Savunma Bütçelemesinde Parlamentonun Rolü Eylül 2006 Savunma bütçelemesi nedir? Savunma bütçelemesine parlamentonun dahil olması neden gereklidir? Parlamento bütçe döngüsünün hangi aşamalarında hangi rollere sahiptir? Parlamentolar savunma ödeneklerinin belirlenmesini nasıl etkiler? Parlamento bütçenin uygulanmasının gözetimini nasıl gerçekleştirir? Savunma bütçesini etkileyen faktörler nelerdir? Savunma bütçelendirmesinde parlamentonun rolü nasıl güçlendirilebilir? Bu rol ülkeden ülkeye nasıl değişmektedir? Gelişmekte olan ve çatışma sonrası ülkelerde karşılaşılan özel sorunlar nelerdir? Ayrıntılı bilgi Savunma bütçelemesi nedir? Savunma bütçelendirmesi savunma bakanlığının teçhizat, personel, altyapı ve programları için mali kaynakların tahsis edilmesi sürecidir. Bu sürecin sonunda savunma bütçesi ortaya çıkar ve bu bütçe savunma bakanlığı ve bağlı kurumlar için belli bir süre dâhilinde öngörülen kaynakların ve operasyon maliyetlerinin maddelendirilmiş projeksiyonunu içerir. Bazı ülkelerde yabancı askeri kuvvetler ve diğer güvenlik destekleri de savunma bütçesine dahil edilmektedir. Savunma bütçeleri sayesinde: Kamu fonları belirlenmiş öncelikler için tahsis edilir; Fonlar hesabı verilebilir şekilde harcanır ve Seçmenler, komşu ülkeler ve diğer uluslararası oyuncular hükümetin savunma konularındaki niyetleri hakkında uygun biçimde bilgilendirilir. Bütçelendirme sürecinde stratejik ortam, mali kaynakların yeterliliği ve askeri operasyonlara ya da barış destek operasyonlarına katılma ihtimali gibi pek çok etken dikkate alınmalıdır. Ancak, bu etkenler hızla değişebilirse de savunma kapasitelerinin oluşması normal şartlar altında yıllar sürer, çünkü teçhizat alımı ve personel eğitimi büyük zaman ve kaynak gerektiren süreçlerdir. Bütçede beklenmeyen dalgalanmalar da süregiden programları olumsuz etkileyebilir. Bu nedenlerle, bütçeler yıllık olarak onaylanmaktaysa da, esasen daha uzun soluklu planların parçası olmalı ve mümkünse uzun vadeli askeri stratejileri belirleyen ulusal güvenlik politikası ya da savunma beyaz kitapları (white papers) ile ilintilendirilmelidirler. Savunma bütçelemesine parlamentonun dahil olması neden gereklidir? 1
Savunma bütçelendirmesinde parlamentonun rolü kamu yararının dikkate alınmasını sağlamaktır. Parlamentonun sorumlulukları arasında: o Savunma bütçesine etkisi olan önemli gelişmeler konusunda halkı bilgilendirmek; o Savunma kaynakları konusunda hükümet karar alma mekanizmalarının şeffaflığını sağlamak ve o Yürütme, ordu ve savunma sanayi tarafından kamu mali kaynaklarının kötüye kullanımını engellemek bulunmaktadır. Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı(AGİT) Güvenliğin Siyasi-Askeri veçheleri hakkında Davranış Kuralları belgesine şu ilkeyi dahil etmiştir: Her Katılımcı Devlet yasama kurumlarına savunma harcamalarını onaylama yetkisi verecektir. Her Katılımcı Devlet, kendi ulusal güvenlik ihtiyaçlarını da göz önünde bulundurarak, askeri harcamalarını denetim altına alacak, silahlı kuvvetlerle ilgili bilgilerde şeffaflık sağlayacak ve bu bilgileri kamuya açacaktır. (Madde 22) Parlamento bütçe döngüsünün hangi aşamalarında hangi rollere sahiptir? Normal bir bütçe döngüsü yıllık olarak gerçekleşir ve dört ana aşamadan oluşur. Parlamento bu dört aşamanın her birinde faaldir: Bütçe hazırlama. Parlamento ve üyeleri bu süreci kamuya açık raporlar ve geçmiş, güncel ve gelecek bütçelere dair tavsiyeler yayınlayarak, ayrıca siyasi partiler içinde ve arasında savunma harcamalarının seviyelerinin görüşülmesini sağlayarak etkileyebilir. Bütçe onaylama. Parlamento yürütmenin bütçe tasarısını inceleyebilir. Pek çok parlamento inceleme sırasında tasarıyı değiştirme yetkisine sahiptir. İnceleme sonrasında bütçe kanunlaştırılır. Pek çok ülkede yıllık savunma bütçesi devlet bütçe kanununun bir parçasıdır, ancak bazı ülkelerde, örneğin ABD de bir dizi özel kanundan oluşmaktadır. Bütçe yürütme. Bütçe kanunu yürütme organı tarafından uygulanır ve parlamento bu sürece asgari düzeyde dahil olur. Ancak parlamento bazı operasyonlara ilave maddi kaynak sağlanması için izin verme yetkisine sahiptir. Bütçe değerlendirme. Yürütmenin bütçeyi kullanma şekli bağımsız teftiş kurumları ve parlamento tarafından incelenir. Bu aşamalar genellikle birbiriyle kesişir, bu da pek çok bütçenin aynı anda incelenmesini gerektirebilir. Örneğin, içinde bulunulan mali yılın bütçesi yürürlüğe girmişken bir yandan bir önceki mali yılın bütçesi değerlendirilebilir, bir yandan da müstakbel bütçe tahminleri hazırlanabilir. 2
Parlamentolar savunma ödeneklerinin belirlenmesini nasıl etkiler? Genel bir kural olarak yürütme öneride bulunur, parlamento dağıtır, ancak savunma bütçelemesi uygulamaları devletten devlete büyük değişiklik gösterir. Parlamentonun savunma bütçesi üzerindeki yetkileri, yürütmenin mali kaynakların dağılımına dair yaptığı ilk öneriyi etkileyebilme kabiliyetlerine bağlıdır. Bu durum şu şekillerde gerçekleşir: Bütçe kanununu değiştirmek ve onaylamak. Bütün demokrasilerde bütçe kanunu ya da kanunları parlamento tarafından onaylanır. Parlamentoların yetkileri arasında: Savunma ve güvenlik için kullanılacak bütün kaynakları onaylamak Önceliklerin değişmesi durumunda bütçe içinde kaynak aktarmak Ayrılan fonların önerilen projeleri karşılayıp karşılamadığını belirlemek ve Bazı durumlarda harcama teklifi hazırlamak bulunabilir. Parlamento harcama teklifi hazırlamasa bile yürütme, parlamentodaki görüşmelere cevaben değişiklik önerileri yapabilir. Ayrıca, bütçe onaylama süreci özel politik meselelere konu olabilir. Örneğin Aralık 2005 te ABD Senatosu, ABD nezaretinde bulunan tutuklulara işkence yapılmasını yasadışı ilan eden bir madde içeren 453 milyar Dolarlık bir askeri harcama kanununu onaylamıştır. İhtiyari ya da doğrudan harcamalar. Parlamento bakanlık ya da sorumlu makamlar tarafından uygun gördükleri şekilde kullanılacak ihtiyari harcamalar ile belli programlar için kullanılacak doğrudan ya da zorunlu harcamaların oranını belirlemekte de rol oynar. Parlamento kaynakları belirli projeler için kullanılmak üzere ayırmak suretiyle politika hedeflerinin takip edilmesini güvenceye alabilir. Ancak bu, güvenlik makamlarının bu paranın en iyi şekilde harcanması için karar verme kabiliyetini azaltabilir. Ek bütçe tekliflerinin onaylanması. Mali yıl içinde güvenlik cephesinde meydana gelen beklenmedik gelişmeler, güvenlik harcamalarında değişiklik yapılmasını gerektirebilir. Bu nedenle bütün bütçe sistemleri program değişikliği ya da ek ödenekler yoluyla [bu durumlara karşı] esneklik sağlar. Barış gücü operasyonları ya da askeri operasyonlar gibi öngörülemeyen faaliyetler genelde ek bütçe taleplerine neden olur. Savunma alım anlaşmalarının onaylanması. Yürütme önemli alım anlaşmalarını imzaladığı zaman, harcama planlanan bütçe dahilinde olsa dahi parlamento onayına ihtiyaç duyulabilir. Bu onay genelde belli bir tutarın üzerinde olan bütün alımlar için ve belli silah sistemleri için gereklidir. Parlamento bütçenin uygulanmasının gözetimini nasıl gerçekleştirir? 3
Bütçe hazırlanması ve onaylanması genelde bir planlama işidir, ancak bütçe uygulaması esas olarak idare gerektirir. Parlamento bu uygulamaları genel kurul, komisyon ve tek tek parlamenterler düzeyinde gözetler. Genel Kurul düzeyi. Genel kurul oturumları, en göz önünde olan ve medya tarafından en yoğun biçimde takip edilen parlamento faaliyetleridir. Genel kurul faaliyetleri arasında: Savunma bütçesine dair önergeleri görüşmek ve kabul etmek; Bütçe uygulamalarıyla ilgili raporları tartışmak; Uzman makamlardan teftiş gerçekleştirmelerini talep etmek; Savunma bütçe kanununu kabul etmek, reddetmek veya değiştirmek ve Savunma bakanı ve diğer yetkililerden bütçe uygulamalarına dair ifade ve tanıklık almak bulunmaktadır. Savunma bütçesinin genel kurulda görüşülmesi siyasi pazarlıklara yol açabilir, ancak bunlar genelde kamuoyundan gizli bir şekilde, partiler arası görüşmelerde yapılır. Komisyon düzeyi. Komisyon çalışmaları ana ilkeleri görüşmek yerine belli görevleri yerine getirmeye yoğunlaşır. Bunlar arasında: Bütçe tekliflerini tartışmak ve değiştirmek; Yürütmeden rapor talep etmek; Savunma bütçesinin doğru kullanımını güvenceye almak için ifade almak ve soru yöneltmek, idari yolsuzluk iddialarını soruşturmak ve Dış kaynaklardan kanıt toplamak bulunur. Güvenlik ve savunma komisyonları, bütçe ve maliye komisyonları örnekler arasında sayılabilir. Güvenlik ve savunma komisyonları genelde bütçe tekliflerini değiştirme yetkisine sahip değildir, ancak gerektiğinde bu yetkiye sahip olan bütçe ve maliye komisyonuna ya da parlamento genel kuruluna değişiklik ihtiyaçlarına dair rapor sunabilirler (bkz. Parlamento Savunma ve Güvenlik Komisyonları konulu DCAF Backgrounder.) Üye düzeyi. Parlamento üyeleri hükümete soru ya da gensoru yöneltebilirler. Hükümet bunlara, kullanılan sisteme bağlı olarak yazılı ya da sözlü yanıt vermek zorundadır. Parlamento üyeleri ayrıca savunma gözetimini kendi seçim bölgelerinin nüfuzlu mensuplarını ve medyayı kullanarak destekleyebilirler. Gözleme örgütleri. Parlamentolar bazen bütçenin kullanımını takip etmek için kurumlar oluştururlar. ABD deki Hükümet Muhasebe Ofisi (Government Accounting Office - GAO) ya da İngiltere deki Ulusal Denetim Ofisi (National Audit Office - NAO) bunlara örnektir. Bu kuruluşlar parlamentonun bilgi taleplerine cevap verir ve kamu için raporlar hazırlar. Diğer ülkelerde yürütme organından bağımsız kuruluşların bu görevi yürütmesi anayasada belirlenmiştir (ör. Sayıştay). Savunma bütçesini etkileyen faktörler nelerdir? 4
Stratejik meseleler ve kaynak kısıtlamaları genelde savunma bütçesinin belirlenmesindeki ana unsurlardır. Ancak şu etkenler de söz konusu olabilir: Zorunlu savunma harcama seviyesi. Bazı ülkelerde savunma harcamaları belirli seviyelerde sabitlenmiştir. Bu seviyeler aşağıdaki etkenlere bağlı olarak belirlenir: Halihazırdaki savunma harcamasının bir yüzdesi olarak (aşamalı bütçelendirme) Gayrisafi yurtiçi hasılanın (GSYİH) bir yüzdesi olarak İttifak şartlarına bağlı olarak (örneğin bütün yeni NATO üyeleri GSYİH lerinin %2 sini savunmaya harcamayı taahhüt ederler), ya da Diğer ülkelerin kişi başı ya da GSYİH yüzdesi olarak yaptıkları savunma harcamalarını ölçüt alarak Silah kontrol anlaşmaları. Savunma politikaları ve planlamasının genelinde olduğu gibi, bütçeler için de ülkenin taraf olduğu silah kontrol mekanizmaları dikkate alınmalıdır. Yan gelir kaynakları. Pek çok ülkede ordu, normal güvenlik işlevlerinin yanısıra gelir yaratan işler yapmaktadır. Örneğin ordu ulusal savunma sanayiinin ya da ülkedeki diğer sanayi sektörlerinin bir kısmına ortak olabilir ya da bunlara tamamen sahip olabilir. Bu durum tek başına bir sorun yaratmayabilir, ancak elde edilen gelir bütün askeri bütçenin parçası olarak görülmeli ve aynı gözetime tabi tutulmalıdır GSYİH yüzdesi olarak bölgesel savunma harcamaları Bölgeler 2003 2004 Kuzey Amerika 3,67 3,88 Avrupa (NATO dışı) 1,93 1,86 Avrupa (NATO) 2,78 2,81 Rusya 4,94 4,39 Ortadoğu 5,87 5,65 Orta ve Güney Asya 2,61 2,8 Doğu Asya ve Okyanusya 2,07 2,02 Karayipler ve Latin 1,41 1,3 Amerika Sahra-altı Afrika 1,41 1,3 Kaynak: IISS (Uluslararası Stratejik Araştırmalar Enstitüsü) Military Balance (Askeri Denge) 2005-2006 5
Savunma bütçelendirmesinde parlamentonun rolü nasıl güçlendirilebilir? Parlamentolar savunma bütçelendirmesine dahil olmak için gerekli yasal yetkilere sahip olsalar bile uygulamada kararları etkilemek için yeterli donanıma sahip değildirler. Bu durum şu şekillerde iyileştirilebilir: Bilgi erişimini iyileştirmek. Savunma ve güvenlik konularına dair bilgiler bazen ulusal güvenlik gerekçesiyle parlamento üyelerinden ve kamuoyundan gizlenebilir. Ancak gizlilik ihtiyacı kamusal denetime karşı mazeret olarak kullanılmamalıdır. Savunma bütçesi kamuoyuna açık bir belge olmalı ve gizlilik kural değil istisna haline getirilmelidir. Savunma bütçesinin bazı bölümleri gizli kalmalıysa da toplam savunma harcamaları kamuoyunun bilgisine sunulmalıdır. Bu durum, parlamento ve yürütme mensuplarının güvenlik soruşturmasından geçirilmesi (vetting) için sağlam bir sistem kurulmasını gerektirebilir (bkz. Güvenlik Sektöründe Güvenlik Soruşturması konulu DCAF Backgrounder). Ayrıca parlamenterler genelde hükümetin değerlendirmelerini esas almaktadır. İdeal şartlar altında bu durum genel olarak savunma konularında ve özel olarak bütçe meselelerinde bağımsız uzmanlıkla dengelenir ve böylece parlamento hükümetin görüşünü otomatikman kabul etmek zorunda kalmaz. Parlamentolar ayrıca yasal denetim kurumlarının raporlarını da kullanabilirler. Savunma bütçesinin sunumunu etkin hale getirmek. Savunma bütçesi parlamentoya çeşitli şekillerde sunulabilir, bu da parlamentonun bütçeyi anlama kabiliyetini etkiler. Eğer bütçe ayrıntıdan yoksun ve düzensiz bir şekilde sunulursa incelenmesi zorlaşacaktır. Bu nedenle yürütmenin açıklamalı bir program bütçesi ve maddelendirilmiş bir detaylı bütçe sunması tercih edilir. Program bütçeleri genelde ana kuvvetlere göre ayrılır (örneğin ordu, donanma, v.b.) ve bu kurumların ulusal güvenliğe ne şekilde katkıda bulunduğuna dair açıklamalar da bu bütçeye dahil edilir. Komisyonları güçlendirmek. Düzenli üyeliğe sahip kalıcı komisyonlardan oluşan bir sistem, parlamento üyelerinin savunma bütçesini gözetmek için yeterli deneyim kazanmasına yardımcı olacaktır. Komisyonlar ayrıca kalifiye kadrolar da oluşturmalıdır. Siyasi liderlik vasıfları göstermek. Etkin gözetim için en önemli şart yürütme organını hesap verebilir kılacak siyasi iradedir. Eğer siyasi irade yoksa parlamentoya verilen anayasal yetkiler etkin bir gözetim yürütülmesi için yeterli olmayacaktır. Bu rol ülkeden ülkeye nasıl değişmektedir? Bütçelendirme sürecine parlamenter katılımın en önemli göstergesi, parlamentonun bütçe içeriğini değiştirmekteki nüfuzudur. Genel olarak yasal yetkilere ve parlamentonun yetki kullanma iradesine dayalı üç ana model vardır. 6
Bütçe yapıcı parlamentolar bütçe tekliflerini değiştirebilir, reddedebilir ya da alternatif teklifler oluşturabilir. Örneğin ABD Kongresi savunma bütçesinin oluşturulmasında önemli bir rol oynamaktadır. Yürütme organının bütçe tasarısı sadece bir tekliften ibarettir ve yaptırım gücü yoktur. Böylesi bir rol ciddi bir altyapı ve geniş bir kadro ile desteklenmeyi gerektirir. Bütçeyi etkileyen parlamentolar bütçeyi değiştirebilir ya da reddedebilir ama kendi tekliflerini hazırlayacak yetkiye sahip değildirler. Avrupa daki pek çok parlamenter sistem bu kategoriye dahildir. Örneğin Almanya, Hollanda ve Danimarka parlamentoları her yıl yüzlerde bütçe değişikliğini onamakta ve bütçe tekliflerini detaylı olarak incelemektedirler. Bütçe oluşturmada az etkisi olan parlamentolar sadece hükümet tarafından teklif edilen genel bir meblağı onaylarlar. Bu yaklaşımda parlamento sadece var olan kalemleri azaltabilir, ancak yeni kalemler ekleyemez ve var olanların miktarını arttıramaz. Bazı ülkelerde bütçeye yapılan bir değişiklik, başarılı olduğu takdirde, güvensizlik oyu ile eşdeğer tutulmakta ve hükümeti istifaya zorlamaktadır (örneğin Kanada, Birleşik Krallık, Avustralya, Hindistan, Yeni Zelanda, Güney Afrika ve Zambiya gibi Westminster modeli parlamentolar). Her ne kadar son iki kategori bütçe oluşturmada daha az nüfuz sahibiyse de, savunma harcamalarının denetiminde oturumlar, soruşturmalar ve raporları kullanarak önemli bir rol oynayabilirler. Bunlar genelde kamuoyunu bilgilemek amacı taşımaktadır. Gelişmekte olan ve çatışma sonrası ülkelerde karşılaşılan özel sorunlar nelerdir? Yukarıda sözü geçen konulara ek olarak şu unsurlar da gündeme gelebilir: Fakirliği azaltma güvenliği sağlama dengesi. Sınırlı bir bütçeyle hareket etmek zorunda kalan hükümetler genelde kalkınma veya güvenliğe yatırım arasında bir seçim yapmak zorunda kaldıklarını düşünebilirler. Ancak gerçekte güvenlik olmaksızın gelişim mümkün değildir, öte yandan güvenlik de ekonomik gelişmeyi gerektirir. Bu nedenle etkin bir denge bulunması gerekmektedir. Örneğin daha önce çarpışan güçlerin lağvedilmesi ve reentegrasyonu (DDR) için etkin programlar oluşturmak, çatışma sonrası durumlarda istikrar ve gelişmeyi sağlamak için çok önemli olabilir. Yolsuzluk. Bütçe gözetim geleneğinin yerleşmediği yerlerde hükümetin yüksek kademelerinde görev almak satın almalarda yolsuzluk ve zimmete para geçirme yoluyla kişisel servetlerin arttırılması için birer fırsat olarak görülebilir (bkz. Savunma Alımlarında Parlamentonun Rolü konulu DCAF Backgrounder). Bütçe tahminlerinin şişirilmesi. Askeriye ya da savunma bakanlığı bütçe azaltımlarının etkilerinden kurtulmak için şişirilmiş bütçe tahminleri sunabilir. Bu, hükümetin savunma için doğru biçimde plan yapma 7
kabiliyetini olumsuz yönde etkiler. Bu sorunun çözümlerinden biri, bütçe tahminlerinin savunma makamları tarafından gerekçelendirilmesini talep etmek gibi yöntemler kullanarak parlamenter gözetim gerçekleştirmektir. Yükselen bütçe. Bazı durumlarda savunma bütçesi daha önce gizlenen harcamalar ve mali kaynaklar kamu bütçesine dahil edildiği zaman yükselebilir. Daha önce bildirilmeyen gelir kaynakları, acil durumlarda kullanılan özel hesaplar, özel programlar ve yolsuzluk bu harcama ve kaynaklara örnektir. Bu, bütçeyi şeffaf kılmak için gereklidir, ancak uzun vadede sürdürülemeyecek harcamalara yol açabilir. Barış planlarının getirdiği zorunluluklar. Pek çok çatışma sonrası durumda barış planları bir devletin güvenlik güçlerinin büyüklüğünü ve tertibini kısıtlayabilir. Ulusal güvenlik politikası ve bütçesi oluşturulurken bu durum da göz önüne alınmalıdır. Bunlar genelde maalesef çözümü zor sorunlardır. Ancak şu önlemler durumu kolaylaştırabilir: Bütçe oluşturmaya yol gösterecek bir ulusal güvenlik stratejisi ve/veya savunma konsepti oluşturmak; Dünya Bankası ve uzun vadeli planlamayı destekleyen diğer grupların önerdiği gibi orta vadeli (genellikle üç yılı kapsayan) bir harcama çerçevesi oluşturmak Bağımsız denetim kurumları oluşturmak ve Parlamenterler ve diğerlerinin bütçe oluşturma ve denetlemede deneyimli kuruluşlar tarafından eğitilmesini sağlamak. Ayrıntılı bilgi için Budgeting for the Military Sector in Africa: The Processes and Mechanisms of Control (Afrika da Askeri Sektör için Bütçeleme: Denetim Süreçleri ve Mekanizmaları). Omitoogun and Hutchful (der.), 2006, Oxford University Press Parliamentary Oversight of the Security Sector: Principles, Mechanisms and Practices. (Güvenlik Sektörünün Parlamenter Gözetimi: İlkeler, Mekanizmalar ve Uygulamalar) Born, Fluri, Johnson (eds.), 2003 Otuzdan fazla dilde yayımlanmıştır: URL: www.dcaf.ch/oversight/ Türkçe tam metin URL: http://www.tesev.org.tr/projeler/guvenlik_sektoru_metin.pdf The Military Budgeting Process: An Overview: Defence Planning, Programming and Budgeting (Askeri Bütçelendirme Süreci: Genel Bir Bakış: Savunma Planlama, Programlama ve Bütçelemesi), Le Roux, 2002 www.sipri.org/contents/milap/milex/le_roux.pdf/download Public Expenditure Management Handbook (Kamu Harcamaları İdaresi El Kitabı), World Bank (Dünya Ban kası), 1998 www1.worldbank.org/publicsector/pe/handbook/pem98.pdf 8