nceleme - araþtýrma i nalysis & research a inceleme - araþtýrma analysis & research 1234567890123 1234567890123 1234567890123 1234567890123 1234567890123 1234567890123 16. YIL ALTYAPI HIZMETLERINDE ÖZELLESTIRME, REKABET VE REGÜLASYON * Uður EMEK * * ABSTRACT PRIVATIZATION, COMPETITION AND REGULA- TION IN THE UTILITIES SECTOR During last two decades, many developed and developing countries have privatized utility companies because of inefficient performances of state owned enterprises as compared to private firms. However, in order to obtain efficiently functioning markets in this sector following privitization, markets should be efficiently monitored and regulated by properly enforced rules for competition. The main conclusion of this paper in which the literature of new regulatory economics has been reviewed, is that regulators should be independent, transparent, competent, credible, and accountable in order to efficiently enforce the regulations. On the other hand, developing countries who have high unemployment rates and highly skewed income distributions and who face high rural to urban immigration rates, should not rely only on the decisions of market institutions for the provision of utilities. Such counries, including Turkey, would be well-advised to plan and coordinate infrastructure investments, besides and beyond those realized through market dynamics. Key words: Utilities, Infrastructure, privatization, regulation, and competition. * Makale DPT nin görüþlerini yansýtmaz. Sorumluluðu yazarýna aittir. * * Planlama Uzmaný, Devlet Planlama Teþkilatý. 42 Yýl: 16, Sayý:184
16. YIL 1.Giriþ Yirminci yüzyýlýn özellikle ilk yarýsýnda, geliþmiþ ya da geliþen çoðu ülke altyapý (að) hizmetlerini Kamu Ýktisadi Teþebbüslerine gördürmüþtür. Son yirmi yýlda özellikle geliþmiþ ülkelerin çoðu ve pek çok geliþen ülkede özelleþtirme ve piyasalarda rekabetin tesisi için devlet altyapý hizmetleri iþletmeciliðinden çekilerek; bu alanlarda düzenleyici ve denetleyici bir iþlev üstlenmeye baþlamýþtýr. Yirminci yüzyýlýn sonlarýnda baþlayan özelleþtirme dalgasýnýn baþlýca nedeni devlet iþletmelerinin bu sektörlerde göstermiþ olduðu yetersiz performanstan kaynaklanmaktadýr. Bu yetersizliðin, diðerlerinin yanýsýra, birinci nedenini; geniþ halk kitlelerinin kullandýðý altyapý hizmetlerinin bedelinin siyasi kaygýlarla düþük (hatta maliyetin altýnda) tutulmasý ve teþebbüslerin hizmet kalitesini artýrmak için yeterince firma içi fon yaratamamasý oluþturmaktadýr. Ýkinci olarak, siyasi kaygýlarla izlenen istihdam politikalarý bu kuruluþlarda verimliliði düþük, maliyeti yüksek iþgücü istihdamýna yol açmýþtýr. Üçüncü önemli neden ise, yolsuzluk ve siyasi istismar nedeniyle bu iþletmelerde yatýrým ve iþletme aþamasýnda alýnan irrasyonel kararlardýr (Noll, 2000). Bu geliþmeler çerçevesinde, bir taraftan firma içi etkinliði diðer taraftan da piyasalardaki tahsisat etkinliðini (allocative efficieny) artýrmak adýna, özelleþtirme uygulamalarýyla devletin iþletmecilik yaptýðý ticari faaliyetlerdeki mülkiyet haklarý kamudan özel sektöre devir edilmeye baþlanmýþtýr. Mülkiyet haklarýnýn kamudan özel sektöre transfer edilmesinin, özelleþtirilen þirketin yöneticilerinin müþevvik (incentive) ve davranýþ yapýlarýný ve dolayýsýyla þirketin performansýný, genellikle olumlu yönde etkileyeceði beklenmektedir. Ancak, yöneticilerin müþevvik ve davranýþ yapýlarý mülkiyet haklarý ile beraber firmanýn faaliyet gösterdiði piyasalarýn rekabet ÝKTÝSAT ÝÞLETME ve FÝNANS ve düzenleyici kurallarýna doðrudan baðlýdýr. Diðer bir deyiþle, dikey bütünleþik altyapý sektörlerinde özel sektörün katýlýmýndan beklenen etkinliði elde edebilmek için bu piyasalarda rekabet ve regülasyon kurallarýnýn saydam ve etkin bir biçimde uygulanmasý gerekmektedir. Að sanayileri genel olarak elektrik, doðal gaz, boru hatlarý, demiryollarý, telekomünikasyon, posta, sulama ve kanalizasyon gibi sektörleri kapsamaktadýr. Bu sektörlerin ortak özellikleri; sermaye yoðun olmasý ve yüksek batýk maliyet içermesi; diðer pek çok sektöre girdi saðladýklarý için ekonomide çarpan etkilerinin bulunmasý; toplumsal refah adýna tüketicilerin kullanmasýnýn gerekli olmasý; ölçek ve kapsam tasarruflarý adýna bileþenlerinin bir bölümünün doðal tekel niteliði taþýmasýdýr. Dikey bütünleþik alt yapý sektörlerinde özelleþtirme, rekabet, deregülasyon ve regülasyon uygulamalarý, politik tercihler bir yana, açýk bir iktisadi hedef yerine, iktisadi hedefleri elde etmenin bir aracý olarak deðerlendirilmelidir. Bu nedenle özelleþtirme, düzenleyici altyapý ve rekabet politikalarýný irdelemeden önce bu hizmetlerden beklenen kamusal hedefleri belirlemek gerekmektedir. Joskow (1998) bu hedefleri genel olarak beþ baþlýk altýnda toplamaktadýr. a) Arz ve talebi etkin bir biçimde dengeleyecek ve yatýrýmlarý finanse edecek fonlarý harekete geçirmek amacýyla sektöre giriþ çýkýþlar özendirilmelidir. b) Daha fazla ileri teknoloji yatýrýmý yapýp, iþletme maliyetlerini azaltarak sektörde verimlilik artýrýlmalýdýr. c) Sektörün sermaye ihtiyaçlarýnýn sektör içi fon akýmlarýndan saðlanmasý için toplam gelir ve giderler sektör içinde tutulmalýdýr. d) Fiyatlarýn ve pazara giriþin serbestleþtirildiði alanlarda; rekabetin kaynak tahsisini yönetebilmesi için fiyat hareketleri piyasa koþullarýnda belirlenmelidir. 43
nceleme - araþtýrma i nalysis & research a 16. YIL e) Tüketici refahý için düzenlenen alanlarda fiyatlar, gerçek maliyetleri yansýtacak yöntemlerle belirlenmelidir. Dikey bütünleþik altyapý hizmetlerinde özelleþtirme, rekabet ve regülasyon yazýnýnýn gözden geçirildiði çalýþmanýn ikinci bölümünde altyapý hizmetlerinde özelleþtirme uygulamalarýndan beklenen etkinliðin saðlanmasý için piyasalarýn rekabet ve regülasyon kurallarýyla denetlenmesinin önemine deðinilmektedir. Üçüncü ve dördüncü bölümlerde de, sýrasýyla, dikey bütünleþik sektörlerin yapýsý ve doðal tekel bileþenin düzenlenmesi konularý incelenecektir. Beþinci bölümde altyapý sektörlerinde etkin bir düzenleme tasarýmý yapmak için göz önünde bulundurulmasý gereken ilkeler ele alýnacak; altýncý bölümde de ulaþýlan sonuçlar tartýþýlacaktýr. 2.Özelleþtirme Son yirmi yýlda çoðu ülke, farklý amaçlarý bulunsa da, özellikle teþebbüs performansýný geliþtirmek için, özelleþtirme, piyasalarýn serbestleþtirilmesi ve regülasyon yönünde politika uygulamalarýna giriþmiþtir. Özelleþtirme, bir taraftan kamu varlýklarýnýn mülkiyetinin tamamý veya bir kýsmýnýn özel teþebbüslere devri diðer taraftan da yakýn bir zamana kadar kamu hizmeti olarak nitelenen bazý altyapý hizmetlerine özel sektörün imtiyaz 1 sözleþmeleri aracýlýðýyla katýlýmýnýn saðlanmasý þeklinde uygulanmaktadýr. Özelleþtirme uygulamalarýyla beraber, devletin piyasa aktörlerinin karar alma süreçlerini etkileyen pozisyondan çekilmesini öngören deregülasyon ve piyasaya yeni firmalarýn girmesine imkan tanýyan serbestleþme politikalarý da çoðu ülke tarafýndan uygulanmaya baþlanmýþtýr. Teorik çerçevede, özel sektör firmalarýnýn, gevþek bütçe kýsýtý (soft budget constraint) ile çalýþan kamu teþebbüslerinin aksine, katý bütçe kýsýtý (hard budget constraint) ile çalýþmalarý ve hizmetin sunumunu depolitize etmeleri nedeniyle daha etkin çalýþtýklarý ileri sürülmektedir. Özellikle çoðu geliþen ekonomide altyapý hizmetleri yakýn bir zaman kadar kamu sektörü tarafýndan saðlandýðýndan; arz koþullarý ve talep yapýsýný deðerlendirip; bu hizmetlerin sunumunda kamu ve özel sektörün performans üstünlüðünü karþýlaþtýran çok ülkeli ampirik bir kanýt bulunmamaktadýr. Ancak, kamu teþebbüsleriyle karþýlaþtýrýldýðýnda, özel sektör iþletmeciliðinin verimliliðini aðýrlýklý olarak destekleyen çalýþmalar bulunmaktadýr (Charles ve Tarr, 1993; Stiglitz, 1999; Vickers ve Yarrow, 1988; Winston, 1993, World Bank 1997, 1996, 1995). Vickers ve Yarrow (1988), Ýngiltere örneðinden hareketle, piyasada hakim durumda olan firmalarýn özelleþtirilmesinin firma içi etkinliði (internal efficiency) artýrdýðýný; ancak, bu firmalarýn kar arayýþlarýnýn rekabet ve regülasyon kýsýtlarýyla denetlenmediði taktirde tahsisat etkinliðinin bozulabilme riskinin bulunduðunu ileri sürmektedir. Ayný þekilde, Kwoka (1996) da özelleþtirmenin maliyet (firma içi) etkinliðini artýrdýðýný; ancak rekabetin bulunmadýðý piyasalarda fiyatlar üzerindeki etkisinin belirsiz olduðunu ileri sürmektedir. Laffont (1998) ve Stiglitz (1999), geliþen ülkelerin özelleþtirme ve rekabet politikalarýný uygulayabilmek için kurumsal altyapý eksikliklerinin bulunduðunu; geliþmiþ ülkelerin özelleþtirme ve rekabet politikalarýndan elde ettikleri baþarýyý tekrar etmek 1 Bu çalýþmada, imtiyaz kavramý idarenin sahip olduðu tekelci mülkiyet haklarýnýn sýnýrlý bir süre için özel sektöre devri þeklinde alýnmaktadýr. Son zamanlarda iktisat yazýnýnda imtiyaz (concession) kavramýnýn karþýlýðý olarak, yaygýn bir biçimde franchise terimi kullanýlmaya baþlanmýþtýr. Özel sektör kuruluþlarýnýn imtiyaz iþlerini nasýl göreceði tartýþmasý bu çalýþmanýn kapsamýný aþmaktadýr. Bu nedenle, çalýþmada özelleþtirme süreciyle iliþkin hukuki tartýþmalara girilmemektedir. Bu konuda detaylý bir deðerlendirme için bkz., Emek (2000). 44
16. YIL istiyorlarsa, geliþen ülkelerin bu kurumsal altyapý eksikliklerini gidermek için gereken önlemleri almalarý gerektiðini ileri sürmektedir. Stiglitz (1999) geliþen ülkelerin, özelleþtirme uygulamalarýndan baþarý elde edilebilmesi için, rekabet ve regülasyon politikalarýnýn yaný sýra adil ve etkili bir biçimde sözleþmeleri icra eden hukuki altyapý ile etkili bir biçimde iþleyen iflas hukukuna sahip olmasý gerektiðini bildirmektedir. Laffont (1998) a göre ise rekabet politikalarýný uygulamakta güçlük çeken geliþen ülkelerin; bu politikalarýn uygulamasýnda baþarý elde edebilmesi için etkili bir vergi sistemine; denetim uzmanlýðýna; kaliteli eðitime; etkili bir mali sisteme; kredibilitesi bulunan hükümetlere; regülatörlerin düzenleme tuzaðýna (regulatory capture) düþmesi ve yolsuzluk riskinin en aza indiði idari kapasiteye sahip olmasý gerekmektedir. Joskow (1998) idari kapasite çerçevesinde düzenleyici kurumlarýn baðýmsýz, saydam, uzman, güvenilir ve hesap verebilir olmasý gerektiðini ileri sürmektedir. 2 3. Dikey Bütünleþik Sektörlerin Yapýsý Að sanayilerinde en azýndan bir bileþen doðal tekel niteliði taþýdýðý için; etkin çýktý temini için sektörde geleneksel rekabetin tesisi, teknolojik olarak en azýndan þu an için imkansýzdýr. Dikey bütünleþik sektörlerde doðal tekel hizmetlerinin ortak gerekçesi geleneksel ölçek tasarruflarýdýr. Ölçek tasarruflarýnýn bulunduðu durumlarda, iki ya da daha fazla teþebbüs ile karþýlaþtýrýldýðýnda bir teþebbüs (doðal tekel) piyasa talebini daha etkin bir þekilde karþýlamaktadýr. ÝKTÝSAT ÝÞLETME ve FÝNANS Bu sektörleri dikey bütünleþik tutmanýn bir nedeni de að dýþsallýklarý (network externalities); ya da talep yanlý ölçek tasarrufudur (demand side economies of scale). Að etkisi, özellikle iletiþim sektöründe, bir teþebbüsün hizmetine olan talebin hizmetin tüketimiyle beraber artmasý neticesinde ortaya çýkmaktadýr. Talep ve maliyet koþullarýna ilave olarak bir faaliyet yasal olarak da rekabete kapatýlabilir. (Örneðin, posta hizmetlerinde, teþebbüsün maliyeti yüksek kýrsal alanlara yaptýðý mektup taþýmacýlýðýna çapraz destek uygulayabilmesi için yasal mektup tekeli tesis edilmektedir). Dikey bütünleþik að sanayileri, rekabete açýlamayan doðal tekel niteliðindeki bir bileþen ile bu bileþenin aþaðý ve/veya yukarýsýnda bulunan rekabete açýk bir veya birden çok bileþen ile bütünleþik olduðu sektörlerdir. Yukarýda da söz edildiði gibi, demiryolu, posta, elektrik, telekom, sulama ve kanalizasyon hizmetleri bu sektörlere örnektir. Örneðin, elektrik sektöründe elektriðin üretim ve arzý rekabete açýlabilirken; þehirler arasý iletimi ile þehir içi daðýtýmý doðal tekel niteliðindedir (Bu konuda karþýlaþtýrmalý bir deðerlendirme için bkz Tablo: 1). Klein (1996) ve Laffont (1994) að sanayilerinde piyasalarý rekabete açarken kullanýlan kýyaslama modelinin sektörün doðal tekel bileþeni olduðunu bildirmektedir (að sanayilerinde rekabet ve regülasyon konusunda özet bir deðerlendirme için bkz. Þekil:1). Doðal tekel, rekabete açýk piyasalardaki teþebbüslere sunduðu hizmetin þart ve koþullarýný belirlerken 2 Altyapý hizmetlerinde kaynak yetersizliðinin nedenlerini tartýþmak bu çalýþmanýn içeriðini aþmaktadýr. Bu konuda kapsamlý bir araþtýrma yapan Kliengebiel ve Ruster (2000), yükselen ekonomilerde özel sektörün altyapý hizmetlerine katýlýmda isteksiz davranmasýnýn bu ülkelerdeki ticari ve politik risklerin yaný sýra; hukuki ve düzenleyici altyapýya; piyasa yapýsýna; maroekonomik þartlara; ev sahibi ülkenin kurumlarýnýn mali, teknik, ve kurumsal kapasitesine; gerekli bilginin elde edilebilirliðine; ihale sürecine; ve mali piyasalarýn likiditesine dayalý olduðunu ileri sürmektedir. 45
nceleme - araþtýrma i nalysis & research a 16. YIL 46
16. YIL ÝKTÝSAT ÝÞLETME ve FÝNANS 47
nceleme - araþtýrma i nalysis & research a (örneðin rakipler arasýnda fiyat ve/veya zamanlama farklýlaþtýrmasý yaparak) hizmet sunumunda darboðaz yaratýp rekabeti kýsýtlayabilir. Çünkü, doðal tekel rekabete açýk bileþendeki rekabeti kýsýtlayabilecek müþevvik (incentive) ve yeterli güce sahiptir. Rekabete açýk bileþende rekabetçi bir yapýyý tesis etmek, piyasalarda genellikle etkili ve etkin bir hizmet sunumuna imkan tanýyacaktýr. Bu bileþenlerde rekabeti saðlamak; bir taraftan etkinliði, yeniliði ve tüketicilere sunulan ürün çeþidini artýracak; diðer taraftan da düzenleme ve denetim müdahalelerinin piyasa tökezlemesinin (market failure) özüne yoðunlaþmasýný kolaylaþtýracaktýr. 4. Doðal Tekel Bileþeninin Düzenlenmesi Rekabete dayalý piyasalar, çoðu zaman teþebbüsleri etkin kaynak daðýlýmý çerçevesinde faaliyet göstermeye iten bir müþevvik sistemi saðlamaktadýr. Ayný þeyi rekabetin mümkün olmadýðý doðal tekel süreci için söyleyebilmek mümkün deðildir. 3 16. YIL Veri teknoloji koþullarýnda bir firmanýn iki ya da daha fazla firmayla karþýlaþtýrýldýðýnda daha az maliyetle üretim yapmasý durumunda doðal tekelin varlýðýndan söz edilebilir. Kamu yararý (public interest) teoremi piyasalarýn tökezlediði durumlarda; etkinliði ve iktisadi refahý artýrmak adýna devletin piyasalarý düzenleyip denetleyerek müdahale etmesi gerektiðini ileri sürmektedir. 4 Piyasalarýn tökezlemesi; piyasalarda negatif/pozitif dýþsallýklarýn bulunmasý; bilginin eksik olmasý; kamu mallarýnýn varlýðý; rekabetin eksik olduðu doðal tekel durumlarýnda ortaya çýkmaktadýr. Stiglitz (1999) özelleþtirme sonrasýnda piyasalarda rekabetin bulunmadýðý durumlarda etkinlik ve eþitlik adýna ileri sürülen kamusal hedeflerin elde edilemeyeceðini; denetlenmeyen özel tekellerin tüketicilere daha yüksek fiyattan hizmet sunabileceðini ileri sürmektedir. Stiglitz (1999), ayrýca, denetlenmeyen özel tekellerin etkin ve yenilikçi bir þekilde çalýþmadýðý yönünde 3 Baumol (1982) tekelci bir yapý bulunsa bile batýk maliyetin (sunk cost) olmadýðý sektörlerde rekabet baskýsýnýn (contestable markets) olabileceðini; Demzets (1968) ise tekelci piyasalarda pazar içi rekabet (competition within market) tesis etmek mümkün olmasa bile pazar için rekabetin (competition for market) mümkün olduðunu, bu nedenle de regülasyona gerek bulunmadýðýný ileri sürmektedir. Baumol (1982) un ileri sürdüðü rekabet baskýsý yaklaþýmýnýn temel varsayýmý batýk maliyetin sýfýr olmasýdýr. Að sanayilerinde tanýmý gereði, batýk maliyetin yüksek olmasý nedeniyle rekabet baskýsý yaklaþýmýnýn geçerli olamayacaðý açýktýr. Demzets (1968) in iddiasýna karþý Joskow (1998) pazar için rekabetin, servis kalitesinin iyi tanýmlandýðý; hizmet süresinin kýsa süreli ve batýk maliyetin düþük olduðu; varlýklarýn belirli bir coðrafi alana ait olmadýðý; sözleþme bitiminde varlýk deðerlemesinin kolay olduðu atýk toplam, itfaiye ve ambulans gibi yerel hizmetler için geçerli olabileceðini; ancak diðer sektörlerin gene de düzenlenmesi gerektiði yönündedir. Pazar için rekabet yaklaþýmý (ihale-auction) Emek (2001b) de detaylý olarak incelenmiþtir. Kanaatimizce, statik ve dinamik etkinlik adýna; doðal tekel hizmetlerinin sunumunda; özel sektöre imtiyaz sözleþmelerinin ihale yöntemiyle verilmesi ve bu sektörlerde teþebbüs davranýþlarýnýn ise devlet tarafýndan düzenlenip denetlenmesi gerekmektedir. 4 Özellikle de kamu yararý yaklaþýmýna karþý çýkan Regülasyonun Ekonomik Teorisi (Economic Theory of Regulation-ET), düzenleyici sürecin ekonomik rantýn çýkar gruplarý arasýnda yeniden daðýlýmýna neden olduðunu; bundan da güçlü lobicilik yapabilen gruplarýn daha çok istifade edebildiðini; bu nedenle de devletin düzenleyici alanlardan çekilmesi gerektiðini ileri sürmektedir (Stigler, 1971; Posner, 1974;Peltzman, 1976). Bu tartýþmalar çalýþmanýn kapsamýný aþmaktadýr. Ancak, çalýþmanýn özünde kamu yararý teoremi esas alýnmýþtýr. 48
16. YIL kanýt bulunduðunu bildirmektedir. Bu nedenlerle, özel tekellerin ekonomik kararlarýna öncülük edecek ya da kýsýtlayacak bir müþevvik sistemi tesis etmek amacýyla düzenleyici bir politika setinin uygulanmasý gerekmektedir. Stiglitz (1998) piyasa tökezlemesini telafi etmek adýna yapýlan devlet müdahalelerinin de tökezleyebileceðini (goverment failure); bunun da en önemli nedeninin, demokratik sistemlerde iktidarlarýn seçimle deðiþimi neticesinde hükümetlerin politika deðiþikliðine gitmeleriyle ortaya çýkan taahhüt yetersizliðinden kaynaklandýðýný bildirmektedir. Deðiþen iktidarlar nedeniyle devletin uzun süreli taahhütlere girememe çeliþkisini aþmak ve tüketicisi çok olan ve çarpan etkisiyle diðer sektörleri de önemli ölçüde etkileyen að sanayilerindeki teþebbüs kararlarýna (örneðin, fiyat, yatýrým teknolojisi, yatýrým bölgesi) yönelik siyasi müdahaleleri en aza indirmek amacýyla, uzun süreli batýk maliyet ve dolayýsýyla güven ortamý gerektiren bu sektörlerdeki tüketici, yatýrýmcý ve siyasetçi denklemine baðýmsýz bir düzenleyicinin önceden belirlenen kurallarý þeffaf bir biçimde uygulamak üzere dahil edilmesi gerekmektedir. Diðer taraftan, ET ekolünün lobicilik endiþesi ile ileri sürdüðü asil (düzenleyici) /vekil (teþebbüs) arasýndaki muhtemel gizli anlaþmayý (collusion) önlemek için; düzenleyici mekanizma regülatorün taktir yetkisini sýnýrlandýracak 5 ve hatta tüketiciyi de oyuna dahil edecek 6 þekilde aþaðýdaki hiyerarþi silsilesi içinde yeniden tasarlanabilir. ÝKTÝSAT ÝÞLETME ve FÝNANS Bu hiyerarþi sýralamasýnda, asil-vekil (principal-agent) iliþkisi zincirin farklý halkalarý göz önünde bulundurularak tasarlanabilir (Vickers ve Yarrow, 1988: s.,107-110). Laffont (1994) vekalet (agency) teoreminde asilin devlet ve/veya regülator, vekilin de teþebbüs olduðunu bildirmektedir. Vekilin temel amacý kar en çoklamasý; asilin amacý ise vekilin malumat avantajý ve stratejik davranýþýndan kaynaklanan müþevvik kýsýtý altýnda sosyal refahý en çoklamaktýr. Asil-vekil teoremi çerçevesinde, regülasyonu eksik bilgi altýnda denetim problemi olarak niteleyen Yeni Düzenleyici Ýktisat, (New Economics of Regulation) tekelci istismardan kaçýnmak için kamu müdahalesinin yöntemi ve sýnýrlarýný belirlemeyi hedefleyerek optimal regülasyonu karakterize etmeye çalýþmaktadýr (Laffont, 1994). 5. Dikey Bütünleþik Sektörlerde Düzenleyici Mekanizma Tasarýmý Çoðu að sanayinde, ölçek ve/veya kapsam tasarruflarý nedeniyle doðal tekel ve potansiyel rekabete dayalý hizmetlerin dikey bütünleþik olmasý gerekliliði yakýn geçmiþe kadar genel kabul görmüþ bir yaklaþýmdý. Dikey bütünleþik yapý için üç iktisadi argüman ileri sürülmektedir. Birincisi, hizmetin gerektirdiði yatýrýmlar arasýnda yakýn iliþki varsa iþlem maliyetini düþürmek; ikincisi, iki firma arasýnda bilgi akýþýný geliþtirip, hýzlandýrarak etkinliði artýrmak; üçüncüsü de bir ya da iki seviyede hakim durumun kötüye kullanýlmasýndan kaynaklanan fiyat tahribatýný azaltmaktýr. 5 Öneðin, hükümet fiyat tavaný (CPI-X) uygulamasýyla düzenleyicinin taktir yetkisini sýnýrlandýrýp; teþebbüsün müþevvikini artýrmaya çalýþabilir.(cpi:tüketici fiyat endeksi;x:düzenleyicinin sektörde öngördüðü verimlilik artýþý). 6 Tüketici denetiminin en etkin yöntemi regülatörün saydam çalýþmasý; yani, teþebbüs davranýþlarý (fiyat, üretim miktarý ve kalitesi vs.) ile ilgili kararlarýn alýndýðý toplantýlara tüketici temsilcilerinin de dahil edilmesidir. 49
nceleme - araþtýrma i nalysis & research a Að sanayilerinin dikey olarak bütünleþik tutulmasýnýn önemli bir gerekçesi de bu sektörlerdeki evrensel hizmet zorunluluðudur (Chisari ve Estache, 1999; Cremer vd., 1998a, 1998b). Evrensel hizmet zorunluluðu, teþebbüsün hizmeti makul bir bedel karþýlýðýnda ve iyi kalitede tüm kullanýcýlarýn eriþimine sunulmasý þeklinde tanýmlanabilir. Evrensel hizmetin gereðini ve finansmanýný yerine getirmek için çoðu ülke að hizmetlerini kamu teþebbüsleri aracýlýðýyla gördürmüþ; çýkar gruplarý arasýnda çapraz sübvansiyon uygulayarak, genellikle hizmeti ülke genelinde tüm kullanýcýlara tek fiyattan saðlamýþtýr. Dikey bütünleþik að sanayilerinde kaynak eksikliðini gidermek için özel sektörün katýlýmý ve sektörün düzenlenmesi amacýyla politika seçeneði olarak, genellikle üç alternatif bulunmaktadýr: a) ölçek tasarrufu adýna, hiçbir bileþenini rekabete açmadan dikey bütünleþik tekeli muhafaza etmek; b) dikey bütünleþik yapýyý bozmadan, rekabetçi bileþenlere yeni teþebbüslerin girmesine izin vermek ve bunlarýn doðal tekel faaliyetine dikey bütünleþik tekelle adil koþullarda eriþimi saðlayan düzenlemeler yapmak; c) sektörde dikey ayrýþtýrmaya (unbundling) giderek, rekabetçi piyasalardaki tüm firmalarýn doðal tekel hizmetine eþit ve saydam koþullarda eriþimini saðlamaktýr. Birinci seçenek çoðu geliþen ülkedeki bu sektörlerde devlet iþletmeciliðinin mevcut durumunu yansýtmaktadýr. Ýkinci seçenek halen Türkiye ve bazý Avrupa ülkelerinde telekom sektöründeki yeniden yapýlanmaya; üçüncü seçenek ise 4628 sayýlý 16. YIL Elektrik Piyasasý Kanununda benimsenen ayrýþtýrma yaklaþýmýna örnektir. Son yýllarda çoðu ülke, að sanayilerinde ortaya çýkan kaynak/yatýrým açýklarýný karþýlamak amacýyla özel sektörün katýlýmýný saðlamaya; tahsisat ve dinamik etkinliði artýrmak adýna, dikey bütünleþik sektörleri özelleþtirme sonrasý rekabete açmaya; darboðaz yaratan doðal tekel faaliyetlerini de düzenlemeye baþlamýþtýr. (b) veya (c) yaklaþýmý çerçevesinde, dikey bütünleþik sektörlerde düzenleme yapan ülkelerin temel olarak karþýlaþtýklarý politika seçenekleri aþaðýdaki þekilde sýralanabilir (Þekil 1 de sektörü yeniden yapýlandýrma alternatiflerinin seçimine rehber olmak amacýyla özet bir deðerlendirme verilmektedir): Dikey bütünleþik teþebbüsün doðal tekel faaliyetine eriþim düzenlemesi 7 (davranýþ düzenlemesi). Rekabete açýk ve kapalý faaliyetlerin sahiplik ayrýþtýrmasý (yapýsal düzenleme). Sahiplik ayrýþtýrmasýnýn yanýsýra, önceden tanýmlanmýþ standartlar çerçevesinde muhasebe ayrýþtýrmasý (Örneðin, Avrupa Birliðinde posta hizmetleri); ayný þirket içinde yönetim ayrýþtýrmasý; ve ayný þirketin yasal olarak farklý þirketlere ayrýþtýrýlmasý da ise çoðu ülke tarafýndan hem dikey hem de yatay ayrýþtýrma yöntemi olarak kullanýlmaktadýr. Rekabetçi bileþendeki teþebbüslerin, doðal tekele ortak sahipliði (yapýsal düzenleme). Doðal tekelin, rekabetçi bileþende faaliyetine sýnýrlama getirilmesi (yapýsal düzenleme). Doðal tekelin bölgesel tekellere 7 Eriþim düzenlemesi (access regulation): Düzenleyicinin rekabete açýk bileþendeki rakip teþebbüslerin, dikey bütünleþik teþebbüsün doðal tekel hizmetine eriþim koþullarýný belirleyerek rekabeti sürdürmesidir. Taraflar, düzenleyiciye baþvurmadan eriþim koþullarýný anlaþarak da belirleyebilir. Regülatör ayrýca, eriþim isteklerinin tamamýnýn karþýlanabileceði þekilde, doðal tekel faaliyetinin kullanýlabilir kapasitesini de deðerlendirir ve gerekli yatýrýmýn yapýlmasýný temin eder. 50
16. YIL bölünmesi yardstick rekabet 8 -(yapýsal düzenleme). Joskow (1998), düzenleme reformunun hangi hýzda gerçekleþtirileceðinin, diðerlerinin yanýsýra: a) mevcut sistemin performansýna, b) ülkenin mevcut yasal ve idari kapasitesine, c) rekabetçi bileþende rekabetin geliþme hýzýna, d) etkili düzenleyici kurumlarýn ihdasý için gereken zamana baðlý olduðunu bildirmektedir. 6. Sonuç Altyapý hizmetlerinin özelleþtirilmesi ve rekabetçi bileþenlerde rekabetin tesisi için, düzenleyici kural ve kurumlarýn oluþturulmasý düzenlemelerde reform programýnýn önemli bir parçasýdýr. Bu kural ve kurumlar özelleþtirme uygulamalarýndan önce oluþturulmalýdýr. Çünkü, düzenleme kurallarýnýn özelleþtirme iþlemi gerçekleþtirildikten sonra ihdas edilmesi durumunda; düzenlenen özel teþebbüsler düzenleyici kural ve kurumlarýn oluþumu aþamasýnda kendi çýkarlarý adýna [doðal olarak tüketici çýkarlarýnýn aksine] lobicilik yapabilecek ve bunda da baþarýlý olabilecektir. Her bir altyapý hizmeti için düzenleyici kurumlar iktisadi ortamýn bir parçasý durumundadýr. Ýdari ve mali açýdan baðýmsýz olmasý gereken bu kurumlar; piyasalarda hakim durumun kötüye kullanýlmasýna karþý tüketiciyi korumalý; düzenlemeye tabi tekelci teþebbüslerin yeterli ve güvenli bir biçimde hizmet sunmalarýný saðlamalý; doðal tekel hizmetinin eriþim koþullarýný ÝKTÝSAT ÝÞLETME ve FÝNANS düzenleyerek arz darboðazý oluþmasýna engel olmalý ve rekabetçi bileþenlerde rekabetin etkin iþlemesine katký sunmalý; ve tekelin müþterileri arasýnda makul olmayan bir ayrým yapmasýna ve/veya haksýz çapraz sübvansiyon uygulamasýna engel olmalýdýr. Bu denli önemli iþlev görmesi beklenen düzenleyici kurumlarýn gerekli uzmanlýk ve kapasiteye sahip olmasý, þeffaf çalýþmasý ve çalýþmalarý hakkýnda ex post hesap vermesi gerekmektedir. Diðer taraftan, gelir daðýlýmý bozuk, iþsizlik oraný ve dolayýsýyla iç göç oraný yüksek geliþen ülkelerde altyapý hizmetlerinde evrensel hizmet sunumuna önem veren kamu idareleri bu sektörlerde gereken yatýrýmlarýn yapýlmasý için sadece piyasa dinamiklerine güvenmemeli; düzenleyici kurumlarýn ve devletin diðer organlarýnýn yatýrýmlarýn koordinasyonu konusunda aktif bir rol üstlenmesini saðlamalýdýr. DÝE verilerine göre, Türkiye de 1999 yýlý itibariyle iþsizlik+eksik istihdam nedeniyle oluþan atýl iþgücü oraný yüzde 14,2 civarýndadýr. 1999 yýlý itibariyle AB (yüzde 9,2) ve ABD (yüzde 4,2) iþsizlik oranlarýyla karþýlaþtýrýldýðýnda, bu oranýn bir hayli yüksek olduðu görülmektedir. Diðer taraftan, potansiyel iþsizlik üzerinde önemli bir baský oluþturan sivil istihdam içindeki yüzde 45 oranýndaki tarýmsal istihdam (9,7 milyon) ve yaklaþýk 9 milyon civarýndaki ev kadýný nüfusundaki bir çözülmeyle yaþanabilecek potansiyel iþsizlik ve ülke içi göç dalgasý (yaklaþýk 18,7 milyon) evrensel hizmet sunumu ve etkinlik adýna Türkiye de altyapý hizmetlerinin planlamasý ve koordinasyonunu zorunlu kýlmaktadýr. 8 Yardstick rekabet (yardstick competition): Yardstick rekabette, bölgesel bir tekelin fiyatý diðer bölgenin tekelinin maliyetine göre belirlenir. Bölgelerin tam olarak karþýlaþtýrýlmasýnýn mümkün olduðu durumlarda; her bir bölge için sektörün ortalama maliyeti seviyesinde fiyat belirlenmesi bölgelere maliyetlerini düþürmek için güçlü bir müþevvik verecektir. Böylece, tüm sektörde maliyet ve fiyatlarýn düþmesi beklenir. Coðrafi nedenlerle maliyet yapýsýnýn farklýlýk gösterdiði durumlarda; düzenleyici, teþebbüsün denetimi dýþýndaki görünen açýk maliyet farklýlýklarýna göre bölgesel fiyatlarý ayarlar. Maliyet farklýlýklarýnýn etkinsizlik veya teþebbüsün denetiminin dýþýnda faktörlerden kaynaklandýðýnýn kesinlikle ayýrdedilememesi durumunda; maliyet ayrýþtýrmasýnda ekonometrik teknikler kullanýlýr. 51
nceleme - araþtýrma i nalysis & research a 16. YIL KAYNAKÇA -Alexander, I. ve Estache A. (2000), Infrastructure Restructuring and Regulation-Building a Base for Sustainable Growth, World Bank Policy Research Working Paper, N., 2415. -Baily, M.N. (1993), Competition, Regulation and Efficiency in Service Industries, Brooking Papers: Microeconomics 2, s., 71-159. -Baker, B. ve Tremolet, S. (2000), Regulating Quality, World Bank Public Policy for the Private Sector, N., 221. -Baumol, W.J., (1982), Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industrial Structure, American Economic Review, 60, s., 265-283. -Burns, P. ve Estache, A. (1999), Infrastructure Concessions, Information Flows, and Regulatory Risk, World Bank Public Policy for the Private Sector, N., 203. (1998), Information, Accounting and the Regulation of Concessioned Infrastructure Monopolies, World Bank Policy Research Working Paper, N., 2034. -Charles, D.J, ve Tarr, J.A. (1993), Ownership and Financing of Infrastructure:Historical Perspectives, World Bank Policy Research Working Paper, N., 1466. -Chisari, O. ve Estache, A. (1999), Universal Service Obligations in Utility Concession Contracts and the Needs of the Poor in Argentina s Privatizations,, World Bank Policy Research Working Paper, N., 2250. -Crampes, C. ve Estache, A. (1997), Regulatory trade-offs in the Design of Concession Contracts, World Bank Policy Research Working Paper, N., 1854. -Cremer, H., Gasmi, F., Grimaud, A., ve Laffont J.J. (1998a), The Economics of Universal Service: Theory, the Economic Development Institute of the World Bank. (1998b), The Economics of Universal Service: Practice, the Economic Development Institute of the World Bank. -Defeuilley, C. (1999), Competition and Public Service Obligations: Regulatory Rules and Industry Games, Annals of Public and Cooperative Economics, 70:1, s., 25-48. -Demzets, H (1968), Why Regulate Utilities, Journal of Law and Economies, V.11, s., 55-65. -Emek, U. (2001a), Dikey Bütünleþik Altyapý Sektörlerinde Özelleþtirme, Rekabet ve Regülasyon: Posta Hizmetleri Nereye Kadar Tekel Kalabilir?, Mimeo. (2001b), Piyasalarýn Oluþumunda Ýhale Düzenlemeleri ve Rekabet Politikalarý, Rekabet Kurumu Perþembe Konferansýnda Sunulan Teblið, Ankara, 25 Ocak 2001. (2000), Özelleþtirme Uygulamalarýnda Kamu Hizmeti Ýmtiyazý Devrinden, Doðal Tekellerin Düzenlenmesine, Ýktisat, Ýþletme ve Finans, Nisan, N., 169, s., 74-86. -Estache, A. ve Martimort, D. (1999), Politics, Transaction Costs, and the Design of Regulatory Institutions, World Bank Policy Research Working Paper, N., 2073. -Gonenc, R., Maher, M. ve Nicoletti, G. (2000), The Implementation and the Effects of Regulatory Reform: Past Experience and Current Issues, OECD Economic Department Working Paper, N. 251. -Irwin, T. (1997), Price Structures, Cross-Subsidies, and Competition in Infrastructure, World Bank Public Policy for the Private Sector, N., 107. -Jacobson, C.D. ve Tarr, J. A. (1993), Ownership and Financing of Infrastructure: Historical Perspective, World Bank Policy Research Working Paper, N., 1466. 52
16. YIL ÝKTÝSAT ÝÞLETME ve FÝNANS -Joskow, L.P., (1998), Regulatory Priorities for Reforming Infrastructure Sectors in Developing Countries, Annual World Bank Conference on Development Economics, Washington D.C. -Klein, M. (1996), Competition in Network Industries, World Bank Policy Research Working Paper, N., 1591. -Klein, M. ve Gray P.(1997), Competition in Network Industries: Where and How to Introduce It, World Bank Public Policy for the Private Sector, N., 104. -Kliengebiel, D. ve Ruster J. (2000), Why Infrastructure Facilities Often Fall Short of Their Objectives, World Bank Policy Research Working Paper, N., 2358. -Kwoka, J.E. (1996), Privatization, Deregulation and Competition, World Bank PSD Occasional Paper, N., 27. -Laffont, J.J. (1998), Competition, Information, and Development, Annual World Bank Conference on Development Economics, Washington D.C. (1994), The New Economics of Regulation Ten Years After, Econometrica, Vol. 62, No.3 s., 507-537. -Laffont, J.J. ve Tirole, J. (1991), The Politics of Government Decision-Making: A Theory of Regulatory Capture, Quarterly Journal of Economics, 106, s., 1089-1127. -Noll, R.G. (2000) Notes of Privatizing Infrastructure Industries, içinde, World Development Report 2001: Institutions for Markets. -OECD (1999), Promoting Competition in Postal Services. http://www.oecd.org/daf/clp/ Roundtables/postal.pdf -Peltzman, S. (1989), The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation, Brooking Papers: Microeconomics, s., 1-59. (1976), Toward a More General Theory of Regulation, The Journal of Law and Economics, 19(2), s., 211-240. -Posner, R. (1974), Theories of Economic Regulation, Bell Journal of Economics, 5., s., 35-358. -Stigler, G.J. (1971), The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics, s., 3-19. -Stiglitz, J. (1999), Promoting Competition and Regulatory Policy: With Examples from Network Industries, Speech, The World Bank, Beijing, China, July 25, 1999. (1998), The Private Uses of Public Interests: Incentives and Institutions, Journal of Economic Perspectives, V. 12, Spring, s., 3-22. -Vickers, J. (1995), Concepts of Competition, Oxford Economic Papers, 47, s., 1-23. -Vickers, J. ve Yarrow, G.(1988), Privatization: An Economic Analysis, MIT Press. -Winston, C. (1993), Economic Deregulation: Days of Reckoning for Microeconomists, Journal of Economic Literature, V. XXXI, s., 1263-1289. -World Bank (1997), State in a Changing World, World Development Report, Oxford University Press. (1996), From Plan to Market, World Development Report, Oxford University Press. (1995), Bureaucrats in Business, World Bank Policy Research Report, Oxford University Press. 53