CUMHURİYET DÖNEMİ KORUNMAYA MUHTAÇ ÇOCUKLARA İLİŞKİN POLİTİKANIN OLUŞUMU. Doktora Tezi. Abdullah KARATAY

T.C. MARMARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI SİYASET VE SOSYAL BİLİMLER BİLİM DALI CUMHURİYET DÖNEMİ KORUNMAYA MUHTAÇ ÇOCUKLARA İLİŞKİN POLİTİKANIN OLUŞUMU Doktora Tezi Abdullah KARATAY İstanbul, 2007

T.C. MARMARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI SİYASET VE SOSYAL BİLİMLER BİLİM DALI CUMHURİYET DÖNEMİ KORUNMAYA MUHTAÇ ÇOCUKLARA İLİŞKİN POLİTİKANIN OLUŞUMU Doktora Tezi Abdullah KARATAY Danışman: PROF. DR. Füsun ÜSTEL İstanbul, 2007 ii

Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü Tez Onay Belgesi KAMU YÖNETİMİ Anbilim Dalı SİYASET VE SOSYAL BİLİMLER Bilim Dalı Doktora Öğrencisi Abdullah KARATAY ın CUMHURİYET DÖNEMİ KORUNMAYA MUHTAÇ ÇOCUKLARA İLİŞKİN POLİTİKANIN OLUŞUMU adlı tez çalışması, Enstitümüz Yönetim Kurulunun tarih ve sayılı kararıyla oluşturulan jüri tarafından oybirliği ile Doktora Tezi olarak kabul edilmiştir. Öğretim Üyesi Adı Soyadı İmza Tez Savunma Tarihi: 26/07/2007 1. Tez Danışmanı : Prof. Dr. Füsun ÜSTEL 2. Jüri Üyesi : Prof. Dr. Ayşegül Yaraman LORDOĞLU 3. Jüri Üyesi : Doç. Dr. Birsen ÖRS 4. Jüri Üyesi : Prof. Dr. Günay Göksu ÖZDOĞAN 5. Jüri Üyesi : Doç. Dr. Adalet ALADA i

ÖZ Tez Adı: Cumhuriyet Dönemi Korunmaya Muhtaç Çocuklara İlişkin Politikanın Oluşumu Yazar: Abdullah Karatay Bu çalışmada Türkiye deki korunmaya muhtaç çocukların devletin koruyucu sisteminin dışında kalmışlık durumu, Batıdaki modernleşme süreçleri sonunda ortaya çıkan çocuk koruma modelleri ile karşılaştırmalı olarak anlaşılmaya çalışılmıştır. Çalışma üç bölümden oluşmaktadır. İlk bölümde modernitenin paradoksal bir süreç olarak toplumsal sorunlar üretirken öte yandan da toplumun kendini koruma refleksi içinde koruyucu dinamikler ortaya çıkardığı ve Batı da bu sürecin nasıl bir çocuk koruma sistemi doğurduğu tarihsel süreç izlenerek gösterilmektedir. 20. yüzyıl başına şekillenen çocuk merkezli yaklaşımlar çocuk koruma sistemi (child protection), 20. yüzyılda refah devleti ve kamunun etkinliğinin artmasına paralel olarak ortaya çıkan ve çocuğu aile içinde korumayı hedefleyen dönem ise çocuk refahı (child welfare) dönemi olarak adlandırılmıştır. İkinci bölümde, Tanzimat döneminden itibaren çocuk korunmasında artan kurumsallaşmanın savaşlar dönemi yle birlikte gerilemeye başladığı görülmektedir. II. Meşrutiyet döneminin kritik bir dönemeç olduğu; bu dönemde devletin zorunlu haller dışında (savaş yetimlerinin korunması gibi) çocuk koruma alanında yer almadığı ve bu politikanın Cumhuriyet döneminde 1949 yılına kadar devam ettiği söylenebilir. Üçüncü bölümde, Cumhuriyet dönemindeki hızlı okullaşmayla çocuk yoksulluğunun görünürlük kazanması sonucu devletin ilgisinde artış olduğu tespit edilmektedir. Ayrıca 1940 lı yıllarda başlayan mevzuat çalışmaları ve ilk kanunların meclisteki görüşme serüveni daha sonraki çocuk koruma sisteminin dilini ve kurumsal zeminini oluşturduğu görülmektedir. Bunun yanında 1940 lı yıllara kadar çocuk sorunu bir nüfus artışı sorunu olarak algılanırken, daha sonra daha çok kimsesiz, terkedilmiş ya da sokak çocukları şeklinde tanımlanmaya başladığı tespit edilmiştir. Yapılan karşılaştırmada 20. yüzyılın başında Batıda oluşan çocuk koruma sistemi (child protection) modelinin Türkiye de 1960 lı yıllarda biçimsel olarak tamamlandığı ancak çocuk refahı (child welfare) dönemine geçilmediği gösterilmiştir. Anahtar Kelimeler: Korunmaya Muhtaç Çocuklar, Çocuk Koruma Sistemi, Çocuk Refahı, Çocuk Esirgeme Kurumu ii

ABSTRACT Name of Thesis: The Formation of Policies for Children in Need of Protection in the Republican Era Author: Abdullah Karatay Thesis is about the exclusion of children in need of protection from the social protection of state. The issue is discussed in comparison to child protection models that emerged after modernization process of the West. In this framework, the thesis is arranged in three chapters. The first chapter argues that modernity as a paradoxical process produces social problems and protective measures. As a protective measure child protection system was formed at the beginning of 20 th century; then after the emergency of child daycare centers, daily nurseries, maternity leave policies, child protection systems transformed to child welfare model. The second chapter discusses that after Era of Wars starting by Ottoman-Russian 1877 War, the State lost its influence in the social arena in the process of Ottoman modernization. During that period, children in need of protection were exploited as domestic child laborers, traditionally called as housemaid, servant and/or adoptee. This policy has been maintained during the Republican Era until 1949. In the third chapter it is argued that in parallel with the increased schooling in the 1930s, the visibility of child poverty has led the State to demonstrate more interest in this field. The legislation process that started in 1940s has shaped the discourses of child protection and prepared the legal ground for the institutionalization of the child protection. Eventually, a child protection system that evolved in the West in the early 20th century was introduced in Turkey in 1960s. However, this has not led to a period of child welfare. Key Words: Child-institutionalized, Children in Need of Protection, Child Protection System, Child Welfare, Child Protection Agency iii

ÖNSÖZ Korunmaya muhtaç çocuklar sorunu her şeyden önce bir tanımlama sorunudur. KMÇ dendiğinde insanların zihninde genelde bir kimsesiz, yoksul, terkedilmiş ve anne babasının kim olduğu bilinmeyen çocuk anlaşılmaktadır. Uzun yıllar KMÇ ın bakılıp korunduğu çocuk yuvaları ve/veya yetiştirme yurtlarında çalışan biri olarak, yuvaları ziyarete gelen gönüllü ve/veya hayırseverlere aslında bu çocukların büyük çoğunluğunu anne ve babalarının hayatta olduğu ve çoğunluğunun da çocuklarını ziyaret ettiğini anlamaları için çoğu kez açıklama güçlüğü çektiğimi hatırlıyorum. Gönüllü vatandaşların büyük çoğunluğu bir kimsesizler yetimhanesini ziyaret ettiğini düşünmekte ve karşılaştıkları farklı durumu anlamakta güçlük çekmekteydi. Böyle bir çalışmaya yeltenmenin temelinde bu çelişkinin yaygın olduğu tespiti yatmaktadır. SHÇEK e bağlı bütün kurumlar toplum nezdinde kimsesizlere hizmet veren kurumlar görülmektedir; SHÇEK in SH (Sosyal Hizmetler) bölümü hala vatandaşların çoğunluğunca görülmemektedir; hala bu kurumun eski kimliği ile ÇEK (Çocuk Esirgeme Kurumu) olarak kabul edilmektedir. Zamanla bu alanda çalışıp daha çok bilgi sahibi olmaya başlayınca, aslında bu durumun sebebinin tek başına gönüllü hayırseverlerin öznel algıları ile sınırlı olmadığı ve bununla açıklanamayacağı; sosyal hizmetlerin genel olarak çocuk esirgeme olarak algılanmasını anlaşılır kılacak bir tarihsel zayıflık içinde olduğunu görmeye başladım. Türkiye de devletin sosyal yardım ve sosyal hizmetler alanında yer alması yaygın bir hizmet değildir; devlet ağırlıklı olarak sorun sokağa yani görünür alana taştığında göreve çağrılmaktadır. Bu anlamda Türkiye de devletin belli bir fetişizm içinde baba seviyesine çıkarılmış olmasının sosyal alanda pek gözlenmediği söylenebilir. Bu nedenle bu çalışma biraz bireysel tarihimin eseridir; biraz bireysel gelişimimi de içermektedir. Bu alanda ilişkisi olan hemen herkes gibi tesadüfî başlayan tanışıklığı ilerletme, genel olarak sosyal hizmetleri ve özel olarak KMÇ a yönelik hizmetleri anlama çabasıdır beni buraya sürükleyen. Bu nedenle bu çaba zaten uzun süren bu tezin hazırlanması süresi ile sınırlı değildir. Zaman zaman üzerinde çalışılan kavramların toplumda çok yaygın olarak bilinmediği ya da içeriklerinin çok farklı iv

olarak doldurulduğu unutulduysa da kullanılan dil ve yazım akışının zedelenmesi pahasına gelen uyarılar doğrultusunda kavramlar sık sık tanımlanmaya çalışıldı. Ancak yalın ve basit olarak kabul edilen çocuk koruma alanının salt bir devlet-çocuk ilişkisi olmadığı görülmektedir. Korunmaya muhtaç kesimlere yönelik kamunun konumlanışı aslında temel bir devlet oluşum problemi olduğu görülmektedir. Devletin dezavantajlı kesimler lehine kurumsallaşması ve eşitlikçi sosyal politikalar yürütmesi KMÇ alanın merkezinde yer alan bir sorundur. Modern devletin bu ve benzer sorunlar kaşısında aldığı tutum devlet-toplum ilikisinin niteliğini belirlemektedir. Bu nedenle iyi bir toplum için iyi bir devletin ön koşul olduğu kabul edilerek; KMÇ alanında devletin nerde yer aldığı ve niteliği bu çalışmada temel problem olarak kabul edilmiştir. Bu olgu da bir dünya olgusu olan modernite ve modern devletin geçirdiği seyir; modern devletin koruyucu politikalarının vardığı modeller ve koruyucu yöntemler incelenmeden anlaşılamayacağı dikkate alınarak, sorun geniş bir çerçevede ele alınmaya çalışılmıştır. Bu nitelikteki her çalışmada olduğu gibi bu tezin de şekillenmesi esas olarak kolektif bir çabanın sonucudur. Uzun bireysel yolculuğuma dönemsel ya da sürekli olarak eşlik eden kişilerin yönelimimde ciddi katkılar yaptıkları ve bende ciddi dönüşümlere sebep olduklarını itiraf etmem gerekiyor. İşte tam da bu noktada olumlu katkısı olanları anma görevi ile karşı karşıyayım. Uzun süren bu çalışmada çeşitli düzeylerde katkısı olan kişi sayısı da çok oldu; bu nedenle niyetten bağımsız anılması unutulacak kişilerden peşin olarak özür diliyorum. Özellikle gazete taraması, bazı metinlerin bilgisayarda yazılması gibi düzeylere adını anamayacağım kadar çok sayıda meslektaşım ve çalışma arkadaşımın katkısı olduğunu belirtmekte fayda var. Çocuk Esirgeme Kurumu tarihi konusundaki arşivini büyük bir açıklıkla benimle paylaşan sevgili meslektaşım ve arkadaşım Turgay Çavuşoğlu, çalışmayı okuyarak değerli fikirlerini benimle paylayan Dr. Berna Yazıcı, tezin redaksiyonunu defalarca yapan sevgili arkadaşım İsmail Ayman, hem biçim hem de içerik açısından metni defalarca okuyan ve içeriğe dair de tavsiyelerde bulunan sevgili Cengiz Çiftçi nin emeği yeri doldurulamaz bir katkı oldu. v

Tezimin savunma jürisinde yer almayı kabul etme nezaketini gösteren, kısa sürede tezi okuyup ciddi eleştiri ve katkılarda bulunan Doç Dr. Adalet ALADA ve Prof Dr. Günay Göksu ÖZDOĞAN a teşekkür ediyorum. Tezin izleme jürisinde yer alarak her defasında karmaşık metinler okumalarına rağmen, tezin doğru yönde ilerlemesi için büyük katkılarını aldığım Doç Dr. Birsen ÖRS ve Prof. Dr. Ayşegül YARAMAN a sonsuz teşekkürlerimi sunuyorum. Akademik disiplin içinde kalma becerisi zayıf olan beni sürekli olarak burada tutmaya çalışan, bu tezin her santimetrekaresinde izi olan, kazınacak her cümlenin gerisinde emeğini bildiğim sevgili hocam Prof. Dr. Füsun ÜSTEL e sonsuz teşekkür borcum var. Hiç şüphesiz bu tezin şekillenmesindeki hiçbir eksiklik onlarla iligili değildir. Doğal olarak her tez çalışması bir zaman çalınmasıdır; insanın zaman borçlu olduğu en yakınlarından zaman çalması. Sevgili eşim Bahriye, sevgili oğullarım Mervan ve İbrahim Arda dan çalmak zorunda kaldığım zaman olmasaydı bu çalışma ortaya çıkmayacaktı. Onlara özür borçluyum. Peki değdi mi? Herhalde doyurucu ve/veya mutlak cevap henüz bulunmamıştır demek gerekiyor bu noktada. 30.07.2007, İstanbul Abdullah KARATAY vi

İÇİNDEKİLER Sayfa No. ÖZ... i ABSTRACT... iii ÖNSÖZ...iv 1 GİRİŞ...1 2 MODERNİTE VE ÇOCUKLARIN KORUNMASI...11 2.1 Modern Devlet ve Toplumun İnşası: Çocukları Korumanın Temelleri...20 2.1.1 Paradoksal ve İkili Bir Süreç Olarak Modernite...23 2.1.2 Modernite, Modernleşme ve Modern Devletin Oluşumu...27 2.1.3 Yurttaşlığın İnşası ve Sosyal Hakların Genişlemesi...38 2.2 Modern Çocuk Koruma Sisteminin Oluşumu...46 2.2.1 Modern Öncesi Dönemde Çocukların Korunması...46 2.2.2 19. Yüzyılda Modern Çocuk Koruma Sistemine Doğru Eğilimler: Kurumsallaşma, Çalışma Hayatının Düzenlenmesi, Okullaşma, Çocukların Aile İçinde Korunması ve Meslekileşme...54 2.3 Çocukluğun Yüzyılı nda Kamusal Hizmetlerin Yayılması: Çocukların Korunmasından Çocuk Refahına Doğru...79 2.3.1 Çocukların Yüzyılında Toplumsal ve Tarihsel Eğilimler...80 2.3.2 Çocuk Koruma Perspektifleri...87 3 OSMANLI MODERNLEŞMESİ VE ÇOCUK KORUMA SİSTEMİNİN TEMELLERİ...93 3.1 Modern Öncesi Dönemde Çocukların Korunması...97 3.2 Tanzimat Modernleşmesi ve Çocukların Korunmasında Yeni Düzenlemeler...99 3.2.1 Modernleşme ve Çocukları Koruyucu Hizmetler...102 3.2.2 Eğitimin Modernleşmesi ve Çocukların Korunması: Darüşşafaka...104 3.2.3 İlk Kurumsal Çocuk Koruma Kurumu: Midhat Paşa nın Islahhaneleri...108 3.3 II. Abdülhamid Dönemi: Çocuk Koruma Çalışmalarında Genişleme ve Merkezileşme Eğilimleri...113 3.3.1 I. Meşrutiyet, Savaşlar ve Çocukların Korunması...114 3.3.2 Dilencilikle Mücadele, Darülaceze (1896) ve Darülhayr-i Ali (1903)...118 3.4 Kız çocuklarına İlişkin Derin Politika: Osmanlı da Ev İçi Kölelik...121 3.5 II. Meşrutiyet Dönemi: Devletleşmeden Sivilleşmeye Yeni Dönem...130 3.6 Devletin KMÇ Alanında Doğrudan Sorumluluk Aldığı Kurumlar: Darüleytamlar ve Kazım Karabekir in Çocuk Ordusu Çalışmaları...138 3.7 Çocuk Koruma Sisteminde Yeniden Sivilleşme: 1920-1940...147 vii

3.8 1920 lı Yıllarda Çocuklara Yaklaşımı Belirleyen Faktörler: Milli ideoloji, Nüfus Artışı ve Devletin Yetersizlikler...154 3.9 Himaye-i Etfal Cemiyeti: Devlet Destekli Bir Dernekten Filantropik Bir Kuruma...159 4 CUMHURİYET DÖNEMİNDE ÇOCUK KORUMA SİSTEMİNİN GELİŞİMİ...165 4.1 1930 lar: Yoksulluk ve Korunmaya Muhtaç Çocuklara Yönelik Hizmetlerin Yetersizlikleri...167 4.1.1 KMÇ Kanunu Öncesi Çocuklara Yönelik Belediye, Darülaceze ve ÇEK in Çeşitli Çalışmaları...179 4.2 1940 larda Karma Yapı: Devletin Korunmaya Muhtaç Çocuklar Alanında Yeniden Ortaya Çıkması...189 4.2.1 1940 li Yıllar: Kimsesiz, sefil bir varlık Olarak Sokak Çocukları...193 4.2.2 İlk KMÇ Kanununa Doğru Çeşitli Girişimler: Çocuk Çiftlikleri, Darülaceze nin çalışmaları, ÇEK ve Çocukların Sokaklardan Toplanması 198 4.2.3 Çocukları Korumaya Yönelik Kurumların Çoklu Yapısı...223 4.3 İlk KMÇ Kanunu (1949) ve TBMM deki Kanunlaşma Süreci...225 4.3.1 Kanun Gerekçesi ve Oluşum Süreci...227 4.3.2 TBMM Komisyonları ve KMÇ Kanunu...230 4.3.3 Geçici Komisyon Raporu: Yeni Kanun Başlığı Korunmaya Muhtaç Çocuklar...234 4.3.4 Kanunun TBMM Genel Kurulundaki Görüşülmesi Sürecinde Yapılan Tartışmalar...237 4.3.5 İlk KMÇ Kanunu ve Uygulamada Karşılaşılan Zorluklar...244 4.4 1950 ler ve 1960 lar: Kamuoyu ve Basının KMÇ Sorununa Olan İlgisinde Artış...248 4.4.1 Bir KMÇ Sorunu Olarak Besleme Çocuklar...257 4.4.2 KMÇ ve Suça Yönelimde Artış...267 4.4.3 Türkiye de Sosyal Hizmet Fikrinin Gelişmesi...274 4.5 KMÇ Kanununda Değişiklik: 6972 Nolu 2. Korunmaya Muhtaç Çocuklar Kanunu...280 4.6 KMÇ ve Sosyal Hizmetlerde Yeni Açılımlar...283 4.6.1 Yabancılar, Eğitim ve Sosyal Hizmetlerin Siyasal İşlevi...284 4.6.2 Sosyal Hizmetler Enstitüsü Kanunu ve Sosyal Hizmet Mesleği...288 4.7 Çocukları Koruma Çalışmalarında Kurumdan Kaçış: Korucuyu Aile...294 4.8 KMÇ Alanında Kurumsallaşmada Gelişmeler...301 5 SONUÇ...309 viii

EKLER:...320 Ek 1: Korunmaya Muhtaç Çocuklar Hakkında Kanun (1949)...320 Ek 2: Korunmaya Muhtaç Çocuklar Hakkında Kanun (1957)...327 Ek 3: Sosyal Hizmetler Enstitüsü Kurulmasına Dair Kanun...335 KAYNAKÇA...339 ix

TABLO LİSTESİ Sayfa No. Tablo 1 : Cinsiyet ve Yaşlara Göre İcar-i Sagir Olarak Verilen Çocukların Dağılımı.124 Tablo 2: 1923 Yılında Eğitimin Durumu...148 Tablo 3: 1937 Yılı Şubat Ayı İçinde İstanbul İli İlk Okullarında Doyurulan ve Himaye Gören Çocuk Sayıları...171 Tablo 4: 1940 lı Yıllarda Çocukları Koruyan Kurumlar...224 Tablo 5: 1938-1962 Yılları Arasındaki Çocuk Hükümlü Sayıları...272 Tablo 6: Koruyucu Aileye Yerleştirilen Çocuk Sayısı (1961-1993)...300 Tablo 7: 1964 Yılında ÇEK na Bağlı Yuvalar...307 x

ŞEKİL LİSTESİ Sayfa No. Şekil 1 : İzbede Unutulan Yavrular!...175 Şekil 2: Kimsesiz, bakımsız, aylak ve yoksul çocuklar ve Parti Raporu...199 Şekil 3 : Yalnız İstanbul da 4000 Kimsesiz Çocuk Var...206 Şekil 4 : Sokaklardaki sefil çocuk!...211 Şekil 5 : Köylülerin Besleme Olarak Sattığı Çocuklar...260 Şekil 6 : Cumhuriyet Döneminde Çıkarılan Fakat Uygulanmayan Önemli Kanunlar..262 Şekil 7 : Suça Sürüklendiği İçin Velayeti Kaldırılan İlk Çocuk...268 xi

KISALTMALAR Bkz. ÇEK Çev. ÇKS DPT Edt. HEC KMÇ MEB SHA Bakınız Çocuk Esirgeme Kurumu Çeviren Çocuk Koruma Sistemi Devlet Planlama Teşkilatı Editör Himaye-i Etfal Cemiyeti Korunmaya Muhtaç Çocuklar Milli Eğitim Bakanlığı Sosyal Hizmetler Akademisi s. Sayfa SHGB Sosyal Hizmetler Genel Müdürlüğü S. Sayı SHÇEK SHU SİMV SSYB TCK TÇEK Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Sosyal Hizmet Uzmanı Sıhhat ve İçtima-i Muavenet Vekâleti Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı Türk Ceza Kanunu Türkiye Çocuk Esirgeme Kurumu xii

1 GİRİŞ Türkiye de özel korunma ihtiyacı içinde olan büyük bir çocuk kitlesinin varlığına rağmen, korunma şemsiyesine dâhil olamayan çocukların oranı son derece yüksektir. 0-18 yaşa arası toplam çocuk nüfusunun %2 si genel olarak korunmaya muhtaç kabul edildiğinden toplam korunmaya muhtaç çocukların (KMÇ) sayısı bir milyonun üstündedir. Oysa kurum bakımı, koruyucu aile ve sosyal yardımla ailesi yanında bakılan çocuk sayısı yirmi bin civarındadır. 1 Bu nedenle KMÇ alanının temel problemi ihtiyaç sahibi bütün çocukların korunmaması yani KMÇ dan esas olarak kimsesiz çocukların anlaşılmasıdır. Kimsesiz çocuklar için ise temel koruma yöntemi olarak yuva ve yurt yani kurumsal bakım anlaşılmaktadır. Bu çercevede bu tez, Türkiye deki KMÇ ın devletin koruyucu sisteminin dışında kalmışlık durumunu, Batı da modernleşme süreçleri sonunda ortaya çıkan çocuk koruma süreçleri ve modelleri ile karşılaştırmalı olarak anlamaya çalışacaktır. Bu bağlamda Batı da ve Türkiye de çocukluğun gelişmesi, modern öncesi ve modern dönemde çocuk koruma yöntemleri, modern dönemde kurumsal hizmet modelleri ve geç modern dönemde kurumsal bakıma alternatif olarak ortaya çıkan aile ve toplum merkezli koruyucu aile gibi yöntemlerin yaygınlaşması alanları karşılaştırmalı olarak incelenecektir. Türkiye de KMÇ a ilişkin sorunlar güncelin ötesinde tarihsel kökleri olan yapısal bir sorundur. KMÇ sorunu özünde Türk modernleşmesinin sosyal alanda yönetsel olarak yeterince yayılmamış olması; eğitim kurumları ve diğer sosyal kurumların yetersizliği yani yeterli yönetsel yayılma göstermemesi ile ilgilidir. 2 Dolayısıyla KMÇ sorunu sosyal bir sorun alanı olarak modernleşme sürecinin bir sonucu olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu nedenle Türkiye nin bir parçası olduğu Batı modernleşme sürecinde KMÇ sorununun ortaya çıkması ve daha sonra da çocukların korunması amacıyla geliştirilen önlemler öncelikle anlaşılmaya çalışılacaktır. Daha sonra KMÇ sorunu ve çözümüne ilişkin modellerin Türkiye koşullarındaki ortaya çıkış ve gelişme tarzları incelenecektir. 1 DPT, 7. Beş Yıllık Kalkınma Planı Çocuk Özel İhtisas Raporu, Ankara, 1994, s. 33. 2 Cemil Oktay, Siyaset Yazıları, İstanbul: Der Yayınları, 1998, s. 215.

Batıda modernleşme ile birlikte KMÇ sorununa gösterilen pozitif tepkiler tarihdışı bir zorunluluktan ziyade, dönemin aydınları, hümanist hareketleri ve sivil toplum örgütlerinin mücadeleleri sonucu ortaya çıkan bir gelişme olarak kabul edilmiştir. Bu gelişme öncelikle çocukların çalışma hayatı gibi yetişkinler dünyasına ait alanlardan eğitim alanına çekilmesi ile ortaya çıkmaya başlamıştır. Bir kurgu olarak çocukluk ve bir alt çocukluk kategorisi olarak korunmaya muhtaç çocukluk da toplumun koruyucu dinamiklerinin 3 tarihsel oluşum sürecinin bir parçasıdır. Çocukların toplumsal korumanın içine çekilmediği koşullarda çocukluk ve özel olarak korunması gereken çocukluk kategorisi de henüz oluşmuş değildir. Modern öncesi ve modernleşme sürecinde çocuklar başta çalışma hayatı olmak üzere yetişkinlere ait dünyanın diğer boyutları içinde tanımlanırken, korunmaya muhtaç çocuklar da çocukların korunmasının merkezde olmadığı kategoriler olarak yetimlik, serserilik ve terk edilmişlik gibi özel tanımlar içinden betimlenmektedir. Dolayısıyla çocukluğa dair gelişme ile modernite ya da diğer bir deyişle modern devletin ya da toplum un gelişimi arasında paralellikler söz konusudur. Bu nedenle çocukluk ve korunmaya muhtaç çocukluk durumları ancak, içinde şekil aldıkları devlet, sosyal kurumlar, modernleşme süreçleri ya da en kapsayıcı kavram olarak modernitenin oluşum süreci içinden anlamlandırılabilir. Bu nedenle, bu çalışmada öncelikle Batıda ve Türkiye de modernite ve modernleşme süreçlerinin genel belirleyenleri ve tezahürleri üzerinde durulacaktır. Her modernleşme süreci aynı zamanda ulus-devlet sınırları içinde bir ulusal devlet inşasıdır; ancak her ulus inşası bir toplumla nihayetlenmemiştir; 4 bu da 3 Koruyucu dinamik Karl Polanyi nin karşı hareket olarak tanımladığı dinamiklere karşılık olarak kullanılmaktadır. Polanyi modern toplumun çift yönlü bir dinamiğe sahip olduğunu; bir yandan piyasanın kendi başına işleme eğilimi nedeniyle toplumsal dokuda yarattığı tahribat, diğer yandan bu tahribatı önlemeye yönelik olarak toplumda koruyucu dinamiklerin ortaya çıktığını belirtmektedir. Karşı hareket geniş anlamda bütün sosyal politika süreçlerini kapsayan bir anlamda kullanılmaktadır. Bkz. Karl Polanyi, Büyük Dönüşüm, 2. baskı, Ayşe Buğra (Çev.), İstanbul: İletişim Yayınları, 2002, s.191. 4 Christopher Pierson toplumun ulus tanımını aşabilen bir bütünlüğe sahip olabileceğine belirtmektedir. Pierson a göre esas nokta, toplumun, ulus devletle tam tamına çakışmamasıdır; pek çok toplumun sınırları bunları çevreleyen devletlerin sınırları kadar net çizilemez; hepimiz çoklu toplumların mensuplarıyız, bunların bazıları ulus devletlerden çok daha küçük ve bazıları da daha büyüktür; tüm 2

ulusların özgül ve farklı modernleşme dinamikleriyle ve farklı kurumsallaşma geleneği 5 ile ilgili bir sonuçtur. Ulus-devletler belli bir nüfustan ulus yaratma projesi olarak, nüfusun tümü üzerinde egemenlik kurarak kendini, kendinden önceki devlet tarzı olan mutlakıyetçi tarzdan ayırır. Bu süreçte devlet ve toplum gittikçe içice gecen yapılara dönüşmektedir. Artık devletin yönetme tarzı daha görünmez ve toplumsal kurumlar kanalıyla olmaya başlamıştır. Foucault nun yönetimsellik olarak açıkladığı bu süreçte devlet artık yönetme pratiklerinin gerçekleştiği yerlerden sadece biridir. 6 Bu süreç içinde çocukluğun bir toplumsal kategori olarak ortaya çıkması karmaşık ve yüzyıllar alan bir süreçtir. Bu nedenle söz konusu sürecin başlangıç noktası ve bitiş noktasını tam olarak tespit etmek mümkün değildir; ancak okul gibi, çocukluğu yetişkinler dünyasından ayrı bir kategori gibi kurgulayan ve niteliksel farklılaşmalar yaratan önemli yönetimsel kurumlardan söz edilebilir. Bu nedenle çalışmada çocukluk kurgusunu var eden temel kurumlardan biri olan okul ve okullaşma modernleşme süreçlerinin farklı coğrafyalarda ortaya çıkışına bağlı olarak incelenmiştir. Toplumsal tarih konusunun genel tarih çalışmaları içinde son derece yeni olması bir yana, çocukluk çalışmalarının da toplumsal tarih çalışmaları içinde geniş bir yer almadığı; mevcut çalışmaların ise hâlâ önemli oranda Batıda ortaya çıkan sosyal tarih çalışmalarını referans kabul ettiği belirtilmelidir. 7 Bu nedenle çocukluğa dair çalışmalarda Batı referansı temel olma özelliğini korumaktadır. Ancak bu çalışmada çocukluğun tarih içindeki seyri teleolojik ve çizgisel bir ilerleme olarak değil, yukarıda toplumlar müstakil sosyal sistemler olarak var olmazlar, başka bir dizi kendileriyle çakışan ve bitişik toplumun oluşturduğu bağlam içinde bulunurlar. Christopher Pierson, Modern Devlet, İstanbul: Çiviyazıları, 2000, s. 107. 5 Bir toplumun kurumsallaşma geleneğini ve mirası, Gosta Esping-Andersen e göre, belirleyen üç faktörden biridir. Diğer ikisi ise sınıf harekelerinin (özellikle çalışan sınıflar) doğası, sınıf esaslı siyasal koalisyonların yapısıdır. Bu nedenle bir toplumdaki kurumsallaşma geleneği ve mirası çocuk koruma sitemninin oluşumunu da belirleyen fakötürerin başında gelmektedir. Bkz. Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1990, s. 29.; Kurumsallaşma aynı zamanda korunmaya muhtaç kesimlerin bakım ve eğitiminin aile dışında ve kamusal düzenlemeler çerçecevsinde yapılması; dolayısıyla bu alanın modernleşmesi anlamına da gelmektedir. Çocuğun doğanın ürünü, çocukluğun ise toplumsal bir yaratı olduğunu belirten Bekir Onur, Türkiye de çocukluğun tarihinin aynı zamanda modernleşmenin tarihi olduğunu belirtip; çocukluğa ilişkin sorunların da tamamlanmamış modernleşmeden kaynaklandığını ifade etmektedir. Bkz. Bekir Onur, Türkiye de Çocukluğun Tarihi, Ankara: İmge Kitapevi Yayınları, 2005, s. 527-528. 6 Pierson, s. 20. 7 Hugh Cunningham, Children and Childhood in Western Society since 1500, 4. baskı, Londra ve New York: Longman, 1998, s. 4 6. 3

gelişme olarak adlandırılan tarzda anlamlı bir ilerleme çizgisi olarak kabul edilmektedir. Yani çocukluğun içinde şekil aldığı toplumsal tarih, teleolojik anlamda bir ilerleme ve geçmişten kopuşlar şeklinde kabul edilmemiştir. 8 Toplumsal tarihin birikimler şeklinde geliştiği, niteliksel dönüşümler yaşanan dönemlerde ise geçmiş birikimlerin varlığını ikincil de olsa sürdürdüğü kabul edilmiştir. Bu çerçevede modern öncesi varolan ve yüzyılların insanlık birikimi olan dinsel merkezli dayanışma biçimleri olarak hayırseverlik in modern koruma sistemlerinin geliştiği dönemlerde de varlığını göstermiş olması bir gerilik olarak görülmemiştir. Hayırseverlik, filantropi ve sosyal hizmet şeklinde sıralanan çocuk koruma sisteminde gelişme bir farklılaşma ve niteliksel kopuş olmakla birlikte, süreç genişleyerek ilerleme olarak gerçekleşmiştir. Yani eski formlar bir sonrakiyle aynı sınırlar içinde entegre olarak varlığını sürdürmüş; ancak yeni gelenin etkinliği daha fazla olmuştur. Ayrıca çocuk koruma sisteminin seküler ve bilimsel bir yönde gelişmesi yani sosyal hizmet şeklinde dönüşmesi, hayırseverliği de etkilemiş ve belli ölçülerde melezleştirmiştir; ancak hiçbir sistem bir diğerini mutlak olarak ikame ederek gelişmemiştir. Her biri kendi dönemlerinin baskın sistemleri olarak yerlerini almışlardır. Modern devlet koşullarında baskın çocuk koruma yöntemi sosyal hizmet olmakla birlikte, modern devletin yönetsel yayılımı ve hayırseverliğin tarihsel olarak oluşturduğu habitusu ve konjonktürel diğer gelişmelere bağlı olarak 8 Çocukların tarih içinde korunmaya başlamasına ilişkin sürece bakıldığında belli bir ilerleme görülmektedir. Tarihin belli bir döneminde çocukların bugünkü anlamında anlaşılmadığı; bugünkünden çok daha olumsuz yaşama koşulları içinde oldukları ve süreç içinde çocukları koruma, çocukluğu oluşturmak için bir önlemler silsilesi ile karşılaşılmaktadır. Bu anlamda ilerlemeden söz etmek E.H. Carr ın söylediği gibi, otomatik ya da kaçınılmaz herhangi bir sürece değil, insan yeteneklerinin gelişmesine inanmak anlamındadır. ( ) sınırsız ya da ne olduklarını öngöremeyeceğimiz ya da öngörmemiz gerekmeyen sınırları olmayan bir ilerlemeye inanmakla yetinirim; bu ilerlemenin hedefleri onlara doğru ilerledikçe tanımlanabilecek ve geçerlilikleri ancak onlara ilerleme süreci içinde incelenebilecek bir ilerlemeye. Böyle bir ilerleme anlayışı olmaksızın, toplumun nasıl ayakta kalabileceğini de bilmiyorum. Her uygar toplum henüz doğmamış kuşaklar uğruna, yaşayan kuşağı birtakım özverilere zorlar. (E.H. Carr, Tarih Nedir? Misket Gizem Gürtürk (Çev.), İstanbul: Birikim Yayınları, 1980, s. 158 159.) Toplumların henüz doğmamış kuşaklar uğruna özverilerde bulunması, toplumların içinde bulundukları zaman diliminde görece veya mutlak olarak daha güçsüz durumdaki kesimleri (yoksullar, özürlüler, terk edilen çocuklar, vs.) korumak için önlemler alması, yardım etmesi ve dayanışma göstermesi şeklinde gerçekleşmektedir. Bu uğraşların toplumu katacak yani kamusal bir nitelik kazanacak şekilde olmaya başlaması, söz konusu hizmetlerin gönüllü ya da kamu örgütlenmesi şekline bürünmesi ile gerçekleşmektedir. Bu çalışmaların tarihteki ilk biçimi bireysel esaslı, dini bir vecibe anlayışı içinde yürütüldüğü hayırseverlik anlayışıdır. Genel olarak dinsel temelli olan bu yardımlaşma tarzı tarihte bütün toplumlarda gözlenen bir yardım şeklidir. Başlangıçta herhangi bir kurumsal çerçeveye ihtiyaç duymayan hayırseverlik, ihtiyaç sahibi kesimlerin artması ve yayılması karşısında dinsel merkezli örgütlenmelere dönüşmektedir. Sorunun büyümesi ve insanların ilgisinin artması sonucu ortaya çıkan hayırsever kurumlar (Kilise bebek hastaneleri vs.) bu anlamda bir ilerleme göstermektedir. 4

hayırseverlik ve filantropi dönemsel olarak yükselebilmekte ya da gerileyebilmektedir. 9 Türkiye de sosyal hizmetler ve çocuk koruma sistemine kamunun yeterli ilgi göstermemesinin dinamiklerinin anlaşılmaya çalışılacacağı bu çalışma üç bölümden oluşacaktır. Birinci bölüm modernitenin genel işleyiş dinamikleri ve çocuk koruma sistemini konu edinen iki alt bölümden oluşacaktır. İlk bölümde modernitenin paradoksal bir süreç olarak bir yandan toplumsal sorunlar üretirken öte yandan da toplumun kendini koruma refleksi içinde koruyucu dinamikler ortaya çıkaran bir yapıyı da ürettiği gösterilecektir. İkinci bölümde Batıda bu sürecin nasıl bir çocuk koruma sistemi doğurduğu tarihsel süreç izlenerek gösterilecektir. Çocuk koruma sistemi anlamında 19. yüzyıl öncesi dönem ise modern öncesi dönem olarak tanımlanmıştır. 19. yüzyılda genel olarak sosyal sorun çercevesinde gelişen koruyucu sistemlerinin oluşumu önemliyken çocukların korunması özel bir kategoride değerlendirilmektedir. Bu dönemdeki çocuk merkezli yaklaşımlar ise genel bir kategori olarak çocuk koruma (child protection) olarak adlandırılmıştır. 20. yüzyılda refah devleti ve kamunun etkinliğinin artmasına paralel olarak ortaya çıkan kreş hizmetleri, doğum izni gibi uygulamaların yaygınlaşmasına paralel olarak çocuğu aile içinde korumayı hedefleyen dönem ise çocuk refahı (child welfare) dönemi olarak adlandırılacaktır. Bu sürecin incelenmesinde özellikle Batı Avrupa ve ABD örnekleri ayrıntılı olarak ele alınmıştır. Çocuk koruma sisteminin oluşumu açısından Batı tarihindeki modernleşme süreçlerine bakıldığında, özellikle 19. yüzyılda yoğunlaşmaya başlayan koruyucu önlemler bir çocuk koruma zemini oluşturmuştur. Bu zemini oluşturan öğeler olarak ise KMÇ ın bakılıp korunduğu kurumsal yapıların yaygınlaşması, çocuk işçiliğinin yasalar ve uygulama düzeyinde sınırlanması, çocukların okullaşmasındaki gelişmeler, 9 Batı tarihi için 1970 lerde gelişen neo-liberal anlayış, hayırseverliğin yeniden gelişmeye başlamasına ilişkin bir konjonktür olarak kabul edilebilir. Bu dönemin sembol isimlerinden Margaret Thatcher ın artık toplum yoktur, bireyler ve aileler vardır sözü, aileye karşı bireyi korumanın kurumları olarak sosyal hizmet e saldırı ve ailenin modern öncesi dönemde olduğu gibi yeniden koruma görevine çağrılması anlamına geliyordu. 5

çocukların her tür istismara karşı aile içinde de korunmaya başlanması yani çocukların baba otoritesine rağmen korunması ve sivil dernekler ile filantropist kişiler öncülüğünde sürdürülen çalışmaların kamusal bir hizmet ve bilimsel bir disiplin olarak sosyal hizmete dönüşmesi olarak tespit edilmektedir. Yukarıda da belirtildiği gibi, Batı tarihinde 20. yüzyıl genel olarak çocuk koruma sisteminin bir genişleme, yayılma ve çeşitlenme anlamında niteliksel bir dönüşümden geçtiği dönemdir. Özellikle II. Dünya Savaşı sonrasında refah devletlerinin yaygınlaşması ile birlikte artık çocuklar aile ortamından uzak bir şekilde kurumlarda değil, doğal ortamları yani aile içinde korunmaktadırlar. Bu nedenle refah rejimindeki bu niteliksel farklılaşmanın çocuk koruma yöntemlerindeki yansımasını isimlendirmek için çocuk refahı dönemi tanımlaması kullanılacaktır. Batı tarihinde 20. yüzyıl artık çocukların bakım ve korunmasında kurumsal bakımın eleştirildiği, koruyucu aile, evlat edinme, gündüz bakım evi, annelere doğum izni ve doğum yardımı gibi önlemlerin alındığı bir dönemdir. İkinci bölümde Osmanlı ve Türk modernleşmesi bağlamında Batı için tespit edilen bu gelişmelerin izleri sürülerek çocuk koruma sisteminin gelişimi anlaşılmaya çalışılacaktır. Tanzimat ile başlayan Türk modernleşme süreci aynı zamanda kamusal çocuk koruma hizmetlerinin başlangıcı olarak kabul edilmiştir. Tanzimat dönemine bakıldığında özellikle II. Abdülhamit dönemine kadar çocuk korunmasına yönelik artan bir kurumsallaşma süreci gözlenmiştir. 1877 Osmanlı-Rus Savaşı ile başlayıp I. Dünya Savaşına kadar geçen savaşlar döneminde devletin sosyal alanda gerilemeye başladığı ve sosyal alanda modernleşme sürecinin yavaşladığı görülmektedir. Osmanlı toplumunda korunmaya muhtaç çocuklar alanında kurumsal gelenek oldukça zayıf ve dağınık bir yapıdadır. 1860 lı yıllara kadar Osmanlı da korunmaya muhtaç çocuklar için yatılı bir kurumsal düzenlemeye rastlanmamaktadır. 10 Korunmaya muhtaç çocuklar esas olarak evlatlık ve besleme adı altında başka aileler tarafından ev işlerinde hizmetçi olarak kullanılarak, bu sorun devlet sorumluluğu dışında yerel düzeyde 10 Onur, Türkiye de Çocukluğun Tarihi, s.129. Bu durum Tanzimat öncesi Osmanlı devletinin henüz toplumu dizayn etmek üzere kurumsal-idari düzenlemelere gitmediği, daha çok merkezi kuralları belirleyip, uygulamaları topluma bıraktığını göstermektedir. Aynı durum ilköğretimin 1869 Maarif-i Umumiye Nizamnamesi ile zorunlu kılınmasına karşılık, ücretsiz olan okullara devletin katkı yapmamasında görülmektedir. Bkz. Onur, Türkiye de Çocukluğun Tarihi, s. 130. 6

çözümlenmeye çalışılmıştır. Korunmaya muhtaç çocuklara yönelik bakımı esas alan ilk kurumsal girişim 1860 lı yıllarda Mithat Paşa nın ıslahhaneleridir. Daha sonra ancak savaş dönemi gibi olağan dışı koşullarda, savaş yetimi ve kimsesizler için yetim evleri gibi koşullara özgü ve belli dönemlerle sınırlı Darüleytam ve Darülhayr-ı Alî gibi kurumlar açılmıştır. Bu süreçte II. Meşrutiyet dönemi kritik bir dönemeç olarak tespit edilmektedir. Bu dönemde devletin zorunlu haller dışında (savaş yetimlerinin korunması gibi) çocuk koruma alanında yer almadığı, sivil girişimleri destekleyerek ve teşvik ederek alanı düzenlemeye çalıştığı görülmektedir. Çocuk koruma alanında sivil dönem olarak adlandırılan bu dönem Cumhuriyet döneminde de devam ederek 1949 yılına kadar devam etmiştir. Çalışmada savaşlar dönemi ile başlayarak II. Meşrutiyet le bir politika haline gelen çocuk koruma çalışmalarının sivil alana devrinin, günümüze kadar gelen KMÇ alanında kamunun yetersizliğinin tarihsel zeminini oluşturduğu iddia edilecektir. Bu bölümde ayrıca devlet seçkinlerinin yakın koruması ve desteğiyle çalışan Himaye-i Etfal Cemiyeti (1935 yılından itibaren Çocuk Esirgeme Kurumu), korunmaya muhtaç çocuklara yaygın ve kurum dışı koruma politikaları da geliştiren filantropik bir örgütlenme olarak incelenecektir. Ayrıca 1920 ve 30 lu yıllarda doğrudan çocuklarla ilgili olmayan; ancak çocukların korunmasını da düzenleyen Türk Ceza Kanunu (1926), Türk Medeni Kanunu ( 1926), Umumi Hıfzıssıha Kanunu (1930) ve Belediye Kanunu (1930) gibi kanun ve bunların uygulama(ma)ları da incelenecektir. Üçüncü bölümde devletin yeniden KMÇ alanında sorumluluk almaya başladığı süreç açıklanmaya çalışılacaktır. Türk modernleşmesi Tanzimat reformlarıyla başlamasına ve sosyal devletin biçimsel olarak erken Cumhuriyet döneminde şekillenmiş olmasına rağmen, 11 genel olarak yoksullar ve özel olarak korunmaya muhtaç çocuklar olgusuna yönelik kamu örgütlenmesinin geç denebilecek bir dönemde 1950 lı yıllarda ortaya çıkmaya başladığı görülmektedir. Buradaki modernleşmenin sosyal alana yayılmasının formel olarak Batı modernitesindeki gelişim seyrini takip 11 Nadir Özbek, Osmanlı dan Günümüze Türkiye de Sosyal Devlet, Toplum ve Bilim, no. 92, 2002a, s. 29. 7

ettiği ancak, zamansal olarak geç kaldığı görülmektedir. Bu nedenle çalışmada, kamunun sosyal hizmetler ve korunmaya muhtaç çocuklar olgusuna, geleneksel yöntem ve hayırseverlik teknikleri dışında, bilimsel ve/veya profesyonel bir yöntemle yönelmesinin geç bir dönemde yani 1960 lı yıllarda yönelmesinin ardındaki temel dinamikler sorgulanacaktır. Bu süreç, nüfusun kent-kır dağılımı, kentsel sosyal sorunlar ve yoksulluğun yaygınlığı, toplumda biriken sosyal yardım habitusu, devletin yönetsel yayılmadaki güçlükleri ve nüfus artış politikası gibi çeşitli değişkenlerden hareketle açıklanmaya çalışılacaktır Bunun yanında, Türkiye deki modern çocuk koruma politikalarına ilişkin tartışmaların oluşmaya başladığı 1930 lu yıllardan itibaren, çocuk sorunlarının basına yansıması da incelenecektir. Korunmaya muhtaç çocuklara dair söylemin değişmesi ve dönüşmesi dönemsel olarak ortaya çıkan siyasal-sosyal değişkenlerin ışığında anlaşılmaya çalışılacaktır. Modern çocuk koruma politikasının etkin olmasının en önemli faktörlerinden biri, yasal mevzuatın düzenlenmesi ve korunmaya muhtaç çocuklara ilişkin ilk kanunların meclisteki görüşme serüvenidir. Bu sürecin gerekçeleri, komisyon tartışmaları ve genel kuruldaki görüşmeler esnasında yapılan tartışmalar değerlendirilecektir. Cumhuriyet döneminde başlayan hızlı okullaşmanın paralelinde çocuk yoksulluğunun görünürlük kazanması sonucu devletin ilgisi yeniden artmıştır. Bu dönemde konunun basında yoğun olarak yer alması, TBMM ndeki tartışmalar ve başta Cumhurbaşkanı nın talimatı ile yapılan araştırma olmak üzere yapılan bir dizi çalışma devletin sistemli olmayan müdahaleleriyle sonuclanmıştır. 1930 larda başlayan tartışmalar ve 1949 yılında TBMM nde ilk KMÇ kanununun çıkmasıyla sosyal hizmet alanında yapısal dönüşüm başlamıştır. Çalışmada bu dönüşüm sürecinin ayrıntıları, kanun teklifiyle ilgili meclis komisyonlarındaki tartışmalar, gazete haberleri ve araştırmalar incelenerek tartışılacaktır. Kanunlarla birlikte çocuk koruma sistemine yönelik dilde bir farklılaşmanın başladığı ve bunun da soruna yaklaşımda önemli bir değişime işaret ettiği görülmektedir. Tartışmalarda öne çıkan özellik, artık kanunun gerekliliğinden çok sorunların büyüklüğü ve kamusal hizmet ve kaynakların yetersizliğinin öne çıkarılmasıdır. Ayrıca bu dönemde çocuk sorununun sokak çocukları şeklinde daha görünür bir sorun olarak ortaya çıktığı; tartışmaların bu çocuklar odaklı yapıldığı görülmektedir. 8

Türkiye deki çocuk koruma sisteminin oluşumunu çok boyutluluğu içinde tespit etmek amacıyla yasal düzenlemeler, kurumsal yapı ve uygulama süreçleri arasındaki ilişkilere de bakılacaktır. Bu süreçte üretilen korunmaya muhtaç çocuklar (KMÇ) kavramı daha sonraki bütün yasal mevzuatta kimsesiz, yetim ve terkedilmiş çocuk kavramlarına ikame edildiği için önemli bir gelişme olmakla birlikte, tanımın içeriğine yakından bakıldığında, kapsamının hâlâ kimsesizlik sınırlı kaldığı görülmektedir. Korunmaya muhtaç çocuklara ilişkin politikaları bu çerçevede inceleyen Sevda Uluğtekin de, devlet merkezli bütün koruma politikaları; çıkarılan yasalar, kurulan yuva ve yurtlar, kurum dışındaki korunmaya muhtaç çocuklara verilen hizmetlerde dar bir muhtaçlık tanımı üzerinden hareket edildiğini belirtmektedir. 12 Uluğtekin e göre mevcut çocuk koruma politikaları çocuğu aileden kopararak korumaya çalışmaktadır, çocuğu aile ile birlikte koruyacak bir sistem ise henüz geliştirilmemiştir; yani halen yürürlükte olan 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanunu nun korunması gereken çocuk a yaklaşımı temeli 19. yüzyıla kadar uzanacak kimsesizlik ve muhtaçlık gibi etiketleyici ve sınırlayıcı özelliktedir. Oysa günümüzde yani çağdaş bir sosyal hukuk devletinin temel prensip olarak yasal düzeyde benimsendiği koşullarda KMÇ sorununa muhtaçlık değil, haklar açısından; korunmaya muhtaç değil, çocuk ve haklarının korunması açısından meseleye yaklaşmak zorundadır. 13 Uluğtekin in de ifade ettiği gibi Cumhuriyet döneminde devletin çocuk koruma politikasında özünde bir değişme yoktur; politikanın esasında hâlâ yetim, kimsesiz çocuklar ve bu çocukların aile sistemi dışında kurum bakımı ile korunması vardır. Bu tespite dayanarak Türkiye de çocuk koruma politikalarında çocuk hakları ve çocuk refahı perspektifinin henüz öncelik kazanmadığı söylenebilir. Ayrıca kanunlarda koruyucu hükümlerin varolması yani biçimsel olarak sürecin tamamlanmış olması ile bu kanunların uygulanması arasında ciddi farklılık olduğu görülmektedir. 12 Sevda Uluğtekin, Yirminci Yüzyılda Türkiye nin Çocukları: Sorunlar ve Beklentiler, Prof. Dr. Nihal Turan a Armağan Sosyal Hizmette Yani yaklaşımlar ve Sorun Alanları içinde, Veli Duyan ve Aliye Mavili Aktaş (edt.), Ankara: H.Ü. Sosyal Hizmetler Yüksekokulu Yayınları, 2001, s. 7-19. 13 Uluğtekin, s. 17. 9

Batı sosyal hizmet sistemi ile Türkiye sosyal hizmet sistemi eşzamanlı bir süreci izlememesine rağmen benzer eğilimleri takip etmektedir. 14 Sosyal hizmetler alanındaki okullaşma sürecinin başlaması ile birlikte Batıda oluşan çocuk koruma sistemi (child protection) modelinin Türkiye de biçimsel olarak tamamlandığı ancak Türkiye deki çocuk koruma sisteminin çocuk refahı aşamasına geçemediği görülmektedir. Benzer bir şekilde Batı ile karşılaştırıldığında Türkiye de çocuk işçiliği olgusu ve buna ilişkin kamusal müdahalelerin Batı daki sürecin aksine yaygın olmadığı; ancak ev içi çocuk işçiliğinin (beslemelik, evlatlık, ahretlik, vb) son derece yaygın olduğu görülmektedir. 1950 li yıllardan sonraki dönemde kabul edilen ev içi çocuk işçiliği sorununa yönelik ciddi kamusal önlemler alınmadığı, 1950 sonrası dönemde sanayileşme ve kentleşme süreçlerinin artması ile birlikte KMÇ alanındaki sorunlarda artış ve çeşitlenme olduğu ve bu sürece ilişkin kamusal müdahalelerin ise yetersiz olduğu üçüncü bölümde tartışılmaktadır. Çocuk koruma sistemine ilişkin hem Batı hem Türkiye deki süreçler çok boyutluluğu içinde açıklandıkatan sonra, sonuç bölümünde karşılaştırma yapılarak Türkiye deki çocuk koruma sisteminin gelişmeyen boyutları ve buna ilişkin dinamikler tartışılacaktır. 14 Muslih Fer de Türk modernleşmesini sosyal alandaki dönüşümünün Batı daki gelişmelerle benzer aşamalardan geçtiğini ifade etmektedir: Türkiye Tanziamat tan beri devam eden ve Cumhuriyet devrinde Atatürk ün adımları ile en geniş ve müessir ifadesini bulan Batılılaşma hareketi ile bütün siyasi, hukuki, idari, ekonomik, sosyal, kültürel müesseselerinde olduğu gibi sosyal hizmetleri ve onun teşkilatında da Batının geçirdiği safhayı, takip etmiş ve dini hayırseverlik müesseseleri, loncalar ve vakıf müesseselerini geride bırakmıştır. Muslih Fer, Muslih Fer in Konuşması, II. Milli Sosyal Hizmetler Konferansı Ankara 5-8 Mayıs 1962 içinde, Ankara: T.C. SSYB, SHGB Yayınları, Sayı 23, 1962, s. XII. Ancak bu benzerliğin biçimsel düzeyde olduğu, da kabul edilerek şöyle vurgulanmaktadır: Bununla birlikte bu sahada daha birçok mesafenin alınmasını gerektiren eksiklikler, aksaklıklar ve ihtiyaçların bizi ileri memleketlerden ayırmakta olduğu da apaçık bir gerçektir. Bu eksiklikler bir taraftan mevzuat ve teşkilat meselelerine taalluk etmekte ve diğer taraftan sosyal hizmet uzmanlarının, sosyal işçilerin, sosyal plancıların gelişmesini gerektirmektedir Fer, Muslih Fer in Konuşması, s. XIII. 10

2 MODERNİTE VE ÇOCUKLARIN KORUNMASI Çocukların korunması anlamında çalışma hayatından çekilmeye başlanması ve devletin çocukları korumaya yönelik önlemler alması 18. yüzyıldan itibaren belirginlik kazanmaktadır. 15 Genel olarak çocuklara yönelik kamusal hizmetlerin ve okullaşmanın yaygınlaşması süreci yanında, benzer önlemler korunmaya muhtaç çocukların özel olarak korunması alanında da gözlenmektedir. 16 Başlangıçta yoksulluk koşullarında yaşayan çocukların bakımı büyük oranda aileleri tarafından yapılırken; terk edilen bebeklerin sayısının artması nedeniyle dinsel hayırseverlik ya da kilise 1500 li yıllarda bakımevleri ve çocuk hastaneleri kurmaya başladı. Ancak zamanla terk edilen çocuk sayısındaki büyük artışlar ve hayırsever girişimlerin yetersizliği nedeniyle söz konusu bebek ve çocuklara yönelik hizmet veren hastanelere merkezi devletler maddi yardımlar vermeye başladı. Örneğin bu sorunun çok yaygın yaşandığı Paris te çocuk hastanesine terk edilen bebeklerin tedavi, bakım ve yetiştirilmeleri için devlet tarafından 1670 lerden itibaren maddi kaynak aktarımına başlanmıştır. 17 Daha önce tamamen kilisenin denetiminde yapılan terk edilen çocuklara yönelik hizmetlerde devletin rol almaya başlaması, hayırseverlik alanında bir daralma ve devlet alanında bir genişleme anlamına da gelmektedir. Ancak bu alanda niteliksel bir farklılaşma için merkezi devletlerin çok yönlü olarak soruna yaklaştığı ve birçok boyutu ile önlemler aldığı 19. yüzyılı beklemek gerekecektir. Yüzyıl boyunca çocukların çalışma hayatında ve terkedilmişlik koşullarında korunmasına ilişkin birçok yasal düzenleme ve bakım kurumu oluşturulurken, 19. yüzyıl sonu ve 20. yüzyıl başında artık çocuklar kamunun gündemlerinde sürekli olarak yer almaktadırlar. 15 Cunningham, s. 121. 16 Batı tarihinde çocukluğun ortaya çıkışını inceleyen Cunningham a göre 18. yüzyıldan itibaren gönüllü ve devlet kurumları yoksullukla daha çok mücadele ederken, bu dönemde merkezi devlet kurumlarının daha çok sorumluluk almaya başladığını vurgulamaktadır. Bkz. Cunningham, s. 123. 17 Cunningham, s. 125. Ayrıca Thomas Max Safley, dönemin Avrupa kıtasındaki ilklerden biri Almanya da ise ilk olan kent yetimhanesinin Augsburg şehir devletinde 1572 yılında kurulduğunu belirtmektedir. Safley, ortaya çıkan yoksulluk karşısında kentlere akın eden yoksulların hastalık, işsizlik gibi çaresizlikler karşısında çocuklarını terk ettiklerini ve bu durum karşısında otoritelerin bazı çocukları koruyucu aileler yanına yerleştirdiği ancak bunun da yetmemesi üzerine dönemin elitlerinden alınan bağış ve kent meclisinin de katkıları ile bir şehir yetimhanesi kurulmasına karar verildiğini belirtmektedir. Bkz. Thomas Max Safley, Charity and Economy in Orphanages of Early Modern Augsburg, N.J.: Humanities Press, 1996, s. 2. 11

Ancak çocuk hakları perspektifinin egemen olduğu 20. yüzyıla kadar korunmaya muhtaç çocuklar 18 genel olarak, terk edilen, yetim, kimsesiz ve serseri gibi aile korumasından uzaklaşan çocuklar olarak kabul edilmektedir. Modern öncesi dönemde korunmaya muhtaç çocukların önceleri aileleri yanında bakıldığı, daha sonraları ise kışla tipi büyük hastaneler ya da kişileri birey olarak kabul etmeyen, bireyleri korumaktan çok asayişi bozmamaları için toplumdan tecridini esas alan yoksul evleri (poorhouse) düşkünlerevi (almshouse) ya da çalışmaevleri (workhouse) gibi kurumlarda barındırıldıkları görülmektedir. 19 Bu türden kurumların yaygın olduğu ve sanayileşme ile kentleşmenin yayıldığı 19. yüzyıl aynı zamanda kent yoksulluğunun ve buna bağlı sorunların da yaygınlaştığı bir dönemdir. Bu yüzyılda yoksullara yönelik kışla tipi büyük kurumların bütün Avrupa ve Kuzey Amerika ya yayıldığını görmekteyiz. 19. yüzyıldan itibaren yaygın ve görünür yoksulluğa karşılık, hayırsever ve filantropist girişimcilerle birlikte dönemin devletlerince, büyük ve görselliği ağır basan yoksulevleri, yetimhaneler, toplum merkezleri (settlement houses), hapishaneler inşa edilmiştir. 20 Bu dönemde çocuklar hâlâ korunması düşünülen bir özne olmaktan ziyade, yoksul aileleri ile birlikte toplumsal düzeni bozmamaları için 18 Korunmaya muhtaç çocuklar kavramının içeriği ile ilgili genel bir uzlaşı bulunmamaktadır. İngilizce literatürde children in need of protection kavramının karşılığı olarak kullanılan korunmaya muhtaç çocuklar kavramı yerine needy children (muhtaç çocuklar) ya da dependant children (bağımlı çocuklar) da kullanılmaktadır. Türkiye de ise 1950 lerden bu yana, başta yasal metinler ve daha sonra bütün literatürde kullanılmaya başlanan korunmaya muhtaç çocuklar kavramı, yerleşik bir kavrama dönüşmüştür. Ancak KMÇ kavramının içerik olarak genellikle kimsesiz çocuklara gönderme yaptığı, bu nedenle korunmaya muhtaç çocukların sadece bir grubunu anlattığı gerekçesiyle son yıllarda eleştirilmeye başlanmıştır. Bu eleştirilerden biri için bkz. Sevda Uluğtekin, Yirminci Yüzyılda Türkiye nin Çocukları: Sorunlar ve Beklentiler, Prof. Dr. Nihal Turan a Armağan Sosyal Hizmette Yani yaklaşımlar ve Sorun Alanları içinde, Veli Duyan ve Aliye Mavili Aktaş (ed.), Ankara: H.Ü. Sosyal Hizmetler Yüksekokulu Yayınları, 2001. Uluğtekin, KMÇ kavramı yerine, korunmaya muhtaç olup ailesinde kalan çocukları da koruma şemsiyesi içine almak kaygısıyla Korunması Gereken Çocuk kavramını önermektedir. Bu değerlendirmeye katılmakla birlikte, yerleşik bir kullanıma sahip olması nedeniyle bu çalışmada KMÇ kavramı tercih edilecektir; ancak KMÇ kavramı anlam olarak korunması gereken bütün çocukları kapsayan bir içerikle kullanılmaktadır. Needy Children kavramının kullanımı için ise bkz. Safley, s. 1-2.; Çocukların kendi doğal ebeveynleri tarafından bakılmaması ve ikame kurumlarca bakılması durumunda ortaya çıkan korunmaya muhtaç çocuk grubunu Dependent Children (bağımlı çocuklar) olarak tanımlayan yaklaşım için bkz. John Lewis Gillin, Clarence g. Dittmer ve diğerleri, Social Problems, New York: Appleton-Century-Crofts, Inc., 1952, s. 394. 19 Almshouse (düşkünlerevi) daha çok yaşlı, kimsesiz ve özürlü kişilerin kaldığı yerler iken workhouse (çalışmaevleri) çalışabilecek kişi ve ailelerin çalışabilmelerine imkan tanınan ve 1834 Yoksullar Yasası gereği her kilise bölgesinde (parish) kurulması gerekli olan total kurumlar dır. Bu kurumlar arasındaki farklar hakkında bir inceleme için bkz. Alannah Tomkins, Almshouse versus workhouse: Residential welfare in 18th century Oxford, Family & Community History, Vol. 7/1, May 2004, s. 45 58 20 Eric H. Monkkonen, Nineteenth Century Institutions: Dealing with the Urban Underclass, Underclass Debate, Views From History içinde, Michael B. Katz (edt.), Princeton: Princeton University Press, 1993, s. 335. 12

çalışmaevleri nde tecrit edilmektedir. Dolayısıyla yoksullar ve çocukları hâlâ bağımsız kişilikler ya da evrensel yurttaşlık hakları olan insanlar olarak kabul edilmemektedir; dönemin iktidarları için temel yönlendirici felsefe, asayiş ve düzenin korunmasıdır. Bu durum toplumun henüz inşa edilmediği bir süreçti. Toplumu oluşturan sınıflar ya da tabakalar arasında uçurumlar çok derindir ve sınıflar arasındaki ilişkiyi sağlayacak sosyal devlet henüz yeterince gelişmiş değildir. Bütün tebaanın sosyal açıdan eşit yurttaşlar olduğu bir durum yani, toplum olma süreci henüz başlamıştır. Toplumun inşa sürecinin düşünsel düzeyde başlaması için Robert Owen ı beklemek gerekiyordu. Owen New Lanark taki sanayi evlerinde üretimin çalışanları dışlamadan, toplumsallığı içererek de kârlı olabileceğini gösterdi. Sanayileşmenin yarattığı çözülme karşısında, sorunun asıl boyutunun ekonomi değil, sosyal boyutu olduğunu gösterdi. Owen piyasanın yıkıcı dinamiğine karşı, toplumun ayakta kalması ya da var olması için, karşı dinamiğin yani sosyal olanın örgütlenmesini sağladı Owen bu anlamda toplumu, devleti ve verimli üretimi dışlamadan, toplumsalın önemini anlayan ilk düşünürlerin başında gelir. 21 Owen ın çalışmaları sonrasında ekonomi ve sosyal alan arasındaki ilişki çok daha güçlü olarak ortaya çıkmıştır. Sosyal alanın 22 ekonomi ve piyasadan dışlanmamaya başlanmasını Donzelot sosyal hak ın ortaya çıkması, sosyal hakları da öncelikle işçi sınıfının haklarının kurumsallaşması olarak tanımlamaktadır. Bu kurumsallaşmada ayırt edici gelişme sigorta tekniğinin gelişmesidir. İşçi sınıfının sigorta tekniği yoluyla sosyal haklarının kamusal bir önem kazanması, Owen da ifadesini bulan, sosyal alanın ortaya çıkmasının bir diğer veçhesidir. Sigorta tekniğinin ortaya çıkması ve yaygınlaşması ile birlikte sosyal ve ekonomik olan arasında ayrışma (ama aynı zamanda birbirlerin dışlamadan 21 Sanayileşmenin yarattığı ağır sosyal sorunlar karşısında, üretim, piyasa ve sosyal korumanın çelişik olmadığına dair çabalarını İskoçya nın New Lanark kasabasında kurduğu sanayi evleri ve aynı kompleks içinde kurduğu eğitim ve yaşam üniteleri ile çalışanları üretim sürecine katarak giriştiği deneyimin ayrıntılı bir incelenmesi için bkz. Rona Aybay, Robert Owen, İstanbul: Remzi Kitabevi, 1970. 22 Sosyal alan kavramı özellikle Jacques Donzelot tarafından spesifik bir anlamda kullanılmakla birlikte, özel olarak anılmadıkça geniş anlamda yani; genel olarak yoksulluk alanında gerek kamu ve gerek sivil girişimler tarafından yapılan düzenlemeler anlaşılacaktır. Sosyal alan temel olarak insanların kâr ve siyaset dışında kalan temel insani ihtiyaçları ile ilgili kurumsal düzenlemeler; yardımlar, eğitim ve rehabilitasyon süreçlerinin tümünü kapsayan partikler olarak görülmektedir. 13