KAMU POLİTİKALARı ANALİzİ

Transkript

1 KAMU POLİTİKALARı ANALİzİ ÇALIŞMALARI ÜZERİNE TÜRKİYE AÇıSıNDAN BİR DEGERLENDİRME Hasan Hüseyin çevik* Giriş Kamu politikaları, bu alan üzerindeki çalışmalar ve kamu politikaları analizi gibi konu lar kamu yönetimi bilimi ve çalışmaları içerisinde çok önemli yer işgal etmektedir. Bu yönüyle kamu yönetiminin örgütsel ve yapısal konumu, personel yönetimi ve yapısı, iş lemesi gibi konuların yanında devletlerin ve hükümetlerin en önemli aracı olan kamu politikaları üzerine çalışılması, analiz edilmesi gerçekten gözardı edilmemesi gereken bir alandır. Birçok ülkede özellikle son çeyrek asırda kamu politikaları üzerine kamlı yönetimi ve siyaset bilimi bölümlerinde çok detaylı eğitim yapılmakta ve bilimsel çalış malar yoğunlaşmaktadır. Bu yazıda da Türkiye için üzerinde çalışmaların oldukça yeni göründüğü kamu politikalarının ne olduğu, niçin çalışıldıkları ve bu noktada siyaset bi limi açısından kamu politikaları analizinin önemi üzerine bazı düşiinceler ve görüşler ile Türkiye'deki varolan duruma değinerek olması gerekenler tartışılmaya çalışılacaktır. Kamu Politikaları Nedir? Kamu politikası, geniş bir bakış açısından hükümetlerin yapmayı ya da yapmamayı seç tikleri eylem tarzı olarak tanımlanmaktadır.i Bu tanım oldukça öz ve geniş kapsamlı 01 Polis Akademisi, Kamu Yönetimi Araştırma Görevlisi. I T.R. Dye. Undcrstanding Puhlk Policy, (Sixth Edition) Prentice Haıı Int., London, s. 3.. /I11I11C idaresi Dergisi, Cilt 31. Sayı 2. liadran 1998.

2 104 Amme İdaresi Dergisi masıyla birlikte aynı zamanda, bu tanımla kamu politikası için denilmek istenilen herşey hemen hemen söylenmektedir. Çünkü bu tanım yalnızca hükümetin yapmaya karar verdiği şeye değil aynı zamanda hükümetin yapmamaya ya da hareketsiz kalmaya karar verdiği şeye de odaklanmaktadır. Dolayısıyla herhangi bir toplumsal sorunun çözümünde yönetimin (geniş anlamda hükümetin) olumlu olarak almaya karar verdiği önlemlerin uygulanmasıyla toplum üzerinde ortaya çıkan etkiler kadar, hareketsiz kalmakla ortaya çıkacak etkiler de vardır. Böylece bu tanım çerçevesinde hükümetin sadece olumlu eylem ve işlemleri değil aynı zamanda birşey yapmaması da kamu politikaları olarak görülmektedir. Fakat bu çok geniş söylem, kamu politikalarının anlaşılması konusunda kamu yönetimi ve siyaset bilimi öğrencilerini anlam kargaşasına götürebilecektir. Çünkü bu tanım yönetim tarafından yapılan herşeyi kamu politikası olarak kabul etmektedir. Örneğin, atamalar, günlük idari işler gibi. Ayrıca hükümetlerin yapmaya karar verdikleriyle, gerçekte yaptıkları arasında fark olduğunu belirtmekte yarar vardır. Fakat bu tanım bu farkı da a çık olarak ortaya koymamaktadır. Ulusal savunma, dış politika, eğitim, sağlık, konut ve benzeri kamu politikaları vatandaşlara hizmet verme anlamında, onhir adına kamu yönetimi kurumları ve kamu görevlileri tarafından geliştirilirler ve uygulanırlar. Kamu kuruluşları ve görevlileri bu çalışmaları yerine getirirken, kamu politikalarının yapısını oluşturan bazı bağlantılı eylem a şamaları ve gelişmeleri vardır. Bu anlamda Anderson şöyle bir kamu politikası tanımı vermektedir: 'Kamu politikası bir takım kuruluş veya kişilerin bir sorunu çözmede izledikleri amaçlı hareketler bütünüdür'.2 Kamu politikaları oluşturulmasının sadece karar vermekten daha fazla birşeyolduğu vurgulanmalıdır. Bu noktada kamu politikası oluşturulmasının zaman içinde genişleyen bir çok kararı içeren bir hareket modelini kapsadığı ifade edilmektedir. 3 Jenkins daha da ileri giderek şöyle söylemektedir; kamu politikası, basit idari çıktılardan daha da öte birşeyolarak düşünülmelidir. Çünkü kamu politikaları anlaşılabilir özelliklere sahiptirler ve bu özelliklere göre siyasal sistem içinde değişik bölümleri işgal edebilir. Ayrıca farklı yöntemlerle uğraşılması gerekebilir. 4 Kamu politikasının ne olduğunun tanımlanması hakkındaki bu tartışma daha da ileri götürülebilir. Ancak bu noktada kamu politikalarının tanımlanmasında detaylara girmeye gerek yoktur. Aslında kamu politikasının ne olup-olmadığı değişik açılardan çoğu siyaset bilimcileri tarafından tartışılıp tanımlanmıştır. Görünen odur ki bu yazarların çoğu aynı şeyetrafında dolaşıp tartışmaktadır.! 2 J.E. Anderson, Public Policy Making, London. Thomas Nelson and Sons ltd., 1990, s a. k.,s. LO. '4 WJenkins. Policy Analysis; Political and Organizational Perspectives, Martin Robertson and Co Ud.. London, ı 978. s Örneğin C.O. Jones. An Introduction to the Study of Public Policy, Brooks / Cole Publishing Company, Monterey-California, C.E. Lindblom, The Policy-Making Process, Prentice Hall. London, W.N. Dunn, Public Policy Analysis Prentice Hall Inter [ne.. London: T.R.Dye, Understanding Public Policy: Prentice Hall Inter [ne. London, Nachmias, Public Policy Evaluation, St. Martin's Press, Newyork W. Jenkins (1978) a.g.e.

3 Kamu Politikaları Analizi Çalışmaları los Kavram düzeyinde kamu politikasını tanımlamada, sonuç olarak şu söylenebilir. Kamu politikaları hemen aniden olmayan politikalardır. Hükümetler ve kamu kuruluşları tarafından geliştirilen ve uygulanan bir hareketler serisinden oluşan faaliyetlerdir. Kamu politikası dendiğinde akla gelmesi gereken, kararların verilmesini, bu kararların işlemsel şeklini oluşturan yasaların meclisten geçirilmesini, bunların uygulanmasını ve bunun benzerini içeren bir süreç olmalıdır. Fakat bu karmaşık olayların kendiliğinden bir sıra İ-. çinde ortaya çıkmadığı vurgulanınalıdır. çünkü aşamalar arasındaki bu soyut bağlantı kamu politikasının yapıldığı siyasal sistem tarafından farklılaştırılabilir. Ayrıca kamu politikaları ülkelerin gelişmiş veya gelişmekte, demokratik veya totaliter olupolmadığına ve toplumsal-ekonomik gelişme düzeyine bağlı olarak değişik yöntemlerle şekillendirilir, formüle edilir ve uygulanırlar. Kamu Politikaları Analizi Eğer kamu politikası yukarıda tartışıldığı gibi genelolarak hükümetler tarafından yapılan ve yapılmayan (aslında yapılmaktan kaçınılan ya da duyarsız kalınan) işlev ve faaliyetlerin bir bütünü olarak kabul edilirse, kamu politikası analizi hükümetlerin dış politika, savunma, konut, sağlık, eğitim gibi bütün kamu hizmetleriyle ilgili olarak olumlu veya olumsuz yaptıkları şeyleri öğrenmek olarak t;mımlanabilir. Bu anlamda Dye'ın işaret ettiği gibi, 'bir kamu politikası analizi hükümetlerin ne yaptığını, niçin onu yaptıklarını ve bu yapılan şeyin vatandaşların yaşamında herhangi bir değişiklik yapıp-yapmadığını öğrenmek ve anlamaktır'.ti Kamu politikaları niçin çalışılır? Kamu politikalarının üç nedenden dolayı çalışıldığı söylenebilir: bilimsel, mesleksel ve siyasal amaçlar için.' Akademik dünya açısından, bilimsel nedenler diğerlerinden daha öpemlidir. Bunun nedeni; kamu politikalarını siyasal veya mesleksel amaçlarla çalışmanın, karar vericiler, politikacılar ve kamu kurumları tarafından siyasal nedenler ve kaygılar yüzünden yanlış yönlendirilebilmesidir. Fakat bir bilim olarak, genelde sosyal bilim özelde siyaset bilimi böyle değer yargılarından uzak olmalıdır. Yoksa siyaset bilimcilerinin değer yargılı yaklaşımları kendilerini bilimin ve bilim dünyasının ortak ana yolunun dışında bırakır." Bir sosyal bilimci ya da siyaset bitimcisi ve araştırmacısı için kamu politikalarını bilimsel amaçlarla çalışmak açısından, kamu politikaları ve onların geliştirilme ve uygulanma süreç ve aşamaları hakkında daha fazla bilgi elde etmek önemlidir. Böylece, siyasal sistem, toplum ve kamu politikalarının uygulanması hakkındaki anlayış ve kavrayışımız artabilir. Kamu politikası analizi ile kamu politikasının desteklenmesi için analiz arasında genelde bir fark olduğu söylenmektedir. Gordon ve arkadaşlarının tartıştığı gibi, belli bir amaç doğrultusunda, politika analizleri çeşitleri bağlamında en açık ayırıcı özellik, bir kamu politikası lehine yapılan analizi, kamu politikası analizinden ayırmaktır. Kamu politikası taraftarlığı ve desteklenmesi, ikna, güzel anlatım, örgüt ve eylemi gerektirir. Buna karşılık kamu politikası analizi, sosyal bilimcileri ve siyaset bilimi öğrencilerini, sistematik a raştırma araçlarıyla kriz durumundaki nazik kamu politikaları sorunları üzerine gitmeye ti Dye, a.g.e., s. 2-3., A. Ranney, (Ed.) Political Science and Public Policy. Markham, Chicago, 1968, s. 13. " Anderson, a.g.e., s. 6.

4 106 Amme İdaresi Dergisi teşvik eder. Böylece Anderson'un açıklığa kavuşturdu ğu gibi, kamu politikası analizi, kamu politikalarının sonuçları ve nedenlerinin tanımlanması ve araştırılmasıyla ilgilenir. Diğer yandan bir kamu politikasının desteklenmesi için yapılan analiz çalışması hükümetlerin ne yapması gerektiğiyle ilgilenmektediry Kamu politikası analizini kamu politikası desteklenmesi ve taraftarlığından ayıran bu ö zellik hakkındaki küçük tartışma daha da ileri götürülebilir. Fakat bu tartışma, Dye'ın üç ana noktayı özetleyen politika analizi hakkındaki söylemini buraya alarak bitirilebilir. 1II Bunlar: "Tavsiyeler vermekten daha çok açıkl~malar yapmaya çalışmak. Bilimsel müdahale standartları kullanımı yoluyla kamu politikalarının sonuçları ve nedenlerini ortaya çıkarmak için dakik ve özenli bir araştırma yapmak. Kamu politikalarının sonuçları ve nedenleri hakkında genel önermeleri geliştirmek ve test etmek için ve genel önemi olan güvenilir araştırma bulgularını toplamak için gayret sarfetmek. Burada amaç, kamu politikaları hakkında güvenilir ve farklı kamu birimlerine ve politika alanlarına uygulanabilen genel teoriler geliştirmektir." Yukarıda söylendiği gibi sosyal bilimciler, toplumsal, siyasal ve kamu politikası sorunlarına yaklaşırlarken ve araştırırken değer yargılarından uzak olmalıdırlar. Çünkü kamu politikası analizeileri hükümetlerin ne yapması gerektiğinin araştırılmasından daha çok bilimsel müdahale standartlarını kullanarak kamu politikalarının sonuçları ve nedenlerinin sistematik belirlenmesiyle uğraşmalıdırlar. Dye'ın vurguladığı gibi. 'sosyal bilimin, toplumun k(lrşı karşıya olduğu sorunlarla ilgili olması isteği ve beklentisi, sosyal bilimcilerin siyasal faaliyetlerde bulunması için bir davet değildir'. ii Tam tersine bu, sosyal bilim teorisinin, metodolojisinin ve bulguların güncel varolan toplumsal sorunlara uygulanması için bir çağrıdır. Türkiye açısından da önemi olan gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerdeki kamlı politikalarının ilgilendirdiği kadarıyla, işaret edilmesi gereken bir nokta daha vardır. Kamu politikası üzerine çalışmalar gelişmiş ülkelerde siyaset biliminin çalıştığı başlıca alan olmuştur. Buna karşılık gelişmekte olan ülkelerde örneğin Türkiye'de kamu politikaları üzerine çalışmalar henüz önemi kadar yer işgal edememiş, siyaset bilimi ve kamu yönetimi biliminin detaylı incelediği alanlardan biri olamamıştır. Özellikle Amerika Birleşik Devletleri'nde kamu politikaları çalışmalarının boyutları ve yönleri hakkında tartışmalar, siyaset bilimcileri tarafından bir değişime göre yapılmaktadır. Bu değişim kurumsal yapılar, erkler ayrımı da dahilolmak üzere yönetimin felsefi ve ideolojik yapısı, meşruiyeti, yargı, yürütme ve yasama kurum ve birimlerinin çalışmaları, bürokrasi ve bunun gibi konulardan kamu politikaları çalışmalarına doğru -kamu yönetiminin çalışmalarının sonuçları, etkileri ve nedenlerinin açıklanması ve tanımlanması- olınaktadır. 12 ') i. GorJon and J Lcwis and K. Young. "Pcrspectives on Policy Analysis", Pııblic Administration Bullctin, Vol: pp: iii Dye, a.g.c.. s. 7 ii a.k., s Dye. a.g.c.. s. 2-3, Anderson, a.g.c., s. 6-K Nachınias, a.g.c., s. 2.

5 Kamu Politikaları Analizi Çalışmaları 107 Son otuz yılda bazı gelişmiş ülkelerde siyaset bilimi çalışmalarında görülen kamu politikaları analizi ile ilgili bu değişim Türkiye'de henuz önemli bir yer işgal etmiş gözükmemektedir. Bunun nedeni olarak Türk Üniversiteleri'nin Siyasal Bilgiler Fakülteleri veya İktisadi İdari Bilimler Fakülteleri Kamu Yönetimi Bölümleri'nin eğitim programlarının anayasal düzenlemeler, federalizm, kuvvetler ayrılığı, kurumsal yapılar, siyasal i deolojiler ve yönetimin ahlaki ilkeleri gibi konular üzerine yapılması sayılabilir. Bu sorun Türkiye için önernh görünebilir. Çünkü Türkiye'de bürokratların bir çoğu hukuk ve siyasal bilgiler fakültelerinden yetişmektedir. Tarihselolarak Türk bürokrasisi çoğunlukla siyasal bilgiler ve hukuk fakültelerinden yetişmiş İnsanlardan oluşmaktadır. Hatta bugün hemen hemen bütün vali ve kaymakamların yetişme kaynaklarının siyasal ve hukuk fakülteleri olduğu gerçeği belirtilmelidir. Fakat bu ve benzeri bölümlerin programlarına göz atıldığında, sağlık, eğitim, sosyal hizmetler ve benzeri kamu politikaları jle ilgili çok yer olmadığını görmekteyiz. Sadece şehireilik ve konut politikaları üzerine çalışmalar kamu yönetimleri bölümlerinin konuları arasında görülmektedir. Ama bu demek değildir ki, kamu politikaları ve onların analizi üzerine "hiç eğitim verilmiyor. Gelişmiş ülkelerle karşılaştırıldığında kamu politikaları ve analizi üzerine sistemli ve yoğun eğitim daha az,dır. Halbuki diğer yandan vatandaşlar, devletin ve hükümetin siyasal yapı sorunlarından daha çok kamu politikaları ya da hükümet politikaları ile ilgilidirler. Sosyal nitelikli hizmetler ve sosyal politika açısından bakıldığında, vergi ödeyen halk ve kamu' hizmetlerinden yararlananlar, kamu yönetiminden ya da genel anlamda devletten daha i yi ve kaliteli hizmet beklemektedirler. Bunun başarılması için kamu politikalarının sonuçları, nedenleri ve kamu hizmetlerinin vatandaşa sunulması üzerine yoğun bir şekilde araştırmalar yapılabilir. Bu noktada kamu kurumlarına iş düştüğü kadar üniversitelere de büyük iş düşmektedir. Özellikle mali desteği ilgili kamu birimleri tarafından yapılmak üzere ilgili fakülte bölümleri, sosyal araştırmalar yapabilirler. Bu da ancak hükümet birimleri (kamu kurumları da dahil) ile üniversiteler arasında iyi bir çalışma uyumuna (koordinasyona) bağlıdır. Kamu Politikası Analizi İçin Bazı Yaklaşım ve Modeller Kamu politikaları analizi için geliştirilen ya da geliştirilecek olan düşünceler için yaklaşıınlar, teoriler ya da yöntemler denmesinin anlam açısından hiçbir önemi yoktur. Çünkü bunların oluşturulmasında temel amaç, siyasal sistem ve bu siyasal sistemin içinde olupgiden şeyleri açıklamak ve böylece anlamamızı sağlamaktır. Siyasal sistem içindeki en önemli faaliyet ve çalışmalar karar verme, kamu politikalarının oluşturulması ve uygulanması, yasaların kabulu ve uygulanması ve hem dahi kamlı politikalarının nasıl analiz edileceği gibi şeylerdir. Kamu politikaları analizi yaparken teori ya da yöntemlerin çoğu aynı anda siyasal sistemin değişik parçalarını açıklamak ve karar verme sürecinin aşamalarının incelemesi için kullanılabilir. Bu noktada şu söylemler dikkat çekicidir. 'Bir sosyal bilimci, kendisini tek bir yöntem ya da teorik yaklaşıma sıkı sıkıya bağlamamalıdır. Burada en iyi yol, belli siyasal davranışları veya kamu politikalarını açıklama ve tatmin edici bir analiz için, en uygun görünen kavramları sınıflayan ve organize eden tcorileri ku Ilanmak ve bu noktada esnek ve derteyici olmaktır. I.L Böylece, kamu pol itikaları analizi için geliştirilen yönteın ve yaklaşımların gerçekten birbirleriyle yarışıııadıkları ve Ll Anderson, a.g.c.. s. 25.

6 ıo8 Amme İdaresi Dergisi hiçbirinin tek başına en iyisi olarak belirlenemeyeceğini söylemek mümkündür. Çünkü herbiri farklı siyasal unsurlar ve açılar üzerine odaklaşırlar; bizim siyasal sistem ve yaşam ve kamu politikaları hakkında hem çeşitli hemde farklı şeyleri anlamaımza yardım ederler. Kamu politikalarını çalışmak için bazı kabul görmüş teorik yaklaşımlar şöyle sıralanabilir: Kurumsal yaklaşım, grup yaklaşımı, elit (seçkinler) yaklaşımı, ussal (rasyonel) yaklaşım, artırınacı ya da ilaveci (ineremental) yaklaşım, sistem yaklaşımı ve son olarak süreç yaklaşımı. Bir kamu politikasını analiz etmede bu yaklaşımların ne kadar kullanılabileceğini görmek için bunları kısaca ve özetle tartışmak yararlı olabilir. Kurumsal yaklaşım, genelde idari kurumların ve onlar arasındaki ilişkilerin daha biçimsel ve yasal yönlerini tanımlamakla ilgilenen bir yaklaşımdır. Eğer kurumlar varsa, siyasal çalışmalar bu kurumların ortasında ve çevresinde olmaktadır. Bu kamu kurumlarının başlıcaları parlemento, hükümet, bakanlıklar, mahkemeler, belediyeler ve bunlar gibi kurumiardır. Dye'ın vurguladığı gibi kamu politikaları, bu kurumlar tarafından yetkili olarak belirlenir, uygulanır ve yürütüıür. 14 Kamu politikaları analizi çalışmalarının ilgilendirdiği kadarıyla, kurumsal düzenleme, yapı ve işlemlerin kamu politikaları analizinde gözardı edilemeyecek kadar önemi olduğu belirtilmelidir. Çünkü bunlar kamu politikalarının ortaya çıkış nedenleri kadar sonuçlarını da doğrudan etkilemektedir. Siyasal grup teorisi ise kamu politikasını, grup mücadelesinin bir sonucu olarak görmektedir. Kamu politikasını grup yaklaşımı açısından tanımlarken, Latham şu nnktayı ö zellikle belirtir; kamu politikası bir anlamda, belli bir anda bu grup mücadelesinde ulaşılan bir denge olarak görülebilir ve kamu politikası, mücadele eden gruplar ya da fraksiyonların amaçlarını gerçekleştirmek için devamlı çabalamalarının bir dengesini temsil eder. 15 Böylece grup teorisine göre siyasal sistem içinde varolan grupların rolü önemlidir. Bireyler de, eğer grup çıkarları adına veya grubun bir parçası olarak hareket ederlerse siyasette önemli olabilirler. Bu yaklaşımın bir politika analizeisi için en önemli eksikliği ve hatta tehlikesi şudur. Siyasal sistemi ve kamu politikalarını, kurumlar, ideolojiler ve personel gibi diğer birçok faktöre dikkatimizi vermeden yalnızca grup mücadelesiyle açıklamaya çalışırsak, bu verimsiz ve yanlış yöne götüren bir çalışma olabilir. Bugün birçok gelişmiş ülkede etkili bir şekilde, gelişmekte olan ülkelerde göreceli olarak etkili çalışmakta olan baskı grupları ve sivil toplum örgütlerinin siyasal sisteme olan etkileri gözardı edilmemelidir. Elit (seçkin/er) teorisinin vurguladığı en önemli nokta, siyasal sistem içerisinde bir yönetici seçkinlerin varlığıdır. Bu seçkinlerin değerleri, tercihleri ve düşünceleri kamu politikalarını şekiııendirir. Diğer bir ifadeyle kamu politikaları, yöneten egemen elit tanıfından belirlenir ve yapılır. Böylece kamu politikalarını halkın istemleri ve gereksinimleri değil, yönetici elit sınıfın istekleri ve çıkarları belirler. Fakat seçkinler teorisine göre, anlatılmak istenen; kamu politikalatı halkın çıkarlarına ve sosyal refahına karşıdır demek değildir. Tam tersine bütün halkın refahı seçkinlerin omuzlarındadır. Çoğu siyasal sistemlerde seçkinler değişik şekillerde varolabileceği gerçeğine rağmen, elit teorisi dc 14 Dye. a.g.e s. 2 ı. 15 E. Latharn. The Group Basis of Politics, Newyork, Octagon Books, ı 965. s. 36.

7 Kamu Politika/arı Analizj Çalışma/arı 109 mokratik ülkelerden daha çok totaliter ve komünist rejimiere uygun dpşmektedir. Bununla beraber demokratik rejimierde de bulunabilecek bir elit yönetici kesimin (seçimle gelseler bile) benzer işlevlerini açıklamada bu yaklaşım yararlı olabilecektir.. Vssal- Kapsamlı Yaklaşımın, kamu politikalarını ve onun önemli bir parçası olan karar vermeyi açıklayan en iyi yaklaşımlardan bir tanesi olduğu söylenebilir. Bu yaklaşıma göre bir kamu politikası maksimum sonuca ulaşmayı amaçlar. Dye tarafından vurgulandığı gibi ussal bir kamupolitikası, maksimum toplumsal kazanımı başaran politikadır. Bu demektir ki, "hükümetler, topluma en yüksek miktardaki maliyetleri ~şan kazançları sonuç veren kamu politikalarını seçmelidirler ve hükümetler kazançların maliyetleri karşılamayıp geçemediği politikaları terketmelidirler. 16 Rasyonel modelde bazı unsurlar vardır: Belli bir sorun vardır (gereksinimlerin ve sorunun saptanması); hedeflerin belirlenmesi (amaçlar ve hedefler önemlerine göre sıralanırlar; alternatif seçeneklerin saptanması (bunlar incelenir); seçeneklerin değerlendirilmesi (maliyetler ve karlar araştırılır); tercih edilen alternatiflerin seçimi (her seçenek diğerl~riyle karşılaştırılır); uygulama ve son olarak geri besleme ve sonucun izlenmesi. 17 Fakat ussal-kapsamlı teoriye bazı eleştiriler yöneltilmiştir. Leach tarafından özetlenen bu eleştirilerin önemli noktaları şunlardır: 18 Kamu politikalarını yapanların kapasiteleri üzerinde kabul edilemez istem ve beklentiler;. Alternatif politikalar için ayrı ayrı ve öncelikli hedeflerin belirlenmesinin ve kurulmasının olanaksızlığı; Tam olarak kar ve zararların daha baştan araştırılmasının zorluğu; Örgüt içi ve örgütler arası davranışsal gerçekler hakkında gerçekçi olmayan görüş açısı. Bütün bunlara rağmen Carley'in ileri sürdüğü gibi, bir model tek başına zaten bir gerçek değildir. Ussal model diğerleri gibi, eleştiriye açık olan gerçekleri basitleştirme uğraşısından daha farklı yönlere girebilir. Ussa/ teori önemlidir, fakat politika sorunları üzerinde kısmi bakış açısı bulunmaktadır. Kamu politikası analizeisinin rolü, tamamen kapsayıcı olması beklenmeyen kamu politikası sürecini, kendine özgü bakış açısıyla aydınlatmaktır. 19 Artırmacı (ilaveci) yaklaşımm (incrementalism) rasyonalizme bir tepki olarak ortaya çıktığı söylenebilir. Bu yöntem alternatifbir yaklaşım olarak Lindbolm tarafından ortaya atılmıştır. ıu Bu yaklaşımda kamu politikası, geçmiş hükümetlerin faaliyetlerini ilave düzenlemelerle devam ettirme olarak görülmektedir. Böylece bu yaklaşıma göre, karar 16 Dye, a.g.e., s S. Leach "In Defence of Rational Model", Approaches in Public Policy. (Der.) S.Leach and J. Steward. London. George Alien & Unwin. ı 982. s a.y., 19 M.Carley, "Analytic Rationality" in Decision Making (Der.) A.G. McGrew and MJ. Wilson. Manchester, Manchester Univ. 1982, s U Lindblom (1959; 1964).

8 110 /Irnme idaresi Dergisi verme, sadece sınırdaki ilave değişiklikleri düşünmeyi gerektirir. Bir problem karar verici tarafından devam eden şekilde yeniden tanımlanır. Karar verici, yeni bir ideal amaç yerine halen yürürlükte olan politikalarla işe başlar. İnkrementalizm amaçlar ve araçlar arasında sürekli ve karşılıklı bir ilişkiyi oluşturmaya çalışır, fakat geleneksel rasyonel modelin gördüğü gibi, araçları sonuçlara göre ayarlanmış olarak görmez. İnkrementalizm siyasal anlamda da uygun görünmektedir. Çünkü varolan programların düzeltilmesi hakkında tartışılan maddeler, kamu politikalarında uzlaşmayı kolaylaştırır. Bu yaklaşım bu yönüyle, istikrarın korunmasında, çatışmanın azaltılmasında ve siyasal sitemin kendini korumasında çok önemlidir. Türkiye açısından bu teoriye en iyi örneklerden birisi şudur: 198] yılında kabul edilen Toplu Konut Kanunu beklenildiği kadar uygulanamamış ve 1984 yılında bazı değişikliklerle yeni bir kanun adı altında uygulamaya konmuştur. Ancak kamu politikası düşüncesi aynıdır ve bir yönüyle bazı düzeltmelerle bir öncekinin devamıdır. Sistem modeli ya da siyasal sistem yaklaştnu David Easton tarafından kavrarnlaştırılmıştır. 21 Bu yaklaşımda siyasal sistem çevresiyle beraber bir bütün olarak düşünülmektedir. Bu anlamda kamu politikası, siyasal sistemin çevresinden yükselen beklenti ve istemlere verdiği karşılık olarak görülmektedir. Easton siyasal sistemi, bir toplumda o toplumu birbirine bağlayan idari kararları alan ve toplumsal değerleri koruyan, karşılıklı ilişkide olan kurum ve çalışmaların bir uzlaşması olarak tanımlamaktadır. 22 Bu modele göre kamu politikası siyasal sistemin bir çıktısıolarak tanımlanmaktadır. Sistem modelinde bazı kavramsal terimler vardır: Siyasal sistem, girdiler (istemler ve destekler), Çlktdar (kararlar ve çalışmalar) ve son olarak çevredir. Çevre, siyasal sistemin sınırlarının dışında olan bütün olayları ve koşulları içerir. Siyasal sisteme olan istemler insanlardan, gruplardan ya da bireylerden gelmektedir. Bireyler veya gruplar yasalara uyduklarında, vergilerini verdiklerinde ve seçim sonuçlarına razı olduklarında, genelolarak kamu politika kararlarını kabul ettiklerinde kendilerine destek verilir. Girdiler siyasal sistem içine alınır ve çıktılar üretilerek dışarı verilirler. Siyasal sistemin bu çıktıları yetkili olarak kamu politikalarını oluşturan değer tahsisieridir. Böylece çıktılar (kamu politikaları) çevreyi ve istemleri değiştirebilir. Bu, sistemi yeni ve daha öte politika çıktıları üretmeye yönlendirir ardından bu faaliyet bir döngü olarak devam eder. Güzel bir ifadeyle 'kamu politikasının asla sona ermeyen akışl'b olarak da görülebilir. İşlevsel (Fonksiyonel) Süreç Teorisi, kamu politikası analizi yapmak için diğer bir yaklaşım öne sürmektedir. Kamu politikaları aşamalarında çeşitli faaliyetlerin olduğu söylenmekte ve bu aşamalar süreç modelinde detaylı ele alınmaktadır. Seçmenlerin, çıkar gruplarının yasamanın, bürokratların ve diğer siyasal aktörlerin yaptıkları ve faaliyetleri önem kazanmaktadır. Bu yaklaşımdaki başlıca amaçlardan bir tanesi aşamaların ve faa 21 Bkz. David Easton i 957'de "An Approach to the Analysis of Political Systems", World Politics, 9, pp: adlı makalesinde ve diğer detaylı çalışmasında bu yaklll ortaya koymuştur. D. Easton, A FrnmcwClrk for Politicnl Analvsis. London, Prenticc Hall Int Easton, n.g.c., 1957, s Anderson, a.g.c., s. 19.

9 Kamu Politikaları Analizi Çalışmaları ı i ı liyetlerin anlaşılabilir modellerini ve tiplerini öğrenmek olmuştur. Dye bu politika süreçlerini şöyle özetl~mektedir.24 Sorunların tesbiti: istemler hükümeti harekete geçirmek için ortaya konur. Kamu politikası amaçlarının formüle edilmesi: Tartışma için gündem oluşturulur ve sorunun çözümü için program amaçlarının geliştirilmesi sağlanır. Kamu politikalarının meşruiyetini gerçekleştirme: Bir amacın seçilmesi, bunun için siyasal desteğin kurulması ve bunun yasa olarak kabul edilmesi. Kamu politikalarını uygulama: Bürokrasiyi örgütleme. Hizmetler ve ödemeleri üretmek ve sunmak. Vergilerin toplanması.. Kamu politikalarının değerlendirilmesi: Programların çalışılması; hükümet programlarının çıktılarının rapor edilmesi. Toplumdaki hedef olan ve hedefolmayan programların etkilerinin değerlendirilmesi. Değişiklik ve düzeltmelerin önerilmesi. Bu yaklaşıma göre kamu politikası bir siyasal faaliyetler serisi olarak görülebilir. Kamu politikaları anaiizi için bu yaklaşım beııi kur~mlara ve siyasal düzenlemelereözel değildir ve politika şekillendirmede karşılaştırmalı analize uygundur. Süreç yaklaşımı kamu yönetimi, siyaset bilimi ve sosyal politika öğrencilerinin, kararların nasıl alındığını ve bu farklı işlevlerin nasıl farklı hükümet birimlerinde kimler tarafından yerine getirildiği ü zerine çalışmalarını sağlar. Fakat süreç modelinin aşamalardaki çevresel değişkenlerin etkisini ve politika şekillendirme siyasetini gözardı ettiği söylenebilir. Süreç yaklaşımının odaklandığı bakış açısının dar olduğu gerçeğine rağmen, bu yaklaşım kamu politikaları oluşumu sürecinde olan çeşitli faaliyetleri anlamamıza yardımcı olur. SONUÇ Kamu politikası analizi için kullanılan yaklaşımlara kısa bir göz attıktan sonra, açıkça görülen şey şudur; her model ya da yaklaşım siyasal sistemin değişik yönlerini farklı a çılardan ele alıp incelemektedir. Bu modellerin hiçbirisi özellikle belli bir kamu politikası analizi için formule edilmemiştir. Ayrıca her bir model ya da yaklaşım, içinde yaşadığımız bu dünyayı anlamaınıza yardım eder. Kamu politikaları analizi farklı formüllerle ve yöntemlerle yapılabilir. Fakat kamu politikalarının yapıldığı ve oluşturulduğu tek bir sürecin olmadığı vurgulanmalıdır. Dış politika, eğitim, konut, sağlık, genel kalkınma ve ekonomi politikası gibi her türlü kamu politikası, algılandıkları, formule edildikleri ve uygulandıkları farklı politika süreçleri tarafından tanımlanıp şekillenirler. Hem her ülke diğerlerinden, toplumsal gelişme, siyasal sistem yapısı ve politikaların şekillendirilmesi süreci gibi yönlerden ayrılmaktadır. Her ülke, sosyo-ekonomik koşullar, siyasal kültür, siyasal sistem ve çevre gibi kendine özgü özelliklere sahiptir. Bunlara dikkat etmeden yapılmaya çalışılan analiz, kamlı politikası çalışmalarında yanlış yönlere çekilebilir. Bu noktada yukarıda özetlenen yaklaşıınıarın gelişmiş ülkelere göre geliştirildiği ve bunların aynen alınarak gelişmekte olan ülkelere uygulanmasının yanlış olacağı vurgulanmalıdır. Çünkü bunlar gelişmekte olan z.ı Dyc, a.g.c., s. 24.

10 112 llmme}daresi Dergisi ülkelerin koşullarını açıklamaya uygun düşmeyebilir. Hatta Andersonlun vurguladığı gibi, herhangi bir ülkede herhangi bir politika analizi için kullanılabilecek büyük ve kapsamlı bir teori ya da modelin geliştirilmesi mümkündeğildir.!! Yapılması gereken şey, her ülkenin kendi koşulları ve yapıları gözönüne alınarak, bunlara uygun bir analiz çerçevesi araştırmaya ve oluşturmaya çalışmaktır. Türkiye'de kamu yönetiminin özellikle her türlü kamu,politikalarının uygulanması noktasında oldukça sıkıntılı olduğu gerçeği gözönünde tutulursa, kamu politikalarının incelenip değerlendirilmesi (hem akademik çevre tarafından hem kamu kurumlarının kendileri tarafından) önem kazanmaktadır. Bit devlet yönetiminde önemli olan temel noktanın, özellikle sosyal nitelikli kamu hizmetlerinin halka en iyi şekilde sunulması olduğu veya başarı düşünülürse, Türk kamu yönetiminde kamu politikalarının ne kadar başarılı sız olduğu araştırılrp değerlendirilmelidir. Dolayısıyla alınacak mesafenin ölçülmesi de kolayolacaktır. Kamu hizmetlerinin sunulmasında, kamu politikaları bağlamında, kalitenin artırılması ya da iyileştirilmesi için yapılanların ne olup olmadığının analizi önemli bir şekilde bize ipucu verecektir. Kamu nitelikli kuruluşların kendi sunduklan hizmetler ya da daha geniş anlamda gerçekleştirdikleri (uyguladıkları) kamu politikalarını kendiliklerinden analiz edip değerlendirmeleri objektif olmayabilir. İşte bu noktada siyasal nedenlerden ve kaygılardan uzak olduğu düşünülen akademik çevreye (üniversite ve a raştırma kurumları gibi) çok önemli bir görev düşmektedir. Böylece kamu politikaları olarak yapılan veya yapılmaktan kaçınılan şeyler geleceğe daha yararlı olacak şekilde değerlendirilip ele alınabihr ve belki yönetimlerin yanlışlarından dönmesinde bir işlev yerine getirebilir. 25 Anderson. a.g.e., s. 26.