T.C. KALKINMA BAKANLIĞI T.C. KALKINMA BAKANLIĞI YÖNETİM HİZMETLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ BİLGİ VE BELGE YÖNETİMİ DAİRESİ BAŞKANLIĞI Ocak 2016. Necatibey Cad. No: 110/A 06100 Yücetepe - ANKARA Tel: +90 (312) 294 50 00 Faks: +90 (312) 294 69 77 KALKINMA BAKANLIĞI YAYINLARI BEDELSİZDİR, SATILAMAZ. YATIRIM PROGRAMLAMA İZLEME VE DEĞERLENDİRME GENEL MÜDÜRLÜĞÜ Ocak 2016
DÜNYADA VE TÜRKİYE DE KAMU-ÖZEL İŞBİRLİĞİ UYGULAMALARINA İLİŞKİN GELİŞMELER 2015
2
İÇİNDEKİLER SAYFA NO ŞEKİLLER... IV TABLOLAR... V KISALTMALAR... VI GİRİŞ... VII I.GELİŞMEKTE OLAN ÜLKELERDE KAMU-ÖZEL İŞBİRLİĞİ... 1 II.AVRUPA DA KAMU-ÖZEL İŞBİRLİĞİ... 4 1. Avrupa da KÖİ Projelerinin Muhasebeleştirilmesi... 12 III.TÜRKİYE DE KAMU-ÖZEL İŞBİRLİĞİ... 14 1. Kalkınma Planında KÖİ ye İlişkin Politikalar... 14 2. Ülkemizde Uygulanan KÖİ Modelleri... 16 3. KÖİ Mevzuatı... 17 4. KÖİ Projelerinde Uygulamalar... 21 5. Yapım Aşamasında Olan Projeler... 30 6. Bazı KÖİ Projelerinde Gelişmeler... 32 1. İstanbul Yeni Havalimanı Projesi... 32 2. Kuzey Marmara (3. Boğaz Köprüsü Dahil) Otoyolu Odayeri-Paşaköy Kesimi Projesi... 33 3. Gebze-Orhangazi-İzmir Otoyolu Projesi... 34 4. İstanbul Boğazı Karayolu Tüp Geçişi Projesi... 35 5. Kayseri Entegre Sağlık Kampüsü Projesi... 36 6. Ankara Etlik Entegre Sağlık Kampüsü Projesi... 37 7. Ankara Bilkent Entegre Sağlık Kampüsü Projesi... 38 8. İstanbul İkitelli Entegre Sağlık Kampüsü Projesi... 39 IV. KÖİ UYGULAMALARI HUSUSUNDA TESPİTLER, DEĞERLENDİRMELER VE TEDBİRLER... 40 V. KAYNAKLAR... 41 EK-1: 2013-2015 Yılları Arasında YPK dan Yetki Alan Projeler... 42 III3
ŞEKİLLER SAYFA NO Şekil 1: Gelişmekte Olan Ülkelerde KÖİ Pazarının Yıllara Göre Dağılımı (1990-2014)... 1 Şekil 2: Gelişmekte Olan Ülkelerde KÖİ Pazarının Sektörlere Göre Dağılımı (1990-2014)... 2 Şekil 3: Gelişmekte Olan Ülkelerde KÖİ Pazarının Bölgesel Dağılımı (1990-2014)... 3 Şekil 4: AB de KÖİ Proje Sayısı ve Yatırım Tutarı Toplamı (1990-2014)... 5 Şekil 5: AB KÖİ Uygulamalarında Ortalama Proje Tutarı (1990-2014)... 6 Şekil 6: 2014 Yılında AB de KÖİ Proje Sayılarının Sektörel Dağılımı (Adet-% Pay)... 7 Şekil 7: 2011-2014 Yılları AB de KÖİ Proje Sayılarının Sektörel Dağılımı (Adet)... 7 Şekil 8: 2014 Yılında AB de KÖİ Projelerinin Tutarının Sektörel Dağılımı (Milyon -% Pay)... 8 Şekil 9: 2011-2014 Yılları AB de KÖİ Projelerinin Tutarının Sektörel Dağılımı (Milyon )... 8 Şekil 10: AB de 2014 Yılı KÖİ Yatırım Tutarının Ülkeler İtibarıyla Dağılımı ( Milyar )... 9 Şekil 11: AB de 2014 Yılı Finansal Kapanışı Gerçekleştirilen KÖİ Proje Sayılarının Ülkeler İtibarıyla Dağılımı... 10 Şekil 12: 2014 Yılı Ülkelere Göre Ortalama, En Düşük, En Yüksek Borç Vadeleri... 10 Şekil 13: 2015 Yılının İlk Yarısında Avrupa da KÖİ Proje Tutarının ve Sayısının Sektörel Dağılımı... 12 Şekil 14: Uygulama Sözleşmelerinin Modellere Göre Dağılımı(Proje Adedi)... 22 Şekil 15: Uygulama Sözleşmelerinin Sektörlere Göre Dağılımı(Adet)... 23 Şekil 16: Uygulama Sözleşmelerinin Sektörlere Göre Dağılımı(Sözleşme Tutarı- Milyon $). 23 Şekil 17: Yatırım Tutarlarının Sektörlere Göre Dağılımı (Milyon $, )... 24 Şekil 18: Ödenecek Toplam Kira Tutarı (Milyon $)... 28 Şekil 19: Yıllara Göre KÖİ Proje Tutarlarının Kümülatif Değeri(Milyon $)... 29 Şekil 20: 2014 Yılında AB ve Türkiye de Ortalama KÖİ Proje Tutarı (Milyon $)... 29 IV
TABLOLAR SAYFA NO Tablo 1: İşletmede Olan KÖİ Projelerinin Sektörlere Göre Yatırım Tutarı Dağılımı (Adet-Bin $) (1986-2015/Haziran)... 25 Tablo 2: İşletmede Olan KÖİ Projelerinin Sektörlere Göre Devlete Yapılacak Ödeme Tutarı Dağılımı (Adet-Bin $)(1986-2015/Haziran)... 25 Tablo 3: Yapım Aşamasında Olan KÖİ Projelerinin Sektörlere Göre Yatırım Tutarı Dağılımı (Adet-Bin $)(1986-2015/Haziran)... 26 Tablo 4: Yapım Aşamasında Olan KÖİ Projelerinin Sektörlere Göre Yapılacak... 26 Tablo 5: Elektrik Üretim Lisansına Sahip Projeler (2015 Mayıs)... 27 Tablo 6: Sözleşmesi İmzalanmış Projeler... 30 V
KISALTMALAR Avrupa Birliği İşletme Hakkı Devri Kamu Özel İşbirliği Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Yap-İşlet-Devret Yap-İşlet Yap-Kirala-Devret Yüksek Planlama Kurulu : AB : İHD : KÖİ : UDHB : YİD : Yİ : YKD : YPK VI
GİRİŞ Genel anlamda Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) bir sözleşmeye dayalı olarak, yatırım ve hizmetlerin, projeye yönelik maliyet, risk ve getirilerinin, kamu ve özel sektör arasında dengeli bir şekilde paylaşılması yoluyla gerçekleştirilmesini ifade etmektedir. Bu yöntemi klasik yöntemlerden ayıran en önemli özellik, özel sektör ile işbirliğinin sadece inşaat aşamasında değil işletme aşamasında da devam etmesi ve özel sektörün inşaat ve işletme yeteneğinden azami derecede faydalanılmasıdır. Geleneksel anlayışta kamu hizmetlerinin ve bazı malların kamu tarafından üretilmesi anlayışı hakim iken, bu faaliyetlere özel sektörün katılımı son yıllarda artan bir hız kazanmaktadır. Özel sektör bu faaliyetlere çeşitli şekillerde katılabilmektedir. Özel sektörün çeşitli başlıklar altında kamunun mal ve hizmet üretimine destek olduğu bu uygulamalar Kamu-Özel İşbirliği olarak adlandırılmaktadır. Ülkemizde uygulanmakta olan Yap-İşlet-Devret (YİD), Yap-İşlet (Yİ), İşletme Hakkı Devri (İHD) ve Yap-Kirala (YK) gibi modeller KÖİ uygulamalarının birer örneğidir. KÖİ modeli başlangıçta, ülkelerin altyapı yatırımlarının karşılanması için ihtiyaç duyulan finansmanı sağlamak üzere başvurulan bir yol olarak görülürken, günümüzde özel sektörün verimli yatırım ve işletmecilik becerilerinden yararlanılacağı, kamunun ise yatırımların koordinasyonu, genel planlama, denetleme ve politika belirleme gibi alanlarda yoğunlaşmasının sağlanacağı bir model olarak kabul edilmektedir. Günümüzde altyapı yatırımları, yatırımlara ayrılan geleneksel kamu fonlarının büyük bir kısmını tüketmektedir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerin altyapı yatırımlarını gerçekleştirmek için artan finansman ihtiyacı, son yıllarda kullanımı yaygınlaşan KÖİ ye olan ilgiyi artırmaktadır. Bununla beraber yatırım ve hizmetlerin başarılı bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için temel ilkelerin doğru şekilde uygulanması ve KÖİ uygulamalarının ilgili taraflara en iyi şekilde tanıtılması gerekmektedir. Bu amaçla ülkemizdeki KÖİ projelerine ilişkin gelişmeleri açıklayan ilk yayın olan Kamu Özel İşbirliğine İlişkin Gelişmeler isimli Rapor Kasım 2012 de çıkarılmıştır. O günden bu yana hem ülkemizde hem de dünyada KÖİ alanında önemli gelişmeler yaşanmış ve yayının güncellenmesine ihtiyaç duyulmuştur. Söz konusu yayının kullanıcılara faydalı olmasını dileriz. Kamu Özel İşbirliği Daire Başkanlığı* *Bu çalışma Planlama Uzman Yardımcısı Zeynep Orman koordinasyonunda derlenmiştir. VII
VIII
I. GELİŞMEKTE OLAN ÜLKELERDE KAMU-ÖZEL İŞBİRLİĞİ Dünyada 1,3 milyar insanın (nüfusun % 20 sinin) elektriğe erişimi olmayıp, 768 milyon insan temiz suya erişim sıkıntısı çekmekte, 2,5 milyar insan yeterli sağlık hizmetleri alamamakta ve 1 milyar insan araç geçişine müsait tam donanımlı bir yoldan en az iki km. uzakta yaşamaktadır 1. Bu temel altyapı hizmet ihtiyaçlarının giderilmesi için ülkeler farklı çözüm yollarına başvurmaktadırlar. KÖİ yöntemi de bu yollardan bir tanesidir. Gelişmekte olan ülkelerde 1990-2014 yıllarını kapsayan 25 yıllık sürede ilgili sektörler itibarıyla KÖİ kapsamında 2.413 milyar ABD doları tutarında yatırım yapılmış ve toplam 6.471 adet proje gerçekleştirilmiştir. Bu projelerin yıllara göre sayısal dağılımına bakıldığında ilk birkaç yılda az sayıda proje gerçekleştiği, 1993 yılında 270 projeyle önemli ölçüde proje artışı olduğu, 1997 yılında bu rakamın 342 ye yükseldiği, 2011 yılında ise 439 projeyle zirveye ulaştığı görülmektedir. Söz konusu projeler yatırım tutarı açısından değerlendirildiğinde ise 1997 yılına kadar genel olarak bir artış yaşandığı, ardından gelen düşüşlerle 2002 yılında en dip seviyenin görüldüğü, sonrasında ise yeni bir artış eğilimine girilerek 2012 yılında 196,3 milyar ABD doları tutarında proje büyüklüğüyle rekor seviyeye ulaşıldığı görülmektedir. Bu rakam 2013 yılında bir miktar düşerek 156,6 milyar ABD doları olarak gerçekleşmiş olup 2014 yılı birinci yarısında 51 milyar ABD doları olmuştur. (Şekil 1). Şekil 1: Gelişmekte Olan Ülkelerde KÖİ Pazarının Yıllara Göre Dağılımı (1990-2014) Kaynak: PPI Project Database, (ppi.worldbank.org) 1 http://www.worldbank.org/en/programs/global-infrastructure-facility 1
1990-2014 yılları arasında gelişmekte olan ülkelere ait sektörel verilere proje sayısı açısından bakıldığında; 2.724 adet (% 42) projeyle enerji sektörü ilk sırada yer alırken, bunu sırasıyla karayolu (915 adet -%14), su ve kanalizasyon (885 adet -%14) ile telekom (861 adet-%13) sektörleri takip etmiştir. 1990-2014 yıllarında gelişmekte olan ülkelerde gerçekleşen toplam 2.413 milyar ABD doları tutarındaki projeler sektörel büyüklüklerine göre incelendiğinde 1.033 milyar ABD doları (% 43) ile en fazla yatırım telekom sektöründe olup, elektrik sektöründe 751 milyar ABD doları (% 31), karayolu sektöründe 244 milyar ABD doları (% 10), demiryolu sektöründe 91 milyar ABD doları (% 4) tutarında yatırım gerçekleştirildiği görülmektedir (Şekil 2). Şekil 2: Gelişmekte Olan Ülkelerde KÖİ Pazarının Sektörlere Göre Dağılımı (1990-2014) Kaynak: PPI Project Database, (ppi.worldbank.org) 1990-2014 yılları arasında gelişmekte olan ülkelerdeki KÖİ projeleri bölgesel olarak değerlendirildiğinde Latin Amerika ve Karayipler bölgesinin hem proje büyüklüğü hem proje sayısı bakımından en büyük paya sahip olduğu ve bu bölgeyi Doğu Asya ve Pasifik bölgesinin takip ettiği görülmektedir (Şekil 3). 2
Şekil 3: Gelişmekte Olan Ülkelerde KÖİ Pazarının Bölgesel Dağılımı (1990-2014) Kaynak: PPI Project Database, (ppi.worldbank.org) 3
II. AVRUPA DA 2 KAMU-ÖZEL İŞBİRLİĞİ KÖİ yöntemi, Avrupa da çeşitli sektörlerdeki altyapı projelerinin gerçekleştirilmesi için uygulanmaktadır. Bu alanda ileri düzeyde uygulamaları İngiltere, Fransa, İtalya, Almanya ve İrlanda gerçekleştirmektedir. Yöntem son yıllarda ulaştırma, eğitim, sağlık, genel kamu hizmetleri gibi sektörlerde daha fazla uygulanmaktadır. Eurostat KÖİ yi geniş anlamda, kamu altyapı hizmetlerinin sağlanması için kamu ile şirketler arasında imzalanan çeşitli türdeki uzun vadeli sözleşmeler olarak tanımlamaktadır. KÖİ kapsamında kamu, özel kesimin inşa ettiği varlığı kullanmak üzere hizmet satın alma anlaşması yapmaktadır. Genellikle bu hizmetler sağlık(hastaneler), eğitim (okul ve üniversiteler), kamu güvenliği (hapishaneler) ya da bazı ulaştırma altyapılarının kullanımını kapsayan temel kamu hizmetleridir. Avrupa Birliği (AB) tarafından milli hesaplarda KÖİ projelerinin gösterilmesi konusunda yapılan KÖİ tanımı ise kamunun özel bir ortağa uzun vadeli bir sözleşme kapsamında ilgili hizmete ilişkin amortisman da dahil olmak üzere ücretlerin tamamını veya bir kısmını ödemek suretiyle maliyetin büyük bir kısmını karşılayacak şekilde ödeme yapması şeklindedir. Böylece AB çerçevesinde, KÖİ sözleşmeleri imtiyazlardan ayrıştırılmaktadır. İmtiyazlarda kamu, özel ortağa düzenli ödeme yapmamakta ya da ödenen miktar özel ortağın alacağı ücretlerin büyük bir kısmını oluşturmamaktadır (EC, 2012, s. 267). Avrupa da 1990-2014 yılları arasında 1.766 proje gerçekleştirilmiş ve yıllık ortalama proje sayısı 70 e ulaşmıştır. Aynı dönemde toplam proje büyüklüğü 337 milyar Avro, ortalama proje büyüklüğü ise 191 milyon Avro olmuştur (Şekil 4). 2 AB-28, Türkiye ve Batı Balkan ülkeleri verilerinden oluşmaktadır. 4
Şekil 4: AB de KÖİ Proje Sayısı ve Yatırım Tutarı Toplamı (1990-2014) Kaynak: European PPP Market in 2011(eib.org/epec/resources/epec_market_update_2011_en_web.pdf) European PPP Market in 2012 (eib.org/epec/resources/epec_market_update_2012_en.pdf) European PPP Market in 2013 (eib.org/epec/resources/publications/epec_market_update_2013_en.pdf) European PPP Market in 2014 (eib.org/epec/epec_market_update_2014_en.pdf) Public Private Partnership in Europe-Before and During The Recent Financial Crisis (eib.org/epec/resources/efr_epec_ppp_report.pdf) 2014 yılında AB de finansal kapanış gerçekleştirilen KÖİ projelerinin toplam değeri 18,7 milyar Avro olmuştur. Bu rakam, 2013 yılında 16,3 milyar Avro olarak gerçekleşen tutardan yüzde 15 daha yüksektir. 2012 yılında 11,7 milyar Avro olarak gerçekleşen KÖİ tutarının geçmiş son on yılının en düşük değeri olduğu göz önünde tutulduğunda; son iki yılda 2012 ye göre bir artış eğilimin başladığı görülmektedir. 2014 yılında 82 olan proje sayısı ise 80 olarak gerçekleşen 2013 yılı verisine göre çok farklılık göstermemekle birlikte, 66 olarak gerçekleşen 2012 verisine göre yüksek bir sayıdır. Diğer yandan, 2012 yılında 177 milyon Avro, 2013 yılında 203 milyon Avro olan ortalama proje büyüklüğü, 2014 yılında 229 milyon Avro olarak gerçekleşmiştir (Şekil 5). 5
Şekil 5: AB KÖİ Uygulamalarında Ortalama Proje Tutarı (1990-2014) Kaynak: European PPP Market in 2011(eib.org/epec/resources/epec_market_update_2011_en_web.pdf) European PPP Market in 2012 (eib.org/epec/resources/epec_market_update_2012_en.pdf) European PPP Market in 2013 (eib.org/epec/resources/publications/epec_market_update_2013_en.pdf) European PPP Market in 2014 (eib.org/epec/epec_market_update_2014_en.pdf) Public Private Partnership in Europe-Before and During The Recent Financial Crisis (eib.org/epec/resources/efr_epec_ppp_report.pdf) 2014 yılı AB KÖİ projelerinin sektörel dağılımına bakıldığında ulaştırma sektörü proje sayısı bakımından 23 projeyle en aktif sektör olmuştur. 2013 yılında çevre sektöründe 13 proje gerçekleştirilirken, 2014 yılında 7 adet proje gerçekleştirilmiştir. 2011-2014 yılı verilerine bakıldığında ise en fazla projenin ulaştırma ve eğitim sektöründe gerçekleştirildiği, sağlık sektöründe her yıl bir artış yaşandığı, enerji ve telekomünikasyon sektörlerinde ise KÖİ lere çok yer verilmediği görülmektedir. Ayrıca 2011 yılında oldukça fazla sayıda proje gerçekleştirilen genel kamu hizmetleri ve kamu düzeni ve güvenliği sektörlerinde 2012 yılından itibaren daha az sayıda uygulanmaya başlamıştır (Şekil 6-7). 6
Şekil 6: 2014 Yılında AB de KÖİ Proje Sayılarının Sektörel Dağılımı (Adet-% Pay) Kaynak: European PPP Market in 2014 (eib.org/epec/epec_market_update_2014_en.pdf) Şekil 7: 2011-2014 Yılları AB de KÖİ Proje Sayılarının Sektörel Dağılımı (Adet) Kaynak: http://www.eib.org/epec sitesinden faydalanılmıştır. Proje büyüklüğü yönünden sektörel dağılım ele alındığında ise ulaştırma sektörünün yüzde 63 oranla en fazla paya sahip olduğu görülmektedir. Sağlık sektöründe son birkaç yılda gözlemlenen artış trendi devam etmiştir. Çevre sektöründe 2013 yılında 2,3 milyar Avro olarak gerçekleşen sözleşme tutarı 2014 yılında 1,9 milyar Avro ya gerilemiştir (Şekil 8-9). 7
Şekil 8: 2014 Yılında AB de KÖİ Projelerinin Tutarının Sektörel Dağılımı (Milyon -% Pay) Kaynak: European PPP Market in 2014 (eib.org/epec/epec_market_update_2014_en.pdf) Şekil 9: 2011-2014 Yılları AB de KÖİ Projelerinin Tutarının Sektörel Dağılımı (Milyon ) Kaynak: http://www.eib.org/epec sitesinden faydalanılmıştır. 8
2014 yılında AB ülkelerinde gerçekleşen KÖİ proje büyüklükleri ülkeler bazında incelendiğinde ise Birleşik Krallık ın birinci sırada olduğu görülmektedir. Ülkemiz ise özellikle 2 milyar Avro luk yatırım tutarına sahip olan Kuzey Marmara Otoyolu Projesinin etkisiyle ikinci sırada yer almaktadır. Değeri 500 milyon Avro yu geçen proje sayısı ise 2012 ve 2013 yıllarını (sırasıyla 4 ve 6) geçerek 11 e yükselmiştir (Şekil 10). Şekil 10: AB de 2014 Yılı KÖİ Yatırım Tutarının Ülkeler İtibarıyla Dağılımı ( Milyar ) Kaynak: European PPP Market in 2014 (eib.org/epec/epec_market_update_2014_en.pdf) AB KÖİ pazarı, finansal kapanış gerçekleştiren proje sayısı bakımından değerlendirildiğinde; İngiltere nin 2013 yılında 31 projeyle sahip olduğu en aktif ülke olma özelliğini 24 projeyle 2014 yılında da koruduğu görülmektedir. İngiltere yi 10 projeyle Fransa, 7 şer projeyle Almanya ve Yunanistan takip etmektedir (Şekil 11). 9
Şekil 11: AB de 2014 Yılı Finansal Kapanışı Gerçekleştirilen KÖİ Proje Sayılarının Ülkeler İtibarıyla Dağılımı Kaynak: European PPP Market in 2014 (eib.org/epec/epec_market_update_2014_en.pdf) 23 sözleşmenin borç finansmanında kurumsal yatırımcılar (sigorta şirketleri, emeklilik fonları) yer almıştır. Kurumsal yatırımcılar yaklaşık 2,8 milyar Avro finans sağlamışlardır. Ülkelerin ve kamu finans kuruluşlarının rolü finansmanda önemini korumuştur. Ticari banka borçlarının ortalama vadesi 2014 yılında 21 yıl olmuştur. En uzun vade 31 yıl olarak İngiltere dedir. Projelerin %40 ının vadesi 25 yılı aşmaktadır. En uzun borç vadeleri sırasıyla İngiltere, Almanya, Hollanda ve Fransa da gerçekleşmiş, ortalama borç vadesi en yüksek olan ülke ise 27 yılla Avusturya olmuştur. (Şekil 12). Şekil 12: 2014 Yılı Ülkelere Göre Ortalama, En Düşük, En Yüksek Borç Vadeleri Kaynak: European PPP Market in 2014 (eib.org/epec/epec_market_update_2014_en.pdf) 10
2014 yılında dikkat çeken bazı projeler; A11 Bruges-Zeebrugge Otoyolu, Avrupa Yatırım Bankası ve Avrupa Komisyonunun, Proje Tahvili Kredi Artırımı programının desteklenmesi programının faydalanıcısı olan ilk sıfırdan projedir. Atina Okulları Projeleri (2 paket), ülkede 2009 dan bu yana finansal kapanış gerçekleştiren ilk projelerdir. Toplamda 110 milyon Avro tutarındaki projeler, 24 okulun yapımını ve bakımını içermektedir. Adana Entegre Sağlık Kampüsü ve Mersin Entegre Sağlık Kampüsü Türkiye de finansal kapanış gerçekleştiren ilk KÖİ sağlık projeleridir. Danimarka da gerçekleştirilecek olan Aarhus Hastanesi projesi, tamamen emeklilik fonlarıyla finanse edilmektedir. Avrupa KÖİ piyasası 2014 yılı performansı genel olarak değerlendirildiğinde, geçen yılın verilerine göre proje sayısında çok önemli bir artış gerçekleşmezken, proje büyüklüğünün % 15 arttığı gözlemlenmektedir. İngiltere nin geçen yıl 31 olan proje sayısının 24 e gerilediği ancak hem sayı hem büyüklük olarak en çok KÖİ uygulayan ülke olmaya devam ettiği görülmektedir. Ülkemiz, proje büyüklüğü sıralamasında Avrupa da ikinci sırada yer almıştır. Gerek proje sayısı gerek proje büyüklüğü açısından en aktif ilk iki sektör sırasıyla ulaştırma ve sağlık olmuştur. Değeri 500 milyon Avro yu geçen 11 proje bulunmaktadır. Ancak 2012 yılı verilerinin son on yılın en düşük rakamlarını oluşturduğu dikkate alındığında, piyasanın 2013 yılında henüz toparlanmaya başladığı ve 2014 yılında bu artış eğilimine uygun bir gerçekleşmenin ortaya çıktığı görülmektedir. 2015 yılının ilk yarısında ise toplamda 4,3 milyar Avro tutarında 24 KÖİ projesinin finansal kapanışı gerçekleşmiştir. Ortalama sözleşme büyüklüğü geçen yılın aynı dönemine göre yüzde 33 azalarak 178 milyon Avro olmuştur. Finansal kapanış gerçekleştiren projelerin sözleşme tutarlarının büyüklüğüne göre ülkeler sıralandığında birinci sırada Türkiye yer alırken bunu sırasıyla İngiltere takip etmektedir. Proje sayısına göre sıralama yapıldığında ise ilk sırada 8 projeyle bu kez İngiltere yer alırken bunu 4 ve 3 projeyle Türkiye ve Fransa takip etmiştir. Projelerin sektörel dağılımlarına bakıldığında ise tutar olarak ulaştırma sektörünün 2,6 milyar Avro ile ilk sırada yer aldığı ve bunu eğitim, ulaştırma, çevre ve genel kamu hizmetleri sektörlerinin izlediği görülmektedir. Yine 8 11
projeyle en aktif sektör eğitim olurken bunu sırasıyla 7 ve 5 projeyle sağlık ve ulaştırma sektörleri takip etmiştir. Değeri 500 milyon Avro yu geçen tek büyük proje 1,1 milyar Avro yatırım tutarıyla Bilkent Sağlık Kampüsü Projesi olmuştur. Şekil 13: 2015 Yılının İlk Yarısında Avrupa da KÖİ Proje Tutarının ve Sayısının Sektörel Dağılımı 1. Avrupa da KÖİ Projelerinin Muhasebeleştirilmesi 3 Avrupa Topluluğu İstatistik Kurumu (Statistical Office of the European Communities-Eurostat) 2004 yılında ESA 95 te yaptığı değişikliklerle KÖİ lerin raporlanması konusunda ayrıntılı standartlar oluşturmuştur. KÖİ sözleşmelerinin ulusal hesaplarda gösterilmesinde kullanılan temel ölçüt risk paylaşımıdır. KÖİ projelerinde risklerin çoğunluğu görevli teşebbüslere devredildiğinde sözleşme konusu varlıklar özel sektör yatırımı olarak değerlendirilmektedir. Bu riskler yapım, emre âmadelik (availability) ve talep riskleridir. Proje riskinin çoğunluğunun hangi tarafa ait olduğunun belirlenemediği durumlarda ise bakiye değer riskine bakılmaktadır. Eurostat ın KÖİ sözleşmelerinin muhasebeleştirilmesine ilişkin düzenlemelerindeki esneklikler varlıkların mülkiyetinin belirlenmesinde ve muhasebeleştirilmesinde belirsizliklere neden olmaktadır. Eurostat ın geliştirdiği sınırları belirsiz bu test gerçekte kamu yatırımlarının ve yükümlülüklerinin unsurlarını içeren KÖİ sözleşmelerinin yapay olarak bütçe dışına çıkarılma riskini içermektedir. Bu nedenle bazı AB ülkeleri (örneğin Birleşik Krallık ve Fransa) KÖİ sözleşmelerini Uluslararası Muhasebe Standartları Kurulu nun (International Accounting Standards Board-IASB) geliştirdiği özel teşebbüslerin hizmet imtiyazları konusunda uygulayacakları muhasebe standartlarını belirleyen düzenlemesine (International Financial Reporting Interpretations Committee Interpretation on Service Concession 12
Arrangements-IFRIC12) göre denetim ölçütü çerçevesinde muhasebeleştirmektedir 4. Bu standarda göre kamu kurumlarının KÖİ sözleşmesi çerçevesinde sunulacak hizmetlerin hedef kitlesini, kalitesini, ücretini düzenlemesi ve denetlemesi ile sözleşme dönemi sonunda varlıkların bakiye değeri üzerinde hak sahibi olabilmeleri durumunda, varlıklar ve bunlara ilişkin yükümlülükler ilgili kamu kurumunun bilançosunun aktif ve pasifinde gösterilecektir. Ancak, KÖİ lerin muhasebeleştirilmesinde denetim ölçütünün benimsenmesi durumunda, ulusal hesaplarda kamu borçları ve açıkları mevcut duruma göre daha yüksek raporlanmaktadır. Bu kapsamda, Maastricht Anlaşmasının getirdiği kamu borç ve açık sınırlamalarının sürdürülebilirliği konusu, KÖİ projelerinin geçmişte olduğu kadar sık uygulanmasını zorlaştıracaktır. Birleşik Krallık uygulamasında IFRIC 12 standardı çerçevesinde KÖİ projelerinin yüzde 90 ı kamu kurumlarının bilançolarında gösterilmektedir 5. KÖİ sözleşmelerinin muhasebeleştirilmesinde denetim ölçütünü üstlenen AB ye üye ülke sayısı arttığında, KÖİ projelerinin uygulama sıklığında da bir düşüş yaşanması beklenmektedir. 3 Bu bölümde Emek (2014) çalışmasından faydalanılmıştır. 4 Uluslararası Muhasebe Standartları Kurulu (International Accounting Standards Board, IASB) hizmet imtiyazı sözleşmelerinde özel teşebbüslerin muhasebe standartlarını düzenleyen IFRIC 12 kurallarının idare/devlet için yansımasını düzenleyen standardını 2011 yılında yayımladı (IPSAS 32). 5 HM Treasurry (2012). A new approach to public private partnerships. https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/ attachment_data/file/205112/pf2_infrastructure_new_approach_to_public_private_parnerships_051212.pdf 13
III. TÜRKİYE DE KAMU-ÖZEL İŞBİRLİĞİ 1. 10. Kalkınma Planında KÖİ ye İlişkin Politikalar Dünyada gelişmekte olan ülkeler kategorisinde yer alan ülkemizde, artan nüfus ve şehirleşme, ekonomik ve ticari faaliyetleri geliştirme çabaları altyapı yatırımlarına olan ihtiyacı beraberinde getirmektedir. Ancak mevcut bütçe kısıtlarıyla kısa sürede bu kadar çok ihtiyacın aynı anda tek başına kamu tarafından karşılanmasının zorluğu, kamu ile özel sektörün işbirliği yaptığı modellerin geliştirilmesine neden olmuştur. Ülkemizde Yap-İşlet-Devret, Yap-İşlet, Yap-Kirala, İşletme Hakkı Devri gibi modeller 1984 yılından bu yana çeşitli sektörlerde uygulanmaktadır. Bu süreç boyunca, modelin en etkin şekilde uygulanabilmesi için mevzuat ve politika alanında çalışmalar yapılagelmektedir. Bu kapsamda, 10. Kalkınma Planında ve plan ışığında hazırlanan 2015 Yılı Programında KÖİ alanında hayata geçirilmesi planlanan en güncel politika ve faaliyetlere yer verilmiştir. Ülkemizin 2023 hedefleri doğrultusunda hazırlanan ve toplumumuzu yüksek refah seviyesine ulaştırma amacıyla hazırlanan, 2014-2018 dönemini kapsayan Onuncu Kalkınma Planı 2013 yılı Temmuz ayının başında TBMM tarafından kabul edilmiştir. 2012 yılında 10. Kalkınma Planı çalışmaları kapsamında Kalkınma Bakanlığı öncülüğünde Türkiye nin ilk KÖİ Özel İhtisas Komisyonu (ÖİK) kurulmuştur. Kamu ve özel sektörden bu alanda deneyimli 108 yetkilinin katıldığı komisyon çalışmaları kapsamında ülkemizdeki KÖİ uygulamalarının iyileştirilip güçlendirilmesine yönelik tedbirler geliştirilmiştir. Yapılan çalışmalarda; 1. Öncelikle artan altyapı ihtiyacı, kamu kaynaklarının yetersizliği ve özel sektörün finansman, teknolojik ve organizasyonel becerilerinden yararlanma gerekliliği ilkeleri çerçevesinde altyapının finansmanında KÖİ modellerinin mümkün olduğunca kullanılması gerektiği vurgulanmıştır. 2. KÖİ nin, yüksek uzmanlık gerektirdiği ve başarısız yönetim halinde kamu kesimi üzerine uzun yıllara yayılan yüksek mali yük riski getiren bir model olduğu vurgulanmış ve bu nedenle, kamu kurumlarının KÖİ alanında uzmanlaşmış ve koordinatör nitelikleri taşıyan bir üst yapı tarafından yönlendirilmesine ihtiyaç olduğu tespit edilmiştir. Bu yapının, KÖİ projelerinin uygulanmasını mümkün olduğunca standartlara kavuşturmak üzere çalışmalar yapması, uluslararası 14
kurum ve kuruluşlarla temas içinde bulunması, uygulanmaya başlanan projeleri ve sektörü izleyip değerlendirmesi ve geri beslemelerle süreç ve uygulamaları geliştirmesi önerilmiştir. 3. Söz konusu yapının, idarelerin çok sayıdaki proje talepleri arasından ülkenin makro mali dengelerini ve yatırım politikalarını gözeterek ulusal KÖİ politikasını oluşturabilecek, geleceğe yönelik bir yol haritası niteliğinde bir KÖİ Strateji Belgesi hazırlatabilecek yetkinlikte olması gerektiği ifade edilmiştir. 4. Ayrıca ilgili kamu kuruluşlarında karmaşık KÖİ projelerinin başarılı bir şekilde uygulanmasını sağlayacak idari kapasitenin iyileştirilmesi gerektiği belirtilmiştir. 5. KÖİ projelerini geliştirirken ihtiyaç değerlendirmesi, etkinlik analizleri, proje önceliklendirmesi ve alternatif finansman yöntemlerinin karşılaştırılması konularında çalışmaların yapılması gerektiği ifade edilmiştir. 6. KÖİ projelerinin performanslarının ve idarenin/devletin bu projelerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerinin izlenmesi, kamu harcama sistemi içerisindeki KÖİ sözleşmelerinin ödenebilirliklerini izlemek amacıyla uluslararası standartlara uygun muhasebe ve raporlama düzenlemelerinin geliştirilmesi vurgulanmıştır. 7. Mevcut KÖİ mevzuatından kaynaklanan sorunların giderilmesi için çok sayıda yasal düzenlemenin yürürlükten kaldırılıp bir çerçeve KÖİ Kanunu hazırlanması gereği belirtilmiştir. 8. KÖİ projelerine verilecek devlet yardımlarının kapsamını ve uygulama esaslarını belirleme konusunda gerekli strateji ve planlamaların yapılması, projeye sağlanacak devlet yardımlarının ihale şartnamelerinde açıkça belirtilmesi gerektiği tespiti yapılmıştır. Söz konusu tespitler ışığında, 2018 yılına kadar ülkemizin izleyeceği strateji ve politikaların açıklandığı Planda, KÖİ uygulamalarına ilişkin öncelikli bir yol haritası belirlenmiştir. Bu kapsamda, KÖİ mevzuatına ilişkin yasal bir çerçeve eksikliği bulunduğu ve kamu kurumlarının KÖİ alanında proje planlama ve yönetim süreçlerinde uzmanlığa dayalı kurumsal kapasitelerinin geliştirilmesine ihtiyaç olduğu tespit edilmiştir. Buna ilişkin olarak KÖİ uygulamalarına ilişkin geleceğe yönelik yol haritası niteliğinde bir strateji belgesi hazırlanacağı, dağınık yapıdaki KÖİ mevzuatının çerçeve bir kanun altında toplanacağı, KÖİ politika 15
ve uygulamalarının koordinasyonunun güçlendirileceği, ayrıca projelerin bütçe üzerindeki risk ve etkilerini ölçebilecek etkin bir izleme ve değerlendirme sistemi oluşturulacağı ifade edilmiştir. Ayrıca, 10. Kalkınma Planının uygulanabilirliğini ve etkinliğini artırmak amacıyla tasarlanan 25 Öncelikli Dönüşüm Programından biri olan Kamu Harcamalarının Rasyonelleştirilmesi Programı kapsamında, KÖİ projelerinin bütçe ve muhasebe sistemi ile ilişkisini kurmak üzere bir izleme-değerlendirme sistemi kurulması ve KÖİ uygulamalarıyla ilgili çerçeve kanun hazırlanması hususlarında iki eyleme yer verilmiştir. Planda yer alan politikalar doğrultusunda KÖİ modelinin altyapı projelerinde etkin kullanımına yönelik olarak Türkiye deki kapasitenin geliştirilmesi amacıyla, 8-11 Nisan 2013 tarihleri arasında Ankara da Kalkınma Bakanlığı ile Dünya Bankası tarafından ortaklaşa düzenlenen Kamu Özel İşbirliği nin Temel Unsurları adlı Çalıştay gerçekleştirilmiştir. Bu kapsamda KÖİ projelerinin programlanmasından tasarımına, uygulamasından izlenmesine kadar KÖİ sürecinin çeşitli aşamalarını kapsayan sunumlar yapılmış, örnek olay çalışmaları (case study) senaryo canlandırmaları gibi interaktif uygulamalar düzenlenmiş ve soru-cevap bölümleri ile karşılıklı tecrübe aktarımı sağlanmıştır. Yine Dünya Bankası ile Kalkınma Bakanlığı işbirliğiyle gerçekleştirilen KÖİ Kapasitesini Geliştirme Projesi Açılış Toplantısı ve Çalıştayı, 12-13 Mayıs 2015 tarihlerinde Ankara da gerçekleştirilmiştir. Oturumlarda dünyadaki KÖİ örnekleri sektörel olarak incelenmiş, kurumsal, yasal ve düzenleyici çerçevede en iyi uygulamalar ve KÖİ sözleşmeleri ele alınmış, katılımcılar gruplanarak sektör özelinde sorunlar irdelenmiştir. 2. Ülkemizde Uygulanan KÖİ Modelleri Ülkemizde KÖİ alanında Yap-İşlet-Devret (YİD), Yap-Kirala-Devret (YKD), Yap-İşlet (Yİ) ve İşletme Hakkı Devri (İHD) gibi modeller uygulanmaktadır. Yap-İşlet modeli, ülkemizde elektrik enerjisi üretiminde kullanılmıştır. Bu modelde, özel sektöre mülkiyetleri kendilerine ait olmak üzere termik santral kurma ve işletme izni verilmekte, üretilen elektriği devlet satın almaktadır. Sözleşme bitiminde ise tesis özel sektörde kalmaktadır. Model 1997 tarihli ve 4283 sayılı Kanunla düzenlenmiş olup bu kapsamda toplam 5.360 MW gücünde beş adet doğal gaz elektrik santrali projesi gerçekleştirilmiştir. 6 6 (Kamu-Özel İşbirliği Özel İhtisas Komisyonu Raporu; s. 28) 16
Yap-İşlet-Devret modelinde kamuya ait bir arazi üzerinde özel sektöre tesis inşa etme hakkı verilmekte, riskler özel sektör ile kamu arasında paylaşılmak üzere özel sektör belirli bir süre tesisi işletmekte, bakım-onarımını yapmakta ve süre sonunda kamuya devretmektedir. Model; köprü, tünel yapımından tabiat parkı, toptancı hali yapımına kadar birçok farklı alanda uygulanabilmektedir. Yap-Kirala-Devret modelinde özel sektör tesisi yapmakta, fiziksel donanımını sağlamakta, belirlenen süre boyunca sözleşmede belirlenen alanları işletmekte ve sonunda tesisi kamuya devretmektedir. İdareler ise her yıl şirkete kira ödemesi yapmaktadır. İşletme Hakkı Devri modelinde, devletin mevcut bir tesisinin işletme hakkı belirli bir süreliğine özel sektöre devredilmektedir. Bu model tam olarak bir özelleştirme yöntemi özelliği taşımamaktadır. Çünkü tesis sadece belli bir süreliğine özel sektöre devredilmekte, mülkiyet kamuda kalmaktadır. 3. KÖİ Mevzuatı Kamu ile özel sektörün işbirliğine yönelik uygulamalar Osmanlı İmparatorluğu dönemine kadar uzanmakta olup, kamu hizmetine ilişkin imtiyazlar 10 Haziran 1910 tarihli Menafii Umumiyeye Müteallik İmtiyazat Hakkında Kanun ile yasal statüye kavuşturulmuştur. 1910 tarihli Kanun bugün de yürürlüktedir ve genel olarak kamu hizmeti imtiyaz yönteminin yasal çerçevesini oluşturmaktadır. Cumhuriyet döneminde birkaç örnek dışında imtiyaz yöntemine başvurulmamıştır. Kamu hizmetleri daha çok devlet eliyle gerçekleştirilmiştir. Ancak zamanla kamu hizmetlerine duyulan ihtiyaçla birlikte kamu hizmetlerinin nitelik ve nicelik olarak gösterdiği artış, devlet tarafından yatırımlara ayrılan kaynakların yetersiz kalmasına sebep olmuş, bu kaynakların etkin bir şekilde kullanılmasında görülen eksiklikler ve klasik yönetim anlayışıyla kamu hizmetlerinin istenen kalite ve düzeyde gerçekleştirilememesi nedeniyle KÖİ modellerinin uygulanması söz konusu olmuştur. Bu çerçevede, 1980 li yıllardan itibaren çeşitli yasal düzenlemeler yapılarak kamu hizmetlerinin özel sektör eliyle ve farklı modellerle gerçekleştirilmesine çalışılmıştır. Mevcut durumda YİD modelli projeler 3996, 3096 ve 3465 sayılı Kanun ve ilgili yönetmelikler kapsamında, YKD modelli sağlık projeleri 6428 sayılı Kanun kapsamında, henüz herhangi bir proje hayata geçirilmemişse de YKD modelli yurt ve eğitim projeleri 351 sayılı Kanun ve 652 sayılı KHK kapsamında, Yİ modelli projeler 4283 sayılı Kanun kapsamında ve İHD modelli projeler ise 4046 ve 5335 sayılı Kanunlar kapsamında gerçekleştirilmektedir. 17
Bahsi geçen KÖİ modellerine ilişkin mevzuatta zaman içerisinde yeni düzenlemeler ve güncellemeler yapılmış olup KÖİ modellerine ilişkin mevzuat düzenlemeleri ile değişiklikleri aşağıdaki şekilde özetlenebilir. 1) Ülkemizde KÖİ modellerinden en yaygın olarak uygulanan model YİD modelidir. Bu modele ilişkin yasal düzenleme 1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun olup, söz konusu Kanunda yapılan değişiklikler aşağıda belirtilmiştir: a) 2008 yılında eklenen bir madde ile YİD modelinde Katkı Payı uygulamasına geçilmiştir. Kanunda katkı paylarının hangi esaslara göre, nasıl verileceği belirtilmediğinden katkı payının uygulanma imkanı olmamıştır. Bu sebeple 2011 yılında revize edilerek yeniden düzenlenen 2011/1807 sayılı 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanunun Uygulama Usul ve Esaslarına İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı ile katkı payının esas ve usulleri belirlenmiştir. b) 25.02.2011 tarihinde yayımlanan 6111 sayılı Torba Kanun ile 3996 sayılı Kanunda yapılan değişiklikle YİD projelerinin sözleşmeleri için alınması gereken YPK onayı aşaması kaldırılmıştır. Söz konusu düzenleme ile idareler artık uygulama sözleşmeleri ni YPK onayına sunmayacaklar bunun yerine idarenin bağlı ya da ilgili olduğu Bakanın onayına sunacaklardır. Böylece iki aşamalı olan YPK süreci tek aşamaya inmiştir. c) 31/03/2012 tarihli ve 6288 sayılı Kanunla, 3996 sayılı Kanuna bir madde ilave edilerek YİD Modelinde Kredi Üstlenimi uygulaması getirilmiş, 21/02/2013 tarihli 6428 sayılı Kanunla da değişiklik yapılarak son hali verilmiştir. Yine aynı Kanunla, 2023 yılına kadar 3996, 3359 ve 6428 sayılı Kanunlar kapsamında gerçekleştirilmesi planlanan KÖİ projeleri ihale edilirken, projeyi üstlenen firmaların proje kapsamında inşaata yönelik olarak yaptığı mal ve hizmet teslimleri ile anılan sağlık tesislerinin Sağlık Bakanlığına kiralanmasının katma değer vergisinden müstesna tutulması hususu düzenlenmiştir. ç) 03/04/2013 tarihli ve 6456 sayılı Kanunla 3996 sayılı Kanunun kapsam maddesi genişletilerek kongre merkezi, kültür ve turizm yatırımları, ticari bina ve tesisler, spor tesisleri, yurtlar, tema parklar, balıkçı barınakları, silo ve depo tesisleri, jeotermal ve atık ısıya dayalı tesisler ve ısıtma sistemleri, teleferik ve telesiyej tesisleri gibi yatırım ve hizmetlerin de YİD Modeliyle gerçekleştirilmesi imkanı sağlanmıştır. 18
d) 19/04/2014 tarihli ve 28977 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Hazine Müsteşarlığı Tarafından Gerçekleştirilecek Borç Üstlenimi Hakkında Yönetmelik ile 4749 sayılı Kanunun 8/A ve 16 ncı maddelerinde belirtilen asgari yatırım tutarı 500 milyon TL olan Yap Kirala modelli eğitim ve sağlık projeleri ile asgari yatırım tutarı 1 Milyar TL olan YİD modelli projelerde Hazine Müsteşarlığı tarafından borç üstlenimi yapılabilmesine ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir. 2) Ülkemizde özellikle sağlık alanında yaygın olarak uygulanmaya başlanan ve eğitim alanında ise önümüzdeki dönemde uygulanmaya başlanması beklenen Yap-Kirala KÖİ modeline ilişkin mevzuatın gelişimi ise aşağıdaki gibidir: a) Sağlık alanında ilk olarak, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununa 03.07.2005 tarihinde eklenen Ek 7 inci madde ile KÖİ uygulamalarının yasal dayanağı oluşturulmuştur. Yasal dayanağı Ek 7 inci madde olan sağlık KÖİ uygulamalarına ilişkin usul ve esaslar 03.07.2006 tarihli Sağlık Tesislerinin, Kiralama Karşılığı Yaptırılması İle Tesislerdeki Tıbbi Hizmet Alanları Dışındaki Hizmet Ve Alanların İşletilmesi Karşılığında Yenilenmesine Dair Yönetmelik ile düzenlenmiştir. 2012 yılına kadar söz konusu mevzuatla projelere ilişkin iş ve işlemler gerçekleştirilirken Sağlık Bakanlığınca hazırlanan 6428 sayılı Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İşbirliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun 21.02.2013 tarihinde TBMM de kabul edilmiş, 09.03.2013 tarihinde de Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Kanunda ilgili yönetmeliğin Sağlık Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulacağı hüküm altına alınmış olup söz konusu Yönetmelik 09.05.2014 tarihinde yayımlanmıştır. b) 01/03/2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 6527 sayılı Kanunun 23. Maddesi ile; 21/2/2013 tarihli ve 6428 sayılı Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 4 üncü maddesinin dokuzuncu fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Böylece, KÖİ sağlık projelerine ilişkin YPK tarafından verilen ilk yetkilendirme kararları sonrasında ön yapılabilirlik etütlerindeki değişimler sonucunda yetki yenilemesi nin gerçekleştirilebilmesi ile imzalanmış olan uygulama sözleşmelerinde sonradan ortaya çıkan sebepler ve şartlar karşısında sözleşme değişiklikleri nin yapılabilmesi imkanı sağlanmıştır. 19
(9) Mücbir sebepler, olağanüstü hâller veya sözleşme ve eklerinin uygulanmasını etkileyen bir durumun ortaya çıkması veya sözleşme ve eklerindeki hükümlerin ihtilaf içermesi hâllerinde sözleşmenin uygulanabilirliğini veya anlaşılabilirliğini sağlamak amacıyla, sözleşme bedelini değiştirmemek kaydıyla Sağlık Bakanı onayı ile sözleşme ve eklerinde taraflarca değişiklik yapılabilir. Yapım işlerinde mücbir sebepler, olağanüstü hâller veya yüklenicinin kusurundan kaynaklanmayan sebeplerle, sözleşmede öngörülen şartlarda işin tamamlanamayacağının anlaşılması hâlinde bedel, ihalede nihai teklifin verildiği tarih esas alınarak güncellenir ve buna bağlı olarak Bakan onayı ile sözleşmede gerekli düzenlemeler yapılır. Yüksek Planlama Kurulunun yetkilendirme kararından sonra yapım işlerine ilişkin ön fizibilite raporu veya projelerde, ihale dokümanındaki yatırım maliyetinde öngörülen sınırları aşan bir değişiklik olması hâlinde; değişen fizibilite raporu veya projeler ve ilgili diğer belgeler Yüksek Planlama Kuruluna yeniden sunulur, Yüksek Planlama Kurulunun yeni yetkilendirmesine istinaden sözleşme taslağında ve eklerinde gerekli tadiller yapılır. Sözleşmenin taraflarca karşılıklı sona erdirilmesine veya sözleşme değişikliklerine ilişkin hususlar sözleşmede belirlenir. Sözleşmenin sona erdirilmesi hâlinde kesin teminat mektubu iade edilir ve sözleşme konusu işlerin hesabı genel hükümlere göre yapılır. Aynı kanunun 24. Maddesi ile; 6428 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiş, maddeye ikinci fıkrasından sonra gelmek üzere aşağıdaki fıkra eklenmiş ve diğer fıkra teselsül ettirilmiştir. Ancak bu Kanunun üst hakkı tesisine yönelik hükümleri ile 3 üncü maddesinin yedinci fıkrası ve 4 üncü maddesinin dokuzuncu fıkrası, süreci devam eden ihalelere ve sözleşmesi imzalanmış işlere de uygulanır. (3) Bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihten önce 3359 sayılı Kanunun ek 7 nci maddesi çerçevesinde yapılan ihalelere karşı açılan davalarda idari yargı mercilerince verilen kararların gerekleri mevcut ihale dokümanında ve sözleşmelerde gerekli düzenlemeler yapılarak yerine getirilir ve işler buna göre yürütülür. c) Eğitim sektöründe 2010 yılında 351 sayılı Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Kanunu ve 2011yılında 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ye eklenen maddeler ile sağlık alanındaki uygulamaya benzer şekilde eğitim tesisi ve yurt binası alanında da kısaca Yap-Kirala-Devret olarak adlandırılabilecek modelin yasal altyapısı oluşturulmuştur. 20
3) Ülkemizde yaygın olarak uygulanan İşletme Hakkı Devri ne ilişkin yasal düzenleme 24/11/1994 tarih ve 4046 Sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunun özelleştirme yöntemlerini sıralayan 18 inci maddesinde düzenlenmiştir. Ayrıca 21.04.2005 tarihli ve 5335 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 33 üncü maddesindeki düzenlemeyle DHMİ nin işletiminde bulunan hava alanları ile YİD modeli çerçevesinde yaptırmış olduğu ve işletimini özel sektöre verdiği terminalleri ve gerekli diğer tesisleri, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunda belirtilen kiralama ve/veya işletme hakkının verilmesi yöntemlerini kullanarak ihale yoluyla özel hukuk tüzel kişilerine 49 yılı geçmemek üzere devredebileceği belirtilmiştir. KÖİ ye ilişkin olarak yapılan bu düzenlemeyle YİD modelinin işletme kısmının süresi uzatılmış, ayrıca söz konusu yerlerin özel hukuk tüzel kişilerine kiralanabileceği belirtilmiştir. 4) Yap İşlet (Yİ) modelinin yasal alt yapısı 4283 sayılı Kanunla düzenlenmiş olup; yalnızca termik santraller için Yİ modeli ile üretim şirketlerine, mülkiyetleri kendilerine ait olmak üzere, tesis kurma ve işletme izni verilmesi ile enerji satışına dair esas ve usuller düzenlenmiştir. 5) KÖİ projelerinin envanterinin çıkarılmasına ilişkin Yönetmelik 23/12/2014 tarihli Resmi Gazetede yayınlanmış olup, bu çerçevede sözleşmelere konu varlıklar ile bunlara ilişkin yükümlülük, garanti ve taahhütlerin envanterinin 15/9/2015 tarihine kadar yapılması talep edilmiştir. Kamu Özel İş Birliği Uygulamalarının Muhasebe İşlemlerine İlişkin Tebliğ ise 08/07/2015 tarihinde yayımlanmıştır. 4. KÖİ Projelerinde Uygulamalar Ülkemizde, 3996 ve 6428 sayılı kanunlar kapsamında 1987-2015 yılları arasında, toplam 151 proje için Yüksek Planlama Kurulundan (YPK) yetki alınmıştır. Yetki alınan 151 projeden 66 sının uygulama sözleşmesi imzalanmıştır. 66 projenin 31 tanesi işletmede ve 2 tanesinin işletme süresi tamamlanmış olup, kalan 33 ünün yapımına devam edilmektedir. Söz konusu projelere ek olarak, YPK yetkisine tabi olmayan 24 otoyol hizmet tesisi projesi ve 24 enerji projesi YİD modeli ile hayata geçirilmiştir. Bunlara ilaveten hali hazırda ulaştırma sektöründe 5 otoyol hizmet tesisi İşletme Hakkı Devri (İHD); enerji sektöründe, işletmede olan 46 İHD ve 5 Yap-İşlet (Yİ) modelli KÖİ projesi bulunmaktadır. Ayrıca, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından 18 limanın, 1 tane yat limanı ve turizm tesisinin ve DHMİ tarafından 7 ve Savunma Sanayii Müsteşarlığı tarafından 1 olmak üzere toplam 21
8 havaalanının işletme hakları özel sektöre devredilmiştir. Son olarak 1 tane kültür ve turizm tesisi YPK yetkisinden muaf olup henüz yapım aşamasındadır. Böylece, başlangıcından bu yana, 198 KÖİ projesinin uygulama sözleşmeleri imzalanmış bulunmaktadır. Projeler genel olarak incelendiğinde özellikle enerji tesisleri ve karayolu projelerinde uygulanan YİD modelinin yüzde 49 luk bir payla birinci sırada olduğu görülmektedir. Enerji tesisleri, liman, yat limanı ve turizm tesisi, havaalanı ve otoyol hizmet tesisi projeleri olmak üzere toplam 78 projede ise İHD modeli uygulanmıştır. Yİ modeli sadece 5 enerji tesisi projesinde, YK modeli ise sağlık tesisleri projelerinde kullanılmıştır (Şekil 14). Şekil 14: Uygulama Sözleşmelerinin Modellere Göre Dağılımı (Proje Adedi) Modeller Proje Adedi Model Yüzde YİD 98 49% Yap-İşlet 5 3% Yap-Kirala 17 9% İHD 78 39% Toplam 198 100% Uygulama sözleşmesi imzalanmış projeler sektörel olarak incelendiğinde, 76 adet projeyle ilk sırada yer alan enerji sektörünü, karayolu (33), liman (22), havaalanı (18) ve sağlık (17) projelerinin takip ettiği görülmektedir (Şekil 15). 22
Şekil 15: Uygulama Sözleşmelerinin Sektörlere Göre Dağılımı (Adet) KÖİ kapsamında uygulama sözleşmesi imzalanan 198 projeden toplamda 81 i YİD, 5 i Yİ ve 78 i İHD ile olmak üzere işletmede olan proje sayısı 164 tür. Yapımına devam edilen toplam 34 projenin ise 17 si YİD ve 17 si YK modellidir. 164 projenin 2015 yılı fiyatlarıyla sözleşme büyüklüğü 43,3 milyar ABD dolarına, yapımı devam eden 34 projenin sözleşme büyüklüğü ise 72,1 milyar ABD dolarına ulaşmış olup toplam KÖİ sözleşme büyüklüğü 2015 yılı fiyatlarıyla 115 milyar ABD dolarını geçmiş bulunmaktadır (Şekil 16). Şekil 16: Uygulama Sözleşmelerinin Sektörlere Göre Dağılımı (Sözleşme Tutarı- Milyon $) 23
Yatırım tutarlarının sektörel dağılımı incelendiğinde havayolu sektörünün toplam büyüklüğün % 33 ünü oluşturduğu görülmektedir (Şekil 17). Şekil 17: Yatırım Tutarlarının Sektörlere Göre Dağılımı (Milyon $, ) İşletmede olan projeler YİD (81) ve Yİ (5) modelli olup toplam yatırım tutarları 11 milyar ABD dolarıdır. Yapım aşamasında olan projeler ise YİD (16) ve YKD (17) modelli olup toplam yatırım tutarları 36 milyar ABD dolarıdır (Tablo 1-3). İşletmede olan YİD (1) ve İHD (77) modelli projelerden kaynaklanan devlete yapılacak ödeme tutarları toplamı 31 milyar ABD dolarıdır. Yapım aşamasında olan YİD (1) ve YKD (17) modelli projelerden kaynaklanan devlete yapılacak ödeme tutarları toplamı 8 milyar ABD dolarıdır. Bu projelerden YİD modelli olan proje İstanbul Yeni Havaalanı olup proje ile devlete 36 milyar ABD doları ödeme yapılacaktır. YKD modelli projeler ise sağlık sektöründe olup 17 hastanenin kiralanması karşılığı devlet, toplamda 27 milyar ABD doları ödeme yapacaktır (Tablo 2-4). 24
Tablo 1: İşletmede 7 Olan KÖİ Projelerinin Sektörlere Göre Yatırım Tutarı Dağılımı (Adet-Bin $) (1986-2015/Haziran) Karayolu Projeleri Havaalanı Projeleri Liman Projeleri Yat Limanı ve Turizm Tesisi Projeleri Gümrük Tesisi ve Gümrük Kapısı Projeleri Kentsel Altyapı Projeleri Enerji Tesisi Toplam Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar 25 212.454 9 2.107.436 3 51.594 9 223.351 8 2 1.349.400 25 2.797.251 81 6.970.574 229.089 YİD Yap-İşlet - - - - - - - - - - - - 5 4.069.892 5 4.069.892 Sektörel Toplam 25 212.454 9 2.107.436 3 51.594 9 223.351 8 229.089 2 1.349.400 30 6.867.143 86 11.040.467 Tablo 2: İşletmede 8 Olan KÖİ Projelerinin Sektörlere Göre Devlete Yapılacak Ödeme Tutarı Dağılımı (Adet-Bin $)(1986-2015/Haziran) Karayolu Projeleri Havaalanı Projeleri Liman Projeleri Yat Limanı ve Turizm Tesisi Projeleri Enerji Tesisi Projeleri Toplam Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar YİD - - 1 3.166.299 - - - - - - 1 3.166.299 İHD 5 2.625 8 10.431.537 18 2.447.676 1 711.688 45 15.142.758 77 28.736.283 Sektörel Toplam 5 2.625 9 13.597.836 18 2.447.676 1 711.688 45 15.142.758 78 31.902.582 7 7 Adet projenin işletme süresi sona ermiştir. 8 7 Adet projenin işletme süresi sona ermiştir. 25
Tablo 3 : Yapım Aşamasında Olan KÖİ Projelerinin Sektörlere Göre Yatırım Tutarı Dağılımı (Adet-Bin $) (1986-2015/ Haziran) Karayolu Projeleri Havaalanı Projeleri Liman Projeleri Yat Limanı ve Turizm Tesisi Projeleri Demiryolu Projeleri Kültür ve Turizm Projeleri Gümrük Tesisi ve Gümrük Kapısı Projeleri Sağlık Tesisi Projeleri Toplam Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar YİD 3 11.393.045 1 13.937.507 1 77.121 5 776.952 1 239.512-132.974 5 142.792 - - 16 26.699.903 YKD - - - - - - - - - - - - - 17 9.869.765 17 9.869.765 Sektörel Toplam 3 11.393.045 1 13.937.507 1 77.121 5 776.952 1 239.512 0 132.974 5 142.792 17 9.869.765 33 36.569.668 Tablo 4: Yapım Aşamasında Olan KÖİ Projelerinin Sektörlere Göre Yapılacak Ödeme Tutarı Dağılımı (Adet-Bin $)(1986-2015/Haziran) Havaalanı Projeleri Sağlık Tesisi Projeleri Toplam Adet Tutar Adet Tutar Adet Tutar YİD - 35.553.579 - - 1 35.553.579 YKD - - 17-26.586.368 17-26.586.368 Sektörel Toplam - 35.553.579 17-26.586.368 18 8.967.211 26
Geçmişten bugüne en kapsamlı KÖİ envanterini tutan Dünya Bankası; KÖİ yi, kamu ile özel bir şirket arasında yapılan, özel şirketin bir varlığın meydana getirilmesini veya hizmetin sunumunu ya da her ikisini birden üstlendiği, buna mukabil yaptığı işin uzun vadede görülen kalitesine ve diğer özelliklerine göre özel sektöre ödeme yapıldığı bir sözleşme 9 şeklinde tanımlamaktadır. Yapılan sözleşmeler, hizmet ya da yönetim sözleşmelerinden imtiyaz ve özelleştirmelere kadar geniş bir yelpazeyi kapsamakta ve sadece altyapı sektörünü değil farklı faaliyetleri de içermektedir. Dünya Bankası nın tanımına göre, yukarıda belirtilen projelerin yanında ülkemizde gerçekleştirilen imtiyaz ve/veya lisans sözleşmeleri de KÖİ kapsamı içinde yer almaktadır. Ülkemizde elektronik haberleşme sektöründe imtiyaz sözleşmelerini düzenleyen 576, 2139 ve 406 sayılı kanunlara dayanılarak imzalanmış 7 adet imtiyaz sözleşmesi bulunmaktadır ve bu sözleşmelerin toplam büyüklüğü 14,1 milyar $ tutarındadır. Ayrıca 2015 yılı mayıs ayı itibarıyla EPDK tarafından verilmiş olan toplam 1.391 milyon $ tutarında elektrik üretim lisanslı proje hayata geçirilmiştir. Aşağıdaki tabloda yakıt/kaynak tipine göre kurulu güç ve büyüklükleri verilmektedir (Tablo 5). Tablo 5: Elektrik Üretim Lisansına Sahip Projeler (2015 Mayıs) Yakıt/Kaynak Türü İşletmeye Geçen Kurulu Güç Tahmini Gerçekleşen Yatırım (Milyon $) Biyokütle 8,3 6 Doğalgaz 129,7 46 Hidrolik 1.353,4 967 Jeotermal 22,5 17 Kömür 22,6 12 Rüzgar 303,6 271 Asfaltit 135,0 72 Toplam 1.975,1 1.391 9 (DB- Designing and using public-private partnership units in infrastructure ;2007) 27
YİD, İHD ve YKD modelli projeler kapsamında oluşan kira tutarlarına bakıldığında ise, 17 adet sağlık projeleri için devlet tarafından ödenecek toplam bedelin yaklaşık 27 milyar $ olduğu, yine İstanbul Yeni Havaalanı projesinden devletin 35 milyar $ gelir elde edileceği görülmektedir (Şekil 18 ). Şekil 18: Ödenecek Toplam Kira Tutarı (Milyon $) Toplam KÖİ proje tutarlarının yıllar itibariyle dağılımının verildiği Şekil 19 incelendiğinde yatırımlarda yıllık artışın 2013 yılına kadar normal seyir izlediği, 2013 yılında ise keskin bir artış olduğu ve sonrasında normal artış eğiliminin devam ettiği görülmektedir. 28
Şekil 19: Yıllara Göre KÖİ Proje Tutarlarının Kümülatif Değeri (Milyon $) AB ve Türkiye de 2014 yılında gerçekleştirilen 10 KÖİ projeleri 11 için ortalama yatırım büyüklükleri sırasıyla 224 milyon ABD Doları ve 488 milyon ABD Dolarıdır. (Şekil 20). Şekil 20: 2014 Yılında AB ve Türkiye de Ortalama KÖİ Proje Tutarı (Milyon $) 10 Türkiye: uygulama sözleşmesi imzalanan projeler. Avrupa: finansal kapanışı gerçekleşen projeler (2014 yılı) 11 İşletme Hakkı Devri vb. modelli projeler hariç tutulmuş olup sadece Greenfield tabir edilen yeni projeler dikkate alınmıştır. 29