raporlanması Hakkında Tebliğ; 2015 yılında ise Sera Gazı Emisyon Raporlarının Doğrulanması ve Doğrulayıcı Kuruluşların Yetkilendirilmesi Tebliği yayınlanarak izleme, raporlama ve doğrulama (İRD) konusunda mevcut mevzuat oluşturulmuştur (bkz. Error! Reference source not found.) Kapsam STSD, AB nin toplam salımlarının %40 ını oluşturan 6 havacılık, enerji ve endüstriyel işlemler gibi yüksek salım yoğunluklu sektörleri kapsamaktadır (bkz. Error! Reference source not found.). ÇPK, salımların %55 ini oluşturan 6 STS-dışı sektörleri -atık, binalar, tarım ve ulaşım- kapsamaktadır. Şekil 4. STS ve ÇPK Kapsamına Giren Sektörler 2005 ten bu yana STS ve ÇPK mevzuatı, AB28 in toplam salımlarının tamamına yakınını oluşturmaktadır. STS kapsamında yapılan genişletme, 2005 te %91 olan bu oranı 2016 yılında %98 e ulaştırmıştır (bkz. Error! Reference source not found.). 6 Ortalama değerlerdir. 14

15 Şekil 5.AB28 de STS ve ÇPK Salımlarının Toplam Salımlara Oranı STSD, AB üyesi 28 ülkeyi ve ek olarak İzlanda, Lihtenştayn ve Norveç i kapsamaktadır. Direktifin birinci ekinde verilen havacılık, enerji ve sanayi faaliyetlerinden kaynaklanan salımlar ve ikinci ekinde verilen sera gazları, direktif kapsamındadır. Direktifin kapsadığı faaliyetlerden kaynaklanan sera gazları (CO2, PFC, N2O), AB nin toplam sera gazı salımlarının ortalama %40 ını oluşturmaktadır. Direktif kapsamındaki alt sektörler ve sera gazı salım kaynağı olan faaliyetler Error! Reference source not found. de verilmiştir. Sektörler Gaz Faaliyetler Havacılık CO2 Sivil havacılık Yakıt yakma CO2 Yakıtların yakılarak elektrik ve ısı üretimi Rafineri CO2 Petrol rafinerileri Demir-çelik, kok, metal cevheri CO2 Kok üretimi, metal cevheri kavurma veya sinterleme, pik demir veya çelik üretimi Diğer metaller CO2 Demir metallerin üretimi/işlenmesi, alüminyum üretimi, (Alüminyum dâhil) demirsiz metal üretimi PFC Alüminyum Çimento ve kireç CO2 Çimento, kireç üretimi Diğer metalik CO2 Cam, seramik, mineral yün üretimi, alçı/alçıpan olmayan mineraller üretimi/işlenmesi Kâğıt hamuru ve kâğıt CO2 Kâğıt hamuru, kâğıt, karton üretimi Kimyasallar CO2 Asit ve yüklü organik kimyasalların üretimi N2O Nitrik, adipik ve glioksil asitler ve glioksallar üretimi Diğer CO2 Direktif kapsamındaki işletmelerden kaynaklı sera gazlarının yakalanması, taşınması ve depolanması Tablo 1. STSD Kapsamındaki Sektörler, Sera Gazları ve Faaliyetler STSD, ilk olarak arasında üç senelik bir öğrenme dönemi ve arasındaki ikinci dönem olarak planlanmıştır. Dönemler arasında kapsama giren sera gazları, sektörler ve ülkeler, ceza miktarları, kayıt sistemi, tahsis yöntemi farklılıkları bulunmaktadır (bkz. Error! Reference source not found.). İlk iki dönemde AB 15

16 genelinde belirlenen salım üst sınırı, üye ülkelerin hazırladığı ulusal dağıtım planları baz alınarak belirlenmiştir. Şekil 6. AB STS Dönemleri 2013 sonrası iki dönemin, ilk iki dönemden üst salım sınırı konusundaki en büyük farkı, AB genelinde bir salım üst sınırı konulmuş olmasıdır. Üçüncü dönemde bu üst sınır, dördüncü dönem başına kadar her yıl %1,74 azaltılırken, dördüncü dönem boyunca her yıl %2,2 azaltılacaktır. Buna bağlı olarak STSD kapsamındaki ülkelerin ve işletmelerin de salım hakları azaltılmış olacaktır. Ayrıca sektörlere verilen salım haklarının ihale yöntemiyle verilme oranları ilk iki döneme göre arttırılacaktır. STSD ye dâhil sektörlerin 2005 sera gazı salım seviyelerine göre azaltım hedefleri; üçüncü dönem için (AB 2020 İklim Paketi) %21 iken, dördüncü dönem için (AB 2030 İklim ve Enerji Paketi) %43 e çıkarılmıştır (bkz. Error! Reference source not found.) AB STS Deneyimi Eurostat 2015 yılı verilerine göre Avrupa nın ortalama kişi başı sera gazı 7 salımı 8,75 ton CO2e/yıldır (bkz. Error! Reference source not found. Error! Reference source not found.). Aynı yıl için Türkiye nin kişi başı sera gazı salımı 6,26 ton CO2e/yıl olarak gerçekleşmiştir. AB üyesi 28 ülkenin kişi başı sera gazı salımları, 1990 dan 2015 e kadar ortalama %27 azalmıştır (bkz. Error! Reference source not found. Error! Reference source not found.). Türkiye ise, aynı dönemde kişi başı sera gazı salımını %62 arttırarak, artış yapan 3 ülke arasında birincidir. AB üyesi 28 ülkenin aynı dönemde toplam salımları ortalama %22 azalırken Türkiye nin %127 artmıştır (bkz. Error! Reference source not found. Error! Reference source not found.). Toplam sera gazı salımı en fazla olan ülke 926 milyon ton CO2e ile Almanya iken, 486 milyon 7 Karbondioksit-CO2, Metan-CH 4, Azot Dioksit-N 2O, Hidroflorokarbon-HFCs, Perflorokarbon-PFCs, Natriyum Triflorid -NF 3, Sülfür Heksaflorid-SF 6 16

17 ton 8 CO2e ile Türkiye, 3. Sıradadır (bkz. Error! Reference source not found. Error! Reference source not found.). Avrupa ülkelerindeki CO2, PFC ve N2O salımlarının %45 inden (1.812 Mt CO2) sorumlu olan sektörleri kapsayan STS ye, EEA nın 2016 verilerine göre, işletme kayıtlıdır. Bu işletmelerin Avrupa ülkelerindeki sayıca dağılımı Error! Reference source not found. de sunulmuştur. En fazla toplam sera gazı salımına sahip olan Almanya, ile en fazla STSD işletmesini ülke sınırları içinde barındırmaktadır. Toplam sayının %17 sini oluşturan bu işletmeler, toplam STS salımlarının da %25 inden sorumludur. Almanya yı Fransa (1.306), İtalya (1.220), İngiltere (1.055) ve İspanya (1.018) takip etmektedir. Harita 1. AB STS İşletmelerinin Ülkelere Dağılımı (2016*) işletmenin 818 i havacılık, si enerji ve sanayii işletmeleridir (bkz. Error! Reference source not found.). İşletmelerin %58 gibi büyük bir kısmını Enerji işletmeleri oluştururken, %33 ünü Endüstriyel İşlemler işletmeleri oluşturmaktadır. %33 ü oluşturan alt endüstriyel işlemlerin en büyük kısmı diğer metalik olmayan minerallerin işlenmesidir. 8 AKAKDO hariç, uluslararası havacılık dâhil. 17

18 Şekil 7. AB STS İşletmelerinin Sektörlere Dağılımı İşletmelerin %58 ini oluşturan Enerji sektörü işletmeleri, toplam CO2, PFC ve N2O salımının %65 inden sorumludur. Geri kalan %35 lik kısmın %3 ü Havacılık sektöründen, geri kalanı da Endüstriyel İşlem işletmelerinden kaynaklıdır (bkz. Error! Reference source not found.). Şekil 8. AB STS Salımlarının Sektörlere Dağılımı Avrupa, işletmeleri yıllık salım miktarlarına göre, sıfır, mini, küçük, orta ve büyük olarak sınıflandırmıştır; i. Salımları yıl boyunca 0 a eşit olan işletmeler Sıfır sınıfına; ii. 0 ile 25 kt CO2 eşdeğeri arasındakiler Mini sınıfına; iii. 25 ile 50 kt CO2 eşdeğeri arasındakiler Küçük sınıfına; iv. 50 ile 500 kt CO2 eşdeğeri arasındakiler Orta sınıfına; v. 500 kt CO2 eşdeğerinden fazla olanlar ise Büyük sınıfına girmektedir. 18

19 Şekil 9. AB STS İşletmelerinin Sınıf ve Sektörlere Dağılımı Bu sınıflandırmaya göre, işletmelerin %8 i Büyük ölçekli iken; %74 gibi büyük bir bölümünü Mini ve Küçük ölçekli işletmeler oluşturmaktadır. %74 lük kısmın %58 i Enerji, %34 ü Endüstriyel İşlemler işletmelerdir. Error! Reference source not found. da görülebileceği gibi, işletmelerin %8 ini oluşturan Büyük işletmeler, salımların %80 inden, Orta ölçekli işletmeler ise yaklaşık %15 inden sorumludur. Her kategorinin kendi içinde ise yine sayıca ve salım miktarı olarak en büyük sektör Enerji sektörü; en küçük sektör ise Havacılık sektörüdür (bkz. Error! Reference source not found. ve Error! Reference source not found.). Sıfır kategorisindeki işletmeler ise toplam işletme sayısının yalnızca %2 sidir. 19

20 Şekil 10. AB STS Salımlarının Sınıf ve Sektörlere Dağılımı İşletmelerin, sınıflarına göre Avrupa ülkelerine sayıca dağılımı ve salımları Error! Reference source not found. ve Error! Reference source not found. de verilmiştir. İstisnasız her ülke özelinde, STS ülkeleri genelinde olduğu gibi, Büyük ölçekli işletmelerin az sayıda olmalarına rağmen, salımların tamamına yakınından sorumludur. Şekil 11. AB STS İşletme Sayılarının, Sınıf ve Ülkelere Dağılımı (2016) Şekil 12. AB STS Salımlarının, Sınıf ve Ülkelere Dağılımı (2016) REC Türkiye, Veri kaynağı: EEA 20

21 STSD, yürürlüğe girdiği 2005 yılından 2016 yılına kadar geçen sürede salımları 2,01 milyar ton CO2e den 1,81 milyar ton CO2e ye düşürerek %8 azaltım sağlamıştır (bkz. Error! Reference source not found.). Bu azaltım oranları Enerji için %19 iken, Endüstriyel işlemler için %4 artış olmuştur. Toplam salımlardaki arasındaki hızlı düşüşün sebebi o dönem yaşanan ekonomik krizle açıklanmaktadır. STS nin arasında olan ilk döneminde artış yaşansa da sistemin yavaş yavaş oturmasıyla daha düzenli azaltım sağlandığı görülmektedir. Şekil 13. AB STS Salımlarında Toplam ve Sektörel Değişim (Milyon ton CO2) 21

22 2. AMAÇ VE YÖNTEM 2.1. Çalışmanın Amacı Uygulama öncesi bir DEA nın genel politika amacı, uygulama sonrasında sorun alanı oluşturabilecek politikaların tespit edilmesi ve değerlendirilmesi ile düzenlemenin ekonomik, çevresel ve sosyal açılardan daha etkin bir şekilde uyumlaştırılmasına yönelik karar vericilere, veri ve analize dayalı öneriler getirmektir. Söz konusu DEA çalışmasının başlıca üç amacı ise direktifin hedefleri (bkz. Bölüm Error! Reference source not found. Error! Reference source not found.) doğrultusunda etkin bir sera gazı azaltım stratejisi ile tam uyumun sağlanmasını desteklemektir. Bu üç temel amaç, aşağıda yer alan operasyonel hedefleri doğurmaktadır. Tespit edilen sorunlar kapsamında yönetmeliğin uyumlaştırılması için aşağıdaki amaç, kısıtlama ve varsayımlar göz önünde bulundurulmalıdır: Amaçlar Kısıtlamalar Varsayımlar 1. Salım Ticareti Sistemi Direktifi nin (STSD) Türkiye ye uyumlaştırılması 2. Türkiye nin sera gazı salımının azaltılması 1. Yönetmelik uygulanırken AB Direktifi nin yükümlülüklerinin dışına çıkılmaması 2. Uyumlaştırma kapsamında iç mevzuatta yapılacak değişikliklerin ülkeye en düşük ekonomik, çevresel ve sosyal maliyet getirecek şekilde oluşturulmasının sağlanması Tablo 2. DEA çalışmasının amaç, kısıtlama ve varsayımları 2.2. Çalışma Yöntemi 1. Türkiye nin sera gazı salımlarının BMİDÇS ye sunulan Niyet Edilen Ulusal Olarak Belirlenmiş Katkı sına uygun olarak artması 2. ÇŞB tarafından oluşturulmuş olan İRD sisteminin etkin bir şekilde çalışıyor olması DEA, politika geliştirilmesi ve düzenleyici kararlar verilmesinde kullanılan kanıta dayalı bir süreçtir. Bu süreç bir hususun altında yatan sorunların anlaşılabilmesi ve buna ilişkin seçeneklerin belirlenebilmesi için başlıca bazı soruların yapılandırılmış bir şekilde ele alınmasını içermektedir. Bu seçeneklere ilişkin çeşitli etkiler sistematik bir şekilde analiz edilmekte ve karşılaştırılmaktadır. Bu; şeffaf politika anlayışını desteklemekte ve dolayısıyla önemli bilgilerin hükümet ve paydaşlar arasındaki paylaşımına olanak sağlamaktadır. Kilit kararların seçeneklere ilişkin fayda-maliyet analizine bağlı olarak yapılması önem arz etmektedir. DEA çalışmasının tarafsız verilerle desteklenebilmesi ve politika seçenekleri hakkında veri toplama, yorum ve görüşlerin alınabilmesi için sürecin 4 aşaması (bkz. Error! Reference source not found.) kapsamında aşağıdaki faaliyetler gerçekleştirilecektir: 22

23 Literatür taraması ve uluslararası iyi uygulamaların araştırılması Çalışma grubu toplantıları düzenlenmesi Seçeneklerin geçerliliğinin temin edilmesi için Ön DEA çalışmasının hazırlanması Sorunlar ve bunların çözümlerine ilişkin paydaşlara yönelik anket çalışmaları Ulusal ve uluslararası kuruluşlarla görüşmeler yapılması Ulusal ve yerel danışma toplantıları Tesis ziyaretleri yapılması Şekil 14. DEA Süreci Çevre ve Şehircilik Bakanlığının yakın iş birliği ve TBB, MBB, TOBB, İSO gibi kurumlar faal olarak çalışmalara dâhil edilmesiyle paydaşların konuyu sahiplenmesi, REC Türkiye nin danışma süreci çalışmalarını kolaylaştıracak ve etkin bir şekilde yürütmesine destek olacaktır Danışma ve Veri Toplama DEA kapsamında, paydaşların düzenlemeye ilişkin bilgilendirilmesi, tespit edilen sorunların ve politika alanlarının test edilmesi ve özellikle de veri toplanması amacıyla kapsamlı bir danışma süreci gerçekleştirilecektir. Danışma süreci ağırlıklı olarak Ankara ve İstanbul illerindeki ilgili kamu kurumları ve ilgili sektör temsilcileri ile gerçekleştirilecek toplantı ve görüşmeleri kapsamaktadır. ÇŞB nin yakın işbirliği 23

24 danışma sürecinde önemli fayda sağlayacak ve çalışmaların etkin bir şekilde yürütülmesine destek olacaktır. Danışma sürecini oluşturan adımlar aşağıdaki gibidir: Paydaşların mevzuattaki yenilikler ve DEA çalışmasına yönelik farkındalığın artırılması, Paydaşlardan veri toplanması, Mevzuatın olumlu ve olumsuz etkilerinin gözden geçirilmesi ve Mevzuatın daha maliyet etkin uyumlaştırılması ve uygulanması için ekonomik, çevresel ve sosyal açıdan en etkin politika seçeneklerinin değerlendirilmesi Çalışma bulgularının paydaşlar tarafından sağlamasının yapılması. Danışma süreci masa başı çalışmalarına paralel olarak gerçekleştirilecektir. Danışma sürecinin yapılacağı iller ve paydaşlar REC Türkiye ve ÇŞB tarafından belirlenmiştir. REC Türkiye, paydaşların görüş ve fikirlerini, düzenlenen bir dizi ikili görüşme ve odak grup toplantıları yolu ile toplayacaktır. 24

25 3. SORUN TANIMI VE MEVCUT DURUM 3.1. Sorun Tanımı Hızlı Tarama 9 süreci sonunda Çalışma Grubu tarafından ana sorun; STSD nin en düşük çevresel, sosyal ve ekonomik maliyetle uyumlaştırılması ve uygulanması olarak tespit edilmiştir. Uyumlaştırma ve uygulama sırasında karşılaşılabilecek başlıca zorluklar aşağıda alfabetik olarak sıralanmıştır: 1. Artan maliyetler 2. Denetim, yaptırım ve cezalar 3. İşletmelerin yurt dışına taşınması (karbon kaçağı) 4. Piyasa rekabetinin bozulması 5. Salım haklarının adaletli tahsisi 6. Şeffaflık (Halkın bilgiye erişimi) 3.2. Mevcut Durum Bu bölümde Türkiye nin STSD çerçevesindeki mevcut durumuna ilişkin veriler sunulmaktadır. Eurostat 2015 verilerine göre, Türkiye nin toplam salımları, dolaylı CO2 salımlarıyla birlikte 486,2 milyon ton 10 iken, dolaylı karbon salımları hariç 475,1 milyon ton CO2e dir. TÜİK verilerine göre 475,1 milyon tonun %72 gibi büyük bir oranından Enerji sektörü sorumluyken; Endüstriyel İşlemler (%13), Tarım (%12) ve Atık (%4) geriye kalan %28 lik kısmı oluşturmaktadır (bkz. Error! Reference source not found.). Üretilen elektriğin ise %68 lik bir kısmı fosil yakıtlara dayanmaktadır (bkz. Error! Reference source not found.). 9 Hızlı Tarama, sorunlar ve buna yönelik politika alanı ve seçeneklerinin tespit edildiği bir dizi Çalışma Grubu Toplantısı, birebir görüşmeler, literatür araştırması ve ülke karşılaştırmalarını içeren DEA nın ilk aşamasıdır. 10 AKAKDO hariç. 25

26 Şekil 15. Türkiye'nin Sera Gazı Salımının Sektörel Dağılımı (2015) Şekil 16. Türkiye de Elektrik Üretiminin Kaynak Dağılımı (2015 REC Türkiye 2017, Veri Kaynağı: TÜİK tarih ve sayılı Sera Gazı Emisyonlarının Takibi Hakkında Yönetmelik, 13 Ekim 2003 tarihli 2003/87/AK sayılı AB STSD kapsamında Sera Gazları İzleme ve Raporlama Mekanizmasına yönelik çıkarılan yönetmelik ve regülasyonlar dikkate alınarak hazırlanmıştır. Yönetmelikte listelenen faaliyetler, STSD Ek-1 de verilen faaliyetlerle örtüşmektedir 11. Tıpkı AB de olduğu gibi, yönetmeliği takiben 2014 yılında Sera Gazı Emisyonlarının İzlenmesi ve Raporlanması Hakkında Tebliğ, 2015 yılında da Sera Gazı Emisyon Raporlarının Doğrulanması Ve Doğrulayıcı Kuruluşların Yetkilendirilmesi Tebliği yayınlanmıştır. İRD mevzuatına göre Türkiye de işletmeler yıllık salımlarına göre üç kategoriye ayrılmıştır: i. Salımları yıl boyunca 50 kt CO2 eşdeğeri ve daha az olanlar A sınıfına; ii. 50 ile 500 kt CO2 eşdeğeri arasındakiler B sınıfına; iii. 500 kt CO2 eşdeğeri ve daha fazla olanlar C sınıfına girmektedir. Ayrıca, yıllık salım miktarı 25 kt/yıl CO2 eşdeğeri ve altı olan ya da 5 yıl boyunca bu değeri aşmamış işletmeler düşük emisyonlu tesis olarak sınıflandırılmıştır. İzleme sistemine dâhil olan işletmeler 2013 te toplam 577 adet ile STSD ülkeleri arasında 9. sıradadır (aynı yıl işletme sayısı Türkiye den fazla olan ülkeler birinciden itibaren, Almanya, Fransa, İtalya, İspanya, İngiltere, Polonya, İsveç ve Finlandiya dır). Yönetmelik kapsamında izlenen yıllık salımları 500 Mt CO2e den büyük olanlar (C sınıfı) toplam işletmelerin yalnızca %17 sini oluştururken (bkz. Error! Reference 11 Havacılık, karbon yakalama ve depolama hariç. 26

27 source not found.), toplam izlenen salımların %89 u gibi çok büyük bir oranından sorumludur (bkz. Error! Reference source not found.). Aynı şekilde, 50 Mt CO2e den az salım yapanlar, salımların %2 sinden sorumluyken (bkz. Error! Reference source not found.), işletmelerin %56 sını oluşturmaktadır (bkz. Error! Reference source not found.). Tıpkı STSD ye dâhil olan işletmelerdeki gibi, sayıca fazla olan işletmeler toplam salımların çok az bir kısmından sorumludur. Bu işletmelerin toplam izlenen salımları ise 2013 te 256 Mt CO2e olarak ölçülerek Türkiye nin aynı yıl sera gazı salımının (459 Mt CO2e 12 ) %55,7 sini oluşturmuştur.error! Bookmark not defined. Şekil 17. Türkiye İRD İşletme Sayılarının Kategorilere Dağılımı (2013) Şekil 18. Türkiye İRD Toplam Salımlarının Kategorilere Dağılımı (2013) REC Türkiye, Veri kaynağı: ÇŞBError! Bookmark not defined. Bu çalışma kapsamında Türkiye nin doğrulanmış STS salımları AB nin STS salımları ile BMİDÇS ye iletilen ulusal sera gazı envanteriyle ilişkisi kullanılarak hesaplanmıştır. BMİDÇS ye iletilen sektörel ayrım ile STS kapsamındaki sektörlerin tanımlarında farklılıklar olsa da 13 EEA nın BMİDÇS ye sunmak üzere 2016 yılında hazırladığı birlik raporunda, üye devletlerin çoğunluğunun ulusal envanterlerini hazırlamak için STS verilerini kullandığı belirtilmiştir (bkz. Error! Reference source not found.). Bu durum, ülkelerin ulusal envanterleri ve STS için kullandıkları sistemin büyük oranda 12 Bu rakam, TÜİK in eski hesaplama metodolojisiyle 2013 te elde edilmiştir. TÜİK in yeni metodolojisine göre hesaplanan rakam 442,2 Mt CO 2e dir. 13 Örneğin; ulusal envanterde ayrımı olmayan endüstriyel işlemlerin 20 MW üstü tesisler STS kapsamındadır. Benzer şekilde, yakıt yakma salımları ulusal envanterde amacına göre ayrılırken STS de bu ayrım yoktur. 27

28 benzer olduğunu ve ilgili verilerin ülkelerle ilgili net sonuç vermese de yaklaşım elde edilebileceğini göstermektedir. İlgili STS sektörleri için EEA ve Eurostat tan yılları verileri yıllık olarak karşılaştırıldığında havacılık sektörü dışındaki iki sektör, %90 ı aşan yüksek benzerlik göstermektedir (bkz. Error! Reference source not found.). Havacılık sektörünün de 2012 yılından itibaren benzerliğinin düştüğü görülmektedir. STSD kapsamındaki ülkelerin ulusal envanterlerinden ve STS nin kayıt sisteminden çekilen veriler arasındaki benzerlik Error! Reference source not found. da gösterilmektedir. Ulusal Envanterden Hesaplanan STS Salımları ton CO2e STS Kayıt Sistemindeki Doğrulanmış Salımları ton CO2e Endüstriyel İşlemler; %20 Endüstriyel İşlemler; %31 Havacılık; %8 Enerji; %72 Enerji; %66 Havacılık; %3 Şekil 19. AB STS Ülkelerinin* STS Salımlarının Ulusal Envanterlerine ve STS Kayıt Sistemine Göre Sektörel Dağılımları (2015) Türkiye nin doğrulanmış STS salımlarının hesaplanmasında bu benzerlikten yararlanılmıştır. Örneğin, 2013 yılı için, UNFCCC ye bildirilen Enerji, Endüstriyel İşlemler ve Havacılık sektörlerinin doğrulanmış salımları kt CO2e olması ve %65 ini Enerji sektörünün oluşturması beklenmektedir. 28

29 Türkiye'nin Toplam Salımı Türkiye'nin STS Salımları ton CO2e ton CO2e Endüstriyel İşlemler; %29 STS; %44 Diğer; %56 Enerji; %66 Havacılık; %5 Enerji Sektörü: ton CO2e Şekil 20. Türkiye nin Salımlarının, AB STS Kapsamındaki Sektörlere Koşullu* Dağılımı (2015) * AB STSD ilgili sektördeki tüm işletmeleri kapsamamaktadır. Bu tabloda tüm işletmeler dâhil edilmiştir. REC Türkiye 2017, Veri Kaynağı: Eurostat Türkiye nin 2015 yılı ulusal sera gazı envanterinde ise aynı sektör salımları ele alındığında toplam salımların %56 sına denk düştüğü ve bunun da %66 sını enerji sektörünün oluşturduğu görülmektedir (bkz. Error! Reference source not found.). Doğrudan Türkiye sera gazı envanterinden alınan değerler ile modellenerek hesaplanan değerlerin benzer olduğu görülmektedir. STSD kapsamındaki 31 ülkenin STS salımları ve ulusal sera gazı envanterlerine göre hesaplanan Türkiye nin STS salımları Error! Reference source not found. de gösterilmektedir. 29

30 Türkiye'nin Toplam Salımı Türkiye'nin STS Salımları ton CO2e ton CO2e Endüstriyel İşlemler; %42 Diğer; %52 STS; %48 Enerji; %56 Havacılık; %2 Enerji Sektörü: ton CO2e Şekil 21. Türkiye'nin Hesaplanmış STS Salımları (Avrupa Ulusal Sera Gazı Envanterleri ve STS Salımlarına Göre) (2015) Other (CH4, N2O etc.) 19% CO2 81% Other (Agricultu re, Waste, Transpor tation etc.) 36% Energy 35% Industry 29% 30

31 4. POLİTİKA ALANLARI VE SEÇENEKLER 4.1. Politika Alanları STSD nin uyumlaştırılması ve uygulanmasına ilişkin Türkiye nin karar vermesi gereken çeşitli alanlar bulunmaktadır. Çalışma Grubu, bir önceki bölümde listelenen amaç, kısıtlama ve varsayımlara göre Direktifin uyumlaştırılması ve uygulanmasına ilişkin farklı seçenekleri değerlendirmiş ve 4 öncelikli politika alanı belirlemiştir (bkz. Error! Reference source not found.). Bu politika alanlarına ilişkin verilecek kararlar, Türkiye ye kendi salım ticareti sistemi modelini kurma ve sorunsuzca işletme olanağı sağlayacaktır. Seçilen politika alanları aşağıdaki gibidir: Politika Alanı 1: Sektörlerin ve İşletmelerin Kapsamı Politika Alanı 2: Yaptırımların Belirlenmesi Politika Alanı 3: Verilerin Halka Açık Olması Politika Alanı 4: Elektrik Üreticilerine Destek Sağlanması 4.2. Politika Seçenekleri Yukarıda listelenen 4 politika alanı altında, toplam 11 seçenek incelenmiştir. Her politika alanı özelindeki seçeneklerin getireceği muhtemel fayda ve maliyetler ortaya konulacak ve çalışma sonunda optimum koşulları içeren seçenek önerilecektir. Politika Alanı 1: Sektörlerin ve İşletmelerin Kapsamı Türkiye nin STSD yi ulusal mevzuatına uyumlaştırması sürecinde ulusal mevzuat kapsamına girecek gazların, sektörlerin ve dolayısıyla işletmelerin belirlenmesi gerekmektedir. Türkiye nin mevcut İRD mevzuatında, İRD kapsamına giren işletmeler belirlenmiştir. STS ye geçişte mevcut İRD, STS dördüncü dönemi sektörlerinin tamamını kapsamamaktadır. Türkiye, İRD ye ilave olarak, havacılık da dâhil olmak üzere STSD nin tüm sektörlerini kapsamalıdır (Seçenek 1.1). STSD Madde 24 e göre ülkeler, bazı yüksek salımlı sektörleri dâhil edebilmektedir (Seçenek 1.2). STSD, Madde 27 de, düşük salımlı işletmelerin STS kapsamından çıkartılması da ülkelerin inisiyatifine bırakmıştır. Son seçenek, bu işletmelerin kapsam dışı bırakılması olacaktır (Seçenek 1.3). Seçenek 1.0: Mevcut Durum (İRD Kapsamı) Seçenek 1.1: AB STS kapsamı (Mevcut İRD + Havacılık) Seçenek 1.2: Genişletilmiş kapsam (Ek sektörler) Seçenek 1.3: Daraltılmış kapsam (Düşük salımlı tesislerin STS dışı bırakılması) 31

32 Politika Alanı 2: Yaptırımların Belirlenmesi STSD nin başarılı bir şekilde uygulanması için sistemin özünü oluşturan ödül ve ceza sisteminin ceza ayağının net bir şekilde işlemesi gerekmektedir. Türkiye de mevcut durumda çevre cezaları Çevre Kanunu na göre verilmektedir. Uygulanacak cezaların yaratacağı en büyük problem, işletmelerin iflas etmesi ya da karbon kaçağı yaratması olacaktır. Çevre Kanunu ndaki hükümler STSD gereklilikleriyle uymadığı için Türkiye de STSD ye yönelik çıkacak mevzuatta ceza hükümlerinin yer alması gerekmektedir. STSD nin 16. Maddesinde, fazla salımlarını karşılamayan işletmelere ton başına 100 (her yıl TÜFE ye bağlı olarak artacak) fazla salım için para (2. fıkra) ve ifşa edilme (3. fıkra) cezaları öngörülmektedir (Seçenek 2.1). Bunun dışındaki Direktife uyumsuzluk durumunda getirilecek ek yaptırımları, kendi ulusal mevzuatları kapsamında ülkelerin inisiyatifine bırakmıştır. Türkiye de ek cezalar getirmeyi seçebilir (Seçenek 2.2). Örneğin İsveç, doğru miktarda salım hakkını teslim etmeyen işletmelere doğrulanmış salımları ve teslim ettikleri salım hakları arasındaki farka bağlı bir ceza ve gecikme cezası uygulamaktadır. 14 Ayrıca yıllık salım raporunun geç, eksik ya da doğrulanmadan teslim edilmesi halinde SEK (aynı tarihte ~2.151 avro) para cezası vermektedir. 15 Norveç te ise yetkili idarenin Norveç Kirlilik Kanunu na göre gerekli cezayı kesebileceği belirtilmiştir. 15 Bu politika kapsamında incelenecek seçenekler aşağıdaki gibidir: Seçenek 2.0 Mevcut Durum (Çevre Kanunu hükümleri) Seçenek 2.1 Direktifte belirlenen cezai yaptırımın uygulanması Seçenek 2.2 Direktiftekilere ek olarak cezai yaptırım uygulanması Politika Alanı 3: Verilerin Halka Açık Olması STSD nin 16. Maddesinde açıkça ifade edilen cezalarda, direktife uymayan işletmelerin ifşa edilmesi yoluyla kamuoyu baskısı yaratılması Türkiye de tartışmalı bir alandır. AB STS de kayıt sistemindeki bilgiler halka açık bir şekilde paylaşılmaktadır (bkz. Error! Reference source not found.). 14 Environment and Climate Regional Accession Network (ECRAN), Handbook on the Implementation of EU Climate Change Legislation, Ecofys, Fourth ETS MRAV Compliance Review,

33 Şekil 22. AB STS'nin Verileri İçin Hazırlanmış Veri Göstergeleri Veri Kaynağı: Sandbag 16 İşletmelerin mevzuata uyumunda oldukça önemli olan bu uygulama, sistemin etkinliğini de artırmaktadır. Örneğin, REC Türkiye nin CEO Algı Araştırması 2016 kapsamında ankete yanıt veren 54 lider şirketin %92 gibi büyük bir kısmı, şirketlerinin itibar yönetimine iklim değişikliği etkisinin oldukça yüksek olduğunu düşündüğünü belirtmişlerdir. 17 Türkiye de mevcut durumda İRD kapsamında gerçekleştirilen bildirimler halkın erişimine açık değildir. Fakat kendi inisiyatifleriyle Sürdürülebilirlik Raporları aracılığıyla salım verilerini ve iklim değişikliğine ilişkin stratejilerini paylaşan şirketler 16 Sandbag, Climate Campaign CIC, EU ETS Dashboard 0.1, REC Türkiye, İklim Değişikliği CEO Algı Araştırması: Türk İş Dünyası Liderlerinin İklim Değişikliğine Yanıtı,

34 bulunmaktadır. Türkiye de 54 büyük şirketin %56 sı Sürdürülebilirlik Raporu hazırladığını belirtmiştir. 17 Sürdürülebilirlik Raporu. 18 REC Türkiye 2017, Veri Kaynağı: Şekil 23. Türkiye den Büyük Bir Şirketin Sera Gazı Salımları (ton CO2) Yıllık olarak düzenli bir şekilde Sürdürülebilirlik Raporu hazırlayan büyük şirketlerden biri, Türkiye operasyonlarına ait salımlarını 2016 yılı raporunda 2012 yılından itibaren yayınlamıştır (bkz. Error! Reference source not found.). Rapora göre 2016 yılında Türkiye operasyonlarına ait doğrudan salımlar 2010 a göre %56, 2012 ye göre %37 azaltılmıştır. Dolaylı salımlarda ise oldukça büyük bir azaltım gerçekleştirilmiştir (bkz. Error! Reference source not found.). Bu gibi örneklerin şeffaflıkla paylaşılıyor olması, şirketler arası rekabetten dolayı örnek almayı da arttıracaktır. İklim değişikliği etkilerini yönetmede özel sektör olarak kendilerine düşen rakiplere örnek olma görevi 54 büyük şirketin 49 u gibi büyük bir kısmı tarafından yüksek önemde görülmüştür. 17 Karbon İfşa Projesi nin (CDP) 2017 yılı çalışmasına göre ise, yılları arasında verilerini paylaşmak konusunda daha istekli olan şirketlerin sayısı 3 katına çıkmıştır (CDP ye yanıt veren şirketlerin sayısından yola çıkılarak bu sonuç elde edilmiştir). 19 Ayrıca 50 şirket içinde % doluluk oranında yanıt veren şirket sayısı 43 olmuştur. 19 Küresel bir odak konusu olan şeffaflığın, AB STS nin ulusal mevzuata uyumlaştırılması durumunda şirketlerin salım hakkı, doğrulanmış salımları, satın aldığı haklar gibi verilere uygulanarak halka açılmasının paydaşlar üzerindeki etkisi, bu politika alanı altında incelenecektir. Seçenek 3.0 Mevcut Durum (Bilgilerin paylaşılmaması) 18 Arçelik, Sürdürülebilirlik Raporu, Carbon Disclosure Project (CDP), Climate Change Report 2017 Turkey Edition,

35 Seçenek 3.1 Halkın bilgiye erişiminin sağlanması Politika Alanı 4: Elektrik Üreticilerine Destek Sağlanması STS nin çalışmasında en önemli zorluklardan biri, şirketlerin ülkelerindeki yasal yaptırımlardan dolayı üretimlerini yurt dışına taşımalarıdır (karbon kaçağı). Üretim tesisleri karbon kaçağı riski altındayken elektrik üretim şirketleri için bu risk söz konusu değildir. Ülkede kullanılacak elektriğin yurt dışında üretilerek ülkeye getirilmesi daha maliyetli olacaktır. STSD, karbon kaçağı riski görülen sektörlere öngördüğü bedelsiz salım haklarını elektrik üretim işletmelerine vermemektedir. Fakat, STSD Madde 10c kapsamında, üye ülkelere elektrik üretim işletmelerinin salımlarını azaltmalarını mevcut altyapılarının yenilenmesi (modernizasyonu) aracılığıyla sağlamaları için bedelsiz salım hakkı verme seçeneği sunmuştur (Seçenek 4.1). Türkiye deki sera gazlarının en büyük sorumlusunun enerji sektörü (%72) olduğu düşünüldüğünde, bu alan Türkiye nin düşünmesi gereken bir çözüm yöntemidir. Bu politika alanı kapsamında incelenecek seçenekler aşağıdaki gibidir: Seçenek 4.0 Mevcut durum (Altyapı yenilemesi için elektrik işletmelerine salım hakkı verilmemesi) Seçenek 4.2 Altyapı yenilemesi için elektrik işletmelerine salım hakkı verilmesi 35

36 5. EKLER Ek 1: ÖnDEA Öncesi Çalışmalar İlgili paydaşlarla çalışma hakkında bilgi paylaşımı gerçekleştirmek amacıyla aşağıdaki ulusal kurum/kuruluşlar ile birebir görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Elektrik Üreticileri Derneği (EÜD) Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Yenilenebilir Enerji Genel Müdürlüğü Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Elektrik Üretim A.Ş. (EÜAŞ) Piyasa Temelli Mekanizmalar (PMR) Proje Ekibi Türkiye Çimento Müstahsilleri Birliği (TÇMB) Türkiye Çelik Üreticileri Derneği (TÇÜD) Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB) Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği (TÜSİAD) Aşağıda listelenen uluslararası kuruluşlarla resmi temaslar kurmak üzere, DEA uzmanları proje kapsamında BMİDÇS, 23. Taraflar Konferansına (COP23) katılmışlardır. Center for Energy and Environmental Policy Research (CEEPR), Massachusetts Institute of Technology (MIT) Harvard Environmental Economics Program, Harvard Kennedy School Ek 2: AB Sera Gazı Salımları Error! Reference source not found., kişi başı sera gazı salımlarını göstermektedir. En fazla sera gazı salımıyla dikkat çeken ülke 20,75 ton CO2e/yıl ile Lüksemburg tur. 15,84 ton CO2e/yıl ile İzlanda, 13,78 ton CO2e/yıl ile Estonya, 13,49 ton CO2e/yıl ile İrlanda, Lüksemburg u takip etmektedir. Kişi başı en az salım yapan ülke ise 5,37 ton CO2e/yıl ile Lihtenştayn olmuştur. Hırvatistan dan sonra en az salım yapan ilk üç ülke olan Hırvatistan, İsveç ve Letonya nın kişi başı salımları sırasıyla 5,65 ton CO2e/yıl, 5,73 ton CO2e/yıl ve 5,87 ton CO2e/yıldır. 36

37 Harita 2. Avrupa da Kişi Başı Sera Gazı Salımı (ton CO2e/yıl) Error! Reference source not found., Avrupa nın toplam sera gazı salımını göstermektedir. 926 milyon ton CO2e ile açık ara farkla en fazla salım yapan ülke Almanya dır. Almanya yı takip eden ilk üç ülke İngiltere, Türkiye ve Fransa nın salımları sırasıyla 537, 486 ve 475 milyon ton CO2e dir. Kişi başı salımı en az olan ülke Lihtenştayn ın toplam salımı da 0,2 milyon ton CO2e ile en azdır. Lihtenştayn ı toplam salımı 3 milyon ton CO2e olan Malta takip etmektedir. Kişi başı salımı ikinci en fazla olan İzlanda, 5 milyon ton CO2e toplam sera gazı salımıyla en az salım yapan üçüncü ülke olmuştur. 37

38 Harita 3. Avrupa da Toplam Sera Gazı Salımı (ton CO2e/yıl) Error! Reference source not found. ve Error! Reference source not found., Avrupa ülkelerinin 1990 yılından itibaren sera gazı azaltım performanslarını göstermektedir. Estonya, kişi başı salımlarda en fazla salım yapan dört ülkeden biri olmasına rağmen, kişi başı salımlarını arasında %47 azaltmıştır (bkz. Error! Reference source not found.). Litvanya, Slovakya ve Romanya ise kişi başı salımlarını sırasıyla %47, %46 ve %44 azaltarak %40 tan fazla azaltım yapan 7 ülke arasına girmiştir. %43 ve %42 azaltım ile bu kategoriye giren ülkeler arasında, toplam salımlarda açık ara farkla önde olan Almanya ve onu takip eden İngiltere de bulunmaktadır. Kişi başı en az salım yapan dört ülkeden biri olan Letonya ise, kişi başı salımlarını 1990 dan 2015 e kadar %41 azaltmıştır (bkz. Error! Reference source not found.). Error! Reference source not found. te görüldüğü gibi, kişi başı salımlarını arttıran Türkiye (%62), Portekiz (%14) ve İzlanda (%7) olmak üzere yalnızca üç ülke bulunmaktadır. Error! Reference source not found. te ise, bu üç ülkenin toplam sera gazı salımının sırasıyla %127, %18 ve %39 arttığı görülmektedir. Toplam sera gazını arttıran bu üç ülkeye ek diğer ülkeler GKRY (%44), İspanya (%19), İrlanda (%9), Norveç (%6) ve Avusturya (%2) olmuştur (bkz. Error! Reference source not found.). 38

39 Harita 4. Avrupa'da Arasında Kişi Başı Sera Gazı Salımı Değişim (%) 39

40 Harita 5. Avrupa'da Arasında Toplam Sera Gazı Salımı Değişim (%) Ek 3: Ulusal Envanter bildirimlerinde STS verilerinin kullanımı STS Üye Devlet Verilerinin Kullanımı Avusturya Kullanıldı Belçika Kullanıldı Bulgaristan Kullanıldı Hırvatistan Kullanıldı Kıbrıs Kullanıldı Çekya Kullanıldı Danimarka Kullanıldı Estonya Kullanıldı Fransa Kullanıldı Finlandiya Kullanıldı Almanya Kullanıldı Yunanistan Kullanıldı Macaristan Kullanıldı İrlanda Kullanıldı İtalya Kullanıldı Letonya Kullanıldı Litvanya Kullanıldı Lüksemburg Kullanıldı Malta Kullanıldı Hollanda Kullanıldı Polonya Kullanıldı Portekiz Kullanıldı Romanya Kullanıldı Slovakya Kullanıldı Slovenya Kullanıldı İspanya Kullanıldı İsveç Kullanıldı İngiltere Kullanıldı Salım Kullanımı Faaliyet Kullanımı Salım Faktörü Kullanımı Kalite Kontrol için Kullanımı EEA dan REC Türkiye tarafından uyarlanmıştır. 20 Ek 4: BMİDÇS ve STS verilerinin birbirine yıllık uyum değeri İlgili STS sektörleri için EEA ve Eurostat tan yılları verileri yıllık olarak karşılaştırılarak aralarındaki korelasyon (R) ve determinasyon (R2) değerleri hesaplanmıştır (bkz. Error! Reference source not found.) 20 European Environment Agency (EEA), Annual European Union greenhouse gas inventory and inventory report 2016: Submission to the UNFCCC Secretariat,