DIŞ DENETİM VE SAYIŞTAYIN YENİ MALİ YÖNETİM SİSTEMİ İÇİNDE DEĞİŞEN RÖLÜ VE YAPISI

Transkript

1 DIŞ DENETİM VE SAYIŞTAYIN YENİ MALİ YÖNETİM SİSTEMİ İÇİNDE DEĞİŞEN RÖLÜ VE YAPISI Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü İktisadi ve Mali Analiz Yüksek Lisansı Bütçe Uygulamaları ve Mali Mevzuat Dersi K I V A N Ç D U R U O C A K

2 GI RI Ş Ülke Sayıştayları artık sadece rutin uygunluk denetimleri yanında yönetsel sorumluluk bağlamında kamu programlarının (hizmet programları, amaç ve hedefler, faaliyetler ve performans göstergeler bağlamında) değerlendirilmesi ve performans denetimi üzerinde yoğunlaşmaya başlamıştır. İngiltere, Yeni Zelanda gibi Anglo Sakson kültüre bağlı ülkelerde yaşanan ve gelişen uygulamalar yanında kıta Avrupası ekolünün temsilcisi olan Fransa da mali yönetim sistemini 2000 lerin başında reforma tabi tutmuş ve reformun odağında program bütçeye geçişle birlikte Sayıştay ın görev tanımlarındaki değişme ile performans denetimine geçişi düzenleyen uygulamalar yer almıştır. 1 Denetim, ekonomik faaliyet ve olaylarla ilgili olarak gerçekleşmiş sonuçları (bazı hallerde şu andaki sonuçları) önceden belirlenmiş amaçlar, kriterler ve standartlara göre, tarafsız olarak analiz etmek ve ölçmek suretiyle kanıtlara dayanarak değerlendirmek, gelecekteki hataların önlenmesine yardımcı olmak, kişi ve kuruluşların gelişmesine, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine rehberlik etmek ve elde edilen sonuç ve bulguları ilgililere duyurmak için uygulanan sistematik bir süreçtir Sayılı kanunu 68. Maddesine göre dış denetimin amacı, Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır. Bütçeleme Esasları Makro mali disiplinin sağlanması Kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtılması Dağıtılan kaynakların verimli ve etkin kullanımı Etkin bir hesap verme sorumluluğu sisteminin kurulması Mali yönetimde saydamlık Hesap verilebilirlik Muhasebe sistemi değişikliği Tahakkuk Bazlı Muhasebe İç Kontrol Sistemi Dış Denetim ve Denetim anlayışındaki değişim 1 Kurumsal Performans Denetimi ve Türkiye de Uygulanabilirliği: Yeni Kamu Mali Yönetim Sistemi ve Sayıştay ın Değişen Rolü, Prof. Dr. H. Hakan YILMAZ 2 Dış Denetim Ve Sayıştay ın Yeri, Mehmet Ali Özyer

3 Kamunun kaynaklarını kullanmakla yetkili olanların verimlilik, etkinlik, ekonomiklik ilkelerine uygun, sürdürülebilir, gerçekçi bir şekilde mi kullanıldığı yoksa bunlardan uzak günü birlik siyasi hedefler doğrultusunda mı kullanıldığının denetlenme zorunluluğu doğmuştur. Bu çerçevede; Gündeme gelmiştir. Siyasi hesap verme sorumluluğu Yönetsel hesap verme sorumluluğu Mali hesap verme sorumluluğu Sayıştay bu sorumlulukların ilgili kurumlarca yerine getirilip getirilmediği denetlemek için denetimlerini, Bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, Kamu mali yönetiminin hukuka uygun olarak yürütülmesi ve kamu kaynaklarının korunması, Kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi, Hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlığın yerleştirilmesi ve yaygınlaştırılması, Amacıyla gerçekleştirilir.

4 SAYIŞTAYIN GENEL GO REV TANIMI Sayıştay ın Denetim Alanı Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahallî idareleri, sermayesindeki kamu payı doğrudan veya dolaylı olarak % 50 den fazla olan özel kanunlar ile kurulmuş anonim ortaklıkları, diğer kamu idarelerini (kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç), Kamu payı % 50 den az olmamak kaydıyla (a) bendinde sayılan idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketleri, Kamu idareleri tarafından yapılan her türlü iç ve dış borçlanma, borç verilmesi, borç geri ödemeleri, yurt dışından alınan hibelerin kullanımı, hibe verilmesi, Hazine garantileri, Hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer hususları; tüm kaynak aktarımları ve kullanımları ile Avrupa Birliği fonları dahil yurt içi ve yurt dışından sağlanan diğer kaynakların ve fonların kullanımını, Kamu idareleri bütçelerinde yer alıp almadığına bakılmaksızın özel hesaplar dahil tüm kamu hesapları, fonları, kaynakları ve faaliyetlerini Denetler. 3 Denetim Stratejik Planı Ve Yıllık Denetim Programı Denetim stratejik planı ve yıllık denetim programı, Türkiye Büyük Millet Meclisinin, kamuoyunun ve denetlenen kamu idarelerinin beklentileri ve denetim grup başkanlıklarının görüş ve önerileri de dikkate alınarak yapılacak risk analizleri doğrultusunda Denetim, Planlama ve Koordinasyon Kurulu tarafından hazırlanır. Denetim Stratejik Planı, Sayıştay ın denetimle ilgili amaç, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini ve bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemleri gösterir. Yıllık Denetim Programı, denetlenecek idareleri, denetim konularını, uygulanacak denetim türlerini, devam etmekte olan ve o yıl sonuçlanması planlanan denetim faaliyetlerini gösterir. Denetim Stratejik Planı ve Yıllık Denetim Programının hazırlık çalışmaları Başkanlıkça bu konuda görevlendirilen denetim destek grubu tarafından gerçekleştirilir. 3

5 Bu kapsamda; Düzenlilik Denetimi Performans Denetimi Etkinlik, Ekonomiklik, Verimlilik Denetim Raporların Kamuoyuna sunulması Kamu Zararının Tespiti Süreci başlar Düzenlilik Denetimleri, Düzenlilik denetimleri, denetlenen kamu idarelerinin, Hesap ve işlemleri ile mali rapor ve tablolarının, kurumun mali durumunu ve faaliyet sonuçlarını tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bir biçimde gösterip göstermediği Gelir, gider ve mallar ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığı, hususlarına ilişkin denetim görüşü oluşturmak, Mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini inceleyerek değerlendirmek, Kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere aykırı işlemlerin belirlenmesi halinde sebep olunan kamu zararlarını tespit etmek, amacıyla yürütülür.

6 Performans Denetimleri, Hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi, İdarelerin faaliyet sonuçları ve performansı hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine ve kamuoyuna güvenilir ve doğru bilgi sunulması, amacıyla yürütülür. Stratejik Plan Amaçlar Performans Programı Bütçe Bütçe dışı alan Hedefler SP Performans Göstergeleri Stratejiler Performans Hedefleri PP Performans Göstergeleri Uygulama Sonuçları Faaliyetler Stratejik Planın Değerlendirilmesi Performans Programı-Bütçe Değerlendirilmesi Uygulama Sonuçlarının Değerlendirilmes i Etkililik, Ekonomiklik ve Verimlilik Denetimleri, Kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanılmasında etkililik, ekonomiklik ve verimliliğin sağlanıp sağlanmadığı ve idarelerin amaçlarına etkili bir şekilde ulaşıp ulaşmadıkları konusunda Türkiye Büyük Millet Meclisine, kamuoyu ve kamu idarelerine bilgi sunmak, Kamu yönetiminde hesap verme sorumluluğu ile iyi yönetim ilke ve uygulamalarının geliştirilmesine katkıda bulunmak, Amacıyla yürütülür.

7 Raporların Kamuoyuna Duyurulması Sayıştay raporları, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulduğu ve ilgili kamu idarelerine verildiği tarihten itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay Başkanı veya görevlendireceği başkan yardımcısı tarafından, kanunların açıklanmasını yasakladığı durumlar hariç kamuoyuna duyurulur. Raporlar kamuoyuna yazılı ve görsel iletişim araçları, internet veya basın açıklaması yolu ile duyurulabilir. Kamuoyuna duyurulan Sayıştay raporları Başkanlık internet sitesinde yayımlanır. Savunma, güvenlik ve istihbarat ile ilgili kamu idarelerinin ellerinde bulunan devlet mallarının Kanun uyarınca yapılacak denetimi sonucunda hazırlanacak raporların kamuoyuna duyurulmasına ilişkin hususlarda bu Yönetmelik hükümleri uygulanmaz. Kamu Zararının Tespiti Yargılamaya esas raporlar düzenlenirken kamu zararının tespiti ile kamu görevlilerine sorumluluk yöneltilmesinde aşağıdaki şartların oluşup oluşmadığı aranır: Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemlerin varlığı, Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemden bir kamu zararı oluşması, Bu zararın oluşmasına neden olan kamu görevlilerinin belirlenmesi, Kamu zararının, belirlenen kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemlerinden kaynaklandığına ilişkin illiyet bağının kurulması. Dış Denetime İlişkin Standartlar Anayasa Lima Deklarasyonu INTOSAI Denetim Standartları Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (5018) Sayıştay Kanunu (6085) INTOSAI Denetim Standartlarına İlişkin Avrupa Uygulama Rehberleri Avrupa Birliğine Aday Ülke Sayıştaylarına İlişkin Tavsiyeler SIGMA NIN Yüksek Denetim Kurumları Kıyaslama Listesi (5018 sayılı kanunda dış denetim ve yeni sayıştay kanunu)

8 ULUSLARARASI SAYIŞTAY YAPILANMALARI Günümüzde Sayıştayların birbirleriyle ilişkileri artmakta ve ilişkiler karşılıklı bilgi ve deneyim paylaşımıyla sınırlı kalmayıp ortak denetim projelerinin hayata geçirilmesi noktasına varmaktadır. Sayıştay ımızın da üye olduğu uluslararası ve bölgesel organizasyonlar denetim standartlarının, denetim metotlarının ve tekniklerinin oluşturulmasında, yetkinleştirilmesinde ve yaygınlaştırılmasında önemli roller üstlenmektedirler. Uluslararası Sayıştaylar Organizasyonu (INTOSAI) Birleşmiş Milletlere ya da Birleşmiş Milletlerin uzmanlık kuruluşlarına üye ülkeler yüksek denetim kuruluşlarının bir teşkilâtıdır. INTOSAI 1953 yılında Küba/Havana da toplanan Kongrede 34 ülkenin katılımıyla kurulmuş olup, üye sayısı 170 e ulaşmıştır. INTOSAI nin her üç yılda değişik bir ülkede gerçekleştirilen kongreleri, kamu kesimindeki güncel ve önemli denetim sorunlarının görüşüldüğü ve gerekli tavsiye kararlarının alındığı bir forum niteliğindedir. Sayıştay ımız 1965 yılından beri INTOSAI in üyesi olup, kongrelere sürekli olarak başkan ve üst düzey yetkililerden oluşan heyetlerle iştirak etmektedir. Sayıştay ımız ayrıca INTOSAI Özelleştirme Çalışma Grubu üyesi olup, 1995 ve 1997 yıllarında bu grubun toplantılarına ev sahipliği yapmıştır. 5 Asya Ülkeleri Sayıştayları Organizasyonu (ASOSAI) ASOSAI 1979 yılında kurulmuş olup, INTOSAI nin bölgesel bir teşkilâtı olarak faaliyetini sürdürmektedir. ASOSAI nin başlangıçta 11 olan üye sayısı bugün 30 a yükselmiştir. ASOSAI yüksek denetim alanında bölgesel eğitim tekniklerinin yanı sıra ortak araştırma projeleri de gerçekleştirmektedir. Sayıştay ımız ASOSAI ye 1997 Temmuz ayında üye olmuş, 9-15 Ekim 2000 tarihleri arasında Tayland da yapılan 8 inci Kongresinde temsil edilmiştir

9 Avrupa Ülkeleri Sayıştayları Organizasyonu (EUROSAI) INTOSAI nin bölgesel bir teşkilâtı olarak etkinliklerini sürdürmektedir. EUROSAI nin kuruluş bildirgesi 1989 yılında Berlin de imzalanmış, Kuruluş Konferansı 1990 da Madrid de toplanmıştır. Başlangıçta 36 olan üye sayısı bugün 39 a yükselmiştir. Sayıştay ımız EUROSAI nin kuruluş bildirgesini imzalayan yüksek denetim kurumları arasındadır. Sayıştay ımız 1990 yılında yapılan Kongrede teşkilâtın denetçiliğine seçilmiş, İsveç/Stockholm ve Çek Cumhuriyeti/Prag da gerçekleştirilen İkinci ve Üçüncü Kongrelerde bu unvanını sürdürmüştür. Sayıştay EUROSAI seminer ve uzman toplantılarına tebliğler hazırlayarak iştirak etmekte ve kongrelerde Birinci Başkan ve üst düzey yetkililerden oluşan heyetlerle temsil edilmektedir. 7 Ekonomik İşbirliği Organizasyonu Ülkeleri Sayıştayları Birliği (ECOSAI) 1994 yılında Pakistan/ Bhurban da toplanan Kongre ile kurulmuş meslekî bir bölgesel teşkilâttır. Türkiye, Pakistan, İran, Afganistan, Azerbaycan, Kazakistan, Tacikistan ve Özbekistan yüksek denetim kurumlarının üye olduğu ECOSAI faaliyetlerine Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Sayıştay ı tüzük gereği gözlemci sıfatıyla katılmaktadır. Teşkilâtın kuruluş öncesi hazırlık aşamasında aktif bir rol üstlenen Sayıştay ımız kuruluş kongresinde ECOSAI nin başkanlığına seçilmiştir. ECOSAI Yönetim Kurulunun ilk toplantısı 1995 Aralık ayında Ankara da ve Girne de gerçekleştirilmiştir. ECOSAI nin İkinci Yönetim Kurulu toplantısı 25 Mayıs 1997 tarihinde; ilk seminer ile İkinci Kongresi de Mayıs 1997 tarihlerinde Sayıştay ımızın ev sahipliğinde Ankara da düzenlenmiştir

10 SONUÇ Kamu idaresi sürecinde mali karar almaya yetkili kişi, kurum ve kuruluşların aldıkları kararlar neticesinde ortaya çıkan durumların değerlendirilmesi açısından denetimin önemi artmaktadır. Mali dış denetimlerin yapıldığı Sayıştay ın etkinliği ve denetim teknikleri uluslararası kuruluşlarla koordine bir şekilde yürütülerek artmaktadır. Sayıştay yeni mali yönetim sistemi içerisinde denetimleri, Toplam mali disiplin, Stratejik öncelikler, Verimlilik Etkinlik Ekonomiklik, Hesap verilebilirlik (mali saydamlık) çerçevesinde değerlendirerek hizmet programları, amaçlar, hedefler, faaliyetler, performans göstergeleri denetimleriyle daha etkili ve sonuç odaklıdır.