Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı Türkiye Ulusal Programı, 2013 Düşük Karbonlu Kalkınma İçin Çözümsel Tabanlı Strateji ve Eylem Geliştirilmesi Teknik Destek Projesi Proje No: EuropeAid/136032/IH/SER/TR Sözleşme No: TR2013/0327.05.01-01/001 Faaliyet 2.1: AB Benzin ve Motorin Kalitesi Direktifi Ön Düzenleyici Etki Analizi (ÖnDEA) Ankara 2018 i
Projenin Adı: Hizmet Sözleşmesi No: Proje Kimlik No: Düşük Karbonlu Kalkınma İçin Çözümsel Tabanlı Strateji ve Eylem Geliştirilmesi Teknik Destek Projesi TR2013/0327.05.01-01/001 EuropeAid/136032/IH/SER/TR Proje Bütçesi: 3,865,010.00 Başlangıç Tarihi: 29 Mayıs 2017 Bitiş Tarihi / Süre: 29 Mayıs 2020 / 36 Ay Sözleşme Makamı: Sözleşme Müdürü: Adres: Merkezi Finans ve İhale Birimi (MFİB), Ankara, Türkiye Hacer BİLGE T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, E-Blok No:36 İnönü Bulvarı 06510 Emek/Ankara / TÜRKİYE Telefon: + 90 312 295 49 00 Faks: + 90 312286 70 72 E-posta: Hacer.Kilic@cfcu.gov.tr Faydalanıcı: Adres: Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mustafa Kemal Mahallesi Eskişehir Devlet Yolu (Dumlupınar Bulvarı) 9. km. No: 278 Çankaya / Ankara Telefon: + 90 312 410 10 00 Faks: + 90 312 474 03 35 Yüklenici: Proje Direktörü: Adres: Hulla & Co Human Dynamics QA (Konsorsiyum Lideri). Rade Glomazic Kralja Milana 34, 1st Floor, 11000 Belgrade, Serbia Telefon: + 381 11 785 06 30 Faks: + 381 11 264 30 99 E-posta: rade.glomazic@humandynamics.org Proje Ekip Lideri: Adres (Project Office): Mykola Raptsun Mustafa Kemal Mahallesi, 2138. Sokak, No:5/3, Çankaya/Ankara Telefon/Faks: +90 312 219 41 08 E-posta: mykola.raptsun@lowcarbonturkey.org Bu doküman, Türkiye Cumhuriyeti ve Avrupa Birliği nin finansal desteği ile hazırlanmıştır. Yasal Uyarı: Bu yayının içeriğinden yalnızca Hulla & Co Human Dynamics QA liderliğindeki Konsorsiyum sorumludur ve hiçbir şekilde Türkiye Cumhuriyeti ve Avrupa Birliği nin görüşlerini yansıtmamaktadır. ii
İçindekiler İçindekiler... iii Şekilller Listesi... iv Tablolar Listesi... iv Haritalar Listesi... iv Grafikler Listesi... iv Kısaltmalar... vi 1. GİRİŞ... 7 1.1. Politika Çerçevesi... 7 1.2. Kapsam ve Hedefler... 8 1.3. AB Deneyimi... 10 2. AMAÇ VE YÖNTEM... 17 2.1. Çalışmanın Amacı... 17 2.2. Çalışma Yöntemi... 17 2.3. Danışma ve Veri Toplama... 19 3. SORUN TANIMI VE MEVCUT DURUM... 20 3.1. Sorun Tanımı... 20 3.2. Mevcut Durum... 20 4. POLİTİKA ALANLARI VE SEÇENEKLER... 24 4.1. Politika Alanları... 24 4.2. Politika Seçenekleri... 24 5. EKLER... 26 Ek 1: ÖnDEA Öncesi Çalışmalar... 26 Ek 2: Takip Eden İşler... 26 EK 3: Bitim Enerji Başına Yalam Döngüsü Sera Gazı Salımları... 27 6. REFERANSLAR... 28 iii
Şekilller Listesi Şekil 1. Benzin ve Motorin Kalitesine ilişkin Mevzuatın AB ve Türkiye deki Gelişimi (REC, 2017)... 8 Şekil 2. DEA Süreci... 18 Tablolar Listesi Tablo 1. Fosil Yakıtlardan Kaynaklı Yaşam Döngüsü Sera Gazı Salım Azaltım Hedefleri... 9 Tablo 2. Biyoyakıtlardan Kaynaklı Yaşam Döngüsü Sera Gazı Salım Azaltım Hedefleri... 10 Tablo 3. DEA Çalışmasının Amaç, Kısıtlama ve Varsayımları... 17 Haritalar Listesi Harita 1. İllere Göre Yurt İçi Motorin Satış Miktarları (Harita: REC Türkiye, 2017, Kaynak: EPDK, 2016)... 22 Harita 2. İllere Göre Yurt İçi Benzin Satış Miktarları (Harita: REC Türkiye, 2017, Kaynak: EPDK, 2016)... 22 Grafikler Listesi Grafik 1. AB 28 de Yıllara Göre Yakıt Tüketimi (Grafik: REC Türkiye, 2017, Kaynak: Eurostat, 2017)... 11 Grafik 2. AB Üye/Aday Ülkelerinde Yakıt Tüketimi (2015) (Grafik: REC Türkiye, 2017, Kaynak: Eurostat, 2017)... 11 Grafik 3. AB de Yıllara Göre Toplam Benzin ve Motorin Satışları (Grafik: REC Türkiye, 2017, Kaynak: EEA, 2016)... 12 Grafik 4. AB de Ülkelere Göre Benzin ve Motorin Satışları (2015) (Grafik: REC Türkiye, 2017; Kaynak: EEA, 2016; EPDK, 2016)... 13 Grafik 5. AB de Yıllara göre SOx Salımlarının Değişimi (EC, 2017b)... 14 iv
Grafik 6. AB de Yıllara göre Pb Salımlarının Değişimi (EC, 2017b)... 14 Grafik 7. AB de Yıllara göre NMVOC, NOx, PM10 ve Toplam PAH Salımlarının Değişimi (EC, 2017b)... 15 Grafik 8. AB de Ulaşım Kaynaklı Sera Gazı Salımları (2015) (Grafik: REC Türkiye, 2017; Kaynak: UNFCCC, 2017)... 16 Grafik 9. Türkiye de Yıllara Göre Yakıt Tüketimi (Grafik: REC Türkiye, 2017, Kaynak: Eurostat, 2017)... 21 Grafik 10. Türkiye de Ulaşım Kaynaklı Sera Gazı Salımları (2015) (Grafik: REC Türkiye, 2017; Kaynak: UNFCCC, 2017)... 23 v
Kısaltmalar AB Avrupa Birliği BMKD Benzin ve Motorin Kalitesi Direktifi BMYK Benzin ve Motorin Türlerinin Çevresel Etkilerine ilişkin Yönetmelik BP British Petroleum ÇŞB T.C. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı DEA Düzenleyici Etki Analizi EEA Avrupa Çevre Ajansı (European Environment Agency) EPDK Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu Eurostat Avrupa Birliği İstatistik Ofisi KYD Karbon Yakalama ve Depolama LCDP Düşük Karbonlu Kalkınma için Çözümsel Tabanlı Strateji ve Eylem Geliştirilmesi Teknik Yardım Projesi LPG Sıvılaştırılmış Petrol Gazı NMVOC Metan Dışındaki Uçucu Organik Bileşikler NOx Azotoksitler ODTÜ Orta Doğu Teknik Üniversitesi Pb Kurşun PM10 Partikül Maddeler REC Bölgesel Çevre Merkezi (Regional Environmental Center) REC Türkiye Bölgesel Çevre Merkezi Türkiye (Regional Environmental Center Turkey) SOx Küküroksitler STS Salım Ticareti Sistemi STSD Salım Ticareti Sistemi Direktifi Toplam PAH Toplam Poli Aromatşk Hidrokarbonlar UNFCCC Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmes vi
1. GİRİŞ Bu Ön Düzenleyici Etki Analizi (ÖnDEA) raporu, T.C. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı nın (ÇŞB) üst düzey yetkililerini bilgilendirmeyi ve Benzin ve Motorin Kalitesine dair 13 Ekim 1998 tarihli 98/70/EC sayılı Avrupa Parlamentosu ve Konseyi Direktifinin (Benzin ve Motorin Kalitesi Direktifi, BMKD) Türkiye de uygulanmasına 1 ilişkin tespit edilen sorun ve çözüm önerilerine yönelik görüş almayı amaçlamaktadır. Bu ÖnDEA Raporu Çalışma Grubu 2 tarafından tespit edilen olan bu sorunlara yönelik çeşitli politika alanları ve seçenekleri sunmaktadır. Bu raporda belirlenen hususlar üzerinde ÇŞB ile görüş birliğine varılmasını takiben, nihai DEA çalışması için danışma ve veri analizi süreci başlatılacaktır. Rapor, BMKD nin uygulanmasına ilişkin sorunların temel nedenlerini belirlemek ve sorunlar arasındaki neden-sonuç ilişkisini incelemek üzere Eylül-Kasım 2017 tarihleri arasında yapılmış bir dizi toplantıya, ikili görüşmeye ve kaynak taramasına dayanmaktadır (Bakınız Ek-1). 3 Bu raporda ifade edilen görüşler REC Türkiye ve bu kapsam ve hususta çalışmalara dâhil olan uzmanlara ait olup ÇŞB nin de dâhil olduğu Çalışma Grubunun görüşlerini yansıtmayabilir. 1.1. Politika Çerçevesi Türkiye nin Avrupa Birliği ne (AB) tam üyelik hedefi bulunmaktadır. Bu sebeple Türkiye nin Topluluk Müktesebatını ulusal mevzuata uyumlaştırması ve uygulaması gerekmektedir. BMKD ülkemizde ilk olarak 11.06.2004 tarih ve 25489 sayılı Benzin ve Motorin Kalitesi Yönetmeliği olarak uyumlaştırılmış ve uygulamaya koyulmuştur. 01.04.2017 tarihinde ise 30025 sayılı Benzin ve Motorin Türlerinin Çevresel Etkilerine ilişkin Yönetmelik (BMKY) olarak revize edilmiştir. BMKY nin iklim değişikliğine ilişkin tedbirlerinin iyileştirilmesi ve BMKD yi revize eden 23 Nisan 2009 tarih ve 2009/30/EC sayılı AB Direktifi ile tam uyumunun gerçekleştirilmesi açısından, söz konusu teknik yardım projesi 4 kapsamında T.C. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (ÇŞB) proje yürütücüsünden Düzenleyici Etki Analizi çalışması hazırlamasını talep etmiştir. Çalışma, BMKY nin Türkiye de uygulanmasına ilişkin tespit edilen sorunlara üretilen alternatif çözüm önerilerinin farklı etkilerini ortaya 1 Bu çalışmada Uygulama ile AB Komisyonu tarafından tespit edilmiş devamlı uyumluk ifade edilmektedir. 2 Çalışma Grubu: BMKD DEA üzerinde çalışan ana paydaş temsilcileri grubu Çalışma Grubu Üyeleri: ÇŞB ve REC 3 Ek 1 - Etkinlikler 4 Düşük Karbonlu Kalkınma için Çözümsel Tabanlı Strateji ve Eylem Geliştirilmesi Teknik Yardım Projesi (Düşük Karbonlu Kalkınma Projesi (LCDP) EuropeAid/136032/IH/SER/TR) 7
koyacaktır. REC Türkiye tarafından BMKY ye yönelik olarak sürdürülecek olan DEA süreci, bir diğer yandan Düşük Karbonlu Kalkınma stratejisinin ülke özelinde ortaya çıkarabileceği ekonomik, çevresel ve sosyal etkilerin tespitine yöneliktir. Tıpkı AB mevzuatında olduğu gibi, yönetmeliğin daha etkin uygulanması için yıllar içinde çeşitli iyileştirmeler gerçekleştirilmiştir (bkz. Error! Reference source not found.). BMKY ile düzenleme 2017 yılına gelindiğinde, en güncel halini almıştır. Şekil 1. Benzin ve Motorin Kalitesine ilişkin Mevzuatın AB ve Türkiye deki Gelişimi (REC, 2017) BMKD nin temel amacı çevre ve insan sağlığının korunması açısından; özellikle karayolu ulaşımında kullanılan yakıtlar için yüksek seviyede tedbirler alınması ve bu tedbirlerin içten yanmalı motorlar ile teknik olarak uyumunun sağlanmasıdır. Bu amaç doğrultusunda ulusal yönetmeliğin başlıca amacı, motorlu taşıtlarda kullanılan benzin ve motorin türlerinin çevre ve insan sağlığına yönelik etkilerini sınırlamaya ilişkin usul ve esasları belirlemektir. BMKD ayrıca, tedarikçiler tarafından piyasaya arz edilen yakıtların birim enerji başına yaşam döngüsü sera gazı salımlarının azaltılmasını amaçlar. Bu noktada esas yasal zorluk direktifin iklim değişikliğine ilişkin tedbirlerinin etkin şekilde ulusal mevzuata uyumlaştırılması ve uygulanmasını sağlayacak teknik standartların ve ikincil düzenlemelerin oluşturulmasıdır. 1.2. Kapsam ve Hedefler BMKD, karayolu taşıtları, karayolu dışında kullanılan hareketli makineler (denizde olmayan iç suyolları dâhil), tarım ve orman traktörleri ile denizde olmayan gezi tekneleri için: a) Pozitif ateşlemeli ve sıkıştırma ateşlemeli motorların teknik gereksinimlerini göz önünde bulundurarak bu motorlarda kullanılacak yakıtlara (benzin, motorin ve gazyağı) yönelik sağlık ve çevre temelli teknik spesifikasyonları ve 8
b) Yaşam döngüsü boyunca oluşan sera gazı salımlarının azaltılmasına yönelik hedefleri belirler. Direktifin yaşam döngüsü boyunca oluşan sera gazı salımları çerçevesindeki hedefler 7a ve 7b maddeleri ile detaylandırılmıştır. DEA kapsamında çalışılacak politika alanları ağırlıklı olarak bu maddeler üzerinde yoğunlaşacaktır. Madde 7a-1 Üye ülkeler birim enerji başına yaşam döngüsü sera gazı salımlarının 5 izlenmesi ve raporlanmasından sorumlu tedarikçileri belirler. 01.01.2011 itibariyle belirlenen tedarikçiler arz edilen yakıtın sera gazı yoğunluğunu yetkili idareye asgari olarak aşağıdaki bilgiler sağlanarak yıllık olarak raporlar. c) Her yakıt türünün toplam hacmi ile nereden satın alındığı ve menşei d) Birim enerji başına yaşam döngüsü sera gazı salım miktarı Madde 7a-2 Üye ülkeler 31.12.2020 tarihine kadar tedarikçilerden arz edilen yakıtların birim enerji başına muhtemel yaşam döngüsü sera gazı salımlarını 2010 yılı baz alınarak kademeli olarak en fazla %10 a kadar azaltılmasını talep eder. Bağlayıcı Hedef 31.12.2020 %6 Tercihe Bağlı Ara Hedefler 31.12.2017 %4 Opsiyonel Hedefler 31.12.2020 (Elektrik, KYD, vb. yoluyla) 31.12.2020 (ETS yoluyla) %2 %2 31.12.2014 %2 Tablo 1. Fosil Yakıtlardan Kaynaklı Yaşam Döngüsü Sera Gazı Salım Azaltım Hedefleri 5 Yaşam Döngüsü Sera Gazı Salımları: Yakıta (karıştırılmış bileşenler dâhil) dair tüm net CO2, CH 4 ve N 2O salımları. Hammadde çıkarma ya da işleme, arazi kullanımı değişimi, taşıma, dağıtım, yakma ve bu salımların oluşabileceği diğer tüm aşamalar dâhil. Birim Enerji Başına Sera Gazı Salımları: Arz edilen yakıtla bağlantılı toplam CO 2 eşdeğeri sera gazı salımlarının, arz edilen yakıtın toplam enerji içeriğine oranı (alt ısı değeri olarak) 9
Madde 7b Biyoyakıtlardan kaynaklı sera gazı salımları, yerini alacağı fosil yakıttan kaynaklı sera gazı salımlarından; 05.10.2015 öncesi tesisler için; %35 (2018 e kadar) %50 (2018 den sonra) 05.10.2015 sonrası tesisler için; %60 Tablo 2. Biyoyakıtlardan Kaynaklı Yaşam Döngüsü Sera Gazı Salım Azaltım Hedefleri daha az olmalıdır. 1.3. AB Deneyimi Bu bölümde Avrupa Birliği nin BMKD çerçevesindeki mevcut duruma ilişkin veriler ve alınan tedbirlerin getirdiği sonuçlar sunulmaktadır. AB nin yakıt içeriğinden kaynaklı hava kirleticileri yıllar içerisinde öngörülen seviyelere çekmeyi başardığı ve fosil yakıt kullanımını azaltarak biyoyakıt kullanım oranlarını artırdığı görülmektedir. Diğer taraftan temelde karayolu ulaşımından kaynaklı, direktif kapsamındaki sera gazı salımlarını azaltmaya yönelik belirlenen hedeflere ulaşmak için ise ek çaba sarf edilmesi gerekmektedir. Error! Reference source not found. AB üyesi 28 ülkenin, büyük bölümü ulaşım, sanayi, tarım ve bina sektörlerinden kaynaklı olmak üzere toplam motorin, benzin, LPG ve biyoyakıt tüketimlerindeki yıllara göre değişimi göstermektedir. 2015 yılına gelindiğinde AB genelinde toplam yakıt tüketimi 363.275 milyon kg a ulaşmıştır. Toplam tüketimin önemli bir bölümünü motorin oluşturmaktadır. Grafikte 2000 li yıllar itibariyle artmaya başlayan biyoyakıt tüketiminin günümüzde LPG tüketimi geçtiği görülmektedir. 10
Grafik 1. AB 28 de Yıllara Göre Yakıt Tüketimi (Grafik: REC Türkiye, 2017, Kaynak: Eurostat, 2017) 2015 yılı için AB üye ve aday ülkelerinde türlerine göre yakıt tüketimi oranları Error! Reference source not found. de gösterilmektedir. Grafikte ülkeler LPG ve biyoyakıt oranlarının toplamına göre sıralanmışlardır. Bulgaristan ve Türkiye gibi ülkelerde motorin ve benzin dışında %15 gibi önemli oranlarda LPG kullanımı söz konu iken, İsveç, Fransa, Avusturya gibi AB nin daha gelişmiş ülkelerinde biyoyakıt kullanım oranı %14 lere kadar yükselebilmektedir. Grafik 2. AB Üye/Aday Ülkelerinde Yakıt Tüketimi (2015) (Grafik: REC Türkiye, 2017, Kaynak: Eurostat, 2017) Error! Reference source not found. te ise AB de yıllara göre toplam benzin ve motorin satışları ortaya koyulmaktadır. Motorin satışlarının yıllar içinde belli miktarda artış, benzin satışlarında ise önemli ölçüde bir azalma görülmektedir. 2015 yılına 11
gelindiğinde AB genelinde toplam benzin ve motorin satışı 348.518 milyon litreye ulaşmıştır. Grafik 3. AB de Yıllara Göre Toplam Benzin ve Motorin Satışları (Grafik: REC Türkiye, 2017, Kaynak: EEA, 2016) *2015 yılında Romanya için 2014 verisi kullanılmıştır. 2015 yılı için AB de ülkelere göre benzin ve motorin satışları Error! Reference source not found. te gösterilmektedir. Almanya, Fransa, İtalya, İngiltere ve İspanya gibi ülkelerde benzin ve motorin satışları yüksek miktarlardadır. Ayrıca benzin ve motorin satışlarının dağılımı daha 12
dengelidir. Türkiye deki satışlara bakıldığında ise motorinin benzine oranla oldukça yüksek olduğu görülmektedir. Grafik 4. AB de Ülkelere Göre Benzin ve Motorin Satışları (2015) (Grafik: REC Türkiye, 2017; Kaynak: EEA, 2016; EPDK, 2016) *Romanya için 2014 verisi kullanılmıştır. **Hollanda verisinde eksiklikler olduğu düşünülmektedir Error! Reference source not found. ve Error! Reference source not found. yukarıda özetlenen benzin ve motorin satışlarına göre ulaşım kaynaklı SOx ve Kurşun (Pb) salımlarındaki değişimi göstermektedir. Direktif ile belirlenen standartlar çerçevesinde, 2013 yılında SOx salımlarında 1995 yılına göre %98, PB salımlarında ise %95 azaltım sağlanmıştır. 13
Grafik 5. AB de Yıllara göre SOx Salımlarının Değişimi (EC, 2017b) Grafik 6. AB de Yıllara göre Pb Salımlarının Değişimi (EC, 2017b) Error! Reference source not found. ise benzin ve motorin satışlarına göre ulaşım kaynaklı NMVOC, NOx, PM10 ve Toplam PAH salımlarındaki değişimi göstermektedir. Direktif ile belirlenen standartlar çerçevesinde, 2013 yılında 1995 yılına göre NMVOC salımlarında %80, NOx salımlarında %51, PM10 salımlarında %42 ve Toplam PAH 14
salımlarında %52 azaltım sağlanmıştır. Bu veriler AB de özellikle ulaşım kaynaklı söz konusu salımların azaltılması açısından direktifin amacına başarıyla ulaştığını gösterir niteliktedir. Grafik 7. AB de Yıllara göre NMVOC, NOx, PM10 ve Toplam PAH Salımlarının Değişimi (EC, 2017b) Yukarıda özetlenen kirletici salımların azaltımı dışında direktifin bir diğer önemli hedefi de ulaşım kaynaklı sera gazı salımlarının azaltılmasıdır. 2015 yılı itibariyle ulaşım kaynaklı sera gazı salımlarının AB nin toplam sera gazı salımları içindeki payı Error! Reference source not found. de gösterilmektedir. Ulaşım kaynaklı salımlar 905.888 kton ile toplam salımların %21 ine denk gelmektedir. Sadece karayolu ulaşımı kaynaklı salımlar (862.089 kton), yatay bir sektör olarak düşünülürse, toplam salımların %20 sini oluşturarak tarım, sanayi ve atık gibi ana sektörlerden kaynaklı salımlardan daha yüksek bir orana sahiptir. 15
Grafik 8. AB de Ulaşım Kaynaklı Sera Gazı Salımları (2015) (Grafik: REC Türkiye, 2017; Kaynak: UNFCCC, 2017) 16
2. AMAÇ VE YÖNTEM 2.1. Çalışmanın Amacı Uygulama sonrası bir DEA nın genel politika amacı tamamlayıcı politikaların tespit edilmesi ve değerlendirilmesi ile düzenlemenin ekonomik, çevresel ve sosyal açılardan daha etkin bir şekilde uygulanmasına yönelik karar vericilere veri ve analize dayalı öneriler getirmektir. Söz konusu DEA çalışmasının başlıca amacı ise direktifin hedefleri (bkz. Bölüm Error! Reference source not found. - Error! Reference source not found.) doğrultusunda etkin bir sera gazı azaltım stratejisi ile tam uyumun sağlanmasını desteklemektir. Bu temel amaç, aşağıda yer alan operasyonel hedefleri doğurmaktadır. Tespit edilen sorunlar kapsamında yönetmeliğin iyileştirilmesi için aşağıdaki amaç, kısıtlama ve varsayımlar göz önünde bulundurulmalıdır: Amaçlar 1. Fosil yakıtlardan kaynaklı yaşam döngüsü sera gazı salımlarının azaltılması 2. Biyoyakıtlardan kaynaklı yaşam döngüsü sera gazı salımlarının azaltılması Kısıtlamalar 1. Yönetmelik uygulanırken AB Direktifi nin yükümlülüklerinin dışına çıkılmaması 2. Yönetmelikte yapılacak değişikliklerin ülkeye en düşük ekonomik, çevresel ve sosyal maliyet getirecek şekilde oluşturulmasının sağlanması Tablo 3. DEA Çalışmasının Amaç, Kısıtlama ve Varsayımları 2.2. Çalışma Yöntemi Varsayımlar 1. Sera gazı salımları dışında direktifle azaltımı öngörülen diğer kirleticilere ilişkin ulusal mevzuatın tam uyumlu olması 2. Direktif kapsamındaki sera gazı salımlarının büyük bölümünün karayolu kaynaklı olması nedeniyle diğer sektörlerin yer yer göz ardı edilebilmesi DEA, politika geliştirilmesi ve düzenleyici kararlar verilmesinde kullanılan kanıta dayalı bir süreçtir. Bu süreç bir hususun altında yatan sorunların anlaşılabilmesi ve buna ilişkin seçeneklerin belirlenebilmesi için başlıca bazı soruların yapılandırılmış bir şekilde ele alınmasını içermektedir. Bu seçeneklere ilişkin çeşitli etkiler sistematik bir şekilde analiz edilmekte ve karşılaştırılmaktadır. Bu; şeffaf politika anlayışını desteklemekte ve dolayısıyla önemli bilgilerin hükümet ve paydaşlar arasındaki 17
paylaşımına olanak sağlamaktadır. Kilit kararların seçeneklere ilişkin fayda-maliyet analizine bağlı olarak yapılması önem arz etmektedir. Şekil 2. DEA Süreci DEA çalışmasının tarafsız verilerle desteklenebilmesi ve politika seçenekleri hakkında veri toplama, yorum ve görüşlerin alınabilmesi için sürecin 4 aşamasıkapsamında aşağıdaki faaliyetler gerçekleştirilecektir: Literatür taraması ve uluslararası iyi uygulamaların araştırılması Çalışma grubu toplantıları düzenlenmesi Seçeneklerin geçerliliğinin temin edilmesi için Ön DEA çalışmasının hazırlanması Sorunlar ve bunların çözümlerine ilişkin paydaşlara yönelik anket çalışmaları Ulusal ve uluslararası kuruluşlarla görüşmeler yapılması Ulusal ve yerel danışma toplantıları Saha ziyaretleri yapılması ÇŞB nin yakın işbirliği ve ilgili iş dünyası temsilcilerinin faal olarak sürece dâhil olması, REC Türkiye nin çalışmalarını etkin bir şekilde yürütmesine destek olacaktır. 18
2.3. Danışma ve Veri Toplama DEA kapsamında, paydaşların düzenlemeye ilişkin bilgilendirilmesi, tespit edilen sorunların ve politika alanlarının test edilmesi ve özellikle de veri toplanması amacıyla kapsamlı bir danışma süreci gerçekleştirilecektir. Danışma süreci ağırlıklı olarak Ankara ve İstanbul illerindeki ilgili kamu kurumları ve ilgili sektör temsilcileri ile gerçekleştirilecek toplantı ve görüşmeleri kapsamaktadır. ÇŞB nin yakın işbirliği danışma sürecinde önemli fayda sağlayacak ve çalışmaların etkin bir şekilde yürütülmesine destek olacaktır. Danışma sürecini oluşturan adımlar aşağıdaki gibidir: Paydaşların mevzuattaki yenilikler ve DEA çalışmasına yönelik farkındalığın artırılması, Paydaşlardan veri toplanması, Mevzuatın olumlu ve olumsuz etkilerinin gözden geçirilmesi ve Mevzuatın daha maliyet etkin uyumlaştırılması ve uygulanması için ekonomik, çevresel ve sosyal açıdan en etkin politika seçeneklerinin değerlendirilmesi Çalışma bulgularının paydaşlar tarafından sağlamasının yapılması. Danışma süreci masa başı çalışmalarına paralel olarak gerçekleştirilecektir. Danışma sürecinin yapılacağı iller ve paydaşlar REC Türkiye ve ÇŞB tarafından belirlenmiştir. REC Türkiye, paydaşların görüş ve fikirlerini, düzenlenen bir dizi ikili görüşme ve odak grup toplantıları yolu ile toplayacaktır. 19
3. SORUN TANIMI VE MEVCUT DURUM 3.1. Sorun Tanımı Hızlı Tarama 6 süreci sonunda Çalışma Grubu tarafından ülkemiz özelinde benzin ve motorin kalitesi mevzuatına ilişkin ana sorun yönetmelik kapsamındaki yakıtların yaşam döngüsü sera gazı salımlarının azaltılmasına ilişkin herhangi bir tedbir olmaması olarak tespit edilmiştir. Sera gazı salımları dışında direktifle azaltımı öngörülen diğer kirleticilere ilişkin ulusal mevzuatın tam uyumlu olduğu görülmüştür. 3.2. Mevcut Durum Bu bölümde Türkiye nin BMKD çerçevesindeki mevcut duruma ilişkin veriler ve alınan tedbirlerin getirdiği sonuçlar sunulmaktadır. 01.04.2017 tarih ve 30025 sayılı Benzin ve Motorin Türlerinin Çevresel Etkilerine Dair Yönetmelik, 98/70/AT sayılı AB Benzin ve Motorin Kalitesi Direktifi dikkate alınarak hazırlanmıştır. Yürürlüğe girme tarihi 01.01.2018 olan yönetmeliğin uygulayıcı kurumlar ÇŞB ve EPDK dır. İlk olarak 2004 yılında uyumlaştırılan yönetmelik ile Türkiye nin direktifte belirtilen kirleticileri yıllar içerisinde öngörülen seviyelere çekmeyi başardığı görülmektedir. EPDK nın Akaryakıt Kalitesi İzleme Sistemi verilerine göre 2015 yılı için ülke genelinde alınan motorin numunelerinin %98,67 nin, benzin numunelerinin ise %100 ünün teknik düzenlemelere uygun olduğu tespit edilmiştir (EPDK, 2015). Error! Reference source not found. Türkiye nin, büyük bölümü ulaşım, sanayi, tarım ve bina sektörlerinden kaynaklı olmak üzere toplam motorin, benzin, LPG ve biyoyakıt tüketimlerindeki yıllara göre değişimi göstermektedir. 2015 yılına gelindiğinde Türkiye genelinde toplam yakıt tüketimi 26.048 milyon kg a ulaşmıştır. Toplam tüketimin önemli bir bölümünü motorin oluşturmaktadır. Grafikte hızlı bir artış gösteren LPG tüketiminin 2000 yılı itibariyle benzin tüketimini geçtiği görülmektedir. 6 Hızlı Tarama, sorunlar ve buna yönelik politika alanı ve seçeneklerinin tespit edildiği bir dizi Çalışma Grubu Toplantısı, birebir görüşmeler, literatür araştırması ve ülke karşılaştırmalarını içeren DEA nın ilk aşamasıdır. 20
Grafik 9. Türkiye de Yıllara Göre Yakıt Tüketimi (Grafik: REC Türkiye, 2017, Kaynak: Eurostat, 2017) Error! Reference source not found. ve Error! Reference source not found. de illere göre motorin ve benzin satış dağılımı sunulmaktadır. Özellikle büyükşehirlerde ve batı illerinde nüfus ve gelirle doğru orantılı olarak diğer illere kıyasla her iki yakıt türünde de daha yüksek satış gözlemlenmektedir. 21
Harita 1. İllere Göre Yurt İçi Motorin Satış Miktarları (Harita: REC Türkiye, 2017, Kaynak: EPDK, 2016) Harita 2. İllere Göre Yurt İçi Benzin Satış Miktarları (Harita: REC Türkiye, 2017, Kaynak: EPDK, 2016) Diğer taraftan temelde karayolu ulaşımından kaynaklı, direktif kapsamındaki sera gazı salımlarını azaltmaya yönelik mevcut yönetmelikte henüz hedef belirlenmemiştir. 2015 yılı itibariyle ulaşım kaynaklı sera gazı salımlarının Türkiye nin toplam sera gazı salımları içindeki payı Error! Reference source not found. da gösterilmektedir. Ulaşım kaynaklı salımlar 75.789 kton ile toplam salımların %16 sına denk gelmektedir. Sadece karayolu ulaşımı kaynaklı salımlar (69.309 kton), yatay bir sektör olarak düşünülürse, toplam salımların %15 ini oluşturarak tarım, sanayi ve atık gibi ana sektörlerden kaynaklı salımlardan daha yüksek bir orana sahiptir. 22
Grafik 10. Türkiye de Ulaşım Kaynaklı Sera Gazı Salımları (2015) (Grafik: REC Türkiye, 2017; Kaynak: UNFCCC, 2017) 23
4. POLİTİKA ALANLARI VE SEÇENEKLER 4.1. Politika Alanları BMKY nin etkin bir şekilde uygulanabilmesi için, ulusal yetkili idarelerin bazı kararlar almaları gerekmektedir. Çalışma Grubu, Yönetmelik in uygulanmasıyla ilgili olarak üç öncelikli politika alanı belirlemiştir. Aşağıda yer alan politika alanlarına ilişkin verilecek kararlar, Türkiye nin benzin ve motorin mevzuatını iklim ekseninde iyileştirme olanağı sağlamaktadır. Politika Alanı 1: Fosil Yakıtların Yaşam Döngüsünden Kaynaklı Salımların Azaltımı Politika Alanı 2: Biyoyakıtların Yaşam Döngüsünden Kaynaklı Salımların Azaltımı Politika Alanı 3: Salım Azaltımı Geçiş Stratejisi 4.2. Politika Seçenekleri Çalışma yukarıda listelenen 3 politika alanına ilişkin farklı seçenekleri değerlendirecektir. Çalışma Grubu, her bir politika alanı ile ilgili alternatif seçenekleri, bir önceki bölümde listelenen amaç, kısıtlama ve varsayımlara göre yapılandırmıştır. REC Türkiye, bu seçeneklerin farklı etkilerini analiz etmiştir. Üç politika alanı altında ilişkin hususların ele alınabileceği başlıca 8 politika seçeneği belirlemiştir. Politika Alanı 1: Fosil Yakıtların Yaşam Döngüsünden Kaynaklı Salımların Azaltımı Fosil yakıtların yaşam döngüsünden kaynaklı salımlar direktifin öngördüğü hedefler doğrultusunda çeşitli yollarla azaltılabilmektedir. Bunların başında fosil yakıtların alternatifleriyle değiştirilmesi gelmektedir. Bu politika alanı kapsamında biyoyakıt, elektrik ve daha düşük karbonlu fosil yakıtların (LNG, CNG gibi gaz yakıtlar) kullanımı ile salım azaltımı seçeneklerinin ekonomik, çevresel ve sosyal etkileri incelenecektir. Politika seçenekleri bu yöntemlerin salt kullanımından ziyade belirli oranlardaki kombinasyonlarının etkilerini inceleyecek ve bu çerçevede optimum politika önerisi getirilecektir. Bu kombinasyonlar oluşturulurken çeşitli kısıtlayıcı unsurlar da olacaktır. Örneğin Avrupa da benzin ve motorine karıştırılan biyoyakıt miktarları başta mevcut motor teknolojisi elvermediği için biyoetanol %10 ve biyodizel %7 olarak kısıtlanmıştır. Bu politika alanı altında incelenecek 3 politika seçeneği aşağıdaki gibidir. Seçenek 1.1. Biyoyakıt Kullanımı Ağırlıklı Seçenek 1.2. Elektrik Kullanımı Ağırlıklı Seçenek 1.3. Daha Düşük Karbonlu Fosil Yakıt Kullanımı Ağırlıklı Politika Alanı 2: Biyoyakıtların Yaşam Döngüsünden Kaynaklı Salımların Azaltımı 24
Direktifin öngördüğü bir diğer önemli hedef olan biyoyakıtların yaşam döngüsünden kaynaklı salımların azaltımı için biyoyakıtın yaşam döngüsü boyunca incelenebilecek çeşitli alanlar bulunmaktadır. Biyoyakıta dönüşecek tarım ürünün yetiştirilmesi, ürünün işlenmesi, taşıma ve dağıtımı başlıca salım kaynaklarıdır. Bu politika alanı çerçevesinde ülkemizde özellikle bu alanlardan hangilerine odaklanılması gerektiği analiz edilecektir. Politika seçenekleri bu seçeneklerin salt kullanımından ziyade belirli oranlardaki kombinasyonlarının etkilerini inceleyecek ve bu çerçevede optimum politika önerisi getirilecektir. Bu politika alanı altında incelenecek 3 politika seçeneği aşağıdaki gibidir. Seçenek 2.1. Yetiştiricilikteki Salımları Azaltım Ağırlıklı Seçenek 2.2. İşlemedeki Salımları Azaltım Ağırlıklı Seçenek 2.3. Taşıma ve Dağıtımdaki Salımları Azaltım Ağırlıklı Politika Alanı 3: Salım Azaltımı Geçiş Stratejisi İklim değişikliği ekseninde direktifin öngördüğü hedeflere yönelik üye ülkeler ve tesisler için belirlenen hedef yıllar bulunmaktadır. Türkiye henüz bir AB üye ülkesi olmaması nedeniyle belirlenen hedef yıllara doğrudan uymak zorunda değildir. Diğer taraftan üyelik sürecindeki aday bir ülke olarak ülke koşulları gözetilerek belirlenecek hedef yılları kendi ulusal mevzuatına eklemek zorundadır. Oluşturulacak bu hedeflere ulaşmak için hızlı bir uyum stratejisi mi yoksa kademeli bir geçiş mi sağlanacağı yine ülkemiz koşullarına göre belirlenecektir. Bu politika alanı kapsamında hızlı veya kademeli bir uyumun fayda ve maliyetleri incelenecektir. Bu politika alanı altında incelenecek 2 politika seçeneği aşağıdaki gibidir. Seçenek 3.1. Hızlı Uyum Seçenek 3.2. Kademeli Uyum 25
5. EKLER Ek 1: ÖnDEA Öncesi Çalışmalar İlgili paydaşlarla çalışma hakkında bilgi paylaşımı gerçekleştirmek amacıyla aşağıdaki ulusal kurum/kuruluşlar ile birebir görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, İklim Değişikliği Daire Başkanlığı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Hava Yönetimi Daire Başkanlığı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Yenilenebilir Enerji Genel Müdürlüğü Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) Petrol Piyasası Daire Başkanlığı Orta Doğu Teknik Üniversitesi (ODTÜ) Petrol ve Doğal Gaz Mühendisliği Bölümü British Petroleum (BP) Türkiye Ek 2: Takip Eden İşler Veri Toplama ve Analizi Danışma süreci Odak Grup Toplantıları Birebir Görüşmeler Anket Çalışmaları Danışma Süreci Raporlaması 26
EK 3: Bitim Enerji Başına Yalam Döngüsü Sera Gazı Salımları 27
6. REFERANSLAR Raporun yayımlanma tarihi itibariyle elektronik referansların tamamı çevrimiçi olarak erişilebilir durumdadır. EC, 2009. Directive 2009/30/EC amending Directive 98/70/EC on fuel quality, Consultation paper on the measures necessary for the implementation of Article 7a(5), European Commission. URL: http://ec.europa.eu/environment/air/transport/pdf/art7a.pdf EC, 2014. Commission Staff Working Document, Impact Assessment on the calculation methods and reporting requirements pursuant to Article 7a of Directive 98/70/EC. URL: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/en/txt/pdf/?uri=celex:52014sc0296&from=en EC, 2017a. European Commission Climate Action, Reducing emissions from transport, Fuel Quality. URL: https://ec.europa.eu/clima/policies/transport/fuel_en EC, 2017b. Commission Staff Working Document, Evaluation of Directive 98/70/EC. URL: https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/swd20170178- fuelqualitydirective.pdf EC, 2017c. Report from the Commission to the European Parliament and the Council in accordance with Article 9 of Directive 98/70/EC. URL: https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/com20170284- evaluationreportfuelqualitydirective.pdf EEA, 2016. EU fuel quality monitoring - 2015, EEA Report No 36/2016, European Environment Agency. URL: https://www.eea.europa.eu/publications/eu-fuel-quality-monitoring-2015 EJ, 2017. EU fuel quality directive - a new target for carbon savings in transport, Engineers Journal. URL: http://www.engineersjournal.ie/2017/02/15/eu-fuel-quality-directive/ EPDK, 2015. Türkiye 2015 Yılı Akaryakıt Kalitesi İzleme Sistemi (AKİS) Raporu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu. URL: http://www.epdk.org.tr/tr/dokumanlar/petrol/yayinlarraporlar/akis EPDK, 2016. Petrol Piyasası 2015 Yılı Sektör Raporu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu. URL: http://www.epdk.org.tr/tr/dokumanlar/petrol/yayinlarraporlar/yillik 28
Eurostat, 2017. Final Energy Consumption, Supply, transformation and consumption of oil - annual data, Environment & Energy Database. URL: http://ec.europa.eu/eurostat/data/database UNFCCC, 2017. Greenhouse Gas Inventory Data - Detailed data by Party, United Nations Framework Convention on Climate Change. URL: http://di.unfccc.int/detailed_data_by_party 29
Bu doküman Avrupa Birliği nin finansal desteği ile hazırlanmıştır. Bu yayının içerinden sadece Hulla & Co Human Dynamics KG sorumludur ve hiçbir şekilde Avrupa birliği ve Türkiye Cumhuriyeti Devleti nin görüşlerini yansıtmamaktadır.