Türk Afet Yönetim Sisteminin Reorganizasyonu Bağlamında BaĢbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi BaĢkanlığını Yapılandırma ÇalıĢmalarının EleĢtirel Analizi 1,2 ÖZET Süleyman ÇELĠK 3 Sıtkı ÇORBACIOĞLU 4 Bu çalışma 2009 yılında Türk Afet Yönetimi örgüt yapısında meydana gelen kapsamlı yeniden yapılandırma çalışmasını ve bu çalışmaya temel teşkil eden 5902 Sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunu değerlendirmektedir. Çalışma, Türk Afet Yönetiminin geleneksel hatası olarak değerlendirilebilecek doğrusal (linear) ve geleneksel yaklaşımın, yeni kanun ya da yönetmeliklerle kendini yeniden ürettiğini ortaya koymakta; insanların can ve mal güvenliğine yönelik tehditlerin minimize edilmesi için mevcut teknolojik, örgütsel ve kültürel kapasitenin ne yönde geliştirilmesi gerektiğini vurgulamaktadır. Çalışmada, etkili bir afet yönetim sistemi oluşturma adına, literatür taraması sonucu elde edilen bilginin mevcut durumla bağlantısı kurulmakta ve önerilerde bulunulmaktadır. Anahtar Kelimeler: Afet Yönetimi, 5902 Sayılı Kanun, Reorganizasyon Çalışmaları, Sosyo-Teknik Sistemler ABSTRACT This study evaluates the comprehensive reformation efforts in Turkish Disaster Management organizational structure in 2009 and assesses the act, The Law (No. 5902) About Structure and Tasks of the Disaster and Emergency Management Presidency. The study asserts that the new law reproduces the traditional mistakes and linear approach of Turkish Disaster Management; and emphasizes the ways to improve the existing technological, organizational and cultural capacity in order to minimize threats to the lives and properties of people. The study examines literatures and existing knowledge, then compare before and after situations and offers recommendations. Key Words: Disaster Management, The Law Number 5902, Reorganization Efforts, Socio-Technical Systems GĠRĠġ Türkiye nin üzerinde kurulu coğrafyanın en azından milattan önce 2000 yılından bu yana depremler başta olmak üzere doğal afetler tarafından tehdit edildiği bilinmektedir. Ülkemiz Afet Yönetimi, özellikle 1999 Marmara ve Düzce depremleri sonrası atılan adımlarla önemli bir gelişim göstermiştir. 1999 depremleri sonrası ortaya çıkan can ve mal kaybı ile söz konusu kayıplara paralel kamuoyu tepkisi bu süreçte katalizör rolü oynamıştır. Afet yönetimi, hazırlık, zarar azaltma, müdahele ve iyileştirme olmak üzere dört farklı ancak birbiriyle etkileşim içinde bulunan aşamadan oluşmaktadır. Söz konusu dört aşama açısından kritik olan hususlardan birisi afet yönetiminin örgüt yapısı ve örgütlenme anlayışıdır. Ġyi örgütlenen bir afet yönetimi, insanların can ve mal güvenliğine yönelik riskleri minimize etme adına etkili olmaktadır. Konunun artan öneminin farkına varan karar vericiler, 1988 yılında çıkarılan, 12777 Sayılı Afetlere Ġlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelikle 1 Bu çalışmanın hazırlanmasında kısmen de olsa yazarlar tarafından tamamlanmış bulunan 107K169 numaralı Tübitak Projesinin bulgularından faydalanılmıştır. 2 Bu çalışma VIII. Kamu Yönetimi Forumu nda sunulan Türk Afet Yönetim Sisteminin Yeniden Yapılandırılması:5902 Sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve Yeniden Yapılandırma Çalışmalarının Eleştirel Analizi başlıklı bildiri esas alınarak hazırlanmıştır. 3 Gazi Üniversitesi Ġktisadi ve Ġdari Bilimler Fakültesi 4 Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Ġktisadi ve Ġdari Bilimler Fakültesi
bu konudaki yetersizlikleri özellikle yerel düzeyde giderme adına önemli bir adım atmıştır. Ancak, meydana gelen afetler, özellikle depremler, yeni arayışları beraberinde getirmiştir. 1996 yılında çıkartılan, Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi yönetmeliği ile 1999 depremleri sonrasında kurulan Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü ve Sağlık Bakanlığı tarafından atılan adımlar bu arayışların önemli örnekleri arasında gösterilebilir. Ancak, atılan adımlar ve gösterilen iyi niyete karşın, afet öncesi ve sonrasında merkezi ve yerel düzeyde özellikle kritik kamu kuruluşlarını örgütleme ihtiyacı devam etmiştir. 2009 yılı içerisinde çıkarılan bir kanunla afet yönetimi yeniden örgütlenmiştir. Merkezi ve yerel düzeyde afetlerle ilgili olarak görev yapan farklı kuruluşları bir çatı altında toplayan yeni anlayışın etkililiği, meydana gelecek önemli bir afetle test edilecektir. Ne var ki, sistemin başarısı, geçmiş afet tecrübelerinden alınacak dersle yakından ilgilidir. Geçmiş afet tecrübelerinin ortaya koyduğu önemli bir husus ise afet örgütlenmesinde doğrusal yaklaşımın özellikle afet sonrası koordinasyonu sağlamada yetersiz olduğudur. 5902 SAYILI KANUN ÖNCESĠ AFET YÖNETĠM POLĠTĠKASI Türkiye nin üzerinde kurulu coğrafyanın en azından milattan önce 2000 yılından bu yana depremler başta olmak üzere doğal afetler tarafından tehdit edildiği bilinmektedir. Osmanlı döneminden 1944 yılına kadar mevcut afet politikaları, meydana gelen afetlerin yaralarını sarmaya odaklanırken; 1944 1958 yılları arasında zarar önlemeye yönelik adımlarla, su baskınlarıyla ilgili görevi de bulunan Devlet Su Ġşleri Genel Müdürlüğü nün kuruluşu ve özellikle yasal düzenlemeler söz konusu olmuştur. 1958 sonrası ise 7269 Sayılı Umumi Hayata Müessir Afetlerle Yapılacak Yardımlar Hakkında Kanun (1959) ve söz konusu kanuna bağlı yönetmelikler çıkartılmıştır. Özellikle 1988 yılında çıkarılan 12777 Sayılı Afetlere Ġlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik bağlı yönetmelik, afet öncesinde örgütlenme ve planlamaya ilişkin esasları belirlemiştir. Yine bu dönemde, afet yönetiminin kurumsal temellerinin atıldığını söylemek mümkündür. Bayındırlık ve Ġskan Bakanlığı afetler kanununu uygulamasında etkin bir rol oynarken, söz konusu bakanlık bünyesinde Afet Ġşleri Genel Müdürlüğü ve Deprem Araştırma Dairesi Başkanlığı sismik riske ilişkin çalışmalara önemli katkı sağlamıştır. Afet yönetimi adına kritik diğer bir kurum ise 1959 yılında çıkarılan 7126 Sayılı Sivil Savunma Kanunu ve bu kanuna dayalı olarak kurulan Sivil Savunma Genel Müdürlüğüydü. 1984 yılında Kandilli Rasathanesi, Boğaziçi Üniversitesi çatısı altında yeniden yapılandırılarak deprem araştırma merkezi haline getirilmiştir. 1999 depremlerinden sonra ortaya çıkan ağır kayıplar sonucunda oluşan kamuoyu baskısı ve uluslararası antlaşmalar neticesinde afet zararlarını azaltma adına önemli adımlar atılırken, Amerika Birleşik Devletleri ndeki Federal Emergency Management Agency (FEMA) benzeri bir kurum, Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü, gerekli örgütsel ve teknik kapasiteler oluşturulmaksızın hayata geçirilmiştir. Dolayısıyla, Afet Ġşleri Genel Müdürlüğü ve Sivil Savunma Genel Müdürlüğü yanına yeni bir kurum katılmış olmuştur. 1990 lara gelindiğinde, 7269 Sayılı Kanun ve 12777 Sayılı Yönetmelik Gereği, Afetlere hazırlık ve müdahale adına koordinasyon görevini yürütecek merkezi ve yerel düzeyde komisyon ve komitelerin oluşturulduğu görülmektedir. Merkezi düzeydeki koordinasyondan sorumlu komiteler incelendiğinde, iki temel yapı göze çarpmaktadır: En üst düzeyde esas itibariyle bakanlardan oluşan siyasi niteliği ağır basan Doğal Afetler Koordinasyon Kurulu yer almaktadır. Bu kurul Türk afet politikasının genel prensiplerini belirleme ve izlenecek ana stratejiyi çizmekle görevli kuruldur. Tablo 1: Doğal Afetler Koordinasyon Kurulu Devlet Bakanının Başkanlığında
Bayındırlık ve Ġskan Bakanı Ġçişleri Bakanı Maliye Bakanı Sağlık Bakanı Doğal Afetler Koordinasyon Kurulundan daha alt düzeyde esas itibariyle bakanlık müsteşarları ve bazı bürokratlardan oluşan Afetler Merkez Koordinasyon Kurulu görev yapmaktadır. Bu kurul üst düzeyde belirlenen ana stratejilerin uygulama safhasına koyacak düzenlemeleri yapmakla görevlidir. Tablo 2: Afetler Merkez Koordinasyon Kurulu Bayındırlık ve Ġskan Bakanlığı Müsteşarının Başkanlığında Milli Savunma, Dışişleri, Ġçişleri, Maliye, Milli Eğitim, Sağlık, Ulaştırma, Tarım ve Köy Ġşleri, Çalışma ve Sosyal Güvenlik, Sanayi ve Ticaret, Enerji ve Tabii Kaynaklar, Çevre Bakanlıkları Müsteşarları Kızılay Derneği Genel Başkanı veya Genel Müdürü Genelkurmay Başkanlığı Temsilcisi de görev ve sorumlulukları ile ilgili konularda kurulda temsilci bulundurmaktadır Söz komitelerin yeterince etkili olamaması dolayısıyla bunları ortadan kaldırmadan, kriz durumunda faaliyet göstermek üzere 1996 yılında çıkarılan 8716 sayılı Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliği de benzer bir yapıya kavuşturulmuştur. Yukarıda bahsedilen örgütlenmeye paralel bir şekilde isimleri farklı da olsa yapıları birbirine çok benzeyen Kriz Koordinasyon Kurulu ile Kriz Değerlendirme ve Takip Kurulu oluşturulmuştur. Dahası, Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi, krizleri başarıyla yönetebilmek için daha etkili bir yapı oluşturmak isterken, Türk Afet Yönetiminin önemli problemlerinden birisi olan sorunun daha iyi kanun ya da idari düzenlemeyle çözülebileceği düşüncesini de içeren doğrusal politika anlayışını devam ettirmiştir. Başbakanlık Kriz Yönetim Genel Müdürlüğü, krizin türüne göre farklı bakanlık ya da kurumları koordinasyondan sorumlu tutan bir anlayış geliştirmiştir. Buna göre Sağlık Bakanlığı, Milli Güvenlik Kurulu, Ekonomiden Sorumlu Devlet Bakanlığı ve Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü afet türüne göre durumun kriz olarak nitelendirilmesi durumunda koordinasyon görevini yüklenmekle görevli kurumlar olarak ortaya çıkmıştır. Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliğine göre, yurt dışında; Türkiye'nin toprak bütünlüğüne, egemenlik haklarına, milli hedef ve menfaatlerine yönelik tehdit emarelerinin belirmesi ve gelişme göstermesi; yurt içinde; Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini, temel hak ve hürriyetlerini ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddi belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları nedeniyle kamu düzeninin bozulması sonucunda kriz ilan edilmesi durumunda Milli Güvenlik Kurulu krizi koordine etmekle görevlidir. Tabi afetler, iltica ve büyük nüfus hareketleri, büyük yangınlar, nükleer ve kimyasal madde kazaları sonucunda kriz ilanı durumunda Türkiye Acil Durum Yönetimi
Genel Müdürlüğü krizi koordine etmekle sorumludur. Yönetmelik ağır ekonomik bunalımların ortaya çıkardığı kriz ortamlarında Ekonomiden Sorumlu Devlet Bakanlığına krizi koordine etme görevini vermiştir. Tehlikeli ve salgın hastalıklar yayılması ve kriz çıkması durumunda Sağlık Bakanlığı krizi koordine etmekle görevlidir. Tablo 3: Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi 1) Kriz Koordinasyon Kurulu 2) Kriz değerlendirme ve Takip Kurulu 3) Sekreterya Başbakan veya yetki vereceği bir Devlet Bakanı Başkanlığında krizin cinsine göre Ġlgili Bakanlar, Genelkurmay Başkanı veya temsilcisi, Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreteri Ġhtiyaç Duyulan Bakanlar, Müsteşarlar, Makam Başkanları Başbakanlık Müsteşarının Başkanlığında krizin cinsine göre Ġlgili Bakanlık Müsteşarları, Genelkurmay ve MGK Genel Sekreterliği temsilcisi, YÖK Başkanı, MĠT Müsteşarı, DTP Müsteşarı, Hazine Ticaret Müsteşarı, Merkez Bankası Başkanı, Atom Enerjisi Kurumu Başkanı, Kızılay Genel Başkanı, Ġhtiyaç duyulan Bakanlık ve Birim temsilcileri Başbakanlık Müsteşar Yardımcısının başkanlığında krizin cinsine göre Kriz Değerlendirme ve Takip Kurulundaki kuruluşlardan gelen uzman personel Teoride mükemmel görünen bu sistemin eksiklikleri, 2005 2006 kuş gribi krizi gibi insan ve hayvan sağlığını yakından ilgilendiren ve hayvan kaynaklı bir salgın hastalığa müdahale esnasında belirgin bir şekilde ortaya çıkmıştır. Koordinasyon görevi olmayan Tarım ve Köyişleri Bakanlığı önemli bir aktör olarak ortaya çıkarken, salgın insan sağlığını tehdit eder duruma gelinceye kadar Tarım ve Sağlık bakanlıkları arasında etkili işbirliği sağlanamamıştır (Çelik and Çorbacıoğlu, 2009). Söz konusu kriz afet yönetim sisteminin doğrusal varsayımlardan kurtulmadıkça, diğer bir ifadeyle; afet zarlarlarını önleme, afetlere hazırlık, müdahale ve iyileştirme çalışmalarını kapsayacak örgütsel, teknik ve kültürel kapasite geliştirilmedikçe etkili biçimde işleyemeyeceğini göstermiştir. 5902 SAYILI KANUN VE AFET YÖNETĠMĠNĠN YENĠDEN YAPILANDIRILMASI 5902 Sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun öncesi yerel afet örgütlenmesi incelendiğinde, 12777 Sayılı Afetlere Ġlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik gereği il ve ilçe düzeyinde afetlere hazırlık ve müdahalenin koordinasyonundan sorumlu Ġl/Ġlçe Kurtarma ve Yardım Komiteleri ön plana çıkmaktadır. Söz konusu komitelerin yapısı incelendiğinde bunların il ya da ilçe düzeyinde merkezi kuruluşların temsilcisi müdürlüklerin vali ya da görevli vali yardımcısı başkanlığında görev yaptığı görülmektedir. Durumun kriz halini alması ve kriz yönetimine geçilmesi durumunda ise söz konusu komiteler Ġl/Ġlçe Kriz Yönetim Merkezlerine dönüştürülmektedir. Taşrada, il/ilçe yardım
komiteleri yanında görev yapan idare birimleri de mevcuttur. Bunlar sivil savunma müdürlükleriyle, belirli illerde bölgesel düzeyde görev yapmak üzere kurulan Sivil Savunma Arama ve Kurtarma Birlikleridir (Söz konusu müdürlük ve birlikler yeni kanunla birlikte Ġl Özel Ġdareleri bünyesine transfer edilmiştir). Tablo 4: Ġl / Ġlçe Kurtarma ve Yardım Komiteleri Ġllerde Vali veya görevlendireceği Vali Yardımcısı, Ġlçelerde Kaymakam Başkanlığında Belediye Başkanı, Ġl Jandarma Alay Komutanı, Emniyet Müdürü, Sivil Savunma Müdürü, Milli Eğitim Müdürü, Bayındırlık ve Ġskan Müdürü, Tarım ve Köyişleri Müdürü, Kızılay Temsilcisi, Garnizon Komutanı veya mahallin en büyük askeri, birlik temsilcileri 29.05.2009 tarih ve 5902 Sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun, Türk afet yönetimi alanında merkezi ve yerel düzeyde kapsamlı bir yeniden yapılandırılmayı içermektedir. Ancak söz konusu yeniden yapılandırmanın kapsamının ne ölçüde doğrusal varsayımlardan koparak gerekli örgütsel, teknik ve kültürel kapasiteleri geliştirebildiği önemli bir tartışma konusudur. 5902 Sayılı Kanunun önemli bir hedefi, Türk Afet Yönetimi çerçevesinde etkililiği tartışmalı, birbirine yeterince entegre olamamış, gerek başkent örgütü gerekse taşra teşkilatında yer alan idare, kurum ve komiteleri bir çatı altında toplamaktır. Bu bakımdan atılan adım, ulusal yazında, çokça eleştirilen (Ergunay, 1999) söz konusu dağınık yapıyı birbirine entegre etme adına önemlidir. Ancak bu noktada sorulması gereken soru, söz konusu birleştirmenin afet yönetim sisteminin etkili çalışması için yeterli olup olmadığıdır. Yapılan reorgananizasyon çalışmasına bu açıdan bakıldığında, yukarıda bahse konu edilen, siyasi ve idari nitelik taşıyan eski komitelerin, Başbakanlık Afet Acil Durum Yönetimi Başkanlığı bünyesinde farklı isimlerle kurulduğu görülmektedir. Buna göre yeni yapı, Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu Başbakan ya da görevlendireceği Başbakan Yardımcısı başkanlığında ilgili bakanları bir üst kurul olarak bir araya getirmektedir. Tablo 5: Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu Başbakan veya görevlendireceği Başbakan Yardımcısının başkanlığında Milli Savunma Bakanı, Ġçişleri Bakanı, Dışişleri Bakanı, Maliye Bakanı, Milli Eğitim Bakanı, Bayındırlık ve Ġskan Bakanı, Sağlık Bakanı, Ulaştırma Bakanı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanı Çevre ve Orman Bakanı
Bu kurulun yanında oluşturulan Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kurulu prensip olarak müsteşar bazında üst düzey bürokratları ve Kızılay Derneği Genel Müdürünü bir araya getirmektedir. Tablo 6: Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kurulu Başbakanlık Müsteşarının başkanlığında, Milli Savunma, Ġçişleri Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Bayındırlık ve Ġskân Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Ulaştırma Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarları, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanı, Türkiye Kızılay Derneği Genel Başkanı Afet veya acil durumun türüne göre Kurul Başkanınca görevlendirilecek diğer bakanlık ve kuruluşların üst yöneticileri Başkanlık bazında kurulan bir başka kurul ise 1999 depremleri sonrası kurulmuş olan ancak 2007 yılında tekrar kurulan Ulusal Deprem Konseyi nin misyonunu yerine getirecek Deprem Danışma Kuruludur. Kanun, benzer şekilde, Afet Ġşleri Genel Müdürlüğü, Sivil Savunma Genel Müdürlüğü ve Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü nü Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı altında birleştirmektedir. Bu bağlamda, Başkanlık teşkilatı: Planlama ve Zarar Azaltma Dairesi Başkanlığı, Müdahale Dairesi Başkanlığı, Ġyileştirme Dairesi Başkanlığı, Sivil Savunma Dairesi Başkanlığı, Deprem Dairesi Başkanlığı, Yönetim Hizmetleri Dairesi Başkanlığı birimlerinden oluşmaktadır. Yeni düzenleme, merkezde afet ile ilgili kurumların koordinasyonu tek çatı altında toplayarak olumlu bir adım olarak gözükmektedir. Yakından incelendiğinde ise yeni kurulan kurullar ile eski yapıda var olan kurullar sadece isim olarak farklılaşmaktadır. Dolayısıyla yeni kanun yapısal olarak önemli bir yenilik getirmemektedir. Tablo 7, 5902 sayılı yasa öncesi ve sonrasında merkezde oluşturulan kurulları karşılaştırarak bu durumu çarpıcı bir şekilde ortaya koymaktadır. Tablo 7: Afet Yönetim Sisteminin merkezi düzeyde örgütlenmesi
5902 Sayılı Kanun Öncesi 5 5902 Sayılı Kanun Sonrası Doğal Afetler Koordinasyon Komitesi Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu Afetler Merkez Koordinasyon Komitesi Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kurulu Deprem Danışma Konseyi Deprem Danışma Kurulu Kanun yerel düzeyde afet örgütlenmesini de tekrar ele almakta, Ġl Sivil Savunma Müdürlükleri ile Sivil Savunma Arama ve Kurtarma Birliklerini Ġl Özel Ġdareleri bünyesinde direkt valiye bağlamaktadır. Söz konusu müdürlük ve birlikler, sırasıyla Ġl Afet ve Acil Yardım Müdürlüğü ile Sivil Savunma Arama ve Kurtarma Birlik Müdürlüğü adı altında yeniden yapılandırılmaktadır. Mevcut yapı, Ġl/ilçe Kurtarma ve Yardım Komitelerini muhafaza etmekte, söz konusu komitelerin sekretarya görevini Ġl Afet ve Acil Yardım Müdürlüğüne vermektedir. Tablo 8: Afet Yönetim Sisteminin yerel düzeyde örgütlenmesi 5902 Sayılı Kanun Sonrası Öncesi Ġl Sivil Savunma Müdürlükleri Ġl Afet ve Acil Yardım Müdürlüğü. Sivil Savunma Arama ve Kurtarma Birlikleri Sivil Savunma Arama ve Kurtarma Birlik Müdürlüğü Ġl/ilçe Kurtarma ve Yardım Komiteleri Ġl/ilçe Kurtarma ve Yardım Komitelerini 5902 Sayılı Kanun önemli bir adım olmakla birlikte yeterli değildir. Bu kanun tasarısı, bahse konu olan genel müdürlükleri Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı nın daire başkanlıkları haline getirmektedir. Komuta-kontrol odaklı bürokratik yaklaşımın etkilerinin açıkça görüldüğü tasarıda, depremler ön plana çıkarılmakta, sağlık alanında yaşanacak afetlere ilişkin herhangi bir örgütlenmeye ya da temel birime yer verilmemektedir. Başbakanlığın devlet bürokrasisindeki otoritesi kullanılarak ilgili aktörlerin daha iyi koordine edileceğini öngören yeni yaklaşım, farklı kamu idarelerine bağlı kurumları, kurulan Başkanlık altında hiyerarşi mekanizması daha iyi çalıştırarak, dikey koordinasyonu sağlamaya çalışmaktadır. Bu yönüyle yeni anlayışın, geleneksel Türk afet politikalarından önemli bir sapma göstermediği anlaşılmaktadır. Ġllerde vali, ilçelerde kaymakam başkanlığında çalışan il ve ilçe kurtarma ve yardım komiteleri ya da kriz ilanıyla devreye giren kriz yönetim merkezleri yeterince işlevsel değildir (Çorbacıoğlu ve Kapucu, 2006). Bu bakımdan, mevcut kanun tasarısının, il özel idareleri bünyesinde, valilere bağlı Ġl Afet ve Acil Durum Yönetimi Müdürlükleri kurması olumlu bir gelişmedir. Ancak, il ve ilçelerdeki Sivil Savunma Müdürlükleri ile Bayındırlık ve Ġskan Müdürlüklerinde afetlerle ilgili olarak görevli personelin de Ġl Özel Ġdarelerine devrini öngören düzenleme, söz konusu personelin alışageldikleri düzen içerisinde çalışması durumunda geçmişle gelecek arasında önemli bir fark meydana getirmeyecektir. MEVCUT KAPASĠTENĠN GELĠġTĠRĠLMESĠ GEREĞĠ Afet Ġşleri Genel Müdürlüğü, Sivil Savunma Genel Müdürlüğü ve Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü nün farklı kamu idareleri ile bağlantılı çalışması ve aralarındaki işbirliğine ilişkin eksiklikler, Türk afet yönetim sisteminin gerek zarar önleme gerek hazırlık gerekse hazırlık ve müdahale operasyonların görülen problemlerin bir bölümünü yansıtmaktadır. Geçmiş çalışmalarda gösterildiği üzere (Çorbacıoğlu ve Kapucu, 5 Doğal Afetler Koordinasyon Komitesi ve Afetler Merkez Koordinasyon Komitesi, kriz durumunda yerini Başbakanlık Kriz Merkezi Yönetmeliği gereği Kriz Koordinasyon Kurulu ile Kriz Değerlendirme ve Takip Kurulu na bırakmakla birlikte söz konusu yapılar büyük ölçüde birbirine benzer niteliktedir.
2005), Türk afet yönetim sistemi; normal zamanlarda farklı görevler ifa eden yüzlerce kamu idare ve kurumunu, sivil toplum örgütleri, hatta ilgili özel sektör kuruluşlarını içerebilmektedir. Ġl, ilçe yönetimleri, belediyeler, sağlık, emniyet, tarım müdürlükleri, silahlı kuvvetler, arama kurtarma birlikleri, Kızılay, Akut, hatta Dünya Sağlık Örgütü söz konusu kuruluşlara örnek teşkil eder. Sistemin başarısı farklı yetki ve göreve sahip, farklı şehirlerde faaliyette bulunan farklı örgüt kültürüne sahip örgütlerin aynı amaç doğrultusunda etkili bir şekilde koordinasyon ve işbirliği içinde çalışabilmesini gerektirmektedir. Bu bakımdan kritik öneme sahip merkezi idare kuruluşları, taşra kuruluşları, yerel yönetimler ve sivil toplum örgütlerinin birbirine entegrasyonu öne çıkmaktadır. Bu ise insan kaynaklarına, bilgi ve enformasyon teknolojisine, esnek örgütlenme anlayışına ve değişim odaklı örgüt kültürünün geliştirilmesiyle yakından ilgilidir. Bu bakımdan, Türk afet yönetim sisteminin, mikro düzeyde sürekli koordinasyon ve işbirliği içerisinde afetlere, çabuk ve yerel komünlerin can ve mal güvenliğine yönelik tehditleri en aza indirecek şekilde müdahale etmesi; teknik, örgütsel ve kültürel alt yapıların afet öncesinde geliştirilmesiyle yakından ilgilidir. Bilgi elde etme, paylaşma, depolama ve yorumlamaya imkân veren organizasyon yapısı ile eldeki bilgiyi kullanmaya ve pratiğe geçirmeye olanak veren esneklik, afet yönetiminde görev yapan organizasyonların öğrenmesine, birbirlerinin hareketlerine ve çevrelerindeki değişime uyum sağlamalarına olanak vermektedir (Comfort, 1999). Sosyo-teknik bir sistem olarak da ifade edilebilecek olan bu yaklaşım, gerek organizasyon, gerekse afet sistemi içindeki organizasyonların birbirleriyle olan ilişkilerinde, yapı (kurallar, otorite, mevcut düzen) ve esneklik arasında denge sağlayan dinamik bir örgütlenmeyi gerektirmektedir (Comfort, 1999). Farklı şehir, bakanlık, ekonomik sektör hatta ülkelerden katkıyla oluşan bir afet müdahale sisteminin, hiyerarşik dikey koordinasyondan çok yatay koordinasyon ve takım çalışmasının önem kazandığı bu anlayışta, inisiyatif kullanmayı önleyecek nitelikte merkezi otorite, katı kuralcı mevzuat, kontrol ve hiyerarşi odaklı yönetim anlayışı reddedilmektedir (Morcol, 2001). Dolayısıyla, afet yönetiminin kritik aktörlerinin birbirlerine entegrasyonu ve inisiyatif kullanarak değişen çevresel şartlar uyumu önem kazanmaktadır. Aktörlerin, kendilerini ve içinde bulundukları alt sistemleri yeniden organize ederek diğer alt sistemlerle koordinasyon ve işbirliği içinde bağlantı kurabilmesi gerekmektedir. Sistemin işleyişi için konulmuş olan genel kurallar aktörlerin davranışları açısından rehber olurken, yerel şartlar hakkındaki enformasyon ve bilgi, aktörlerin birbirlerine ve değişen çevre koşullarına uyum sağlamaları adına önem arz etmektedir. Sosyo-teknik bir afet yönetim sisteminin, esnek örgütlenme anlayışına paralel sahip olması gereken ikinci temel nitelik, teknik/teknolojik altyapı hususudur. Afet yönetiminde görevli aktörlerin birbirlerine entegrasyonu ve bunlar arasındaki etkileşimin gerçekleşebilmesi için gerekli enformasyon kanallarının oluşturulması gerekmektedir. Gerek kamu kurum ve kuruluşları gerekse sektörler arası enformasyon ve bilgi akışı ancak karar vericilere zamanlı, doğru ve yeterli enformasyon ve bilgiyi sağlayacak teknik altyapıyla sağlanabilir. Bu bağlamda enformatik alanında son yıllarda meydana gelen gelişmeler organizasyonlarının doğal afetlere müdahale kapasite ve etkinliğini önemli ölçüde artırmaktadır (Comfort, 2002). Afetler, geleneksel haberleşme ve enformasyon teknolojilerinin yanında gelişmiş teknolojilere yatırım yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Özellikle simetri bozucu afetler, haberleşme merkez ve kablolarına zarar verme, bilgisayarları kullanılmaz hale getirme, aşırı yüklenmeler dolayısıyla telefonları devre dışı bırakma gibi etkileri beraberinde getirmektedir (Çorbacıoğlu ve Kapucu, 2006). Bu bakımdan, gerek normal zamanlarda gerekse afet anlarında aktörler arasında enformasyon ve bilgi değişimine olanak sağlayacak uydu destekli haberleşme, küresel konumlandırma, coğrafi bilgi sistemleri ve interaktif veri tabanları özel önem taşımakta, karşılaşılabilecek afetin türüne göre farklı teknolojilere yatırım yapmak gerekmektedir. Değişim ve adaptasyon odaklı örgüt kültürü kendi kendini uyarlayabilen bir afet yönetim sisteminin temel özelliğidir. Gerek örgütsel gerekse örgütler arası koordinasyon, örgütsel yapıdaki esnekliğin ve teknik alt yapının değişim odaklı bir organizasyon kültürü ile desteklenmesi ile mümkün olmaktadır (Comfort, 1999). Örgüt kültürü bir örgütün üyelerince
benimsenen ve örgütü diğerlerinden ayırt eden ortak anlam ve sembollerdir. Edgar Schein a göre örgüt kültürü üç seviyeden oluşur (1997); (1) bir grubun görünür ürünleri olarak nitelendirilebilecek beş duyu organıyla farkında olduğumuz fiziki ve sosyal çevrede yer alan yapı ve süreçler (artifacts); (2) savunulan değerler ve (3) değerlerden daha derinde yer alan varsayımlardır. Argyris ve Schon (1996), bu varsayımlar yerine uygulamadaki teori (theory in use) terimini kullanmaktadır. Bir örgütün savunduğu değerler ve varsayımlar aynı olabileceği gibi farklı da olabilir. Kendini uyarlayabilen bir afet yönetim sistemi, kurumlar arasında enformasyon paylaşımına ve etkileşimiyle, farklı çalışma yöntemlerine sahip organizasyonların birlikte çalışmalarına olanak sağlayacak, inisiyatif kullanabilen bir örgüt kültürünü geliştirmeye ihtiyaç duymaktadır (Çorbacıoğlu ve Çelik, 2009). Organizasyonlar, örgütü yönlendiren ve insanların kafasında yer etmiş değer, norm ve kriterleri, yeni haber, bilgi ve koşullar ışığında revize edebildiği ölçüde öğrenir ve değişirler. Bu bakımdan, sistem üyesi birim ve alt sistemlerin katı emir komuta ve hiyerarşi anlayışının dışında, güvenilir, yeterli ve zamanlı enformasyon temelinde karar verebilmelerini gerektirmektedir (Argyris, 1993). SONUÇ Türk Afet Yönetim sistemi alanında yapılan yeniden yapılandırma çalışmaları, afet anında görev alacak tüm kurumları karmaşık bir sistem olarak ele alarak, söz konusu kurumlar arası koordinasyon ve işbirliğini afet öncesinden başlayarak geliştirmeyi gerektirmektedir. 5902 Sayılı kanunla getirilen yeni örgüt yapısının tek başına yeterli olamayacağı açıktır. Enformasyon teknolojisi, örgütsel esneklik ve örgüt kültürü perspektifinden hareketle, farklı şehir ve ekonomik sektörlerde yer alan kritik aktörlerin mevcut kapasitelerinin geliştirilmesi gerekmektedir. Bu sayede, gerek hazırlık ve zarar önleme gerekse müdahele ve iyileştirme operasyonlarında örgütlerarası koordinasyon ve işbirliğinin geliştirilmesine odaklanılarak, afet riskinin yerel komünlerde en aza indirilmesi konusunda ilerleme kaydetmek mümkün olacaktır.
KAYNAKÇA Afet Ġsleri Genel Müdürlüğü; (1998), Kanunlar ve Yönetmelikler, Bayındırlık Ve Ġskan Bakanlığı, Ankara. Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı; (2010), www.afetacil.gov.tr (Erişim tarihi:20/05/2010) ARGYRIS, Chris; (1993), On Organizational Learning, Blackwell Publishers, Cambridge, Massachusetts. ARGYRIS, Chris and Donald SCHÖN; (1996), Organizational Learning II, Addison-Wesley, Reading, MA. COMFORT, Louise K.; (1999), Shared Risk: Complex Systems In Seismic Response, Pergamon, Amsterdam. COMFORT, Louise K. (Ed.); (2002), The Impact of Information Technology Upon Disaster Mitigation And Management [Pre-Publishment Copy]: University of California Press. CORBACIOGLU, Sitki. ve Naim KAPUCU; (2005), Intergovernmental Relations In Response To The 1999 Marmara Earthquake: A Network Analysis, International Journal of Mass Emergencies And Disasters, Volume 23 (3). CORBACIOGLU, S. ve Naim KAPUCU; (2006), Organizational Learning And Self- Adaptation In Dynamic Environments of Disasters, Disasters: The Journal of Disaster Studies, Policy And Management, Cilt 30 (2): 73-102. CORBACIOGLU, S. ve ÇELIK S.; (2009), Acil Sağlık Hizmetlerinin Yeniden Yapılandırılması: Kuş Gribi (H5N1 Avian Influenza) Krizine Müdahalede Organizasyonlar Arası Koordinasyonun Ve Ġşbirliğinin Geliştirilmesi Projesi. TÜBĠTAK Proje No: 107K166. Federal Emergency Management Agency; (2010), www.fema.gov (Erişim tarihi:25/05/2010).
ERGUNAY, Oktay A.; (1999), Perspective of Disaster Management In Turkey: Issues And Prospects, Emine KOMUT (Ed.), Urban Settlements And Natural Disasters, Chamber of Architects of Turkey, Ankara, (1999). MORCOL, Göktuğ; (2001), The Practice of Interdisciplinarity: Complex Conditions and The Potentialof Interdisciplinary Theory, Issues In Integrative Studies, Vol.19: 123-136. SCHEIN, Edgar; (1997), Organizational Culture And Leadership, Jossey-Bass, San Francisco.