DEZAVANTAJLI GRUPLARIN İSTİHDAMA KATILMALARI: G20 ÜLKELERİNDEKİ BAŞARILI UYGULAMALAR

T.C. ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI Dış İlişkiler ve Yurtdışı İşçi Hizmetleri Genel Müdürlüğü DEZAVANTAJLI GRUPLARIN İSTİHDAMA KATILMALARI: G20 ÜLKELERİNDEKİ BAŞARILI UYGULAMALAR Uzmanlık Tezi Hazırlayan Leyla ALP Tez Danışmanı Prof. Dr. Kamil Ufuk BİLGİN Ankara Eylül 2014

İÇİNDEKİLER KISALTMALAR...iii TABLOLAR...iv GİRİŞ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM DEZAVANTAJLI GRUPLAR VE İSTİHDAMI 1.1. DEZAVANTAJLI GRUPLARA İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR... 4 1.1.1. Dezavantajlı Gruplar... 4 1.1.2. Kadınlar... 6 1.1.3. Gençler... 8 1.1.4. Engelliler... 10 1.1.5. Uzun Süreli İşsizler... 11 1.1.6. Göçmenler... 13 1.1.7. Etnik Kimliğe Dayalı Dezavantaj Yaşayanlar... 13 1.1.8. İnanç Kaynaklı Dezavantaj Yaşayanlar... 14 1.1.9. Siyasi Düşünce Kaynaklı Dezavantaj Yaşayanlar... 14 1.1.10. Yaş Kaynaklı Dezavantaj Yaşayanlar... 14 1.1.11. Eski Hükümlüler... 16 1.1.12. HIV/AIDS Taşıyanlar... 17 1.1.13. Hayat Tarzı Kaynaklı Dezavantaj Yaşayanlar... 17 1.1.14. Diğer Dezavantajlı Gruplar... 18 1.2. DEZAVANTAJLI GRUPLARIN İSTİHDAMINA İLİŞKİN TEMEL YAKLAŞIMLAR... 19 1.2.1. Sosyal Devlet Yaklaşımı... 19 1.2.2. Kapsayıcı Büyüme ve Kapsayıcı İstihdam Yaklaşımı... 21 1.2.3. Sosyal İçerme/Aktif İçerme Yaklaşımı... 24 1.2.4. Aktif İşgücü Piyasası Politikaları Yaklaşımı... 25 İKİNCİ BÖLÜM G20 PLATFORMU VE G20 ÜLKELERİNDE DEZAVANTAJLI GRUPLARIN İSTİHDAMA KATILMASINA YÖNELİK BAŞARILI UYGULAMALAR 2.1. G20 PLATFORMU... 28 2.1.1. G20 Hakkında Genel Bilgi... 28 2.1.2. G20 Çalışma ve İstihdam Bakanları Toplantıları... 31 2.1.3. G20 Ülkelerinde İstihdam Piyasası Hakkında Güncel Tespitler... 34 2.1.4. G20 Ülkelerinde Güncel İstihdam Politikaları... 37 i

2.2. G20 ÜLKELERİNDE DEZAVANTAJLI GRUPLARIN İSTİHDAMA KATILMASINA YÖNELİK BAŞARILI UYGULAMALAR... 40 2.2.1. Uygulamaların Seçimi... 40 2.2.2. G20 Ülkelerindeki Başarılı Uygulamalar... 41 2.2.2.1. ABD... 41 2.2.2.2. Almanya... 44 2.2.2.3. Arjantin... 46 2.2.2.4. Avustralya... 47 2.2.2.5. Birleşik Krallık... 49 2.2.2.6. Brezilya... 51 2.2.2.7. Çin... 52 2.2.2.8. Endonezya... 53 2.2.2.9. Fransa... 54 2.2.2.10. Güney Afrika Cumhuriyeti... 55 2.2.2.11. Güney Kore... 56 2.2.2.12. Hindistan... 58 2.2.2.13. İtalya... 60 2.2.2.14. Japonya... 60 2.2.2.15. Kanada... 62 2.2.2.16. Meksika... 64 2.2.2.17. Rusya... 67 2.2.2.18. Suudi Arabistan... 68 2.2.2.19. Türkiye... 69 2.2.2.20. Avrupa Birliği... 74 SONUÇ... 78 EK 1. G20 ÜLKELERİNDE DEZAVANTAJLI GRUPLARIN İSTİHDAMINA YÖNELİK UYGULAMALAR VE HEDEF KİTLE... 83 KAYNAKÇA... 85 ii

KISALTMALAR a.g.e.: Adı geçen eser AB: Avrupa Birliği ABD: Amerika Birleşik Devletleri ASETS: Aborjinler İçin Beceri ve İstihdam Eğitim Stratejisi (Kanada) BM: Birleşmiş Milletler ÇSGB: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ESF: Avrupa Sosyal Fonu G7: Yediler Grubu G20: Yirmiler Grubu GSYİH: Gayrı Safi Yurtiçi Hasıla ILO: Uluslararası Çalışma Örgütü IOM: Uluslararası Göç Örgütü IMF: Uluslararası Para Fonu İŞKUR: Türkiye İş Kurumu JEED: Japonya Yaşlı, Engelli ve İş Arayanların İstihdamı Kurumu KOBİ: Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmeler MGNREGP: Mahatma Gandhi Kırsal İstihdam Garantisi Ulusal Programı NEET: İstihdam, eğitim veya mesleki eğitim sistemlerinden hiçbirine dahil olmayanlar NYDA: Ulusal Gençlik Kalkınma Ajansı (Güney Afrika) OECD: Ekonomik İşbirliği ve Gelişme Teşkilatı s.: Sayfa STK: Sivil Toplum Kuruluşu TAA: Ticaret Düzenleme Destek Programı (ABD) TIOW: İleri Yaştaki Çalışanlara Yönelik Girişim (Kanada) UNDP: Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı WHO: Dünya Sağlık Örgütü YES: Genç İstihdamı Stratejisi (Kanada) YOI: Gençler İçin Fırsatlar Girişimi (AB) iii

TABLOLAR Tablo 1. Kadın / Erkek İşgücüne Katılım Oranları Arasındaki Fark (2012)... 7 Tablo 2. Kriz Sonrası G20 Ülkelerinde Genç İşsizlik Oranları... 9 Tablo 3. G20 Ülkelerinde Uzun Süreli İşsizlik Oranları... 12 Tablo 4. İstihdamdaki Yaş Grupları, 1966, 2009 ve 2050... 15 Tablo 5. Aktif İşgücü Piyasası Politikaları İçin Bazı G20 Ülke Harcamaları... 27 Tablo 6. G20 Üyesi Ülkeler... 30 Tablo 7. G20 Liderler Zirveleri... 31 Tablo 8. G20 Çalışma ve İstihdam Bakanları Toplantıları... 32 Tablo 9. G20 Dönem Başkanları ve İstihdam Alanındaki Öncelikleri... 32 Tablo 10. Güncel İşgücü Piyasası Değişiklikleri (Yıllık)... 37 Tablo 11. G20 Ülkelerinde İstihdam Politikaları Genel Çerçeve... 38 iv

GİRİŞ Dezavantajlı gruplar, geçmişte olduğu gibi günümüzde de çalışma hayatında fiziksel veya toplumsal engeller yaşamakta, istihdam piyasasına girişte, çalışma hayatında ve işten çıkarmada ayrımcılıkla karşılaşmaktadır. Gençler, uzun süreli işsizler ve engelliler başta olmak üzere eski hükümlüler, ileri yaştakiler, farklı bir etnik veya dini kimliğe sahip olanlar gibi pek çok grubu dezavantajlı gruplar arasında sayabiliriz. Dezavantaj, bazen fiziksel engellerden, bazen toplumsal değer sistemlerinden, bazen de işgücü piyasasının talep ettiği bilgi ve becerilerden yoksun olmaktan kaynaklanabilmektedir ve bu faktörler, ülkeden ülkeye büyük ölçüde değişiklik göstermektedir. Örneğin G20 ülkelerinde, işgücüne katılımda kadın ve erkekler arasındaki fark en düşük oranda Kanada da (%7), en yüksek oranda ise Suudi Arabistan ve Hindistan da (%50 nin üzerinde) görülmektedir. 1 Fransa da ise işgücü piyasasında 14,8 milyon erkek ve 13,6 milyon kadın yer almaktadır. 2 Bu çerçevede, dezavantajlı gruplar konusunda farklı ülkelerde farklı tanımlar ve istihdama yönelik farklı uygulamalar görülebilmektedir. Bazı ülkelerde yüksek orandaki genç işsizliği sonucu genç istihdamının desteklenmesi öne çıkarken, bazı ülkelerde göçmenlere yönelik beceri geliştirme programları, pek çok ülkede de kadınlara ve engellilere yönelik programlar uygulanmaktadır. 2014 yılında Bakanlığımız tarafından yayımlanan Ulusal İstihdam Stratejisi nde söz konusu gruplar, özel politika gerektiren gruplar olarak adlandırılmakta ve ülkemizdeki durum şu şekilde özetlenmektedir: Türkiye de kadınlar, gençler, uzun süreli işsizler ve engelliler başta olmak üzere özel politika gerektiren gruplar, yasal engel olmamasına, hatta yasalardaki pozitif ayrımcılık içeren düzenlemelere rağmen işgücü piyasasına sınırlı olarak katılmakta, düzgün iş kapsamı dışındaki işler olarak adlandırılan kayıt dışı ve düşük ücretli işlerde istihdam edilmekte ve daha yüksek işsizlik riskine maruz kalmaktadır. Hemen hemen tüm ülkelerde kendini gösteren bu durum ile çeşitli politikalar yoluyla mücadele edilmektedir. 1 Achieving the 2% growth target by promoting a more gender-balanced economy: An OECD note on the economic case for gender equality, OECD, 2014, 2. 2 Job Creation and Labor Activation Policies in G20 Countries, G20 Task Force on Employment, 2013, s. 80. 1

İstihdam, ülke düzeyinde hem refah ve ekonomik büyümenin hem de sosyal uyumun anahtarıdır. Bireysel düzeyde ise istihdam, ekonomik ve sosyal açıdan bir gerekliliktir. 2008 de yaşanan küresel finansal kriz ile derinleşen işsizlik sorunu, ekonomik ve sosyal anlamda ülkelere büyük bir yük getirmiştir. ILO nun 2014 yılında yayınladığı bir rapora göre, küresel ekonomik krizin henüz yaşanmaya başlanmadığı 2007 yılı ile kıyaslandığında, 2013 yılında dünyada 31,8 milyon daha fazla işsiz vardır. ILO, mevcut makroekonomik projeksiyonlara dayanarak, 2014 yılında istihdamda küçük çapta bir iyileşme olacağını, ancak işsizlik oranının %6,1 olacağını, işsiz sayısında 4,2 milyon artış gerçekleşeceğini öngörmektedir. 3 Kriz öncesi döneme göre, G20 ülkelerindeki işsiz sayısı 56 milyon artış göstermiştir. 4 Kriz, dezavantajlı kişileri de en az diğer kişiler kadar etkilemiştir. İçinde bulunduğumuz dönemde, dezavantajlı grupların istihdamı konusu uluslararası kuruluşların ve ülkelerin gündemlerine sık sık gelmektedir. Bu durumun nedenleri arasında, kriz sonrası artan işsizlik sorunu, yine kriz sonrasında sosyal devlet ve sosyal koruma kavramlarının tekrar önem kazanması ile özellikle Avrupa da demografik yapıdaki değişim sayılabilir. Türkiye nin G20 dönem başkanlığını yürüteceği 2015 yılında konunun tekrar gündeme gelmesi beklenmektedir. Bu çalışma, dezavantajlı grupların istihdamı konusundaki temel kavram ve yaklaşımlara değinmekte, G20 ülkeleri tarafından, dezavantajlı grupların istihdamı yönünde yürütülen çeşitli programlara yer vermektedir. Birinci bölümde dezavantajlı grup tanımı yapılmış ve dezavantajlı gruplar belirtilmiştir. Yukarıda da değinildiği gibi, ülke koşulları farklılık gösterdiğinden dezavantajlı grupların kimlerden oluştuğuna ilişkin genelgeçer bir kabul bulunmamaktadır. Ancak bu çalışmada, çok sayıda dezavantajlı gruba değinilmeye çalışılmıştır. Ayrıca, dezavantajlı grupların istihdamına ilişkin olarak değinilmesi yerinde görülen sosyal devlet, kapsayıcı büyüme ve istihdam, sosyal içerme ve aktif içerme ile aktif işgücü piyasası politikaları kavramları kısaca ele alınmıştır. İkinci bölümde ise G20 ülkelerinde dezavantajlı grupların istihdamına yönelik olarak 3 Global Employment Trends 2014: Risk of a jobless recovery?, ILO, 2014, 15,16. 4 The Role of Employment Policies in Promoting Economic Growth, G20 Taskforce on Employment, 2014, 1. 2

uygulanan çeşitli programlara yer verilmiştir. Bu çerçevede, her ülkede öne çıkan en az bir uygulama belirtilmiş, Türkiye deki uygulamalar da bu kapsamda ele alınmıştır. Uygulamaların incelendiği bölümde, amaç ve yaklaşım açısından mümkün olduğunca farklı örneklere yer verilmiş ve farklı gruplara yönelik projeler belirtilmiştir. Çalışmanın kaynakları ve kısıtlılıkları nedeniyle her program aynı derecede detaylı olarak incelenemese de, konuyla ilgilenenler için bu tezin çok sayıda örneği bir araya toplayan yol gösterici bir kaynak olabileceği düşünülmektedir. 3

BİRİNCİ BÖLÜM DEZAVANTAJLI GRUPLAR VE İSTİHDAM İstihdam açısından dezavantajlı bireyler, çalışma hayatında çeşitli engellerle karşılamakta, pek çoğu istihdam piyasasının tamamen dışında kalmaktadır. İşsizlik, bireysel olduğu kadar toplumsal bir sorun olarak hem kişilerin ekonomik ve sosyal hayattan uzak kalmalarına neden olmakta hem de sosyal uyum açısından olumsuz etki doğurmaktadır. Çalışmak bir gereklilik olduğu gibi aynı zamanda bir insan hakkıdır. Vatandaşlarının saygın ve insan onuruna yaraşır bir hayat sürdürmelerini amaçlayan her devlet, çalışma hakkını korumak için çeşitli tedbirler almaktadır. Dezavantajlı grupların istihdam edilmesi, sadece ekonomik dengeler ve demografik eğilimler açısından değil, insan hakları bağlamında da değerlendirilmelidir. G20 ülkeleri arasında ekonomik ve toplumsal açıdan büyük farklılıklar bulunmakta, bu fark devlet yapıları ve sosyal haklar düzeyinde de görülmektedir ancak her devlet, kendi ihtiyaçları doğrultusunda aktif istihdam politikaları izlemekte, çalışma hakkını kendi dinamikleri çerçevesinde korumaya çalışmaktadır. 1.1. DEZAVANTAJLI GRUPLARA İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR Bu bölümde, istihdam açısından dezavantajlı gruplar tanımlanarak çeşitli ülkelerde dezavantajlı konumda bulunan gruplardan söz edilecektir. Dezavantajlı gruplar bulundukları ülkedeki ekonomik duruma ve toplumsal değerlere göre farklılık göstermekte olduğundan, her ülke için geçerli bir tanım yapmak ve dezavantajlı grupları sıralamak mümkün olmasa da geniş bir çerçeve çizmek mümkündür. 1.1.1. Dezavantajlı Gruplar İstihdam alanında dezavantajlı gruplar, işe giriş veya çalışma hayatına devam etme konularında, işgücü piyasalarına entegrasyonları daha düşük olan kişilerden oluşmaktadır. İstihdamda diğer kişilere göre daha fazla güçlük çeken bu gruplar; 4

kadınlar, gençler, uzun süreli işsizler, engelliler gibi dezavantajlı konumda olan kişilerden oluşmakla birlikte, dezavantajlı grupların kapsamı ülkeden ülkeye değişebilmektedir. Devletler, ülkenin koşullarına ve bu gruplara yaklaşım biçimlerine göre çeşitli özel istihdam politikaları izlemektedirler. Dezavantajlı gruplara yönelik uygulamalar kısa dönemde, koruyucu nitelikteki uygulamaları içerirken, uzun dönemde dezavantajlı grupları risk grubu olarak değerlendirmemize neden olan olumsuzlukları giderici yönde uygulamaları içermektedir. 5 Dezavantajlılık durumunu cinsiyet, ırk, yoksulluk gibi nedenlerden ziyade kendine yeterli olabilmek için gerekli araçlara erişime sahip olmamak şeklinde tanımlayan çalışmalar da bulunmaktadır. 6 Bu görüşe göre dezavantajlı kişiler, sağlık, eğitim, bilgi, istihdam, toplumsal destek gibi alanlarda toplumun büyük çoğunluğunun sahip olduğu olanaklara sahip değillerdir veya olanaklara erişimlerinin önünde engeller bulunmaktadır. Günümüzde, ekonomik ve toplumsal değişimler ile işgücü piyasasında yaşanan dönüşümler sonucunda, yeni dezavantajlı gruplar tanımlanmakta, işgücü piyasasında yeni ayrımcılık uygulamalarıyla karşılaşılmaktadır. Bu gruplar arasında ileri yaştaki çalışanlar, HIV/AIDS taşıyanlar ve farklı bir hayat tarzı sürdürenler sayılabilir. Bazı dezavantajlı gruplar, istihdam piyasasında ayrımcılıkla karşılaşmakta, ayrımcılık özellikle ekonomik belirsizlik ve gerileme dönemlerinde daha fazla görülmektedir. Kriz dönemlerinde kabul edilen tedbir paketlerinde de büyüme ve işsizlik konuları, ayrımcılık konusundaki endişelerin önüne geçmektedir. 7 Dezavantaj kavramıyla ilgili olarak ele alınması gereken bir kavram da ayrımcılıktır. 111 sayılı ILO Sözleşmesi nde ayrımcılık ırk, renk, cinsiyet, din, siyasal inanç, ulusal veya sosyal menşe bakımından yapılan iş veya meslek edinmede veya edinilen iş veya meslekte tabi olunacak muamelede eşitliği yok edici veya bozucu etkisi olan her türlü ayrılık gözetme, ayrı tutma veya üstün tutmayı ifade eder. 8 Ayrımcılık, iş 5 Bakanlığımız ve Bağlı-İlgili Kuruluşlarınca Yürütülen Projeler, ÇSGB Strateji Geliştirme Başkanlığı, 2011, s. 3. 6 Steven E. Mayer, What is a Disadvantaged Group?, Effective Communities Project, 2003 (http://www.effectivecommunities.com/pdfs/ecp_disadvantagedgroup.pdf) (08/04/2014). 7 Equality at work: The continuing challenge, 2011, ILO, s. X. 8 ILO Ayrımcılık (İş ve Meslek) Sözleşmesi (21/09/1967) T.C. Resmi Gazete, 12705 5

arama, çalışma veya işten ayrılma sırasında görülebilir ve kişinin o işin gerekliliklerini yerine getirebilme kabiliyetinden bağımsızdır. Tüm ayrımcılık biçimleri, ayrımcılığa uğrayanları dezavantajlı duruma düşürmekte, işyerinde eşit muamele ve iş olanaklarına eşit erişim olanaklarına zarar vermektedir. Ayrıca çalışanların motivasyonunu düşürmekte, çalışanlar arasında gerginliğe neden olmakta, işletmelerin genel performansını olumsuz etkilemekte, dolayısıyla verimliliğe zarar vermektedir. Ayrımcılığın açık ve sürekli olarak uygulanması, yoksulluk ve sosyal dışlanmaya neden olmakta, kişilerin gerçek beceri ve yönelimleri sosyal konumlarının gölgesinde kalmaktadır. Yukarıda da belirtildiği gibi, dezavantajlı grupların kimlerden oluştuğu ve istihdam piyasasında yaşadıkları zorlukların derecesi ülkeden ülkeye değişmektedir. Ancak istihdam alanında çeşitli uluslararası kuruşların raporları ve istihdam alanındaki çalışmalar çerçevesinde dezavantajlı kesimler aşağıda belirtilmeye çalışılmıştır. Bu sınıflandırma, bir grubun tüm üyelerinin dezavantaj yaşadığı anlamına gelmemekle birlikte, istihdamda yaygın olarak eşit olmayan muamele ile karşılaştıklarına veya son dönemde işgücü piyasasında zorluk yaşadıklarına dikkat çekmek gerekir. Kadınlar ve gençler gibi gruplar, nüfusun önemli bir kısmını oluşturmaktadır ve tanım gereği dezavantajlı olmasalar da istihdam piyasasında yaşadıkları büyük çaplı sorunlar ve karşılaştıkları engeller nedeniyle dezavantajlı olarak değerlendirilmektedirler. Bunun yanısıra, kişilerin birden fazla faktöre bağlı olarak dezavantajlı oldukları da görülmektedir. 1.1.2. Kadınlar Sanayi Devrimi sürecinde yeni teknoloji ve üretim ilişkileriyle birlikte kadınların işgücüne artan katılımı, 20. yüzyılın ikinci yarısında savaşların etkisiyle erkek işgücünün işgücü piyasasındaki yerinin zayıflamasıyla birlikte daha da belirgin hale gelmiştir. 9 Kadın istihdamının oranı ve yapısı ülkeden ülkeye farklılık gösterse de, işgücüne katılım, ücrette eşitsizlik, çalışma koşulları, iş ve özel hayatın dengelenmesi, bakım sorumlulukları, mesleki eğitim ve işte yükselme konuları, kadınların ayrımcılıkla karşılaştıkları başlıca alanlar arasında bulunmaktadır. 9 Aysen Tokol, Yusuf Alper,(Ed.), Sosyal Politika, Dora Yay., Bursa, 2012, s.283. 6

Kriz sonrasında kadın istihdamında ülkeler bazında farklılıklar olmakla beraber, genel bir düşüş gözlenmiştir. OECD tarafından Avustralya Dönem Başkanlığı döneminde hazırlanan notta, işgücüne katılımdaki kadın-erkek eşitsizliğine değinilmekte ve kadın istihdamının artırılmasının ekonomik büyümeye etkisi vurgulanmaktadır. 10 Tablo 1 de görüleceği üzere, G20 ülkelerinde, işgücüne katılımda kadın ve erkekler arasındaki fark en düşük oranda Kanada da (%7), en yüksek oranda ise Suudi Arabistan ve Hindistan da (%50 nin üzerinde) görülmektedir. Tablo 1. Kadın / Erkek İşgücüne Katılım Oranları Arasındaki Fark (2012) 70 60 50 40 30 20 10 0 Kanada Fransa Rusya Almanya ABD AB Avustralya Birleşik Krallık İspanya OECD 34 Ort. Güney Afrika Çin İtalya Japonya Güney Kore Brezilya Arjantin Endonezya Meksika Türkiye Hindistan Suudi Arabistan Kaynak: Achieving the 2% growth target by promoting a more gender-balanced economy, s. 1 Ancak istihdam piyasasında kadın ve erkekler arasında işgücüne katılım oranları dışında da farklılıklar bulunmaktadır. Kadınların tam zamanlı işlerde çalışma oranının daha düşük olduğu, daha düşük ücretli pozisyonlarda çalışmakta oldukları, kariyerlerinde yükselme olanaklarının daha sınırlı olduğu ve kayıt dışı sektörde kadın istihdamının daha fazla olduğuna değinilmektedir. OECD ülkelerinde kadınlar erkeklerden ortalama %16 oranında daha az kazanmakta, en yüksek gelirli kadınlar, aynı konumdaki erkeklere göre %21 oranında daha az gelir elde etmektedirler. Karar 10 Achieving the 2% growth target by promoting a more gender-balanced economy, s. 1. 7

verici üst düzey görevler söz konusu olduğunda, yönetim kademesinde her 10 erkeğe karşılık olarak 1 kadın bulunmaktadır. 11 OECD tarafından 2013 yılında hazırlanan ve G20 ülkelerinde daha güçlü ve kapsayıcı işgücü piyasalarına yönelik aktif istihdam politikalarının analiz edildiği Temel Politika Sorunları ve Başarılı Uygulamalar başlıklı çalışmada, kadınlara istihdam olanakları yaratılması ve analıkla ilgili izinler sonrasında işe dönüşün kolaylaştırılması gerektiği vurgulanmaktadır. 12 Yüksek gelirli ve gelişmekte olan ülkelerde, vergi sistemi düzenlemeleri ve çocuk bakımı desteği ve izin olanakları gibi çalışan kadınların ihtiyaçlarına yönelik önlemler alınabilir. Gelişmekte olan ekonomilerde, temel sosyal koruma önlemleri, kadınların gelir edinmesine destek olabilir, cinsiyet eşitliğinin desteklenmesi de mevzuata yansıtılabilir. Uygun fiyatlı ve yüksek kaliteli çocuk bakım hizmetleri ile ebeveynler için izin uygulamaları da G20 ülkelerinde kadın istihdamını artırmaktadır. 1.1.3. Gençler Genç işgücü ve genç işsizliği kavramlarında sözü edilen grup, İŞKUR ve ILO belgelerinde 15-24 yaş arasındaki gençleri kapsamaktadır. 13 Gençlerin istihdam piyasasına başarılı bir geçiş yapamamaları, özellikle kriz dönemlerinde deneyim ve beceri eksikliği nedeniyle iş bulmakta zorluk çekmeleri ve işsiz kalmaları, onların uzun dönemdeki gelir beklentilerini ve karşılaşacakları iş fırsatlarının niteliğini olumsuz etkilemektedir. İşsizlik, gençler açısından olumsuz bir durum olmakta kalmayıp, ülkeler açısından ekonomik ve sosyal bir yük teşkil etmektedir. İşgücü potansiyelinden yeteri kadar faydalanılamamakta, vergi ve üretim kaybı yaşanmakta, genç işsizliğinin yüksek olduğu ülkelerde siyasi ve sosyal gerilim ve olaylar daha sık yaşanmaktadır. 14 11 Closing the Gender Gap: Act Now, OECD, 2012, s. 15 12 Activation Strategies for Stronger and More Inclusive Labour Markets in G20 Countries: Key Policy Challenges and Good Practices, OECD, 2013, s. 7 13 Global employment trends 2014: Risk of a jobless recovery?, s. 116. 14 Makiko Matsumoto, Martina Hengge, Iyanatul Islam, Tackling the youth employment crisis : a macroeconomic perspective, ILO, 2012, s. 1. 8

OECD ve ILO tarafından 2013 yılında hazırlanan çalışmada, G20 ülkelerinde genç işsizliğinin yüksek seviyelerde görülmeye devam ettiği vurgulanmaktadır. 15 Genç ve yetişkin gruplar arasında işsizlik oranının en farklı olduğu ülkeler İtalya, Güney Afrika, İspanya ve Suudi Arabistan dır. Rapora göre genç işsizliği, kriz öncesi seviyelere oranla başta İtalya ve İspanya olmak üzere yedi ülkede artış göstermiş ancak Brezilya, Almanya ve Endonezya da söz konusu oranlarda düşüş gözlenmiştir. Yedi ülkede genç işsizliği %20 veya daha yüksek oranda artarken bu oran Güney Afrika ve İspanya da %50 nin üzerinde olmuştur. Krizin başlangıcından itibaren G20 ülkelerinde genç işsizlik oranları, Tablo 2 de gösterilmiştir. Tablo 2. Kriz Sonrası G20 Ülkelerinde Genç İşsizlik Oranları Genç (15/16-24) işgücü oranı, 2007 Q4-2013 Q1 14 Çin Japonya Almanya Güney Kore Meksika Hindistan Avustralya Brezilya Rusya Kanada Türkiye ABD Arjantin Endonezya Birleşik Krallık 2007 Q4 2013 Q1 Kaynak: Short-term labour market outlook and key challenges in G20 countries, s.14 AB Fransa Suudi Arabistan İtalya Güney Afrika İspanya 2008 yılında ILO tarafından hazırlanan dezavantajlı gençler konulu rapora göre, gençler arasında bazı gruplar, diğerlerine göre daha fazla dezavantaj yaşamaktadırlar. Bu gruplar arasında, eğitim alamadıkları için ileride işsiz kalmaları olasılığı yüksek olan çocuk işçiler, taşrada yaşayan ve tarımda çalıştırılan çocuklar ve gençler, kayıt dışı ekonomide çalışan ve eğitimlerine devam etmeyen gençler, formel ve mesleki eğitimin dışında kalan kızlar, okula devam düzeyi de istihdama katılım gibi düşük düzeyde kalan etnik azınlıklar, okulu bırakan gençler, evlerinden uzaklaştırılan çocuk 15 Short-term labour market outlook and key challenges in G20 countries, ILO-OECD, 2013, s. 13. 9

askerler, engelli gençler ile teknik veya mesleki okullardan mezun fakat işgücü piyasasının aradığı özelliklere sahip olmayan gençler bulunmaktadır. 16 Eğitime devam etmeyen ve istihdam edilemeyen, 15-29 yaş arasındaki gençlerden oluşan ve NEET olarak tanımlanan grup, hem toplumsal hem de ekonomik bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır. ILO tarafından hazırlanan Küresel İstihdam Eğilimleri 2014 Raporu na göre, gerekli verilerin mevcut olduğu 40 ülkeden 30 unda NEET oranı yükselmiştir. 2007 yılından bu yana İrlanda da %9,4, İspanya da ise %8,7 yükselen NEET oranı, bu ülkelerde %20 nin üstünde gerçekleşmiştir. Türkiye de bu oranda düşüş yaşandığı ancak 2011 yılında %34,6 gibi yüksek bir düzeyde görüldüğü belirtilmektedir. 17 1.1.4. Engelliler Engelli kavramı, Dünya Sağlık Örgütü (WHO) tarafından sağlık durumu (hastalıklar, bozukluklar ve yaralanmalar) ile bağlamsal faktörler (sosyal tutum, mimari özellikler, yasal düzenlemeler gibi çevresel faktörler ve cinsiyet, yaş, eğitim gibi bireysel faktörler) çerçevesinde tanımlanmaktadır. 18 Engelli, sosyal hayata katılabilme, bir iş bulup o işi elinde tutabilme imkanlarından toplumun diğer kesimlerine göre kısmen veya tamamen yoksun bulunan kişiyi ifade etmektedir. 19 5378 Sayılı Engelliler Hakkında Kanun da ise engelli, fiziksel, zihinsel, ruhsal ve duyusal yetilerinde çeşitli düzeyde kayıplarından dolayı topluma diğer bireyler ile birlikte eşit koşullarda tam ve etkin katılımını kısıtlayan tutum ve çevre koşullarından etkilenen birey olarak tanımlanmaktadır. 20 Sakat, özürlü ve engelli kavramlarının birbirinin yerine sıklıkla kullanıldığı görülmekte olup bu çalışmada hepsini kapsayacak şekilde engelli terimi kullanılmaktadır. Dünyada yaklaşık 650 milyon kişi ya da dünya nüfusunun yaklaşık %10 u, fiziki, duyusal veya zihinsel bir kusur taşımaktadır. Bu kişilerin 470 milyonda fazlası çalışma yaşındadır. 21 Ülkeler arasında tanım ve istatistik metodları açısından 16 David H. Freedman, Improving skills and productivity of disadvantaged youth, ILO, 2008, s. 1. 17 Global employment trends 2014: Risk of a jobless recovery?, s. 21. 18 http://www.who.int/classifications/icf/icfbeginnersguide.pdf?ua=1 (09/04/2014). 19 A. Tokol, Y. Alper (Ed.), 2012, s. 265. 20 5378 Sayılı Engelliler Hakkında Kanun, (1//7/2005), T.C. Resmi Gazete, 25868. 21 Equality at work: The continuing challenge, s. 46. 10

farklılıklar olduğundan, karşılaştırma yapmak zor olsa da, engelli ve engelli olmayan nüfus arasında istihdam açısından büyük farklar bulunmaktadır. Engelliler, istihdam piyasasında işsizlik dışında sorunlarla da karşılaşmaktadırlar. Bu sorunlar, ILO tarafından düşük ücretler, eğitim ve mesleki eğitim olanaklarına kısıtlı erişim ile işte ve işyerinde gerekli düzenlemelerin yapılamaması olarak sıralanmaktadır. 22 Engelli bireylerin hakları, özellikle II. Dünya Savaşı sonrası dönemde, savaş sonrası engelli duruma gelen insanların da etkisiyle daha fazla gündeme gelmiş, pek çok ülkede anayasal güvence altına alınmıştır. 23 Engellilerin koruyan ve istihdamlarını destekleyen sosyal politikalar, uluslararası sözleşmelerle de güvence altına alınmıştır. G20 platformunda, engelli istihdamı için, engellilerin yetersiz oldukları konulara değil çalışma kapasitelerine odaklanan ve onların işgücü piyasasından tamamen çekilmelerini engellemeye yönelik politikalar geliştirilmesi gerektiği ifade edilmektedir. 24 Ancak engellilerin hem istihdama katılımlarının daha az olduğu hem de diğer gruplara göre daha düşük nitelikteki işlerde çalıştıkları görülmektedir. Günümüzde teknolojik gelişmelerin engellilerin çalışmasını kolaylaştıracak yenilikler getirdiği görülse de, engelliler hem mesleki eğitim hem de işe yerleştirme aşamasında zorluklarla karşılaşmaktadırlar. 1.1.5. Uzun Süreli İşsizler Uzun süreli işsizlik, bir yıldan fazla süreli işsizlik olarak tanımlanmaktadır. 25 Pek çok gelişmiş ekonomide ve gelişmekte olan bazı ekonomilerde, Tablo 3 de görüleceği üzere, işsizlik oranları sürekli yüksek oranda seyretmekte ve uzun süreli işsizlerin oranı artmakta, bu durum yapısal işsizliğin artacağı yönünde endişe yaratmaktadır. İşsizlik oranlarına ek olarak gelişmekte olan ekonomilerde eksik istihdam sorunu da yaşanmakta ve pek çok işçi düşük ücretli ve kayıt dışı işlerde çalışmaktadır. Bu eğilimler sonucunda gelirde ve nitelikli işlere ulaşmada sosyal farklılıklar yaşanmakta, ülkelerin ekonomik büyüme potansiyelleri olumsuz etkilenmektedir. 22 a.g.e., s. 47. 23 A. Tokol, Y. Alper (Ed.), 2012, s.269. 24 Activation Strategies for Stronger and More Inclusive Labour Markets in G20 Countries, s. 6. 25 Türkiye İşgücü Piyasası Analizi (2013- I. Dönem), İŞKUR, 2013, s. 116. 11

Bu eğilimlere neden olan faktörler arasında küreselleşme, teknolojik değişim, ekonomik ve sosyal gelişme ile nüfus yapısındaki değişim sonucunda, yeni yaratılan işlerin niteliğindeki köklü değişimler bulunmaktadır. Bu uzun dönemli etmenlerin beceri uyuşmazlığı ve yetersizliğine katkıda bulunarak işgücü piyasası üzerinde baskı oluşturacağı öngörülmektedir. Tablo 3. G20 Ülkelerinde Uzun Süreli İşsizlik Oranları Toplam işsizliğe oranı, 2007 Q4-2012 Q4 0 Güney Kore Meksika Kanada Brezilya Avustralya Türkiye Rusya ABD Arjantin Birleşik Krallık Fransa Japonya Almanya AB İspanya İtalya Güney Afrika 2007 Q4 2012 Q4 ILO tarafından 2014 yılında G20 için hazırlanan rapora göre, son dönemde G20 ülkelerinin çoğunluğunda, toplam işsizliğin oranı olarak uzun dönemli işsizlikte artış görülmüş, kriz öncesi dönemle karşılaştırıldığında ABD de iki kattan fazla, İspanya da ise üç kattan fazla artış göstermiştir. Artan uzun dönemli işsizlik öncelikle dönemsel olmuş, toplam talepteki açık işgücü talebine yansımıştır ancak uzun dönem işsiz kalan kişilerin becerilerinde zamanla yıpranma gerçekleştiğinden, uzun dönemli işsizliğin yapısal işsizliğe dönüşme riski ortaya çıkmıştır. 26 Uzun dönemli işsizlerin becerileri işgücü piyasasının talep ettikleriyle örtüşmemekte, işsizler bir süre sonra iş arama konusundaki motivasyonlarını kaybetmektedir. Ayrıca, işverenlerin uzun süredir işsiz olan kişilere karşı ayrımcılık yaptığı da görülmektedir. 26 G20 Labour Markets in 2014: Outlook, Challenges and Opportunities, ILO, 2014, s. 3. 12

1.1.6. Göçmenler ILO tarafından hazırlanan 2014 Çalışma Dünyası Raporu nda, 2013 yılında 231,5 milyon insanın doğduğu ülkeden başka bir ülkede yaşadığı, 2000 yılından bu yana bu sayıya 57 milyon kişi daha eklendiği ve artışın %19 unun son 3 yılda gerçekleştiği belirtilmektedir. Uluslararası göçün başlıca nedeni olarak kaynak ülkedeki ekonomik durumun gösterildiği çalışmada, göçmenlerin gelişmiş ekonomilere sahip ülkeler ve AB nin yanı sıra son yıllarda Ortadoğu ülkelerini de tercih ettiklerini göstermektedir. 27 ILO tarafından hazırlanan 2011 tarihli bir başka raporda, milliyete bağlı ayrımcılığın, göçmenlerin yaşadıkları dezavantajın sadece bir bölümünü oluşturduğu, göçmenlerin vatandaşlık statüsü ile ırksal, etnik ve dini aidiyetlerinden dolayı istihdam piyasasında ayrımcılığa uğradıkları belirtilmektedir. Bu uygulamalar, yasal düzenlemelerde, izlenen politikalarda veya uygulama düzeyinde gerçekleşebilmektedir. 28 İşe alımdan işten çıkarmaya, sosyal güvenceden çalışma koşullarına dek pek çok aşamada zorluklar yaşayan göçmenlerin dezavantajlı durumlarını gidermeye yönelik pek çok uygulama bulunsa da, dezavantajlılık hali Türk işçilerin de aralarında bulunduğu pek çok grup için devam etmektedir. 1.1.7. Etnik Kimliğe Dayalı Dezavantaj Yaşayanlar Kişiler, etnik kimliklerine bağlı olarak istihdam piyasasına girişte veya işyerlerinde ayrımcılığa uğramakta, dezavantajlı konuma düşmektedirler. ILO tarafından ülke bazlı olarak sağlanan verilere göre, Belçika daki Eşit Fırsatlar ve Irkçılıkla Mücadele Merkezi ne yapılan başvuruların %45 i ırka bağlı nedenlerle yapılmış, bunların %92,6 sı istihdamla ilgili konularda yapılmıştır. Yine, Avusturya İnsan Hakları Komisyonu na yapılan başvuruların %44 ü ırkla ilgili ve istihdam konusunda yapılmıştır. Eşitsizliğin iş başvurusu aşamasında başladığı ve istihdam alanında ayrımcılığa en sık uğrayan grupların sırasıyla siyahlar, Hispanik/Latin asıllılar ve Asyalılar olduğu belirtilmektedir. 29 27 World of Work Report 2014: Developing with jobs, ILO, 2014, s. 183. 28 Equality at work: The continuing challenge, s. 40. 29 a.g.e., s. 29. 13

Latin Amerika da yerli halkların, Avrupa da ise Romanların istihdam piyasasında dezavantaj yaşadıkları belirtilmektedir. Özellikle G20 üyesi de olan Brezilya da, yerli gruplar arasında hem işsizlik oranları yüksektir, hem de ücretlerde eşitsizlik bulunmaktadır. Romanların yaşadıkları dezavantaj ise istihdam piyasasına girişte hem etnik aidiyetlerine, hem de eğitim ve mesleki deneyim eksikliklerine bağlı olarak görülmektedir. Bu konuda hem AB düzeyinde hem de ülkeler bazında projeler yürütülmektedir. 30 1.1.8. İnanç Kaynaklı Dezavantaj Yaşayanlar ILO tarafından hazırlanan rapora göre, istihdam alanında dine dayalı ayrımcılık, işgücü göçüne dair endişelerle birlikte artış göstermekte, bu durum bulundukları ülkede dini azınlık konumunda olanlar için dezavantaj yaratmaktadır. Örneğin, İngiltere Çalışma ve Emeklilik Bakanlığı nın yaptığı bir araştırmaya göre, Müslüman gruplar istihdam açısından, ait oldukları etnik gruptan bağımsız olarak dezavantajlı bir durumda bulunmaktadırlar. 31 1.1.9. Siyasi Düşünce Kaynaklı Dezavantaj Yaşayanlar Kişiler mevcut egemen siyasi ilkelere karşı eylemlerde bulunduklarında veya farklı bir siyasi düşünceyi ifade ettiklerinde ayrımcılığa uğramakta ve özellikle işe alımda ve işten çıkarmalarda dezavantajlı duruma düşmektedirler. Siyasi düşünceye bağlı ayrımcılık, sendika üyeliğine bağlı ayrımcılıkla birlikte görülebilmektedir. Bu tip durumlarda sendika üyeleri, yasal sendikal haklarını kullanıyor olmalarına rağmen genellikle, kabul edilemez siyasi faaliyetlerde bulunmakla suçlanmaktadırlar. 32 1.1.10. Yaş Kaynaklı Dezavantaj Yaşayanlar Pek çok ülkede, özellikle de gelişmiş ekonomilere sahip Avrupa ülkelerinde ileri yaştaki insanların sayısı ve nüfusa oranı giderek artmaktadır. Demografik yapıdaki değişim ve sosyal güvenlik sistemleri üzerindeki artan yük, devletleri emeklilik yaşının yükseltilmesi ve çalışma hayatına daha uzun süre katılımın yollarının aranması gibi politikalar üretmeye yöneltmiştir. OECD tarafından hazırlanan 30 a.g.e., s. 32. 31 a.g.e., s. 40. 32 a.g.e., s. 42. 14

raporda 33, Tablo 4 de görüleceği üzere, istihdam edilen ileri yaştaki çalışanlara ve 2050 yılına ilişkin tahminlere yer verilmektedir: Tablo 4. İstihdamdaki Yaş Grupları, 1966, 2009 ve 2050 Toplam çalışanlar içindeki pay 100,0 87,5 75,0 62,5 50,0 37,5 25,0 65-69 55-64 45-54 35-44 25-34 15-24 12,5 0,0 1966 2009 2050 Kaynak: Helping Older Workers Find and Retain Jobs, s. 69 İstihdam alanında yaş ayrımcılığı, istihdam ve işgücü piyasasında yaşlanmanın getirdiği tecrübe ve bilgi birikimi gibi olumlu yönlerin bir kenara bırakılarak olumsuz faktörlerin, akıl ve beden sağlığında ortaya çıkabilecek sorunların ileri yaş grubundaki herkese yüklenmesi ve bireysel farklılıkların göz ardı edilmesi ve bu tutumun sistematik olarak sergilenmesi olarak tanımlanabilir. 34 Bu tutum, işe alım, çalışma hayatı, eğitm ve kariyer olanakları gibi konularda ileri yaştaki çalışanları dezavantajlı duruma düşürmektedir. İleri yaştaki çalışanların, OECD istatistiklerinde 55-64 yaş arasındaki kişilerden oluştuğu belirtilse de, farklı yaş gruplarını belirten çalışmalar bulunmaktadır. 50 yaş üzerindeki kişilerin işe almada en son işten çıkarmada ilk düşünülenler olduğu, işverenler tarafından eğitim faaliyetlerine katılmaya aday görülmedikleri için becerilerinin güncelliğini yitirdiği ve esnek olmayan çalışma sistemlerinin onları emekliliğe teşvik ettiği, OECD tarafından da 33 Helping Older Workers Find and Retain Jobs, in Pensions at a Glance 2011: Retirement-income Systems in OECD and G20 Countries, OECD, 2011, s. 69. 34 Naj Ghosheh, Age discrimination and older workers: Theory and legislation in comparative context, Conditions of Work and Employment Series No. 20, ILO, 2008, s. 3 (http://www.ilo.org/travail/whatwedo/publications/wcms_travail_pub_19/lang--en/index.htm) (01/08/2014). 15