Türkiye nin Son Dönem Doğalgaz Politikaları

Transkript

1 Vol:3, No:5, 61-92, June, 2014 Türkiye nin Son Dönem Doğalgaz Politikaları Şahap Kaymak* Özet Türkiye nin son on yılda gerçekleştirdiği ekonomik ve sosyal dönüşüm birincil enerji kaynaklarına olan talebi arttırmıştır. Enerjinin kesintisiz, sürekli, uygun maliyetli ve çevreye duyarlı olarak temini bu talebin karşılanmasında önem arz etmektedir. Ancak, fosil yakıtlar içerisinde doğalgaz kaynaklarımızın yeterli seviyede olmayışı enerjide dışa olan bağımlığımızı arttıran faktörlerin başında gelmektedir. Bu nedenle, Türkiye enerji politikalarını öncelikle tüketici ülke konumu açısından enerji arz güvenliği bağlamında geliştirmektedir. Bunun için de, yenilenebilir kaynakların payının arttırılmasından enerji terminali olmaya kadar çeşitli stratejiler oluşturmaktadır. Doğalgazın kullanım alanının giderek yaygınlaşması da Türkiye nin kaynak ve güzergah çeşitliliğine yönelmesini zorunlu kılmaktadır. Küresel doğalgaz rezervlerinin üçte ikisinin de yakın coğrafyamızda yer alması bu çeşitliliği gerçekleştirmek için fırsatlar sunmaktadır. Çalışmamızın ilk bölümünde, dünyada ve Türkiye de doğalgazın genel görünümünden bahsedildikten sonra Türkiye deki doğalgaz piyasası, kullanım alanları, fiyatlandırma, depolama ve ithalat yapısı incelenecektir. İkinci bölümde ise, Türkiye nin doğalgaz ithal ettiği ülkelerle olan ikili ilişkileri ve doğalgaz boru hattı projeleri irdelenecektir. Anahtar Kelimeler: Türkiye, Arz Güvenliği, Doğalgaz Politikaları, İthalat, Boru Hattı Projeleri. Current Natural Gas Policies of Turkey Abstract Turkey s economic and social transformation carried out in the last decade has increased the demand for primary energy sources. Energy uninterrupted, continuous, cost-effective and environmentally sensitive supply is important in meeting that demand. However, an adequate level of fossil fuels in our natural gas resources is one of the factors which increase our dependence on foreign lack of energy. Therefore, Turkey s energy policy priorities of the developing countries in the context of energy security of supply for consumers location. To do that, it is not up to create a variety of strategies for increasing the share of renewable sources of energy terminal. The increasing prevalence of the use of the natural * Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Denetçisi, e-posta:maliye83@gmail.com

2 Şahap Kaymak Volume:1 Number:5 June 2014 gas in Turkey necessitates being directed to the source and route diversity. Also take place close to two-thirds of global natural gas reserves in our region offers opportunities to perform this diversity. In the first part of the study, in the world and in Turkey, after mentioning the general appearance of the natural gas market in Turkey, usage, pricing, storage and import structure will be examined. In the second part, bilateral relations and possible gas pipeline projects with countries which Turkey imported natural gas will be discussed. Key Words: Turkey, Security of Supply, Gas Policy, Import, Pipeline Projects. Giriş Enerji, sürdürülebilir kalkınma ve ekonomik büyümenin gerçekleştirilebilmesi için temel olan yapı taşlarından birisidir. Ülkelerin sanayileşmeye dayalı gelişmeleri ile toplumsal yapının dönüşmesiyle birlikte hızlı nüfus artışı enerjiye olan talebi her geçen gün arttırmaktadır. Enerji kaynakları açısından zengin olan ülkeler bu talebi karşılama kapasitesine sahip olmakla birlikte, kaynaklarını rasyonel şekilde değerlendirme çabasındadırlar. Ancak, burada birtakım riskler söz konusudur. Jeo-politik konum, enerji güvenliği için bu risklerin başında gelmektedir. Askeri çatışmalar, terör saldırıları, günlük olaylar ve kazalar enerji kaynak tedariğini ve ulaşımını etkileyen diğer olumsuz faktörlerdir. Bu riskleri minimize etmek için küresel enerji piyasalarının açık ve şeffaf bir şekilde işlemesi gerektiği üzerinde durulmaktadır (Fackrell, 2013: 84). Dünya genelinde açık ve erişilebilir bir enerji piyasasının yanı sıra ülkeler enerji güvenliklerini sağlamak için çok yönlü enerji politikaları geliştirirler. Tüketici ülkeler diyebileceğimiz kaynakları daha sınırlı olan ülkeler de enerji arz güvenliklerini sağlamaya çalışırlar. Kaynak çeşitliliğinden uluslararası enerji projelerinde aktif olarak yer almaya, yerli kaynakların üretimindeki artıştan yenilenebilir kaynaklardan daha fazla istifade edilmesine kadar arz güvenliği için kullanılan çeşitli stratejiler vardır. Bu meyanda, hem üretici hem de tüketici konumundaki ülkeler için enerji politikaları ile enerji güvenliği önem arz etmektedir. Enerji politikaları, ülkeden ülkeye değişiklik göstermektedir. Bunun temelinde, devletlerin enerji pazarı veya enerji kaynağı olması yatmaktadır. Enerji pazarı devletler açısından enerji politikaları, kesintisiz arz güvenliğini sağlamak, kaynak ve güzergah çeşitliliğini arttırmak, enerji maliyetlerini azaltmak, enerji ticareti üzerindeki riskleri en aza indirmek ve enerjiyi verimli kullanmak anlamlarını taşımaktadır. Enerji kaynağı ülkeler açısından enerji politikaları ise, rezerv kaynaklarını geliştirmek, enerji yatırım ihtiyaçlarını kendi gelirleriyle karşılamak, enerji fiyatlarının maliyetler üzerinde seyretmesini temin etmek ve bu fiyatlardan azami ölçüde yararlanmak, enerji pazarı olan ülkelerde yatırımlarını arttırarak kendilerine bağımlılık yaratmak amaçlarını taşır (Demir, 2010: 63-64). 62

3 Türkiye nin Son Dönem Doğalgaz Politikaları Enerji güvenliği ise, enerji kaynaklarının uygun fiyatlardan kesintisiz kullanabilirliğinin temini olarak tanımlanmaktadır. Enerji güvenliği ikili bir boyuta sahiptir. Buna göre, uzun dönem enerji güvenliği sürdürülebilir çevresel ihtiyaçlar ve ekonomik gelişmelere paralel olarak enerji tedariği için yatırımların zamanında yapılması, kısa dönem enerji güvenliği içinse arz-talep dengesinde ani değişikliklere acil reaksiyon gösterilebilmesi için enerji sistemi kapasitesinin yeterli nitelikte olmasıdır (International Energy Agency [IEA], 2014). Diğer taraftan, küresel ölçekte enerji kaynaklarına olan talebin artışı beraberinde rekabeti de getirmektedir. Kaynakların sınırlılığı ve ulusal çıkarların korunması saiki söz konusu rekabetin boyutunu gözler önüne sermektedir. Rusya ile Ukrayna arasında yaşanan kriz, ABD nin Irak ve Afganistan işgali, Batı nın İran ın nükleer enerji programına yaptırım kararı, Rus-Gürcü Savaşı nın arka planında hep enerji konusu yatmaktadır. İnsanlık için yaşamsal bir kaynak olan enerjiye yönelik uygulanan politikalar böylesine büyük sonuçlar doğurabilmektedir. Enerji kaynakları içerisinde de fosil yakıtlar özellikle doğalgaz küresel enerji rekabetinin yeni oyun alanını oluşturmaktadır. Çünkü, sürdürülebilir büyüme, ekonomik ve sosyal refah artışı, kentleşme için ülkelerin enerji kaynaklarına güvenli bir şekilde erişimi elzemdir. Bu yeni oyun alanında, 1973 Petrol Krizi önemli bir mihenk noktasıdır. Son elli yıla kadar pek fazla dikkate alınmayan doğalgazın, krizle birlikte talebi büyük ölçüde artmıştır. Aynı dönemde doğalgaz üretimi de sekiz kat artmıştır (Ertürk, 2011: 24). Üretim ile talebi giderek artan ve kullanım alanı yaygınlaşan doğalgaz rezervlerinin üçte ikisi ise, Türkiye nin bulunduğu coğrafyadadır. Bu bakımdan, Ortadoğu, Hazar Bölgesi ve Orta Asya zengin rezervlere sahiptir (IEA, 2014). Türkiye de yakın coğrafyasında bulunan doğalgaz rezervlerinden yararlanmak için çeşitli stratejiler geliştirmektedir. Günümüzde doğalgazın elektrik üretiminden sanayiye, evsel kullanımdan ulaştırmaya kadar pek çok alanda tüketilmesi bu stratejilerin geliştirilmesini gerektirmektedir. Bunun yanı sıra, Türkiye nin doğalgazda % 98 oranında ithalata bağımlı olması kullanımın yaygınlaşmasıyla birlikte arz güvenliği sorununu da oluşturmaktadır. Bu bağlamda, çalışmamızın temel amacı, fosil yakıtlar içerisinde diğerlerine göre daha temiz ve kullanışlı, atmosfere sera gazı salınımını sınırlayan doğalgazla ilgili Türkiye nin son dönemde izlediği politikalardır. Bu içerik, hem doğalgaz piyasasının, kullanım alanlarının, fiyatlandırmanın, depolamanın ve ithalatın yapısını irdeleyen hem de doğalgaz alım anlaşmaları imzalanan ülkelerle ikili enerji ilişkilerini yansıtan yapıdadır. Bunun için 9. ve 10. Kalkınma Planları, Dışişleri Bakanlığı nın açıkladığı Türkiye nin Enerji Stratejisi, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Stratejik Planı, Elektrik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji Belgesi, EPDK Doğalgaz Piyasası 2013 Yılı Sektör Raporu, TPAO Ham Petrol ve Doğalgaz 2013 Yılı Sektör Raporu vb. yerel politika belgeleri incelenmiştir. Ayrıca, EPDK doğalgaz piyasası lisans verilerinden yararlanılarak doğalgazın en büyük kullanım alanı olan elektrik üretimiyle ilgili olası arz kaynaklı tehlikeye 63

4 Şahap Kaymak Volume:1 Number:5 June 2014 dikkat çekilmiştir. İlaveten, Türkiye nin doğalgaz ithal ettiği ülkelerle olan ikili ilişkilerine yakından bakılarak Rusya ya olan bağımlılığın giderek arttığı Rekabet Kurumunun kararıyla yansıtılmaya çalışılmış ve arz güvenliğini sağlayabilecek olası doğalgaz boru hattı projeleri de çalışmamızda değerlendirilmiştir. 1. Dünyada Doğalgaz Görünümü Dünyada yaklaşık 200 yıl önce doğalgaz kullanılmaya başlanmıştır. Doğalgazın diğer fosil yakıt türlerine göre fiyatının uygun olması ve göreceli olarak daha düşük emisyon üretmesi tüketicilerin bu tercihlerinde etkili olmuştur. Küresel talebin döneminde % 65 oranında artış göstermesi tahmin edilmektedir yılında doğalgazın kömürün yerini alarak petrolden sonra ikinci en büyük enerji kaynağı olacağı beklenmektedir. Dünyanın 7 bölgesinin 6 sında % 10 ve üstünde hala yeraltından çıkarılmamış doğalgaz rezervi bulunmaktadır. Bilinen doğalgaz rezervlerinin % 60 ı henüz yer üstüne çıkarılmamıştır. Bu rezervlerin % 55 ini de Ortadoğu ile Rusya/Hazar bölgelerindeki kaynaklar oluşturmaktadır (Exxon Mobil, 2014). BP nin 2035 tahminlerine göre, birincil enerji kaynaklarının tüketim hızının yavaşlayacağı, döneminde bu artış hızının OECD ülkelerinde yaklaşık -0,7 milyar ton, döneminde ise yaklaşık +0,1 milyar ton, döneminde ise hiç tüketimin olmayacağı, fosil yakıtlar arasında doğalgazın % 1,9 la en hızlı ve toplam enerjiden daha hızlı büyüyeceği, 2000 yılından 2035 yılına kadar doğalgazın tüketiminde yaklaşık 2 kat artış görüleceği, ve dönemlerinde doğalgaz tüketiminin diğer fosil ve yenilenebilir kaynaklara kıyasla toplam enerji tüketimine en fazla katkıyı yapacağı öngörülmektedir. (British Petroleum [BP], 2014) Benzer şekilde Exxon Mobil ın 2040 tahminlerine göre de, elektrik enerjisi üretiminde doğalgazın payının % 80 oranında artmasının beklendiği, kömür yakıtlı santrallerin yerini doğalgaz kaynaklı elektrik üretim santrallerinin alacağı, yerli doğalgaz üretiminin dünyada artış göstereceği beklenmektedir (Exxon Mobil, 2014). Küresel doğalgaz rezervlerinin 2013 yılı sonu itibariyle 185,7 trilyon cm³ olduğu, söz konusu rezervin dünya tüketimini 55,1 yıl daha karşılayabileceği öngörülmektedir. Doğalgaz üretiminin 2013 yılında % 1,1 oranında arttığı, üretimini en fazla arttıran ülkelerin ise sırasıyla % 9,5 ile Çin ve % 2,4 le Rusya nın olduğu gözlemlenmiştir (Exxon Mobil, 2014). Çin in üretimi enerji ihtiyacını karşılamak amacını taşırken, Rusya ise dış ticaret gelirinin büyük kısmını oluşturan ihracat odaklı olarak üretimi arttırmıştır. Dünyada doğalgaz tüketimi ise, 2013 yılında % 1,4 artış göstererek tarihsel ortalaması olan % 2,6 nın altında kalmıştır. OECD ye üye ülkelerde tüketim hızı % 1,8 artış, diğer ülkelerde ise % 1,1 artış göstermiştir. Ülkeler arasında doğalgaz kullanımında en büyük artış % 10,8 ile Çin, ardından da % 2,4 le ABD de de 64

5 Türkiye nin Son Dönem Doğalgaz Politikaları gerçekleşmiştir. Her iki ülkenin toplam doğalgaz tüketimindeki artış küresel artışın % 81 lik kısmını oluşturmaktadır. En büyük düşüş ise % 12,2 ile Hindistan da gerçekleşmiştir. Dünya ölçeğinde birincil enerji tüketimine baktığımızda ise, doğalgaz % 23,7 oranında kullanılmaktadır (BP, 2013). Bu çerçevede, doğalgazın bu genel görünümünden hareketle, Türkiye deki duruma ve politika belgelerine yakından bakabiliriz. 2. Türkiye deki Durum ve Politika Uygulamaları Türkiye, yeterli enerji kaynaklarına sahip olmadığı için enerji ithalatına bağımlı bir ülkedir. Enerjide dışa bağımlılık oranı 2013 yıl sonu itibariyle % 72 civarındadır. Enerji ithalatı için 2013 de 58,7 milyar dolar ödenmiştir. Bu tutar, toplam ithalatın % 23,26 sını oluşturmaktadır (Türkiye istatistik Kurumu [TÜİK], 2013). 10. Kalkınma Planı ( ) tahminlerine göre, 2018 yılında enerji ithalatının 74,4 milyar dolar, toplam ithalat içindeki payının da % 18,40 a düşmesi beklenmektedir (Kalkınma Bakanlığı, 2014). Ancak, bu düşüşün toplam ithalatın artmasından kaynaklanacağı görülmektedir. Tüketici konumunda olduğu için, Türkiye nin enerji politikaları daha çok arz güvenliği temellidir. Türkiye, son on yılda ortalama olarak % 4,95 büyümüştür (TÜİK, 2013). Bu ekonomik büyümenin sürdürülebilir bir şekilde devamlılığının sağlanması ve buna bağlı olarak geliştirilen 2023 projeksiyonu çerçevesindeki hedeflerin yakalanması önümüzdeki dönemde enerji kaynaklarına olan talebi daha da arttıracaktır. 10. Kalkınma Planında ( ), 2013 te BTEP olan birincil enerji talebinin 2018 de BTEP olması beklenmektedir (Kalkınma Bakanlığı, 2014). Bu talebin kesintisiz ve sürekli olarak karşılanabilmesi için de ilave enerji yatırımlarına ihtiyaç bulunmaktadır. Yapılacak ilave yatırımların kompozisyonu bu noktada önemlidir. 9. Kalkınma Planında ( ), arz güvenliğinin arttırılması amacıyla birincil enerji kaynakları bazında dengeli bir kaynak çeşitlendirmesine ve orijin ülke farklılaştırmasına gidileceği, üretim sistemi içinde yerli ve yenilenebilir enerji kaynaklarının payının azami ölçüde yükseltilmesinin hedefleneceği, Türkiye nin mevcut jeo-stratejik konumunun etkin bir biçimde kullanılmasıyla enerji üreticisi ve tüketicisi ülkeler arasında transit ülke olunması, bu şekilde jeo-stratejik konumumuzun daha da güçlendirilmesinin sağlanacağı, doğalgazda transit boru hatlarının yapımının tamamlanarak Avrupa ya gaz satışında etkin olunması amacıyla gerekli tedbirler alınacağı temel hedefler olarak yer almıştır (Kalkınma Bakanlığı, 2007). Ancak, transit geçiş enerji altyapılarının siyasi kazanca dönüştürülememesi, Avrupa nın enerji güvenliğine katkı sağlamak ya da Rusya nın güçlü bir ortağı olmak hususundaki kararsızlık, Avrupa nın Türkiye yi enerji koridoru olarak görmemesi ve Türkiye nin yaptığı doğalgaz ithalat anlaşmalarında üstlendiği 65

6 Şahap Kaymak Volume:1 Number:5 June 2014 yükümlülükler Türkiye nin bir enerji Hub u (enerji merkezi) olmasındaki riskler olarak sıralanmaktadır (Shaffer, 2006: ). Bununla birlikte, Türkiye nin bölgesel bir güç olmasında Hub olma rolünün önem arz edeceği ifade edilmektedir. (Fackrell, 2013: 86) Fiziksel kaynaklara sahiplik, altyapı kontrolü, enerji çeşitliliği, arz kaynaklarını arttırma yeteneği, enerji ticareti için piyasa organizasyonu ve tüketim gücü bu rolün anahtarlarıdır. Türkiye ise, bu anahtarlardan sadece altyapı kontrolüne sahiptir. Fiziksel kaynaklara sahiplik, enerji çeşitliliği, arz kaynaklarını arttırma yeteneği ise düşük olup, dolayısıyla tüketim gücü de avantaj değildir. Piyasa organizasyonu da henüz istenilen seviyede değildir (Han, 2011: ). Diğer bir görüşe göre de, (Chow, 2009: 78) transit geçiş için mevcut altyapının varlığı, Kerkük-Ceyhan petrol boru hattı kapasitesinin günlük bir milyon varilin üzerine çıkarılması, TANAP a verilecek olan Azeri gazının arttırılarak yapılan ilave doğalgazı Türkiye nin satın alması veya Avrupa ya sevketmesi, Yunanistan la işbirliği gerçekleştirilerek Avrupa ya gaz iletiminde Trakya nın merkez olarak konumlanması ve transit geçiş için bürokratik prosedürlerin kolaylığı ile Türkiye nin kontrat taahhütlerini yerine getirmesi ülkenin enerji Hub u olma yolunda olumlu olarak nitelendirilen avantajlarıdır. Anılan planda, enerji politikalarındaki gelecek hedefleri de belirlenmiştir. Fosil ya da yenilenebilir kaynaklar bazında oransal hedefler düzenlenmemiştir. Doğalgazla ilgili ise, 2005 yılında % 28 olan tüketim oranının plan döneminde % 34 e çıkacağı umulmuştur (Kalkınma Bakanlığı, 2007). Ancak, söz konusu dönemde doğalgaz tüketim artış hızı % 48,20 olarak gerçekleşmiştir. (Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu [EPDK], 2013) Bu artışta en büyük pay elektrik üretiminde kullanılan doğalgazdan kaynaklanmıştır. Benzer şekilde, 10. Kalkınma Planında da ( ), fosil yakıtlar bakımından yeterli kaynakları bulunmayan Türkiye nin enerji arzındaki ithalata olan bağımlılığının devam ettiği, bu bağımlılığı azaltmak için birincil enerji talebinde kaynak ve ülke çeşitliliğine gidileceği, doğalgazda olağanüstü haller için yeterli seviyede arz stoğunun tutulacağı, bu bağlamda Tuz Gölü Doğalgaz Yeraltı Depolama Projesi ile Trakya da yer alan doğalgaz depolama tevsii projelerinin tamamlanacağı, doğalgazın iletim ve üretim ağının ülkenin bütününe yaygınlaştırılacağı, jeo-stratejik konumdan faydalanılarak Avrupa ya doğalgaz tedarikinde enerji koridoru olmanın sağlanması, yurtiçi ve yurtdışında doğalgaz arama faaliyetlerinin hızlandırılması, kaya gazı konusunda ise araştırma faaliyetlerinin yürütülmesinin gerekliliği hedeflenmiştir (Kalkınma Bakanlığı, 2014). Dışişleri Bakanlığı nın 2011 yılında açıkladığı Türkiye nin Enerji Stratejisi, kaynak ülke ve güzergah çeşitliliğine gidilmesi, enerji kaynakları çeşitliliğinde yenilenebilir enerjinin payı arttırılırken nükleer enerjiden de yararlanılmaya başlanılması, enerji verimliliğinin arttırılmasına yönelik çalışmalarda bulunulması ve Avrupa nın enerji güvenliğine katkıda bulunulması sacayaklarına dayanmaktadır. 66

7 Türkiye nin Son Dönem Doğalgaz Politikaları Ayrıca, Türkiye nin Rusya, Norveç ve Cezayir den sonra doğalgazda Avrupa nın dördüncü ana arteri olma hedefi bulunduğu ve Doğu-Batı ile Kuzey-Güney eksenlerinde, üretici ve tüketici ülkeler arasında güvenilir bir transit ülke rolünü üstlenme ve dinamik bir enerji terminali konumu edinme yönünde de çalışmalara devam ettiği belirtilmiştir (Dışişleri Bakanlığı, 2011). Bu minvalde, Türkiye nin jeo-stratejik konumu, uluslararası enerji projelerinde hep bir alternatif olarak dikkate alınmasına neden olmuş ve bu özelliğinin küresel enerji güvenliğine katkı sağlayacağı belirtilmiştir (Tekin ve Walterova, 2007: 87). Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Stratejik Planında da, enerji arz güvenliğini sağlamak için enerji piyasasının rekabetçi ve yatırıma elverişli olarak yeniden yapılandırılması, yerli ve yenilenebilir kaynak çeşitliliğinin arttırılması, elektrik üretiminde nükleer enerjiden yararlanılması, enerji teknolojilerindeki yeniliklerden faydalanılması hedefleri yer almıştır (Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, 2010). Aynı Strateji Belgesinde doğalgazla ilgili olarak, doğalgaz alanında kaynak çeşitliliğini sağlamak ve ithalattan kaynaklanan riskleri azaltacak tedbirleri almak temel amaçlardan biridir. Bu amaç doğrultusunda 2015 yılına kadar yurtdışı doğalgaz üretiminin 2008 yılı üretim miktarı olan 474 bin varilden 1 milyon varile çıkarılması, 2009 yılı itibariyle 2,1 milyar m³ olan mevcut doğalgaz depolama kapasitesinin 2015 yılına kadar 4 milyar m³ e arttırılması, doğalgaz ithalatında 2015 yılında en fazla ithalat yapılan ülkenin payını % 50 nin altında olacak şekilde kaynak ülke çeşitliliğine gidilmesi beklenmektedir. (Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, 2010) Bununla birlikte 2009 yılında kabul edilen Elektrik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji Belgesinde de yerli ve yenilenebilir kaynak çeşitliliğinin yaygınlaştırılması neticesinde elektrik üretiminde doğalgazın payının % 30 un altına düşürülmesinin hedeflendiği belirtilmiştir (Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, 2009). Yukarıda belirtilen politika uygulamalarından da anlaşılacağı üzere, Türkiye nin enerji politikası, rezervlerinin yetersizliğinden dolayı enerji güvenliği alanında yoğunlaşmaktadır. Enerji güvenliğini temin etmek için çok etkenli politikalar demeti uygulanmaya çalışılmaktadır. Bu politikaların çeşitliliği küresel enerji piyasasında dengeli ve pro-aktif bir strateji geliştirmeyi zorunlu kılmaktadır. Zira, tek bir kaynak ülkeye bağımlılık uluslararası ilişkilerde ulusal güvenliği de tehdit edebilecek mahiyettedir. Bununla birlikte, gerek 9. Kalkınma Planı gerekse de Elektrik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji Belgesinde doğalgazla ilgili tahminlerin gerçekleşmediği görülmektedir. 3. Türkiye de Doğalgaz Piyasası ve Yapısı Türkiye, doğalgazda ithalata olan bağımlılığıyla EIA ya üye 29 ülke arasında 2012 yılı itibariyle % 90 ın üzerinde bağımlılıkla 12. sırada, yıllık doğalgaz talebinin yaklaşık % 5 ini karşılayarak 18. sırada, ithalatta kaynak çeşitliliğinde ise Herfindahl- Hirschman Indexine (2011) göre yaklaşık 0,30 oranıyla 13. sırada gelmektedir (IEA, 67

8 Şahap Kaymak Volume:1 Number:5 June ). Buna karşılık, Türkiye nin 2013 yılında yerli rezervlerinden ürettiği doğalgaz miktarı % 1,2 iken, doğalgazın geri kalan % 98,8 lik kısmı ithal edilmektedir (EPDK, 2013). Bu noktada, doğalgazda % 98 in üzerinde ithalata bağımlı olan Türkiye nin doğalgaz piyasasına ve yapısına yakından bakabiliriz Piyasa Yapısı Türkiye de doğalgaz kullanımı 1970 li yıllara dayanmaktadır. O dönemde sanayide kullanılmaya başlanan doğalgaz, daha sonra Sovyet Rusyayla yapılan ithalat anlaşmasıyla birlikte konutlarda da kullanılmaya başlanmıştır. Belli bazı büyük şehirlerde de doğalgazın kullanılmasıyla birlikte tüketim alanı genişlemiştir. BOTAŞ tek piyasa aktörü olup, iletimden fiyatlandırmaya, ithalattan satışa kadar sektörün hakimi konumundaydı. Sektörün liberalleştirilmesine yönelik ise 2001 yılında çıkarılan 4646 sayılı Doğalgaz Piyasası Kanunu temel oluşturmuştur. Anılan kanunla birlikte, BOTAŞ ın piyasadaki monopol konumu ortadan kaldırılmış, lisans alma koşuluyla özel sektörün doğalgaz piyasasında faaliyette bulunması sağlanmıştır. Mezkur kanunda 2005 ve 2008 yıllarında yapılan değişikliklerle de, BOTAŞ ın yatay bütünleşmiş tüzel kişiliğe kavuşturulacağı, sektörde sadece ithalat ve satışla iştigal edeceği, iletim faaliyetleri dışındaki diğer piyasa faaliyetlerini yürüten iştiraklerinin özelleştirileceği ve kontrat devri yoluyla özel sektörün BOTAŞ ın doğalgaz alım anlaşmalarından doğan yükümlülüklerini üstlenerek ithalat yapabileceği düzenlenmiştir. Bu bağlamda, 4646 sayılı Doğalgaz Piyasası Kanunu nun Geçici 2. maddesi kapsamında, yapılan kontrat devir ihaleleriyle BOTAŞ ın gerçekleştirdiği doğalgaz ithalatının 4 milyar m³ lük kısmı özel sektöre devredilmiştir. Ayrıca, Rusya ile yapılan Batı Hattı Doğalgaz İthalat Anlaşmasının süresinin dolması nedeniyle, bu sözleşme dolayısıyla temin edilen 6 milyar m³ lük gazın ithalat izni özel sektöre geçmiştir. Böylece, 10 milyar m³ lük ithalat özel sektör tarafından gerçekleştirilmektedir. BOTAŞ ın kontrat devirleriyle amaçlanan özel sektörün daha düşük fiyatlarla doğalgaz tedarik etmesi ve sektörde rekabetçi bir yapının oluşturulmasıdır. Anılan düzenleme gereğince, BOTAŞ ın 2009 yılına kadar toplam yıllık ithalat miktarının yıllık ulusal tüketimin % 20 sine düşünceye kadar mevcut doğalgaz alım ve satım sözleşmelerinin özel sektöre devredilmesi için ihale yapılması gerekmekteydi. Ancak, EPDK verilerine göre, 2013 yılında toplam ithalatın % 78 ini BOTAŞ ın tek başına gerçekleştiği görülmektedir (EPDK, 2013). Zaten 2009 yılına kadar tek ithalatçı olan BOTAŞ ın döneminde yaptığı ithalat ortalama % 85 civarındadır. Bununla birlikte, özel sektörün doğalgaz ithalatı için yapılan uluslararası anlaşmalardan kaynaklı al ya da öde sözleşmeleri gereğince ithal edeceği gaz için yeterli depolama imkanı bulunmaması ve doğalgazın para birimi olarak dolar üzerinden ithal edilip Türk lirası üzerinden yurt içi satışının 68

9 Türkiye nin Son Dönem Doğalgaz Politikaları gerçekleşmesi maliyetleri arttırdığından ithalat devir sözleşmelerine yeterli ilginin gösterilmemesine neden olmuştur. Bu durum, anılan düzenlemenin etkili olmadığını ve BOTAŞ ın hala tek başına maliyet yükünü üstlendiğini göstermektedir. Bunun yanı sıra, 4646 sayılı Kanunun piyasada öngördüğü serbestleşme tam anlamıyla gerçekleşmemiştir. BOTAŞ hala piyasanın en büyük gaz tedarikçisidir. Doğalgazda fiyatlandırmanın rekabetçi ortamda tespit edilmemesi ve miktar devri yerine kontrat devrinin yapılması BOTAŞ ın en büyük piyasa oyuncusu olmasında başlıca etkendir. Bu nedenle, BOTAŞ ın mali yapısı da olumsuz etkilenmekte ve dolayısıyla doğalgaz fiyatlarının artışına neden olmaktadır İthalat Türkiye nin enerji ihtiyacını karşılayacak seviyede rezervleri olmamasından dolayı ithalata bağımlı bir yapısı vardır. Doğalgaz piyasasının hala en büyük oyuncusu olan BOTAŞ ithalatın % 78 ini karşılamaktadır. BOTAŞ tarafından 2002 de milyon Cm³, 2003 de milyon Cm³, 2004 de milyon Cm³, 2005 de milyon Cm³, 2006 da milyon Cm³, 2007 de milyon Cm³, 2008 de milyon Cm³, 2009 da milyon Cm³, 2010 da milyon Cm³, 2011 de milyon Cm³, 2012 de milyon Cm³, 2013 de milyon Cm³, 2014 de Eylül ayı itibariyle de milyon Cm³ doğalgaz ithalatı gerçekleştirilmiştir (Boru Hatları ile Petrol Taşıma Anonim Şirketi [BOTAŞ]). BOTAŞ ın gerçekleştirdiği doğalgaz ithalatının 2009, 2010 ve 2013 yıllarında azaldığı görülmektedir. Bunun nedeni ise, 2008 yılında yaşanan küresel ekonomik krizin talebi düşürmesi ve özel sektörün kontrat devriyle doğalgaz ithalatı yapmasına imkan sağlanmasıdır. Özel sektör tarafından 2009 dan itibaren yapılmaya başlanan doğalgaz ithalatıyla birlikte, toplamda 2009 da milyon Sm³, 2010 da milyon Sm³, 2011 de milyon Sm³, 2012 de milyon Sm³, 2013 de milyon Sm³ ithalat gerçekleştirilmiştir (EPDK, 2013). Türkiye nin toplam ithalatını gerçekleştirdiği 4 tane uluslararası doğalgaz boru hattı bulunmaktadır. Bunlar; 16 bcm (milyar m³) kapasiteli Bulgaristan sınırına ulaşan Rusya- Türkiye Batı Doğalgaz Boru Hattı, 14 bcm (milyar m³) kapasiteli Karadeniz de Samsun a ulaşan Rusya-Türkiye Mavi Akım Boru Hattı, 10 bcm (milyar m³) kapasiteli Doğubayazıt a ulaşan İran-Türkiye Doğalgaz Boru Hattı ile 6,6 bcm (milyar m³) kapasiteli Ardahan a ulaşan Bakü-Tiflis-Erzurum Doğalgaz Boru Hattıdır. Bununla birlikte 16 bcm (milyar m³) kapasiteli Trans-Anadolu Doğalgaz Boru Hattı projesinin (TANAP) de 2018 de bitirilerek Avrupa nın 6 bcm lik (milyar m³) ihtiyacını karşılayacağı öngörülmektedir. Ayrıca, Mısır doğalgazını Ürdün, Lübnan ve Suriye üzerinden Türkiye ve Avrupa ya ulaştıracak olan Arap Ulusal Doğalgaz Boru Hattının, Türkmen gazını Türkiye ve Avrupa ya taşıyacak olan Türkmenistan-Türkiye-Avrupa Doğalgaz Boru Hattının, Kerkük-Ceyhan Petrol Boru Hattına paralel olarak Irak-Türkiye Doğalgaz Boru Hattının inşası planlanmaktadır (IEA, 2014). 69

10 Şahap Kaymak Volume:1 Number:5 June 2014 Şekil-1.Türkiye nin İthalat Yaptığı Doğalgaz Boru Hatları Kaynak: BOTAŞ Anılan doğalgaz boru hatlarından ve gazın sıvılaştırılmış (LNG) olarak ithali için Türkiye nin günümüzde mevcut doğalgaz alım anlaşmaları aşağıda belirtilen ülkelerle yapılmıştır; (BOTAŞ) Tablo-1. Mevcut Doğalgaz İthalat Anlaşmaları Mevcut Anlaşmalar Miktar (Plato) (Milyar m³/yıl) (9000Kcal/m³ e baz) İmzalanma Tarihi Durumu Bitiş Tarihi Cezayir (LNG) Devrede Ekim 2024 Nijerya (LNG) Devrede Ekim 2021 İran Devrede Temmuz 2026 Rus. Fed. (Karadeniz) Devrede 2025 Sonu Rus. Fed. (Batı) Devrede 2021 Sonu Türkmenistan Azerbaycan(Faz-I) Devrede Nisan 2021 Azerbaycan(Faz-II) / /2033 BIL Devrede 2046 Bu anlaşmalar çerçevesinde, BOTAŞ dahil 10 ithalat lisansına sahip şirket tarafından 2013 yılında kaynak ülkelere göre gaz ve sıvılaştırılmış doğalgaz (LNG) olarak yapılan ithalat miktarında; bu ülkelerin başında milyon Sm³ le Rusya nın geldiğini, Rusya yı sırasıyla milyon Sm³ le İran ın, milyon Sm³ le Azerbaycan ın, milyon Sm³ le Cezayir in, milyon Sm³ le Nijerya nın, 892 milyon Sm³ le de diğer ülkelerin izlediği görülmektedir (EPDK, 2013). Buna göre, Türkiye nin en büyük doğalgaz tedarikçisi % 57,90 oranında 70

11 Türkiye nin Son Dönem Doğalgaz Politikaları Rusya dır. İran % 19,28 oranında, Azerbaycan % 9,37 oranında, Cezayir % 8,65 oranında, Nijerya % 2,81 oranında, diğer ülkeler de % 1,97 oranında doğalgaz ithalatında Rusya yı takip etmektedir. Cezayir ile Nijerya dan ithal edilen doğalgaz sıvılaştırılmış doğalgaz (LNG) formunda olup, diğerleri ise boru hatlarıyla taşınmaktadır. Doğalgaz ithal edilen kaynak ülkelerden yıllarında yapılan ithalatta pay oranlarının kendi içinde değiştiği görülmektedir. Örneğin; Rusya dan ithal edilen doğalgazın oranı toplam ithalat içinde % 65 ler civarındayken, 2013 sonu itibariyle bu oran % 57,90 a düşmüştür. Son 3 yıldır Rusya dan ithal edilen gaz miktarı ise sabittir. Bu dönemde, 2010 yılında % 45 lere kadar Rusya nın payının azaldığı görülmektedir. Bunun sebebi, küresel ekonomik kriz nedeniyle iç tüketimin azalması dolayısıyla yeterli depolama tesisi bulunmadığı için gaz ithal edilememesidir. İran dan ithal edilen doğalgazın miktarının ise, yaklaşık % 10 la en düşük 2008 yılında gerçekleştiğini görmekteyiz. O dönemde iç talebin arttığı gerekçesiyle İran ın doğalgaz arzında kesintilere gitmesi bu durumda başlıca etkendir. Cezayir ve Nijerya dan ithal edilen doğalgaz miktarlarında da zaman içinde azalma olduğu ve bazı yıllarda ise stabil kaldığı görülmektedir. Doğalgazın yıllar itibariyle tüketim miktarı da, 2004 de Sm³, 2005 de Sm³, 2006 da Sm³, 2007 de Sm³, 2008 de Sm³, 2009 da Sm³, 2010 da Sm³, 2011 de Sm³, 2012 de Sm³ ve 2013 de Sm³ tür (EPDK, 2013). Yapılan ithalatla tüketimi karşılaştırdığımızda 2004, 2005, 2006 ve 2013 yıllarında tüketimin ithalattan yüksek olduğu, diğer yıllarda ise düşük olduğu görülmektedir. Söz konusu farklılık oransal olarak yüksek olmayıp, Türkiye nin stok kapasitesiyle veya yerli üretimiyle karşılayabileceği büyüklüktedir. Ancak, yeni rezervler keşfedilmediği sürece mevcut doğalgaz rezervleri önümüzdeki 10 yılda tükenecektir (Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı [TPAO], 2013) Kullanım Alanları Doğalgaz, Türkiye de birçok alanda tüketilmektedir. Petrol ve kömüre göre temiz olan ve atmosfere salınan karbondioksit miktarının azalmasına katkı sağlayan doğalgazın kullanım alanının genişletilmesi öncelikli izlenen politikalardan birisidir. Bu nedenle, doğalgazın iletim ve dağıtım ağı da giderek yaygınlaşmaktadır. Doğalgaz iletim ve dağıtım boru hattı uzunluğu 2002 yılında km iken, 2013 Eylül ayı sonu itibariyle km ye ulaşmıştır yılında sanayi ile konutta 5 il e, sadece sanayide ise 9 il e ulaşan doğalgaz iletim hattı, 2012 yılı sonu itibarıyla 72 il e ulaşmıştır. Doğalgaz dağıtım bölgeleri lisansları kapsamı dışında kalan merkez nüfusu in üzerindeki ilçelere de doğalgaz tedariği planlanmaktadır (Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, 2013). EPDK verilerine göre, 2013 yılı sonu itibariyle doğalgaz kullanımının sektörel dağılımının ise, dönüşüm/çevrim sektöründe milyon Sm³, sanayide

12 Şahap Kaymak Volume:1 Number:5 June 2014 milyon Sm³, organize sanayi bölgelerinde milyon Sm³, konutta milyon Sm³, enerji sektöründe 591 milyon Sm³, ulaşım sektöründe 88 milyon Sm³, hizmet sektöründe milyon Sm³, diğer sektörlerde 77 milyon Sm³, kayıp olarak 6 milyon Sm³ olduğu belirtilmiştir (EPDK, 2013). Aşağıdaki grafikte de, yıllar itibariyle doğalgazın en çok kullanıldığı alanların elektrik üretimi, sanayi ve konut olduğu görülmektedir Elektrik Üretimi Sanayi Konut Şekil-2. Doğalgazın Yıllar İtibariyle En Çok Kullanıldığı 3 Alan Kaynak: EPDK Grafiğe göre, elektrik üretimindeki doğalgazın payının son 5 yılda yaklaşık % 8 oranında azaldığı, sanayide kullanılan doğalgazın 5 yıl içerisinde değişiklikler göstermekle birlikte başlangıç kullanım seviyesinde olduğu, konutta ise 2009 yılına göre % 1,2 lik tüketim azalışı olduğu görülmektedir. Sanayi ve konutta tüketim miktarındaki düşüşün sebebi, 2008 de global ölçekte yaşanan krizin etkileri ve doğalgaz fiyatlarındaki artıştır. Elektrik üretiminde doğalgaz kullanımının % 25 - % 30 lar oranında olması makul olarak kabul edilmektedir. Elektrik üretiminde doğalgazın payının % 45 seviyesine çekilmesi olumlu olarak değerlendirilmekle birlikte, bu seyrin sürdürülebilirliği önemlidir. Çünkü, Türkiye nin 2012 yılında BOTAŞ ın doğalgazda arz sıkıntısı nedeniyle ilan ettiği zor gün gibi bir durumla tekrar karşı karşıya gelmesi muhtemeldir. BOTAŞ ın anılan kararında, kış şartları nedeniyle arz-talep dengesinin sağlanamadığı, bu nedenle boru hattı profilinin hızla düştüğünden Marmara ve Ege Bölgelerinde kesinti uygulamasına gidilerek arz-talep dengesinin sağlanmasının gerektiği belirtilmiştir (Enerji Enstitüsü, Enerji Ticareti Derneği). Bu kapsamda, kaynak çeşitliliğine gidilmesi, yerli ve yenilenebilir kaynaklara işlerlik kazandırılmaya çalışılması, nükleer enerji santrallerinin kurulma aşamasında olması doğalgazın payının azaltılmasında olumlu adımlardır. Ancak, EPDK 72

13 Türkiye nin Son Dönem Doğalgaz Politikaları tarafından yakıt türü doğalgaz olan işletmelere üretim lisansı verilmeye devam edilmesi bu tablonun görünümünü koruyamayacağı endişesini yaratmaktadır. Konuyla ilgili olarak, 2013 yılında yürürlüğe giren 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanununa bakmak yerinde olacaktır sayılı Elektrik Piyasası Kanununa göre, elektrik üretiminde işletmeye alınacak tesislerin kurulması için gerekli onay, izin, ruhsat ve benzeri belgelerin elde edilmesine yönelik EPDK tarafından ön lisans verilmektedir. Kasım 2014 tarihi itibariyle doğalgazla çalışan üretim tesisi kurulması için verilen ön lisanslardan değerlendirme aşamasında 1.574,66 MW, yürürlükte ise 3.359,01 MW lık güç bulunmaktadır. Ocak 2014 itibariyle kaynak türü doğalgaz olan inşa halindeki projelerin ilerleme durumu ortalama % 38,23 oranında gerçekleşmiştir. Elektrik üretim lisansı başvurusunda bulunup, başvurusu değerlendirme aşamasında olan doğalgaz kullanacak tesislerin kurulu gücü 8.424,37 MW tır. İnşa halinde olan doğalgazla çalışacak elektrik üretim tesislerinin gücü ,70 MW tır (EPDK, 2014). Bu, ön lisansta 4.933,67 MW, üretim lisansında ,07 MW olmak üzere toplam ,74 MW lık doğalgazla çalışacak yeni güç demektir. Bu gücün, yatırımların tamamlanmaması nedeniyle yarısının kurulamayacağını ve yakıt türü doğalgaz olan yeni talepler olmayacağını varsaysak bile ,87 MV lık gücü çalıştıracak ilave milyon Sm³ doğalgaza ihtiyaç var anlamını taşımaktadır. Zaten, doğalgazda % 98 oranında ithalata bağımlı olan Türkiye nin bu gazı mevcut durumda hangi kaynaklardan nasıl elde edeceği hususu zihinlerde soru işareti yaratmaktadır. Kaldı ki, 2009 yılında kabul edilen Elektrik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji Belgesinde elektrik üretiminde doğalgazın payının % 30 un altına, 10. Kalkınma Planında yer alan 2018 de % 41 e düşürülmesi hedeflerinin bu minvalde yakalanmasının mümkün olmadığı görülmektedir. Bununla birlikte, artan enerji tüketim talebini karşılamak için arz açığı yaşanmaması nedeniyle doğalgazla elektrik üretimi için lisans verilmesine devam edilmesinin gerektiği yönünde bu duruma bir açıklama getirilebilir. Ancak, arz güvenliğine yönelik politika belgelerinde belirtilen hususların gerçekleştirilmesinin ileriye dönük olarak Türkiye nin enerji güvenliğine katkısının daha fazla olacağı değerlendirilmektedir. Kısa vadeli çözümler yerine uzun vadeli ve çok yönlü bir politika izlemenin gerekliliği üzerinde durulmalıdır Fiyatlandırma ve Depolama Dünya ölçeğinde petrol örneğinde olduğu gibi OPEC benzeri doğalgaz fiyatlarının belirlenmesine yönelik bir uluslararası kuruluş yoktur. Uluslararası doğalgaz alımsatımı bölgesel Hub lar üzerinden yürütülmektedir. Hub, üretici ülkelerin doğalgaz arzı ile tüketici ülkelerin doğalgaz talebinin kesiştiği noktada gerçekleştirilen ticaretin yürütüldüğü merkezdir. Fiyatlandırma da, bu merkezlerde tüm piyasa katılımcıları aracılığıyla tespit edilmektedir. Rekabetçi ortamda oluşan piyasa fiyatı, üretici ülkelerin kaynaklarını en iyi şekilde değerlendirmelerini, tüketici 73

14 Şahap Kaymak Volume:1 Number:5 June 2014 ülkelerin de en uygun maliyetle arz güvenliğini sağlamasına yardımcı olmaktadır (Ertürk, 2011: 148). Ancak, doğalgaz fiyatlarının tespitinde genellikle Hub lar yerine uzun dönemli sözleşmeler tercih edilmektedir. Uzun dönemli kontratlarda doğalgaz fiyatları, her ay petrol fiyatlarıyla dolar kuruna bağlı olarak otomatik olarak belirlenmektedir (İlbaş, 2014: 77-78). Petrole yapılan bu endeksleme ham petrol fiyatı ile petrol ürünlerine dayanmaktadır. Rusya, İran ve Cezayir gibi ülkeler bu fiyatlandırma yolunu tercih etmektedirler (Ertürk, 2011: 150). Doğalgaz alım anlaşmalarında, tedarikçi ülkenin birden fazla ülkeye farklı koşullar ve fiyatlar altında satış yapması ile ithal eden ülkenin alım şartlarında lehine olan bir takım avantajları korumak istemesinden dolayı küresel enerji piyasasında fiyatı içeren anlaşma şartları ticari sır olarak kabul edilmektedir (Akgül, 2007: 148). Bu nedenle, doğalgaz fiyatları kamuoyuna açıklanmadığı için bu konuda tam bir netlik bulunmamaktadır. Türkiye nin, doğalgazı Azerbaycan a kıyasla en büyük iki doğalgaz tedarikçisi olan Rusya ve İran dan daha pahalı aldığı belirtilmektedir. Çünkü, Rusya ve İran la yapılan ithalat sözleşmelerinde doğalgaz fiyatının belirlenmesinde bazı parametrelere bağlı olduğu ifade edilmektedir. Bunlar; % 1 sülfür içeren ağır fuel oilin (FO % 1 S) Avrupa toptan fiyatının aylık ortalaması, % 3,5 sülfür içeren hafif fuel oilin (FO % 3,5 S) Avrupa toptan fiyatının aylık ortalaması ve 03 numaralı gazyağının (GO % 0,2 S) Avrupa toptan fiyatının aylık ortalamasıdır. Bu ürünlerin doğalgaz fiyatlarını nasıl etkilediği ise, yapılan anlaşmalardaki formülasyonlarda belirlenmiştir. İthalat anlaşmaları gereğince, anılan ürünlerinin fiyat değişimlerine bağlı olarak doğalgaz fiyatları üç ayda bir gözden geçirilmektedir. Burada da, üç ürünün son altı aylık fiyat ortalamaları dikkate alınmaktadır (Rekabet Kurumu, 2002). BOTAŞ ın sektördeki etkin konumu ve ithalatın büyük kısmını gerçekleştirmesi yurt içi doğalgaz fiyatlarını da etkilemektedir. Yukarıda belirtilen petrol ürünlerinin fiyat değişimiyle birlikte, döviz kuru ve BOTAŞ gibi enerji teşebbüslerinin karşı karşıya kaldığı finansman sorunları doğalgaz fiyatları üzerinde belirleyicidir. Zira, maliyet artışlarının subvanse edilerek fiyatlara hiç ya da olması gerekenden daha az yansıtılması, enerji kitlerinin alacaklarının tahsili hususunda yaşadıkları sıkıntılar ve ilave maliyet oluşturacak nitelikte alım garantileri verilmesi fiyatlar üzerinde baskı unsuru oluşturmaktadır (Gökdemir, 2009: 25). Dolayısıyla, doğalgaz temininin ülke sathına yayılması politikasının sürdürülebilirliği gaz fiyatlarıyla da birebir ilişkilidir. Doğalgaz faaliyet alanında önemli bir husus da, gazın depolanabilmesidir. Doğalgaz depolama tesislerinde, Türkiye şu an yeterli kapasiteye sahip değildir. Dünya ölçeğinde yıllık tüketim miktarının en az % 10 unun arz güvenliği için depolanmasının gerektiği ifade edilmektedir. Yapımı devam eden m³ kapasiteli Tuz Gölü Doğalgaz Yeraltı Depolama Projesi ile Trakya da yer alan 74

15 Türkiye nin Son Dönem Doğalgaz Politikaları m³ kapasiteli yer altı depolama tesisleri bulunmaktadır. Ayrıca, Marmara Ereğlisinde m³ ve Aliağa da m³ lük iki adet LNG depolama tesisi mevcuttur (EPDK, 2013). Ayrıca, EPDK tarafından 5,2 milyar m³ lük iki yeni yeraltı depolama tesisinin inşası için lisans verilmiştir (Hürriyet Gazetesi, EPDK). AB üyesi ülkelerde de 139 depolama tesisinin kapasitesi m³ tür. Bu oran, AB nin 2013 yılı tüketiminin % 22 si seviyesindedir (Gas Infrastructure Europe [GIE]). Türkiye de 2013 yılında tüketilen doğalgaz miktarı dikkate alındığında, depolama kapasitesi yıllık tüketimin % 9,06 sına denk gelmektedir. Mevcut projeksiyonlara göre, Türkiye de doğalgaz tüketimi önümüzdeki dönemde artış göstereceğinden depolama kapasitesinin yetersiz kalması olasıdır. Bununla birlikte, depolama kapasitesinin artmasıyla Türkiye ile doğalgaz ithalatı yaptığı ülkeler arasında imzalanan doğalgaz alım anlaşmalarındaki al ya da öde sistemi Türkiye için sorun olmaktan çıkacaktır. Cari tüketim miktarları itibariyle Tuz Gölü Depolama Tesisinin tamamlanmasıyla birlikte ithal edilen gaz depolanabilecek ve alınamayan gazın parası ödenmemiş olacaktır. Nitekim, al ya da öde yükümlülüğü kapsamında, Türkiye nin 2012 yılı sonu itibariyle doğalgaz alım sözleşmeleri imzaladığı ülkelerden toplam % 65 oranında telafinin gerçekleştiği, aynı dönem itibariyle de al ya da öde yükümlülüğünden dolayı bedeli ödenen ancak alınmayan doğalgazın olmadığı belirtilmiştir. Bu kapsamda Rusya ile 2012 yılı sonunda telafi gerçekleşmiş olup, İran la 2014, Azerbaycanla da 2015 sonlarında Türkiye nin herhangi bir yükümlülüğü kalmayacaktır (Türkiye Büyük Millet Meclisi [TBMM], Ekonomi Gazetesi). 4. Türkiye nin Doğalgaz Politikaları BMI nin Türkiye Petrol ve Doğalgaz Q4/2014 Raporunda, Türkiye nin coğrafi konumunun uluslararası enerji pazarında ülkeye kilit bir rol verdiği, Güneydoğu Bölgesindeki tahmin edilen shale gazı rezervlerinin geleceğe yönelik bir projeksiyon oluşturduğu, yerli doğalgaz üretiminin peak seviyesine ulaştığı, bu durumun doğalgaz ithalatını arttıracağı, doğalgazda Rusya ve İran a olan bağımlılığın siyasi hassasiyete sahip bir sorun olmaya devam edeceği, Karadeniz ve Akdeniz de bulunduğu tahmin edilen doğalgaz rezervlerinin bir fırsat olarak nitelendirildiği, Güney Kıbrıs Rum Kesimi nin Türkiye nin Doğu Akdeniz de tespit edilecek rezervlerden yararlanmasına zarar verebileceği, doğalgaz talebinin konut ve sanayide gittikçe artacağı ve doğalgaz tüketiminin ülke geneline yayılacağı, Irak ve İsrail den doğalgaz ithalatının Türkiye nin kaynak çeşitliliğini sağlamada yeni fırsatlar olabileceği, Rusya nın Türkiye nin toplam doğalgaz talebinin % 55 ini karşılayarak en önemli gaz tedarikçisi olmaya devam edeceği belirtilmektedir (Busıness Monıtor Internatıonal [BMI], 2014). Söz konusu uluslararası rapordan da anlaşılacağı üzere, enerji güvenliği Türkiye için önümüzdeki dönemde hassas bir konu olmaya devam edecektir. 75

16 Şahap Kaymak Volume:1 Number:5 June 2014 Nitekim, Türkiye mevcut durumda dış kaynaklara % 74 oranında bağımlıdır. Gelecek projeksiyonunda yıllık enerji talebinin % 4 - % 5 oranında artacağı, birincil enerji talebinin 2020 ye kadar % 4 artacağı, bu durumun da gelecek 15 yılda 100 milyar dolardan fazla enerji yatırımı gerektirdiği ifade edilmektedir (Babali, 2012: 2). Dolayısıyla, Türkiye nin ekonomik dönüşümle birlikte ihtiyaç duyduğu enerji kaynaklarını tedarik için küresel piyasada çok yönlü ve pragmatik stratejiler geliştirmesi elzemdir. Bu noktada, Türkiye nin doğalgaz arz güvenliği konusundaki temel politikası, uzun dönemli kontratlarda kaynak çeşitliliğinin sağlanması, Kafkasya ile Ortadoğu dan Avrupa ya doğalgaz tedarikinde uluslararası bir enerji koridoru olunması, herhangi bir nedenle gaz tedarikinde sıkıntı yaşanması halinde bir süre ihtiyacını karşılayabilecek ölçüde doğalgaz depolama tesislerinin yapılması ve elektrik enerjisi üretiminde doğalgazın payını azaltarak alternatif ve yenilenebilir kaynaklara yönelinmesidir (IEA, 2014). Arz güvenliğine yönelik olarak ise, Türkiye nin doğalgaz ithalat anlaşmaları imzaladığı ülkelerle olan enerji politikalarını incelemek gerekmektedir; 4.1. Türkiye-Rusya Doğalgaz Politikaları Türkiye-Rusya arasındaki enerji ilişkileri Sovyet Rusya dönemine kadar geriye uzanmaktadır. İki ülke arasındaki ilk gaz anlaşması 1986 yılında yapılmıştır. Daha sonra, 1997 yılında Mavi Akım ve 1998 yılında Batı Hattı doğalgaz anlaşmaları imzalanmıştır. Her iki hatla birlikte toplam 20 milyar m³ doğalgaz Rusya dan ithal edilmektedir. Bu durum, doğalgazda Rusya ya olan bağımlılık tartışmalarını da beraberinde getirmektedir. Zira, tüketiminin % 98 ini ithalat yoluyla karşılayan ve her yıl milyarlarca dolar ithalat faturası ödeyen Türkiye nin tek bir kaynaktan ihtiyacının % 57,90 lık kısmını karşılaması enerji güvenliğini tehdit edebilecek boyuttadır. Ancak, bu güvenlik tehdidini sadece enerji politikaları bağlamında değerlendirmek yanlış olacaktır. Çünkü, enerji politikaları salt tek başına uygulanabilecek nitelikte politikalar değildir. Devletlerin uluslararası ilişkilerde dış politikalarıyla birlikte çok yönlü yürütülmesi elzem olan politikalardır. Nitekim, Dışişleri Bakanlığı ile Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı izlenecek politikaları birlikte belirleyip, uygulanacak stratejileri geliştirmektedir. Her iki Bakanlığın oluşturduğu enerji politikası stratejilerini 4 başlık altında toplayabiliriz: Birincisi, ulusal ve uluslararası enerji tedariğini sağlamaktır. İkincisi, coğrafyasındaki arz kaynaklarına yakınlığı nedeniyle boru hatları vasıtasıyla bir enerji arz koridoru olmaktır. Üçüncüsü, üretici ülkelerdeki enerji kaynaklarına yatırımlar yapmak, tüketici ülkelerdeki enerji şirketlerine ortak olmak ve topraklarından geçen uluslararası enerji hatlarından azami şekilde faydalanarak enerji ticaretindeki etkinliğini arttırmaktır. Dördüncüsü de, enerji oyununda sahip olduğu avantajları jeo-stratejik olarak kullanmaktır (Demir, 2010: ). 76

17 Türkiye nin Son Dönem Doğalgaz Politikaları Yukarıda belirtilen stratejiler kapsamında, Türkiye, Rusyayla dengeli bir politika izlemeyi tercih etmektedir. Bu sadece enerji alanını değil, küresel ve bölgesel konularda da işbirliğini kapsamaktadır. Bu işbirliği zaman zaman İran ın nükleer programının desteklenmesi gibi birlikte hareket etmeyi gerektirirken, bazen de Suriye sorununda olduğu gibi farklı hareket etmeyi gerektirebilir. Ancak, bu fikir ayrılıkları Türk dış politikasında enerji güvenliğini tehdit edecek boyutta algılanmamaktadır. Tersine, Akkuyu Nükleer Güç Santrali nin yapımının Rusya tarafından üstlenilmesi iki ülke ilişkilerinde stratejik bir adım olarak nitelendirilmektedir. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı verilerine göre, Türkiye ile Rusya arasında 2010 yılında imzalanan anlaşmayla MW kapasiteli nükleer güç santralinin Rusya tarafından inşası kararlaştırılmıştır. Santralin toplam 4 ünitesinin de 2022 yılında elektrik üretmesi beklenmektedir. Türkiye nin nükleer santralde toplam MW lık güç kurmasındaki amacı, enerjide dışa olan bağımlılığı azaltarak cari açık içerisindeki enerji ithalatı oranını düşürmektir. Ancak, yapılan anlaşmanın enerjide Rusya ya olan bağımlılığı daha da arttıracağı tartışılmaktadır. Çünkü, Türkiye doğalgaz ithalatında % 57,90 oranında Rusya ya bağımlıdır. Ve 2013 yıl sonu itibariyle doğalgazın % 45,85 oranında elektrik üretiminde kullanılması karşısında nükleer santral kurulması için yapılan anlaşmada 15 yıl süreyle nükleer santralin üreteceği elektriğe satın alma garantisi verilmiştir. Buna karşılık, Akkuyu da kurulacak nükleer santralin yıllık 40 milyar KW elektrik üreteceği, dolayısıyla doğalgaz ithalatının yıllık yaklaşık 8 milyar m³ azalarak enerji ithalatında 3,6 milyar dolarlık pozitif etki yaratacağı belirtilmektedir. Bununla birlikte, kontrat devirleriyle BOTAŞ dışındaki doğalgaz ithal eden özel şirketlerin ortaklık yapısı incelendiğinde, Türkiye doğalgaz piyasasında Rus devlet enerji şirketi Gazprom un dolayısıyla Rusya nın etkisi görülmektedir. EPDK Doğalgaz Piyasası 2013 yılı Sektör Raporuna göre, 2013 yılındaki doğalgaz ithalatının % 11,51 lik kısmı Gazprom tarafından doğrudan/dolaylı olarak ortaklık yapısı kontrol edilen Bosphorus Gaz Corp. A.Ş., Enerco Enerji San. ve Tic. A.Ş. ve Avrasya Gaz A.Ş. tarafından yapılmıştır. Rekabet Kurulu nun 18/07/2013 tarihli kararında da, gerek Türkiye nin doğalgaz ithalatında Rusya nın payının % 57,90 oranında olması gerekse de kontrat devirleri yoluyla Gazprom aracılığıyla Rusya nın kontrolünde bulunan firmaların % 11,51 oranında aynı ülkeden ithalat yapması nedeniyle doğalgaz üretim ve satış pazarında Rusya nın hakim konumda olduğu belirtilmiştir (Rekabet Kurumu, 2013). Dolayısıyla, Rusya nın Türkiye doğalgaz sektöründe payı cari dönemde % 69,41 oranındadır. Bu da, doğalgazda dışa olan bağımlılığın azaltılması bir yana piyasada hakim güç olarak Rusya nın tekel konumunu güçlendirdiği anlamına gelmektedir. Zira, Rusya nın enerji politikası kaynak ülke olarak küresel piyasalarda var olan tekel konumunu sağlamlaştırmak ve bu durumuna tehdit oluşturabilecek yeni 77

18 Şahap Kaymak Volume:1 Number:5 June 2014 enerji projelerini engellemektir. Şüphesiz, Rusya nın bu politikasının temelinde uluslararası ilişkilerde enerji hegemonyasını stratejik olarak siyasi bir araç niteliğinde kullanmak isteği bulunmaktadır. Rusya nın izlediği bu politika ise, arz kaynak ülkelerinde çeşitlilik, alternatif boru hatları projelerinin gerçekleştirilmesi, enerji fiyatlarındaki düşüş ve Rus enerji piyasasında yabancı yatırım oranının yükselmesi gibi nedenlerle engellenebilecektir (Demir, 2010: 83-85). Rusya nın enerji ithal ettiği ülkelerdeki enerji sektörünü kontrolü altına almaya çalışması o ülkenin Rusya ya olan bağımlılığını arttırmak ve Rusya nın politikalarıyla çatışacak dış politika izlemesini engellemek amacını taşımaktadır. Örneğin; 1990 ların başında Rusça konuşan İsrailliler Rusya dan İsrail e göç etmiştir. İsrail in enerji alanında Rusya ya olan bağımlılığın artması, bu ülkeye karşı İsrail de bir soru işaretinin oluşmasına neden olmuştur (Akgül, 2007: 149). Benzer bir durumun gelecekte Türkiye için de geçerli olabileceği unutulmamalıdır Türkiye-İran Doğalgaz Politikaları Son on yılda Rusya nın yanı sıra İran la da ikili ilişkiler ekonomi ve enerji merkezlidir. Bölgesel olarak birbirlerinin rakibi olan her iki ülke yaşanılan politik uzlaşmazlıklarda karşılıklı diyalog, ekonomik işbirliği ve enerjiyi bir ikna aracı olarak kullanmaktadırlar. İç politika ve Müslüman coğrafyasındaki ayrışma da bu ilişkinin mahiyetini etkileyen diğer faktörlerdir (Flanagan, 2013: 165). İran, stratejik konumu ve zengin yeraltı kaynaklarına sahip olması nedeniyle Ortadoğu ve Hazar Bölgesi ile Basra Körfezinde önemli bir yere sahiptir. Dünya doğalgaz rezervlerinin % 16 sı İran dadır. Amerika tarafından İran a uygulanan siyasi ve ekonomik ambargolar nedeniyle İran doğalgaz rezervlerini dünyaya açmada problemler yaşamaktadır. ABD nin 2011 yılı sonunda İran ın nükleer programı nedeniyle 10 AB ülkesi ve Japonya dışındaki diğer ülkelere İran la enerji ticareti yapılmaması, İran finansal piyasalarının küresel piyasa sisteminden izole edilmesi, İran la ticaret yapan yabancı şirketlere de yaptırım uygulanması alanlarında getirdiği kısıtlamalar aralarında Türkiye nin de bulunduğu ülkeleri olumsuz yönde etkilemiştir (Çelikpala, 2012: 17). Bu anlamda, yeni pazarlar bulması ve boru hatlarıyla gazın ihraç edilmesi İran için hayati önem arz etmektedir. Türkiye için de enerji Hub u olma hedefi doğrultusunda Doğu nun doğalgaz kaynaklarının Batı ya ulaştırılması anlamında İran önemli bir partnerdir (Ayoob, 2011: 116). İran ın Rusya ile enerji alanında geliştirdiği işbirliği çabaları da bölgenin en büyük iki doğalgaz tedarikçisi olarak bölgesel ve küresel enerji politikalarında söz sahibi olmanın gereksiniminin tezahürüdür. Nitekim, Rusya ve İran ın OPEC benzeri doğalgaz arzını düzenleyecek bir uluslararası kurum oluşturulması yönünde çabaları mevcuttur (Demir, 2010: 158). Ancak, bu çabalardan bugüne kadar her iki ülke de bir sonuç alamamıştır. Bunda, başta ABD olmak üzere uluslararası sistemin aktörlerinin böyle bir yapıya 78

19 Türkiye nin Son Dönem Doğalgaz Politikaları izin vermemesi yatmaktadır. Çünkü, böyle bir yapının oluşturulması uluslararası toplumda ABD nin stratejik rakibi olan Rusya ile şer ekseninde tanımladığı ve uluslararası küresel düzenden izole etmeye çalıştığı İran ın gelecekte GAsOPEC i siyasi bir araç olarak kullanabilecekleri endişesi yaratmaktadır. İran ın temel politikası ise, enerji alanındaki üretici ülke konumunu güçlendirerek azami şekilde bu gücünden yararlanmak, Rusya ya karşı bölgede dengeleyici bir enerji gücü oluşturmak ve ABD-Çin arası rekabetten faydalanarak küresel bir siyasi-ekonomik güce ulaşmak olarak sıralanmaktadır (Demir, 2010: 88). Bu minvalde, İran, Çin den Umman a kadar birçok ülkeyle doğalgaz anlaşmaları yapmaktadır. İran la 1996 yılında imzalanan doğalgaz alım anlaşması çerçevesinde ithal edilen gaz, bazı dönemlerde özellikle kış mevsiminde kesintiye uğramaktadır. Bu durum, Türkiye nin kaynak çeşitliliğine gidilmesi hususunda adımlar atmasını gerektirmektedir (Çelikpala, 2012: 18). İran ın artan iç talebini karşılamak gerekçesiyle 2007 ve 2008 kış aylarında doğalgaz kesintisine gitmesi sırasında Rusya nın Türkiye nin doğalgazda herhangi bir sıkıntıya maruz kalmaması için ilave gaz tedarikine gitmesi Türkiye nezdinde Rusya nın güvenilir bir kaynak tedarikçisi olması algısının yerleşmesine örnek teşkil etmiştir (Babali, 2012: 4). Rusya nın bu tutumu karşısında İran ın ise Türkiye ye sattığı doğalgazın fiyatında bir türlü indirime yanaşmaması, bunun neticesinde Türkiye nin fiyat indirimi talebiyle uluslararası tahkime başvurması İran ın yaklaşımını göstermektedir Türkiye-Azerbaycan Doğalgaz Politikaları Azerbaycan dan ilk defa 2007 yılında doğalgaz ithalatına başlanmıştır de yaklaşık % 4 olan ithalat miktarı, zaman içinde artış ve azalışlar göstermiştir yılında Türkiye-Ermenistan ilişkilerinde yeni bir dönemin başlangıcıyla birlikte, Azerbaycan ın Dağlık Karabağ sorunu çözülmeden Ermenistanla yakın ilişkiler kurulmasına tepki göstermesi ve bazı Azeri milletvekillerinin Türkiye ye gelerek bu rahatsızlıklarını iletmesi enerji konusundaki o dönem yaşanan sıkıntıyı anlatmaktadır. Tek Millet İki Devlet söylemiyle stratejik ortaklık seviyesinde olan iki ülke ilişkilerinin özel olarak enerji alanında daha pragmatist bir şekilde yürütülmesini zorunlu kıldığı söylenebilir. Bu kapsamda, Türkiye ile Azerbaycan arasında 2012 yılında Trans-Anadolu Doğalgaz Boru Hattına (TANAP) İlişkin Hükümetlerarası Anlaşma imzalanmıştır. Hattın taşıma kapasitesi yıllık 16 milyar m³ olup, işletme süresi 49 yıldır. Bunun 6 milyar m³ ünü Türkiye ithal edecek olup, geri kalan 10 milyar m³ lük kısım Avrupa ya ulaştırılacaktır. Projenin 2018 yılında tamamlanması beklenmektedir. Hattın taşıma kapasitesinin 2023 te 23 milyar m³ e, 2026 da ise 31 milyar m³ e ulaştırılması planlanmaktadır (Trans-Anadolu Doğalgaz Boru Hattı projesi [TANAP]). Diğer taraftan, BOTAŞ ın TANAP taki hisse oranı % 30 a, TPAO nun Şah 79

20 Şahap Kaymak Volume:1 Number:5 June 2014 Deniz Gaz Sahası, Güney Kafkasya Boru Hattı ve Güney Kafkasya Boru Hattının genişletilmesindeki payı % 19 a çıkarılmış ve Hazar Denizindeki Zafer-Meşal Gaz Sahasından Türkiye ye % 10 luk yeni hisse verilmiştir (TBMM). TANAP boru hattı projesinin hayata geçirilmesinde ABD nin katkısı da yadsınamaz. ABD, doğalgazda Rusya-İran ittifakına karşı bölgede alternatif projeler geliştirmektedir. Son yaşanan Ukrayna Krizi ve neticesinde de facto olarak Kırım ın Rusya ya ilhakı ile İran ın Suriyedeki iç savaştan önce Irak-Suriye sathında bir doğalgaz boru hattı anlaşması imzalayarak Lübnan üzerinden Avrupa ya gaz ihraç etmeyi planlaması ABD nin TANAP projesini desteklemesinin en büyük nedenlerinden biridir (Minin, 2014). Nitekim, İran-Irak-Suriye arasında inşa edilecek böyle bir boru hattı Türkiye nin de enerji koridoru olma politikasını engelleyeceği gibi bölgedeki güç dengelerinin de değişmesine yol açacaktır. Bu durum, ABD nin bölgesel hegemonyasına darbe vurmasının yanı sıra ihracatının önemli bir bölümü petrol ve doğalgaz gelirlerine dayanan Katar ın Avrupa gibi yeni ihraç pazarlarına açılmasını da önleyecektir. Bunun yanı sıra, AB de doğalgazda kaynak ve güzergah çeşitliliği yelpazesini genişletmeye çalışmaktadır. Bilindiği AB, doğalgazda Rusya ya % 25 oranında bağımlıdır. Bu durum şüphesiz, AB ülkelerinin enerji güvenliğini tehdit etmektedir ve 2009 daki Rusya ile Ukrayna arasında yaşanan doğalgaz krizi ve devamında bir süre Avrupa ya doğalgaz akışının kesintiye uğraması bu tehdidin boyutlarını ortaya koymaktadır. Bu minvalde, enerji bağımlılığı iki taraf için de düşünülebilir. Bu bağımlılık, AB nin doğalgaz tedariki için Rusya ya olan bağımlılığı, Rusya nın da doğalgazını ihraç edebileceği pazar olarak AB ye olan bağımlılığıdır (Bingöl, 2014: 33). TANAP projesi de AB nin en büyük tedarikçisi olan Rusya ya olan bağımlılığını azaltacak yeni projelerin gerçekleştirilmesini desteklemek hedefinin bir parçasını oluşturmaktadır (Demir, 2010: 90) Türkiye-Türkmenistan Doğalgaz Politikaları Türkiye ile Türkmenistan arasında 1999 yılında 16 milyar m³ lük doğalgaz alım anlaşması yapılmıştır. Avrupa ya yapılacak transit geçiş de dahil olmak üzere söz konusu anlaşma kapsamında kapasitenin yıllık 30 milyar m³ e kadar çıkarılabileceği belirtilmiştir (TBMM). Ancak, bugüne kadar söz konusu anlaşma yürürlüğe girmemiştir. Türkiye nin Rusyayla Mavi Akım Anlaşmasını imzalaması, Azerbaycan ile Türkmenistan arasındaki enerji alanındaki rekabet ile Hazar Denizinin hukuki statüsünde yaşanan anlaşmazlıklar söz konusu anlaşmanın yürürlüğe girmesini etkilemiştir. Ancak, anlaşmanın sürüncemede kalmasındaki en büyük pay Rusya ya aittir. Zira, Rusya Orta Asya daki Türki Cumhuriyetler üzerindeki etkisini kullanarak buradaki doğalgaz rezervlerini kendisine bağlamaktadır. Rusya nın buradaki amacı, hem dış ticaretinin büyük bölümünü oluşturan doğal kaynaklarının ihracatına 80