KİTAP İNCELEME si FRANSA'DA ADEMİ MERKEZİLEŞTİRMENİN BEKLENMEYEN BİR SONUCU: FEODALLEŞME Ömer BOZKURT' Thierry Coudert, La Republique feodale. Ces nouveaux princes qui nous gouvernent..., (Feodal Cumhuriyet, Bizİ Yöneten Şu Yeni PrensIer... ) Editions de la Table Ronde, Paris, 1991. 204 pp.) 1982 yılında Fransa'da başlatılan geniş çaplı yönetsel değişiklikler, merkezi üniter devlet sisteminin klasik örneklerinden birini oluşturan bu ülkede, kapsamlı bir ademi merkeziyet girişimi olarak belirlenebilir. Gerçekten 3 Mart 1982 tarihinde Fransa'da, "Bölgelerin, illerin ve komünlerin hakları ve özgürlüklerine ilişkin" bir dizi kanun yayınlanmıştı. Aradan nerdeyse on yıl geçmiş bulunuyor. Thierry Coudert işte bu girişimin kapsamlı bir bilançosunu sunmaktadır. Kitabın adı, yazarın bilançonun genel dengesini nasıl değerlendirdiği hakkında sanıyorum ki yeterince açık bir fikir veriyor. Kanımca, Coudert'in anlattıklarına bakarak Fransa'da ademi merkezileştirme reformu sonucunda olup bitenlerin, aşağıda görüleceği gibi Türkiye' deki bazı oluşumlar ve bazı örnek olaylarla ilginç paralellikler sergilediği ifade edilebilir. Gerçekten Fransa'daki durumun okuyucuya ülkemizle ilgili bazı çağrışımlar yaptırmaması olanaksız. Oysa Türkiye' de yerel yönetimler alanındaki mevzuat değişiklikleri henüz o ülkedeki desantralizasyon girişimi kadar bir genişlik de kazanmış değildir. Ademi Merkezileştirme Girişiminin Önemi Yazara göre ademi merkezileştirme, Fransa'da en azından yüzyılın büyük olayıdır. Fransız toplumunda devlet istisnai bir yer tutagelmiştir. Devletin toplumun merkezinde olmasını sağlayan, Fransız siyasi ve iktisadi tarihinin somutlaşmış ifadesi olan jakobenizm ve kolbertizmin birbirleriyle bağlantılı çabalarıdır. Bu gelenekler devletin, sivil toplumu aşmasına yolaçmakta ve onu genel çıkarın müteyakkız savunucusu haline getirmektedir. * Prof.Dr., TODAİE Öğretim Üyesi Amme Idaresi Dergisi, Cilt 24, Sayı 4, Aralık 1990.
150 AMME İDARESİ DERGİSİ Nitekim yazarın görüşüne göre Fransa kimliğini, başından beri, emrindeki bütün araçları (resmi dil, hukuk sistemi, din, siyasi ve yönetsel yapılar, altyapı, haberleşme araçları) ülkenin bütünlüğü için seferber eden güçlü bir devlet geleneği ile kazanmıştır. Bu anlamda Fransa, Roma geleneğini sürdürmüştür. Böylece yüzyıllar içinde bu unsurlar bir yandan güçlü bir ulusal bilinç, bir yandan da devletin topluma aşkınlığını (transcendance) sağlamıştır. (s. 19) Bu aşkınıık yüzyıllar boyunca her türlü karşı-iktidarla mücadele edilerek gerçekleşmiştir. Bu çerçevede 1982'de başlayan ademi merkezileştirme Fransa tarihinde bir dönüm noktası oluşturmaktadır. Reformun Gerekçeleri 1980'lerİn başında ademi merkezileştirme, toplumu devletten özerk hale getirerek gerçek bir kuralsızlaştırma (deregulation) başlatmıştır. Birçokları işin başında bu girişimin yerel demokrasiyi geliştirmek, karar merkezlerini yurttaşa yaklaştırmak yolunda övülecek bir siyasi yönetsel reform olarak görmüşlerdir. Bu girişim aşağıdaki üç özlemin somutlaştırılmasıdır: - Siyasi-yönetsel planda devletin rolünü önemsizleştirme: Canlı bir demokrasiye doğru bir adım daha atma: - Karar merkezlerini yurttaşa yaklaştırma. (s. 14) Yazara göre bu reform sol görüşün temsilcileri açısından, seçilmiş kişilerin yüksek bürokratlar ve özellikle de hakimi mutlak valiler sınıfı (le corps prefectoral) karşısında hakettikleri yeri almaları anlamına da gelecekti. Yazar bu bakış açısını Cumhurbaşkanı Mitterand'ın 22 Mart 1990'da yaptığı söylevden naklettiği bir bölümde temellendirmektedir: "... Belediye Başkanı ve il Meclisi üyesi olarak sık sık bazı davranışlar karşısında rahatsızlık duyduğumu çok iyi anımsıyorum. Gerçekten ben, seçimle gelmiş mütevazi görevli, Nievre' e [Mitterand'ın ili) tayin olmuş bir sürü küçük Birincİ N apoleon'la karşı karşıya kalırdım. Hatta daha da kötüsü, 19S0'li yıllarda Deniz-aşırı Fransa Bakanlığı yapmış olduğum için, bu yörelerde kabile başkanlarını utangaç bir biçimde, üniformaları madalya ve kordonlarla süslü valilerin huzurunda gördüğümde hissettiklerimi anımsar ve kendimi, benim ulaşamayacağım muazzam bir bilgiye ve muazzam yetkiye sahip merkezi yönetimin karşısında bir kabile şef yardımcısı gibi görürdüm ve bundan sanki onurum kırılırdı." (s. 32) Yazar bu ~eformun açıkça ifade edilmeyen saikleri konusunda da şunu yazıyor: "Ademi merkezileştirme kamuoyunun isteğiyle kendiliğinden meydana gelmiş bir olay değildir. Hep iktidardan uzak kaldığı için, devletle görevdeki hükümetlerin tek bir bütün oluşturduğunu sanan, dolayısıyla tekrar ulusal muhalefete dönmeleri ihtimaline karşılık yerel iktidarlarını güçlendirmek isteyen bir sol hükümetin ilk işlemlerinden biri olmuştur. Kaldı ki, bu sol hükümet de giderek kendisini devletle özdeşleştirince, büyük çaplı ulusal dayanışma sorunları karşısında kamu gücünün yetersiz
FRANSA'DA ADEMİ MERKEZİLEŞTİRMENİN SONUCU: FEODALLEŞME 151 kaldığını farkedip yenidenjakoben reflekslerine geri dönmüştür." (s. 194) Öte yandan önceleri bir ölçüde direnen sağ eğilim de bu düzenlemelerden karlı çıkacağını kısa sürede farketmiştir. Reformun Temel Yönelimleri metinlerin ana çizgileri şunlardır: Coudert' e göre yerel yönetimler reforma ilişkin - Yerel yönetimler üzerindeki hertürlü vesayetin kaldırılması; yerel yönetimlerin işlemleri üzerinde idari denetim, teknik vesayet... Bölgenin icracı bir yerel yönetim kademesi niteliği kazanması. - Her birimin kendi İcra organına sahip olması ve valinin sadece devletin temsilcisi olması. - Valilerin yerel yönetimler üzerinde, bunların işlemlerinin düzensizliği halinde uyguladıkları yetkilerin artık sadece o yer ve konularda denetim yetkisine sahip yargı yerlerine başvurmakla sınırlandırılması. O zamana kadar devlet tarafından ya da devletle yerel yönetimlerin birlikte kullandıkları yetkilerin bu sonunculara bırakılması. Örneğin illere toplumsal hizmetler, bölgelere ise iktisadi kalkınmaya ilişkin görevlerin verilmesi. Öte yandan bazen aynı bir faaliyetin kademelerine göre farklı yönetimler arasında paylaştırılması: Örneğin karayollarında otoyolların ve ulusal yolların merkezi yönetime, il yollarının il yönetimine, komün yollarının komün yönetimine bırakılması; yahut da eğitim alanında ilkokulların komünlere, kolejierin illere, liselerin bölge yönetimine ve üniversitelerin de devlete bağlanması. - Yetki devriyle birlikte buna paralelolarak gerekli kaynakların ve uygulama araçlarının devrinin kabulü. Devletin ve yerel yönetimlerin kullandıkları bina, araç, gereç, personelin tefriki. (s. 35-36) Reformun Sonuçları Ne Olmuştur? 1982 reformu genelolarak devletten yerel yönetimlere çok büyük ölçüde yetkilerin devredilmesi şeklinde gerçekleşmiş olmakla beraber yerel yönetimlerin farklı kademelerine bırakılan yetki alanları değişiktir. En köklü yetkiler il yönetimlerine devredilmiştir. Toplumsal hizmetler (action sociale), il yollarının yapımı, öğrencilerin okullarına ulaştırılmaları, kolejler (liselerin dışında, yerel yönetimlerce desteklenen kimi zaman teknik konuları da kapsayan orta öğretim kurumları), huzur evleri... Bunlar yurttaşların günlük hayatlarında en duyarlı oldukları konulardır. Böylece (bir
152 AMME İDARESİ DERGİSİ yerel yönetim olarak) il yönetimi en somut biçimde gözler önüne gelmektedir. Bölge yönetimlerinin avantajı kendilerine bırakılan görevlerin niteliği gereği daha geniş bir bütçe kullanma özgürlüğüne sahip olmalarıdır. Böylece bölgeler yepyeni girişimlerde bulunabilmektedirler: Örneğin kültür ve turizm alanları. Ayrıca bölge planlaması da bölge yönetimlerine bırakılmıştır. Nihayet komünler ise çok temel nitelikteki imar planlama yetkisini kazanmışlardır. İlk bakışta bu yetki devrinin yukarda belirlenen amaçların gerçekleşmesine katkıda bulunacağı düşünülür. Ancak bunların beklenmeyen sonuçları da ortaya çıkmıştır. Bu metinlerin yürürlüğe girmesinden birkaç yıl sonra yazara göre Fransa'nın yeni siyasi-yönetsel görünümü şöylece belirlenebilirdi: devlet yerel düzeyde sarsıinnştı, yönetsel yetkileri ve otoritesi konusunda müteredditti. Ortaya yeni bir iktidar sahipleri kategorisi çıknnştı. Yazar bunlara yeni feodal beyler adını veriyor. Yeni Feodal Beyler Bu feodal beyler, uzun zaman kendilerine kullandırılmayan bir iktidara kavuşmuş bulunuyor fakat tedbir yetkilerini "incelikle ve ölçülü olarak" kullanmakta zorlanıyorlardı. Bu yeni feodal beylerin oluşmasının birkaç nedeni vardır. İlkin ademi merkezileşme, teknik ve parasal imkanları geniş olan yerel yönetimlerle olmayanlar arasında bir ayırım yaratmıştır. Birinciler sorumluluklarının da ötesine gidebilirken, ötekiler asgari hizmetler için dış yardıma ihtiyaç duymakta böylece yeni bağımlılık ilişkileri (vassahtes) ortaya çıkmaktadır. Böylece güçlü yerel yönetimlerin başındaki seçilmiş kişilerin kendilerine Roma' daki anlamıyla bir kliyantel (Lat. Clientİs: Eski Roma'da bir patrici'nin koruması altına girerek ona hizmet sunan pleb'ler topluluğuna verilen isim) grubu oluşturmalarına imkan vermektedir. Ayrıca, ademi merkezileştirme bir yandan Paris'ten taşraya önemli yetkilerin devrine yol açarken bir yandan da gerçek bir başkanlık sisteminin kurulmasına yol açmıştır. Çünkü desantralizasyon yasaları yerel yürütme görevini her yerel yönetim kademesinde doğrudan ve tekbaşına başkana bırakmaktadır. Başkan, seçilmiş başkan yardımcılarına devredeceği yetkilerin genişliğini tayinde tamamiyle serbesttir. Onlara hiçbir imza yetkisi devretmeyip, doğrudan kendisinin tayin ettiği ve sadece kendisine karşı sorumlu üst bürokratik kademeye, örneğin şube müdürlerine veya özellikle genel sekretere devretmesi mümkündür. Başkan ise hiçbir seçilmiş organa karşı sorumlu değildir. Yukarda özetlenen kişisel bağımlılık ilişkileri yerel yönetim birimleri arasında kurulan bağımlılık ilişkileri ile paralelolarak doğar ve gelişir. Yerel yönetimlerin, sahip oldukları teknik ve mali kaynaklar yönünden farklılaştıkları biliniyor. Merkezi yönetimin vesayetinden kurtulan güçlü yerel yönetimler (bunların ileri derecede başkanlarıyla özdeşleştiklerini de anımsayalım) ademi merkezileştirme girişimlerini, daha üstü örtülü ama en az o kadar etkin, yeni vesayet ilişkileri kurmakta kullanmışlardır. Bu durum özellikle küçük komünleri etkileri altına alan il yönetimlerinde
FRANSA'DA ADEMİ MERKEZİLEŞTİRMENİN SONUCU: FEODALLEŞME 153 görülmektedir. Komünlere büyük yetkiler devredilmiştir. Ama teknik ve mali yetersizlikleri nedeniyle bu yetkileri kullanamamaktadırlar. Bu durumda kendilerine hizmet sunacak kuruluşların yardımına muhtaç olmuşlardır. İşte bu noktada birçok il yönetimi, komünlere yol, şehircilik, yenileştirme konularında ya doğrudan kendi servislerinin ya da kendilerine yukarda sözü edilen vassalite ilişkileriyle bağlı özel statüdeki teknik şirketlerin (reform yasaları bu türden özel statülü kuruluşlarla mukaveleye bağlı olarak hizmetlerin yürütülmesine olanak tanımaktadır) yardımını önermişlerdir. Kimi zaman bu yardımın verilmesinin, işin bu şirketlere verilmesi koşuluna bağlandığından da söz edilmektedir. Böylece bir üst yerel yönetim kademesi (ve dolayısıyla onun başındaki seçilmiş yönetici) o komünlerde daha ilerde alınacak kararları da belirleyecek kararların alınmasında etkili hale gelmiş olmaktadır. Bu teknik vesayetin dışında bir de bölge ve il yönetimlerinin sübvansiyonlar yoluyla kurdukları ve genellikle bir öncekiyle paralelolarak yürüyen vesayet ilişkisi vardır; bunun sonucunda komünlerin yatırımları sübvansiyon sağlayanın tercihlerine göre şekillenmektedir. Yahut da sübvansiyon sözkonusu değilse, yatırımlar mali gücü fazla olan yerel yönetim birimlerinin lehine yönlendirilmektedir. Bu yönde bir örnek, bölge yönetimlerine bırakılan liseler konusunda, yeni yatırımların bunların finansmanını bütünüyle sağlamayı kabul eden komünlere kaydırılmasıdır. Bu tür tercihlerin ise herzaman genel çıkar ile uyuştuğu kesin değildir. Nihayet üçüncü vesayet ilişkisi bölge planlaması sırasında ortaya çıkmaktadır. Fransa coğrafyası devletin yerine geçen mahalli yönetim birimi tarafından şekillendirilmektedir. Yazar bu konuda Midi-Pyrenees bölgesini örnek göstermektedir. Yeni İktidarın Dışsal Göstergeleri Ademi merkezileştirme yeni bir belde-yöneticisi türü yaratmıştır. Bunlar için kentler sanki ulusal hatta uluslararası bir yarışa girmiş gibidir. Beldenin imajını parlatmak için çabalarlar. Cüretli yatırımlara girişirler. Dışsal zenginlik göstergelerine çok meraklıdırlar. Yeni ve ihtişamlı hizmet binaları yaptırır, yüksek düzeyde vasıflı personel istihdamının yollarını ararlar. "Yeni zenginlerin H en yenisi olan bölge yönetimlerinde olayın boyutları daha da belirgindir. Yazar, Pays de Loire Bölge Meclisi binasının tasvirini, Le Monde gazetesi muhabirinden şöyle naklediyor: Yörenin mimarlarından biri tarafından tasarlanmış ve en üstte rasathanelerinkine benzeyen bir kubbenin bulunduğu ilginç kübik hacimlerden oluşan bina, ihtişamlı teraslarla nehre doğru alçalırken insanın nefesini kesen bir görünüm sunuyor. Sütunlarla çevrili ve duvarları Carrare mermerleri ile kaplı uçsuz bucaksız holün pencerelerinden bakıldığında önce Fransız tarzında bahçeler, sonra İspanyol tarzında bir iç patio ve nihayet İtalyan tarzında bir panoramik kafeterya görülüyor. Krem rengi beton duvarları ve tuğla rengi halılarıyla, kubbenin altındaki yarım-küre şeklindeki toplantı salonu bütün teknik donanımlara sahip: sesin yankılanmasını önleyen duvarlar, video sistemleri, simültane tercüme kabinleri, elektronik oylama sistemi, vs. Bütün bunlar yılda sadece dört defa 48 saatlik otururnlar için. Mekanlar çok ihtişamlı ama üçte biri kullanıma müsait değil, bir süre sonra büro olarak kullanmak üzere yeni bina kiralamak gereği doğacak...
154 AMME İDARESİ DERGİSİ Yerel yönetimlerin yeni patronlarının bir diğer ilgi alanı da dış ilişkilerdir. Yazar bunu Talleyrand'hk rüyası (le fantasme de Talleyrand) olarak betimliyor. O zamana kadar sadece devletin tekelinde olan dış ilişkiler alanında da, yerel yöneticiler faaliyette bulunmaya başlarıar. Üçüncü Dünya ülkelerine, "şehir kardeşlikleri" kurarak yardım bunlara örnektir. Bu gibi girişimler yerel kamu oyunun sempatisini toplamakta hatta kimi zaman acıma duygularını güçlendirmektedir. Bölgeler ise ulusal sınırlar-aşırı işbirliklerine girişmektedirler." Bunların bazıları coğrafi bir mantığa dayansa bile, 1988 yılında Poitou-Charente bölgesinin (Batı Fransa'da, Atlantİk kıyısında bir bölge) Venedik'le bir kültürel, eğitim ve ekonomik değişim programı müzakere etmesine uygun bir coğrafi gerekçe bulmak o kadar kolay değildir." (s. S7-S8) Son yıllarda Fransız yerel yönetimlerinin Doğu Avrupa ülkelerine olan ilgileri de çok artmıştır. Yazara göre "Uluslararası planda yaratılan bu girişimcilik, folklorik niteliklerini aşan bir önemde incelenmek gerekir. Çünkü ulusal toprakların, Fransa' nın çıkarlarına kesin sadakatten uzaklaşır biçimde farklı yönlere meyletmelerine yolaçar. Yazar seçilmiş ve atanmış yöneticiler başka bir ifadeyle merkezi yönetimin taşra teşkilatı ile yerel yönetim sorumlularının karar alma özelliklerine de değinmekte ve sınırlı bir süre için bir yere atanmış görevlilerin kararlarında isabetsizlik aramanın yanlış olacağı, tam tersine kliyantelist ilişkiler dolayısıyla yerel düzeyde seçilmiş kişilerin birçok paskıya dayanamadıklarını belirtmektedir. Seçilmiş birinin karar alma mantığı atanmış birininkiyle aynı olamaz. Ikisinin genel yarar anlayışları aynı değildir. Yazara göre "kamu hizmeti kavramı bile yavaş yavaş «sizin için yatırım yapıyorum» türünden kliyantelist bir mesaj içinde erimektedir." (s. 64) Bu durumun en önemli sonuçlarından biri çevre konusunda ortaya çıkmaktadır. Ademi merkezileştirmenin birçok yönden çevre üzerinde vahim sonuçlar doğurduğu gözlenmektedir. Gayri menkul sahiplerinin baskısı altında, istihdamı geliştirme çabasında, vergi gelirlerini arttırma çabasında birçok belediye başkanı çevreden fedakarlık etmeye hazırdır. "Genelolarak yerel seçilmiş şahsiyetler, genel ya da ulusal çıkarları, yerel çıkarların üstüne koyamamışlardır -kaldı ki bu amaçla göreve getirilmiş de değillerdi." (s. los) Yeni Feodal Beyler ve Siyasi Partiler Ademi merkezileştirme ile ortaya çıkan bir başka sonuç yerel seçilmişlerin siyasi partiler içinde derebeylikler oluşturmalarıdır. Yukarda bölgelerinde kurdukları kliyantelist ilişkilere değinilmişti. Öte yandan, "Artık ulusal yaşamda, parlamanterlik görevine kıyasla daha büyük bir önem kazanan bu önemli yerel görevlerin başında bulunmak, bu kişilere hareketlerini özerkleştirme imkanını vermektedir. Kullandıkları yeni yetkiler [ve)... yönettikleri birimlerin hacimli bütçeleri sayesinde kendi imajlarını yüceltecek ya da bir seçim kampanyasını yürütecek birtakım harcamalar yapabilmektedirler. Bu bakımdan partilerine gerçekte ihtiyaç duymamaktadırlar. Eskiden bir seçilmiş kişi, bağlı olduğu partinin ulusalorganlarının desteğini almaksızın bir seçime katılamazdı. Çünkü bu parti ona ülke çapında bir etiketin yanısıra,
FRANSA'DA ADEMİ MERKEZİLEŞTİRMENİN SONUCU: FEODALLEŞME 155 kampanyası için gerekli mali ve maddi imkanları sağlamaktaydı. Yeni feodal beylerimiz ise kendi düzeylerinde bu imkanlara sahiptir ve partilerine bu açıdan yardım eden onlardır." (s. 120) Ne Yapmalı? Yazara göre ilke olarak ademi merkeziyetçiliğe karşı çıkılamaz. Fakat bunun bazı başka reformlarla desteklenmesi gereklidir. "Devlet ademi merkezileştirme hareketinden bitkin çıkmıştır." (s.152) Ademi merkeziyetçilik günümüzde Fransa'da yaşanan birçok sorunun doğrudan doğruya nedeni değilse bile, onların çözümünü güçleştirmektedir. Yazara göre "ademi merkezileştirmenin şimdilik elle tutulur tek sonucu Fransız toplumunda genelleşmiş bir karmaşa, genel çıkarın gözlerden uzaklaşması ve bir milli kimlik bunalımıdır." (s. 11) "Ademi merkezileştirme yerel demokrasinin değil yerel iktidarın güçlenmesi sonucunu vermiştir.". (s. 169) Ademi merkeziyet yeniden tanımlanmalı ve şimdiden başlamış bulunan feodal topluma geri dönüş süreciyle mücadele edilmelidir. Feodalitesiz bir ademi merkeziyet için devletin rolü canlandırılmalı, yerinden yönetim (deconcentration) [yetki genişliği] çabalarının devamı sağlanmalı, Fransa'nın siyasi yönetsel haritası yeniden çizilmelidir (s. 12). Feodalizme yolaçmayan bir ademi merkeziyet için devletin rolü güçlendirilmelidir. Ademi merkeziyetçi reformla birlikte yapılması planlanan yerinden yönetim reformu (yetki genişliği) birçok hükümetin sık sık tekrarladığı bir hedefolmakla birlikte birçok merkezi idarenin [bakanlığın] direnmesi yüzünden gerçekleşmemiştir. (s. 156) Devletin yeniden yapılaştırılması sırasında bakanlıklararası faaliyet (l'interministenalite) ilkesi önplana çıkmalıdır. Yeni yönetsel çerçevede geleneksel dikey ilişkiler mantığı yerine bölgeler veya iller düzeyinde bakanlıklararası koordinasyon sağlanmalıdır. (s. 165) Bölge valisi emrinde faaliyet gösterecek üniter bir idare kurulmalıdır. Ve bu ilke (interministenalite) yurttaş tarafından günlük hayatında algılanabilmelidir. Örneğin yurttaş tek bir makarnda yönetsel bütün bilgileri alabilmelidir. Böylece yazara göre Fransa'da girişilen ademi merkezileştirme bitmemiş bir reform niteliğindedir. Bunun yetki genişliği reformuyla tamamlanması gerekir ve "Bugün bertaraf edilmesi gereken tarihi tehlike bir üniter cumhuriyetten bir feodal cumhuriyete geçtikten sonra bu kez, yenileştirilmiş bir "Liman Kentleri Birliği" (ligue hanseatique) ile laik bir Kutsal Roma-German İmparatorluğu'nun özelliklerini taşıyan bir siyasi sisteme yönelmektir." (s. 198)
156 AMME idaresi DERGİSİ Bir Değerlendirme Coudert'in kitabı herhalde ilgi çekicidir. Ancak yansız bir kitap değildir. Nitekim yazar daha ilk sayfalarda kendisinin yenilenmiş bir jakobenizm yanlısı olduğunu belirtmektedir (s. 12). Ne var ki Fransa'da yerel yönetimlerin eylem ve işlemleri hakkında naklettiği disfonksiyonel unsurlar öyle kolayca önemsiz sayılarak geçiştirilecek şeyler değildir. Öte yandan Avrupa Topluluklarında yapısal ve bölgesel fonlar dolayısıyla bölgelerin bir yönetim çevresi olarak kazandıkları önem gözönüne alınacak olursa kitabının sonucunda anımsattığı "Laik bir Kutsal Roma-Germen İmparatorluğu" imge si didaktik bir vurgulama yöntemi olmanın ötesine geçmektedir. Öte yandan bu disfonksiyonel unsur örneklerinin belli sayıda yerel yönetimlerden alındığı da gözden kaçmamalıdır. Örnekler hep birkaç belediye ve bölge yönetiminden alınmıştır. Angouleme, Toulouse, Nice belediyeleri -kitabın yayınlandığı sıralarda bu sonuncu belediyenin başkanı tutuklanmak üzereyken ABD'ne kaçmıştır-, Midi-Pyrenees ve Pays de Loire ve Poitou-Charente bölgeleri vs. Dolayısıyla bu disfonksiyonel unsurların ne ölçüde genelleştirilebileceği tartışılabilir. Ancak bu iki gözlem, yani yazarın belli bir açıdan meseleye bakması ve verdiği örneklerin sınırhlığı yaptığı analizin geçerliliğini ortadan kaldırmaz. Çünkü bu disfonksiyonel unsurların bir kuralolmamakla birlikte, olayı sorgulamak için yeterli derecede yaygın olduğu belirtilebilir. Başka bir ifadeyle kitapta teşhis ve teşhir edilen düzensizliklerin başka yerlerde de olmaması için bir neden yoktur. Çünkü bu beklenmeyen sonuçların yaratıcısı bireyler değil, reform yasalarının kurduğu sistemdir. Ya da en azından bu sistem belli bir yatkınlığın, bir eğilimin kuvveden fiile çıkmasına olanak sağlamaktadır. Böyle olunca sorun bu ademi merkezileştirme girişiminin işte bu disfonksiyonlarından arındırılmasıdır. Yazar bunun yolunu da göstermektedir: hep sözü edilen fakat bir türlü gerçekleştirilemeyen dekonsantrasyon -yerinden yönetim, yetki genişliği- reformunun da tamamlanması. Ademi merkezileştirme ile paralel yürütülecek bir yetki genişliği reformu işte bu feodalleşmeyi dengeleyebilir. Uzun vadeli ulusal çıkarlarla yerel ve dolaysız çıkarlar arasındaki dengeyi sağlar. Ademi merkezileştirme ya da yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, merkezi yönetimin taşra teşkilatının yok edilmesi, görevlerinin salt bir temsil göreviyle sınırlandırılması demek olmamalıdır. Coudert'in kitabının bir başka -ve herhalde ikincil- özelliği verdiği örnek olayların renkliliği dolayısıyla nerdeyse merakla okunabilmesidir. Ancak bir Fransız yazar için kitabın planının hayli dağınık olduğunu da eklemek gerekir. Bu da bazı tekrarlara yolaçmaktadır. Belki biraz hızlı yazılmış bir kitap olabilir. Türkiye' deki Duruma Ilişkin Bazı Görüşler Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi yoluyla halkın katılımını ve yerel demokrasiyi geliştirme yaygın kabul gören bir düşüncedir. Yerel demokrasinin geliştirilmesi,
FRANSA'DA ADEMİ MERKEZİLEŞTIRMENİN SONUCU: FEODALLEŞME 157 yurttaşların katılım tabanlannın genişletilmesi, "sivil toplumun" öne çıkarılması, yirminci yüzyılın şu son yıllarında hemen herkesin paylaştığı yaklaşımlardır. Ülkemizde de bu yaklaşım hemen bütün partiler tarafından genelde paylaşılmaktadır (kaldı ki iktidar ve muhalefet partileri, en azından üç büyük parti, arasında şu erken seçimler öncesinde, doktrin açısından farklılıkların ne ölçüde önemli olduğu tartışılabilir). Thierry Coudert'in yukarda özetlenen ve Fransa'da yerel yönetim reformunun beklenmeyen ve herhalde istenmeyen sonuçlarını irdelediği bu çalışması bizim için bu yönden aydınlatıcıdır. Çünkü kaş yaparken göz çıkarmamak gerekir. Okuyucu, yukarda okuduklarıyla Türkiye' de şahit olduğu bazı olaylar arasında mutlaka bir paralellik kurmuş olmalıdır: Henüz ülkemizde bir yerel yönetim reformu yapılmış değildir. Ademi merkezileştirme yönünde somut bir gelişme yoktur. Son dönemlerdeki başlıca gelişmeler özellikle belediyelere yönelik olmuş ve bunların gelirlerinin arttırılması, metropoliten alanlarda büyük şehir belediyelerinin kurulması ile sınırlı kalmıştır. Bunun dışında ne yerel yönetimlere yeni görevler ve yetkiler devredilmiş, ne il özel idareleri güçlendirilip yeni bir yapıya kavuşturulmuş ne de bölge idaresi kurulmuştur. Bununla birlikte bu yönde talepler hem siyasi çevrelerde hem de akademik ve yönetsel çevrede hemen hiçbir doktriner tercih farkı olmaksızın sergilenmektedir. Siyasi çevrelerin bu konudaki fikir ve programlarının kimi zaman hayli sathi olmaları, öne sürülen "çözümlerin ölçek farklılıklan" ve amaçta (yerel yönetimlere özerklik) anlaşmakla birlikte araçlarda birbirlerinden aynımaları, (örneğin Yerel Yönetimler Bakanlığı kurulması fikri) bu talep ve tercihlerin biraz ayaküstü düşünülüp formülleştirildiği intibaını vermektedir. 1 Ama öte yandan bu taleplerin daha işlenmiş ve temellendirilmiş bir biçimde ileri sürüldüğü de görülmektedir. Örneğin ademi merkeziyeti savunan bir teorisyen bir dizi ussal gerekçe ileri sürdükten başka, şöyle yazıyor: «...Halbuki, ülke çapında iktidara gelemediği dönemlerde bile, sosyal demokrasinin ve SHP'nin yerel idarelerde iktidarı paylaşması mümkündür... Merkezden atanan yönetimlerin yerini seçimle gelenler aldıkça, SHP'nin T.B.M.M.'de muhalefette kalsa bile ülkede iktidarı paylaşma olanakları yükselecektir. Salt bu gerçek bile, SHP'yi kendi parti çıkarları itibariyle Türkiye'de ademi merkeziyetçi bir yönetim yapısını savunmaya itmelidir."2 Ademi merkezileştirme için ileri sürülen bu gerekçenin Fransa'da Pierre Mauroy hükümetinin gerekçesiyle benzerlik derecesini farketmemek mümkün değil 1. BIm.: "Muhalefet partileri yerel yönetim hedeflerini açıkladı: Belediyelere özerklik". Milliyet 18.9.1991. Siyasi parti yetkililerinden alınan beyanatlardan oluşturulan bu "haber makale", önerilerin hem sistematik, hem muhteva hem de tutarlılık yönünden biraz hayal kırıcı olduklarını ortaya koyuyor. 2. Asaf Savaş Akat, Sosyal Demokrasi Gündemi, Armoni Yayıncılık, Istanbul 1991, s. 61.
158 AMME İDARE si DERGİsİ (ancak, onlar tekrar muhalefete düşmeleri ihtimaline dayanarak bunu istiyorlardı. Oysa Prof. Akat SHP'nin iktidara gelemeyeceğini düşünerek bunu önermektedir: "... SHP muhalefette kalsa bile... "); ama belirtilmesi gereken bunun Fransa'da da görüldüğü gibi diğer partilere de yarayacağıdır. O nedenle ademi merkezileştirmeyi bir iktidar paylaşma yolu olarak görmek yanlıştır. Kaldı ki amaç zaten Coudert'in Fransa' da teşhis ve teşhir ettiği durumu yaratmak değildir. Başka bir ifadeyle amaç yerel iktidar odaklarını değil yerel demokrasiyi geliştirmektir. İşte bu sebeple ademi merkeziyeti tek başına ve ne olursa olsun savunmak onu bir amaç haline getirmek doğru değildir. Ademi merkeziyetin yarattığı bu feodalleşme, bu merkezkaç eğilimler, ulusal çıkarların kliyantelist ilişkilere feda edilmesi gibi unsurlar eğer Fransa gibi bir coğrafyaya, bir gelişmişlik ve eğitim düzeyine, demokratik geleneklere sahip bir ülkede ortaya çıkıyorsa, bunun başka ülkelerde demokrasiyi geliştirmek için sihirli bir reçete olmadığı anlaşılır. Kaldı ki yönetim yapısı ve gelenekleri Fransa'ya bir ölçüde benzeyen ülkemizde, ademi merkezileştirme yolunda fazla bir ilerleme henüz olmamakla birlikte bugünkü koşullarda bile benzer durumlarla sıkça karşılaşılmaktadır. Belediyelerin ayrıcalıklı şirketlere kimi zaman fen hizmetlerini (pembe kaldırımları, kavşak projelerinin çizimlerini) hatta vergi toplamayı ihale etmeleri; gösterişçi yatırımlar, (yeşil alana belediye sarayı -ya da kalesi- diken ilçe belediyeleri), cadde röfüjlerine iki adımda bir ilçe belediyesinin amblemierini yerleştirme; hemşehrilik ilişkilerine göre atanan başkan yardımcıları ve özellikle belediye hizmetlerinde istihdam edilenlerin seçiminde liyakatten başka unsurların da, hatta belki öncelikle aranması; çıkar ilişkileri çerçevesinde çevrenin ihmal edilmesi, düzensiz yerleşmenin sürekli primlendirilmesi; kültür faaliyeti adı altında, içeriği hayli tartışmalı, şeftali, kayısı, kiraz, karpuz, patlıcan festivaileri düzenlenmesi; birtakım yabancı yerel yönetimlerden kullanılmış malzeme yardımları alma -Coudert'in bazı Fransız yerel yönetimleri için verdiği merkezden bağımsız dış ilişkiler kurma olayının öbür ayağı-; önceliklerin tespitindeki yanlışlar ve bir de mevzi imar planı değişiklikleriyle akılalmaz boyutlarda rantlar yaratılması vs. fazla bir özerkliğe sahip olmayan yerel yönetimlerimizde (belediyelerimizde) görülen olağan durumlardandır. Bunlara bir de belli bir siyasi partinin üyesi olarak yerel yönetim görevlerine seçildikten sonra o siyasi partilerden "bağımsızlaşan", hatta bir sonraki seçimler öncesinde parti değiştiren, ya da parti kuran yerel yöneticileri eklersek Coudert'in Fransa için sözünü ettiği kliyantelist ilişkilerden feodalizme geçiş eğiliminin başka yerlerde de ortaya çıkabileceğini düşünebiliriz. Tabiatıyla bu gibi olaylar yerel yönetimlerin ve yerel demokrasinin güçlendirilmesi gereğini ortadan kaldırmaz. Ancak meseleye soyut kavramlarla değil, fonksiyonel açıdan, kamu hizmetinin etkinliği ve verimliliği açısından bakmak gerekir. Bunun yanısıra merkez yönetimi-yerel yönetim dengesinin korunması gerekir. Bu yapılırsa yukarda Coudert'in sergilediği disfonksiyonlardan korunmak mümkün olur.
FRANSA'DA ADEMİ MERKEZİLEŞTİRMENİN SONUCU: FEODALLEŞME 159 "Belediyelerdeki katılımları dolayısıyla halkımızın şekillendireceği imar planlarının, eğitim planlarının, merkezdeki bürokratların yapacağı planlardan daha kötü olacağını söylemek mümkün değildir"3 demek, bir tür popülist söylemden ibarettir. Çünkü merkezi yönetim bürokrasisini küçümsemek için de hiçbir neden yoktur. Seçilmişlerle atanmışların karar alma mantıklarının farklılığını kabul etmek bunlardan birini ötekine tercih etmek için yerli bir temel sağlamaz. Çok farklı yönetsel yapılardan ve geleneklerden -bunların sahipleri müreffeh toplumlardır diyerek- ithal çözümler peşinde koşmak da hayal kırıklığı yaratabilir. Türkiye, bu sistem şu ülkede iyi sonuç vermiştir türünden -üstelik o ülkede o sistemle ülkenin global refahı ya da demokratik gelişmişliği arasında tek taraflı ve kuşkusuz kanıtlanmamış, bir nedensellik bağını da veri kabul etmek gibi bir yanlışa düşerek- gerekçelerle yönetsel yapısını şekillendirecek bir ülke değildir. Türkiye'nin yönetsel tecrübe ve gelenekleri kendi sistemini sürekli iyileştirmesi için yeterlidir. Kaldı ki bir de meseleye yakından bakmak zorunluluğu vardır. Örneğin son zamanlarda eğitim alanında yerel yönetimlere daha fazla görev ve yetki vermekten bahsedilmeye başlanmıştır. Bu konuda örnek olarak da eğitim hizmetlerinin büyük ölçüde yerel yönetimlerce sağlandığı Birleşik Krallık gösterilmektedir. Loughborough Üniversitesi Profesörü John Frears 1989 Ekim ayında yapılan bir kollokyumda ülkesindeki durumu şöyle anlatıyor: "Ademi merkeziyet eğer birçok şeyin yerel düzeyde yönetimi demekse şüphesiz bizim ülkemiz ademi merkeziyetçi bir ülkedir; ama ademi merkeziyet birçok şeyin yönetiminde özerklik demekse, ademi merkeziyetçi olduğumuzdan o kadar emin değilim... Örneğin eğitimi yerel düzeyde yönetiyoruz, ama bunu hükümetin fevkalade sıkı denetimi altında yapıyoruz. Örneğin öğretmenlerin maaşları ki en büyük harcama kalemini oluşturur, ulusal düzeyde saptanır, biz sadece uygularız." (Coudert, s. 174) Tabiatıyla maaşlar bile ulusal düzeyde saptanırken süreleri, müfredatı yerel yönetimlerin tercihine bırakmak herhalde gerçekçi olmayacaktır. Bu ilginç kitabın okunmasının ve yaptığı çağrışımlarının bir sonucu olarak belki de ademi merkeziyet ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesi sorununun bir ülkenin yönetsel ve tarihsel gelenekleri yokmuş gibi ele alınmasının yanlış olacağı söylenebilir. Amaç, sınırları herzaman biraz muğlak bir özerklik ve birbirlerinden yeterince ayrılmamış yerel demokrasi ve yerel iktidar kavramlarıyla örülmüş bir söylemle sınırlı kalmıyarak, toplumsal yapılar da gözönünde bulundurulmak suretiyle yurttaşların azami katılımı çerçevesinde en ussal yönetsel yapının ve yönetsel etkililik ve verimliliğin sağlanmasıdır. Yerel demokrasiyi güçlendirelim derken yerel derebeylerini güçlendirmekten böylece korunulabilir. 1.3. A.k.