BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER VE TÜRK KAMU YÖNETİMİNE ETKİLERİ

T.C. SÜLEYMAN DEMİREL ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER VE TÜRK KAMU YÖNETİMİNE ETKİLERİ YÜKSEK LİSANS TEZİ Hazırlayan Mehmet UYSAL 0330203267 Danışman Yrd. Doç. Dr. Uysal KERMAN ISPARTA 2007

iii ÖZET BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER VE TÜRK KAMU YÖNETİMİNE ETKİLERİ Mehmet UYSAL Süleyman Demirel Üniversitesi, Kamu Yönetimi Bölümü Yüksek Lisans Tezi, 173 sayfa, Haziran 2007 Danışman: Yrd.Doç.Dr. Uysal KERMAN Bu çalışmanın amacı, Bağımsız İdari Otoriteler (BİO) ve bunların Türk Kamu Yönetimi üzerindeki etkileri hakkında bilgi vermektir. Çalışmada, öncelikle BİO ların tanımı, ortaya çıkışı, tarihsel gelişimi ve Türkiye deki örnekleri açıklanmış, Türk Kamu Yönetimine etkileri hakkında bilgi verilmiştir. Türkiye deki BİO uygulamaları anlatılırken, birbirleri arasındaki benzerliklerin ve farklılıkların daha iyi anlaşılabilmesi için özellikleri, faaliyetleri ve yapılanmaları çizelge şeklinde de gösterilmiştir. BİO ların kamu yönetimine etkileri incelenirken, merkezi yönetim ve siyaset ile ilişkileri, ekonomiye etkileri ve hukuk alanına etkileri maddeler halinde açıklanmıştır. Çalışmamıza konu olan BİO ların ülkemizde ortaya çıkış nedenleri; neoliberal politikaların uygulanması ile Avrupa Birliği üyelik sürecindeki zorunluluklar olmuştur. Anahtar Kelimeler: Bağımsız İdari Otorite, Üst Kurullar, Regülasyon

iv ABSTRACT INDEPENDENT ADMINISTRATIVE AUTHORITIES AND EFFECTS ON TURKISH PUBLIC ADMINISTRATION Mehmet UYSAL Süleyman Demirel University, Department of Public Administration M.A. Thesis, 173 pages, June 2007 Supervisor : Asst. Prof. Dr. Uysal KERMAN The goal of this work is to give information about Independent Administrative Authorities (IAA) and their effects on Turkish Public Administration. At the first part of this work, IAAs explanation, appearance, historical evolution, examples in Turkey and their effects on Turkish Public Administration were stated. When explicating the implementation of IAAs in Turkey, the characteristics, activities and organizations of these IAAs were graphically showed in order to explain the similarities and differences. In the part where IAAs effects on public administration were analyzed, their relationships with local authorities and politics, effects on economy and judicial system were explicitly specified. The reasons of appearance of IAAs in Turkey were the implementation of neoliberal political thoughts and the requirements of European Union membership process. Key Words: Independent Administrative Authorities, Higher Level Administrative BOARDS, Regulation

v İÇİNDEKİLER Sayfa ÖZET. iii ABSTRACT.. iv İÇİNDEKİLER... KISALTMALAR DİZİNİ TABLOLAR DİZİNİ. v x xii BİRİNCİ BÖLÜM GİRİŞ 1 1.1. TANIMLAMA ÇABALARI. 4 1.2. BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN TARİHSEL GELİŞİMİ 7 1.2.1. Anglo-Sakson Ülke Uygulamaları... 11 1.2.1.1. ABD 11 1.2.1.2. İngiltere. 14 1.2.2. Avrupa Birliği Kurumsal Yapılanmasında BİO ların Yeri.. 17 1.2.2.1. Almanya Örneği 19 1.2.2.2. Fransa Örneği 21 1.2.2.3. İtalya Örneği. 23 1.3. BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN TÜRLERİ. 26 1.3.1. Karar Organlarının Şekline Göre.. 26 1.3.2. Yapılan Düzenlemenin Özelliğine Göre 26 1.3.3. Faaliyet Alanlarına Göre 27 1.4. BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN ÖZELLİKLERİ. 29 1.4.1. Yapısal Özellikleri.. 34 1.4.1.1. Kurumsal Yapı 34 1.4.1.2. Üyelerin Statüleri 35

vi 1.4.1.3. Denetim... 38 1.4.1.3.1. İdari Denetim. 39 1.4.1.3.2. Yargısal Denetim... 41 1.4.1.3.3. Mali Denetim. 44 1.4.1.4. Bütçe 47 1.4.2. İşlevsel Özellikleri 50 1.4.2.1. Düzenleme Yetkileri.. 51 1.4.2.2. Gözetim ve Denetim Yetkileri 52 1.4.2.3. Danışmanlık İşlevleri.. 53 1.4.2.4. Yaptırım Uygulama Yetkileri. 54 1.4.2.5. Uyuşmazlık Çözme İşlevleri.. 56 İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE DE BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER 58 2.1. SERMAYE PİYASASI KURULU (SPK) 59 2.1.1. SPK nın Oluşumu 59 2.1.2. Üyelerin Statüleri ve Atanmaları. 61 2.1.3. Kuruluş Amaçları. 62 2.1.4. SPK nın Görev ve Yetkileri. 62 2.2. REKABET KURUMU (RK). 63 2.2.1. Rekabet Hukuku 64 2.2.2. Rekabet Kurumu. 66 2.2.2.1. Rekabet Kurumunun Teşkili. 66 2.2.2.2. Kurum Personelinin Statüleri 67 2.2.2.3. Rekabet Kurumunun Gelirleri 67 2.2.2.4. Rekabet Kurumunun Özerkliği. 68 2.2.2.5. Rekabet Kurumunun Görev ve Yetkileri... 68 2.3. RADYO VE TELEVİZYON ÜST KURULU (RTÜK).. 69

vii 2.3.1. 3984 Sayılı Kanunda Yapılan Düzenlemeler.. 70 2.3.2. RTÜK ün Görev ve Yetkileri.. 71 2.3.3. Üyelerin Statüleri ve Atanmaları. 72 2.3.4. Kurulun Bütçesi 73 2.3.5. Kurul un Faaliyetleri... 74 2.3.5.1. Radyo ve Televizyon Kuruluşlarının Lisans ve İzin Faaliyetleri. 74 2.3.5.2. Teknik Hizmet Faaliyetleri.. 75 2.3.5.3. Yayın İzleme ve Değerlendirme Faaliyetleri.. 76 2.3.5.4. Akıllı İşaretler Sistemi. 77 2.4. BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMU (BDDK) 77 2.4.1. Modern Bankacılık ve Kriz.. 78 2.4.2. Türk Bankacılık Sektörünün Yapısı. 80 2.4.3. Kuruluş ve Hukuki Yapı. 81 2.4.4. Kuruluş Amaçları 83 2.4.5. Görev ve Yetkileri... 84 2.5. TELEKOMÜNİKASYON KURUMU (TK) 84 2.5.1. Telekomünikasyon Kurumunun Teşkili... 86 2.5.2. Kuruluş Amaçları. 87 2.5.3. Telekomünikasyon Kurumunun Görevleri 87 2.5.4. Üyelerin Statüleri.. 88 2.5.5. Telekomünikasyon Kurumunun Bağımsızlığı. 89 2.6. ENERJİ PİYASASI DÜZENLEME KURUMU (EPDK). 90 2.6.1. EPDK nın Kuruluşu. 91 2.6.2. Kuruluş Amaçları. 92 2.6.3. EPDK nın Görev ve Yetkileri. 92 2.6.4. Personelin Statüsü, Atanması ve Özlük Hakları. 94 2.6.5. EPDK nın Bağımsızlığı.. 95

viii 2.7. ŞEKER KURUMU (ŞK). 96 2.7.1. Şeker Kurumunun Teşkili ve Kuruluş Amaçları 98 2.7.2. Şeker Kurumunun Görev ve Yetkileri 98 2.7.3. Personelin Statüsü, Atanması ve Özlük Hakları. 99 2.8. TÜTÜN, TÜTÜN MAMULLERİ VE ALKOLLÜ İÇKİLER PİYASASI DÜZENLEME KURUMU (TAPDK).. 100 2.8.1. Kurumun Teşkili. 101 2.8.2. Üyelerin Statüleri ve Atanmaları 102 2.8.3. Kurumun Görev ve Yetkileri 103 2.8.4. Faaliyet Alanları... 104 2.8.5. Kurumun Gelir ve Giderleri. 104 2.9. KAMU İHALE KURUMU (KİK).. 105 2.9.1. Kamu İhale Kurumunun Teşkili ve Kuruluş Amaçları... 107 2.9.2. Üyelerin Statüleri 107 2.9.3. Kurumun Görev ve Yetkileri.. 108 2.9.4. Kanunun Getirdiği Yenilikler. 109 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN TÜRK YÖNETSEL YAPISINA ETKİLERİ 121 3.1. MERKEZİ YÖNETİM VE SİYASET İLE İLİŞKİLERİ. 122 3.1.1. Merkezi İdare İle İlişkileri. 123 3.1.2. Hükümet İle İlişkileri 127 3.1.3. Parlamento İle İlişkileri. 128 3.2. EKONOMİYE OLAN ETKİLERİ. 129 3.3.HUKUK ALANINA OLAN ETKİLERİ.. 134 3.3.1. Türk Hukukunda Bağımsız İdari Otoriteler.. 135 3.3.2. BİO larla İlgili Yaşanan Sorunlar. 138

ix 3.3.2.1. BİO ların Anayasal Konumu Nedeniyle Ortaya Çıkan Sorunlar 138 3.3.2.2. İdarenin Bütünlüğü İlkesi Açısından Ortaya Çıkan Sorunlar 143 3.4. SONUÇ 146 KAYNAKÇA. 151 ÖZGEÇMİŞ... 161

x Kısaltmalar: a.g.e. Adı geçen eser a.g.m. Adı geçen makale a.g.r. Adı geçen rapor a.g.t. Adı geçen tez AAI Autorita Amminisatrative Indipendenti AB Avrupa Birliği ABD Amerika Birleşik Devletleri A.İ.D. Amme İdaresi Dergisi APA ABD İdari Usul Yasası BDK Bağımsız Düzenleyici Kurul BDDK Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu BİO Bağımsız İdari Otorite bkz. bakınız COB Fransız Sermaye Piyasası Kurumu CONSOB İtalyan Sermaye Piyasası Kurumu çev. Çeviren DB Dünya Bankası DDK Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu der. derleyen DPT Devlet Planlama Teşkilatı DTÖ Dünya Ticaret Örgütü ed. editör EPDK Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu FSA Financial Services Authority (İngiliz Sermaye Piyasası Kurumu) GATS General Agreement on Trade in Services (Hizmet Ticareti Genel Anlaşması) GSMH Gayri Safi Milli Hasıla ICC Interstate Commerce Commision (Eyaletlerarası Ticaret Komisyonu) IMF International Money Fund (Uluslararası Para Fonu) İMKB İstanbul Menkul Kıymetler Borsası KHK Kanun Hükmünde Kararname KİK Kamu İhale Kurumu m. madde NATO North Atlantic Treaty Organization (Kuzey Atlantik Paktı Örgütü) Non-Departmental Public Bodies (Hükümete Bağlı Olmayan Kamu NDPBs Kurumları) NPM New Public Management (Yeni Kamu İşletmeciliği) OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü OFTEL Office of Telecommunications (İngiltere Telekomünikasyon Kurumu)

xi QUANGOS (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organization) İngiliz Özerk Hükümet Dışı Örgütleri RG Resmi Gazete RK Rekabet Kurumu RTÜK Radyo ve Televizyon Üst Kurulu s. sayfa s.k. sayılı kanun SPK Sermaye Piyasası Kurumu STEAM Stratejik Teknik Ekonomik Araştırmalar Merkezi ŞK Şeker Kurumu TAPDK Tütün ve Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi T.C. Türkiye Cumhuriyeti TEAŞ Türkiye Elektrik Üretim, İletim Anonim Şirketi TEDAŞ Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi TİSK Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu TK Telekomünikasyon Kurumu TMSF Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu TOBB Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği TODAİE Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü TRT Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu TÜBİTAK Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu TÜSİAD Türkiye Sanayici ve İş Adamları Derneği vb. ve benzeri vd. ve diğerleri WB World Bank (Dünya Bankası)

xii TABLOLAR DİZİNİ Sayfa Tablo 1.1. İngiltere deki Bağımsız İdari Otoriteler.. 16 Tablo 1.2. BİO ların Sınıflandırılması. 28 Tablo 1.3. Kurulların Faaliyet Raporları.. 40 Tablo 1.4. Kararların Yargısal Denetimi.. 44 Tablo 1.5. BİO ların Gelirleri.. 47 Tablo 2.1. Karasal Televizyon Kuruluşları.. 75 Tablo 2.2. BİO ların Kuruluş Kanunları, Kuruluş Tarihleri ve Kuruluş Amaçları.. 111 Tablo 2.3. Karar Organları ve Kurul Yapıları.. 112 Tablo 2.4. BİO ların Bütçeleri. 113 Tablo 2.5. Üyelerin Statüleri ve Atanmaları. 114 Tablo 2.6. BİO ların Eğitim Faaliyetleri.. 116 Tablo 2.7. BİO ların Uluslararası Faaliyetleri. 118

1 GİRİŞ 1970 lerde patlak veren ekonomik kriz ile birlikte sosyal devletin değişimi gündeme gelmiş, devletçi ekonomiler yerini rekabete dayalı serbest piyasa ekonomisine terk etmeye başlamıştır. Bu gelişmeler bağlamında, devlet mal ve hizmet üreten bir konumdan, yani Müdahaleci Devlet anlayışından; bu piyasaları düzenleyen ve denetleyen konuma, Düzenleyici Devlet anlayışına geçiş yapmaya başlamıştır. Geleneksel kamu yönetimi anlayışında hakim olan görüş, kamu hizmetleri ile piyasanın birbirine ters olduğu ve kamu hizmetlerinin piyasa kriterleri ile değerlendirilemeyeceğidir. Bu bağlamda küreselleşme süreci ve bunun yönetsel yansımaları sonucu ortaya çıkan yeni kamu yönetimi anlayışı, kamu hizmetlerinin üretilmesinde ve sunumunda piyasalaştırmayı, devletin sunumundan daha etkin bir araç olarak görmektedir. Bu durum piyasa merkezli bir devlet anlayışının hakim olmaya başladığının bir göstergesi olarak değerlendirilebilir. 1 Bu dönüşüm sürecinde devletin düzenleme, denetim ve gözetim faaliyetlerini hakkıyla yerine getirmesi amacıyla oluşturulan unsurlar arasında, Bağımsız İdari Otorite (BİO) ler yer almaktadır. BİO ların geleneksel kamu yönetimi anlayışı içerisinde örneği olmadığı söylenebilir. BİO lar, devletin kamu işletmeciliği aracılığıyla ekonomiye doğrudan müdahale etmeyi bıraktığı, ekonomik aktörlerin uymakla yükümlü olacakları kuralları belirlediği ve bu kuralların uygulanmasını sağlamak üzerinde yoğunlaştığı yeni anlayışı yansıtan yapılardır. 2 BİO ların ortaya çıkışında, ekonomiyi politikacıların ve söz konusu sektördeki tekel niteliğindeki aktörlerin baskılarından kurtarma çabasının, özelleştirme politikalarının, teknik bilgi ve uzmanlığın, insan hakları bağlamında yaşanan duyarlılığın ve yolsuzlukları önlenme gayretlerinin etkisi vardır. 1 AYDIN, V., AKTEL, M. ve AVŞAR, N., Neo-Liberal Düşüncenin Türkiye Bağlamında Yeni Yönetsel Aktörleri: Bağımsız İdari Otoriteler-Üst Kurullar, Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt No 1, S: 1, 2005, s.103-126. 2 TÜSİAD, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD-T/2002-12/349 İstanbul, Aralık 2002, s.79.

2 Dünyada BİO lar ilk olarak 1887 yılında ABD de ortaya çıkmış, Kıta Avrupası nda ise yapılanmaları 1990 lı yıllardan itibaren başlamıştır. Türkiye de ise BİO ların kurulmasında, 24 Ocak 1980 kararlarından sonra başlatılan devletin ekonomik alana olan müdahalesini en aza indirme girişimleri ve özelleştirme çalışmalarının etkili olduğu söylenebilir. 1981 yılında Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) nun kurulmasıyla başlayan süreç, özellikle 1999 yılından itibaren uluslararası kuruluşların yönlendirmeleri ile birlikte hız kazanmış ve böylelikle dokuz adet BİO Türk idari teşkilatında yerini almıştır. BİO lar yapısal ve işlevsel bağlamda gösterdikleri farklılıklarla, özellikle Kıta Avrupası ülkelerinde tartışmalara yol açmakta ve bağımsızlıkları, meşruiyetleri, hesap verebilirlikleri ve idari teşkilatlanmadaki yerleri bağlamında çokça eleştirilmektedirler. Bu kurumlar, yürütme kuvveti içerisinde yer almasına rağmen siyasi iktidar tarafından denetlenememesi dolayısıyla meşruluk ve hesap verebilirlik açısından, idari organlar olarak kabul edilmelerine rağmen merkezi yönetimin hiyerarşik ve idari vesayet denetimlerinin dışında olması nedeniyle idarenin bütünlüğü ilkesi açısından, tartışmaların odağında yer almaktadırlar. Hiçbir kişi, kurum veya kavram kendini tanıtan, ortaya çıkaran veya literatürde yer almasını sağlayan anlayış ve politikalardan bağımsız düşünülemez. Dolayısıyla, liberal politikaların ürünü olan BİO lar da bu politikalardan bağımsız bir değerler bütününe sahip değildir. Ancak, dünya genelinde devletin işlevsel ve kurumsal yapısı kapsamında yaşanan değişim görmezden gelinmemelidir. Bu düşünceden hareketle, BİO ların Türk Kamu Yönetimi nde de yer bulması doğal bir sonuçtur. Ancak önemli olan, bu kurumların Türkiye nin kendi iç dinamiklerinden ve ihtiyaçlarından varlık bulması ve Türkiye nin kendine has ilke ve özellikleri dikkate alınarak yapılandırılmalarıdır. Söz konusu temel düşünceden hareketle, BİO lar ve Türk Kamu Yönetimine etkilerini daha detaylı bir şekilde kavranılmasını sağlamak üzere çalışmamız üç bölüm altında incelenecektir. Çalışmanın birinci bölümünde, BİO ları tanımlama çabaları, ortaya çıkışları, tarihsel gelişimleri, ABD ve AB üyesi ülkelerdeki uygulamaları ile birlikte; BİO ların türleri, yapısal ve işlevsel özellikleri incelenmeye

3 çalışılacaktır. Ayrıca kavram karmaşasını önlemek için BİO larla doğrudan ilgili bağımsızlık ve özerklik kavramları da açıklanmaya çalışılacaktır. Çalışmanın ikinci bölümünde, Türkiye deki mevcut 9 adet BİO (Sermaye Piyasası Kurulu (SPK), Rekabet Kurumu (RK), Radyo ve Televizyon üst kurulu (RTÜK), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), Telekomünikasyon Kurumu (TK), Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), Şeker Kurumu (ŞK), Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu (TAPDK) ve Kamu İhale Kurumu (KİK)) incelenecektir. Bu inceleme yapılırken, BİO ların kuruluş amaçları, görev ve yetkileri, personel statüleri, bütçeleri ve birbirleri arasındaki ilişkiler ile ortak ve farklı yönleri ele alınacaktır. Üçüncü bölümde ise, BİO ların Türk yönetsel yapısına etkileri üzerinde durulacaktır. Bu konu incelenirken, BİO ların merkezi yönetime, siyasete, ekonomiye ve hukuksal alana etkileri ayrı başlıklar altında irdelenecektir.

4 BİRİNCİ BÖLÜM BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER 1.1. TANIMLAMA ÇABALARI Toplumsal refahın sağlanması ve kalkınmanın gerçekleştirilmesi, iç ve dış güvenliğin sağlanması, ulaşım, iletişim, sağlık, eğitim, adalet, bayındırlık hizmetleri gibi genel ve ortak toplumsal ihtiyaçları karşılamak zorunda olan devlet, bu hizmetleri idare aracılığıyla yerine getirmektedir. Devletin görevlerindeki değişme ve gelişmeler kamu hizmetini büyük ölçüde etkilemiş ve kamu hizmetinin alanını genişletmiştir. Bu genişleme sosyal devlet politikalarını gerektirmiş ve devlet her alanda önemli görevler üstlenerek toplumsal hayatı düzenleyen bir konuma gelmiştir. Devletin bu yeni süreçte en temel amacı, artan idari faaliyet alanlarına uygun yönetim sistem ve kurumlarını oluşturmak; buna paralel olarak da bireylerin temel hak ve özgürlüklerini en kapsamlı biçimde koruma altına almak olmuştur. Bu arayışların ortaya çıkardığı ürünlerden biri de Bağımsız İdari Otoriteler (BİO) dir. BİO ların yeni oluşları, farklı alanlarda etkinlikte bulunmaları ve yasal düzenlemelerinin farklı nitelik taşımalarından dolayı isimlendirilmeleri çeşitlilik göstermektedir. Quangos (quasi-autonomous non-governmental organization) özerk hükümet dışı organizasyon benzeri, NDPBs (non-departmental public bodies) kamu kurumu niteliğinde olmayan kurumlar, independent agencies BİO, Organizme quasi-juridictionnel veya para juridictionnel yarı yargısal otorite veya yargısal kuruluş 3 ; üst kurul, özerk kurul, bağımsız düzenleyici kurul, regülasyon kurumları gibi benzeri isimler yaygın olarak kullanılmaktadır. Bu çalışmada ise daha çok bağımsız idari otorite kavramı kullanılmış, bunun yanında düzenleyici ve denetleyici kurumlar ifadesine de yer verilmiştir. 4 3 GÖZÜBÜYÜK, Ş., TAN, T., İdare Hukuku, Cilt 1, Turhan Kitabevi, Ankara 1998; Helene PAULIAT, Karşılaştırmalı Hukukta Bağımsız İdari Otoriteler, Bağımsız İdari Otoriteler, (Çev. Mahmut Göçer), İbrahim Ö. Kaboğlu (ed.), Alkım Yayınları, İstanbul, 1998, s.6-10. 4 Bağımsız idari otoriteler veya üst kurullar ifadesinin yanında Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar ifadesini de özellikle belirtmek gerekmektedir. Çünkü 12.07.2004 tarihinde Bakanlar Kurulu tarafından meclise gönderilen kanun tasarısının başlığı; Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı şeklindedir.

5 Her ülkede değişik biçim ve içerikle tasarlanmış olan fakat temelde devlet yönetimini elinde bulunduran siyasi organlardan bağımsız, temel hak ve özgürlükler ve ekonomik etkinliklerle ilgili duyarlı konularda kendine ait etkili ve önemli yetkiler kullanarak düzenleme, denetim ve gözetim görevi gören bu yapılar öğretide Bağımsız İdari Otoriteler (BİO) olarak tanımlanmaktadır. 5 Geleneksel yönetsel örgütlenmelerin dışında kalan, belli bir hizmet alanı ile sınırlandırılmış ve düzenleme, denetleme ve yaptırım uygulama yetkilerine sahip kuruluşlardır. 6 Bağımsız idari otoriteler konusunda kavram olarak ortak bir tanım yapılamamaktadır. 7 Bir başka yazara göre, Bağımsız İdari Otorite (BİO) ya da bağımsız üst kurul olarak adlandırılan bu kurumlar teoride; yasal çerçevede belirtilmiş özel statüleri ile birlikte, devletin kaynaklarından faydalanabilen, ancak yasama, yürütme ve yargı organlarına bağlı olan, sektörlere göre düzenleme yapma ve denetleme görevlerini kendiliğinden gerçekleştirme yetkisi tanınmış kamusal kuruluşlardır. 8 BİO lar özerk ve bağımsız olan, kamusal alanın duyarlı alanları olarak bilinen enerji, iletişim, ekonomi vb. sektörlerde denetim ve düzenleme esaslarına dayalı güçlü kamusal yetkileri bulunan, merkezi idarenin hiyerarşik yapısından ayrılmış olmalarına rağmen merkezi idarenin ve genel bir deyişle devletin gözetimi dışında olmayan, bir hizmeti sunmaktan çok bir faaliyetin, organizasyonun düzenlenmesini ve denetimini yapan kurumlar olarak tanımlanabilir. 9 Kamusal yaşamın hassas alanlarında düzenleme ve denetleme görevlerini yerine getiren BİO lar devlet adına etkili karar alma yetkisine sahiptirler. 10 Diğer ifadeyle bunlar, geleneksel idari yapının dışına yerleştirilmiş, bağımsızlıkları güvence altına alınmış ve belirli bir http://www.basbakanlik.gov.tr/docs/basbakanlik/kanuntasarilari/kyyy/duzenleyici_denetleyici_kuruml ar.htm (16.05.2006). 5 AKINCI, M., Bağımsız İdari Otoriteler ve Ombudsman, Beta Yayınları, İstanbul, 1999, s.100. 6 GÜNDAY, M., İdare Hukuku, 6. Baskı, İmaj Yayınevi, Ankara, 2002, s.490. 7 AYDIN, V., AKTEL, M. ve AVŞAR, N., Neo-Liberal Düşüncenin Türkiye Bağlamında Yeni Yönetsel Aktörleri: Bağımsız İdari Otoriteler-Üst Kurullar, Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt No 1, S: 1, 2005, s.103-126. 8 ACTIVELINE GAZETESİ, Düzenleyici ve Denetleyici Yapının Ön Koşulları Yerine Getirilmedi Active Academy Araştırma Merkezi, No 56, Kasım 2004, s.1. 9 BEYDİLİ, Z., Bağımsız İdari Otoriteler, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Abant İzzet Baysal Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Bolu, 2006, s.19. 10 GÖZLER, K., İdare Hukuku Dersleri, Ekin Yayınevi, Bursa, 2002, s.185.

6 sektörde düzeni ve hukuka uygunluğu sağlama ve müdahalede bulunma yetkisine sahip olan kuruluşlardır. 11 Belirli sayıdaki kişiden oluşan bir karar organı bulunan, kanunla belirlenen belirli bir alanda esas itibariyle düzenleme ve denetim yapmak görevi verilmiş ve bu amaçla yetkilerle donatılmış, mali ve idari özerkliğe sahip, yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan, yasalarında belirlenen ilkeler çerçevesinde hesap veren tüzel kişiliğe sahip kamu kurumlarıdır. 12 Başkan ve karar alma organı bulunan, üyeleri belirli bir dönem için atanan ve atanan üyelerin görevlerine ancak olağanüstü durumlarda son verilen, almış oldukları kararlarda siyasi iktidara bağımlı olmayan, günlük işleyişinde ve personel politikalarında yürütmenin doğrudan komutası altında olmayan kurumlardır. 13 BİO ları üç öğesiyle birlikte tanımlayan Kaboğlu, ilk olarak oluşumları bakımından bağımsız olduklarını ileri sürmektedir. Fransa, Belçika ve Türkiye örneklerinde olduğu gibi kurul halinde oluşum esas olmakla beraber, komiser formülü de (İngiltere, Almanya) geçerlidir. Bağımsızlıkta belirleyici olan bir diğer öğe, kişi ya da kurul üyelerinin belirlenmesidir. Bu yetki, kural olarak yasama organına tanınmıştır ancak, belli bir siyasi çoğunluğun etkisini önlemek için, nitelikli çoğunluk da aranmaktadır. Göreve bir kez atandıktan veya seçildikten sonra, görevden alınamaması idari otoritenin asıl bağımsızlık güvencesini oluşturmaktadır. Ayrıca uzman kişilere, belli meslekten çok sayıda kişilere ve hizmetten yararlananların temsiline verilmesi kuraldır. Böylelikle nesnellik ve tarafsızlık sağlanmış olur. İkinci öğe, idarenin hiyerarşik yapısının dışında yer almakla birlikte idari nitelikte olmalarıdır. Genel bir kural olmamakla beraber, kamu tüzel kişiliği statüsü, idari-siyasi örgüt yapısı dışında yer almaları yönünden bir çerçeve oluşturmaktadır. Üçüncü öğe ise, organik ve işlevsel yönlerden birer otorite 11 ERGÜN, Ç.E., Türkiye ve Avrupa Birliği nde Enerji Alanındaki Bağımsız İdari Otoriteler, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S: 50, 2004, s.46. 12 KARACAN, A.İ., Özerk Kurumlar Üzerine Denemeler, Creative Yayıncılık, İstanbul, 2002, s.29. 13 ATİYAS, İ., Bağımsız Düzenleyici Kurulların Ekonomik Gerekçeleri, II. Bağımsız Kurumlar ve Piyasa Ekonomisi Arenası, Stratejik Teknik Ekonomik Araştırmalar Merkezi (STEAM), İstanbul, 17 Aralık 2002, s.16-21. http://www.tk.gov.tr/etkinlikler/ulusal_etkinlikler/ii%20bka.doc., (24.12.2005).

7 olmalarıdır. Anayasanın ve yasaların verdiği yetkiyi başka makamın iznine gerek kalmadan kendiliklerinden kullanırlar. 14 Bir başka tanımlamaya göre BİO lar; siyasi iktidar ve ekonomik güç odaklarından gelebilecek tehlikelere, teknolojilerin ve mali araçların olası tehditlerine karşı birey özgürlüklerini ve ekonomik düzeni korumak amacıyla devletin yerine getirmesi gereken işlevlerin sonucu ortaya çıkan, idari ve mali açıdan özerk olarak faaliyette bulunan, yürütme işlevinin yanında kısmen de yargı görevleri bulunan ve çalışanları kuruluş kanunlarında yer alan hükümler dışında görevden alınmayan kurumlardır. 15 Daha geniş bir tanımlama yoluna gidilirse; 16 Toplumsal yaşam için özel bir önem ve duyarlılık taşıyan, temel hak ve hürriyetler ekonomik ve sosyal sektörlerde veya alanlarda düzenleme, denetleme ve yönlendirme faaliyetinde bulunan, kararları üzerinde hiçbir makam ve merciin etkisinin olmadığı, karar organları özel güvencelere sahip, mali özerkliği haiz, özerk bütçeli kamu tüzel kişileridir. Görüldüğü gibi BİO lar ile ilgili çok farklı tanımlamalar mevcuttur. Hatta farklı ülkelerde yasa koyucular toplumun gelişimi ve ihtiyaçları ile dengeli bir uyumu sağlayabilmek için, tek bir model oluşturmayı istememektedirler. Hürriyetleri güvence altına alma aracı veya sosyal düzenin esaslı aktörü olma görevini yüklenen BİO lar, devletin siyasal, ekonomik ve sosyal yapısının genel şartları içinde, işlevleri bakımından aynı noktaya indirgenmektedir. 1.2. BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN TARİHSEL GELİŞİMİ BİO ların tarihsel gelişimi incelendiğinde, 1887 yılında Amerika Birleşik Devletleri (ABD) nde eyaletlerarası ticareti düzenlemek amacıyla çıkarılan bir yasa ile demiryolu taşımacılığı alanında federal düzeyde kurulan Eyaletlerarası Ticaret 14 KABOĞLU, İ., Bağımsız İdari Otoriteler, Alkım Yayınevi, İstanbul, 1998, s.194-195. 15 DURAN, L., Türkiye de Bağımsız İdari Otoriteler, Amme İdaresi Dergisi, Cilt No 30, S: 1, 1997, s.5. 16 ULUSOY, A., Bağımsız İdari Otoriteler, Turhan Kitabevi, Ankara, 2003, s.2.

8 Komisyonu na (ICC) 17 ulaşılmaktadır. İlk bağımsız düzenleyici kurul olarak kabul edilen ICC, eyaletlerarası anti-tekel düzenlemelerinin kurumsal ifadelerinden biri olarak ortaya çıkmıştır. BİO lar izleyen yıllarda da ABD ekonomisinde her zaman önemli bir yere sahip olmuşlardır. Kongreye karşı Başkanlığın güçlendirilmesi şeklinde de yorumlanan bu kurumsallaşma, hem siyasal karar alma, hem de yönetim sistemi içerisinde önemli bir yer işgal etmektedir. 18 ABD den sonra, önce İngiltere de, daha sonra da özellikle Fransa ve Japonya gibi parlamenter rejimin uygulandığı diğer ülkelerde kurulan BİO lar, 19 1980 li yılların sonunda reel sosyalizmin çökmesinden itibaren de sosyalist ülkelerde toplumsal alandan iktisadi alana kadar bir çok alanda ortaya çıkmıştır. 20 BİO ların Avrupa da ortaya çıkması neo-liberal politikaların örgütlediği her şeyi bizzat üstlenen ve yapan değil, her şeyi rasyonel ölçüler içinde denetleyen ve bazı istisnai şeyleri bizzat üstlenen ve yapan devlet anlayışının etkisiyle oluşmuştur. Keynes sonrası neo-liberal söylemlerin etkisiyle piyasa yasalarının ve zihniyetinin toplumsal ve politik yapılarda taraftar bulmasıyla başlayan serbestleştirme ve özelleştirme ile kamudan boşalan haberleşme, enerji gibi alanlarda rekabetçi yapıyı kurmak ve yeniden düzenlemek için bağımsız piyasa düzenleyicisi idarelere ihtiyaç duyulmuştur. 21 BİO lar konusunda Kıta Avrupası ile ABD arasında görülen farklı tarihi gelişimin arkasında, en genel itibariyle, piyasa ekonomisi ve piyasaların işleyişi hakkındaki temel inanç ve anlayış farklarının bulunduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. 22 Amerikan tarzı düzenlemeler, sanayi sektöründe büyük ölçüde özel mülkiyetin hakim olmasından rahatsızlık duymayan, piyasa sisteminin normal 17 Interstate Commerce Commision 18 BAYRAMOĞLU, S., Yönetişim Zihniyeti Türkiye de Üst Kurullar ve Siyasal İktidarın Dönüşümü, İletişim Yayınları, İstanbul, 2005, s.250. 19 ATAY, E.E., Fransız İdare Hukukunda Bağımsız İdari Otoriteler (BİO lar): Rekabet Konseyi, Rekabet Kurumu Perşembe Konferansları 6, Rekabet Kurumu Yayın No 57, Ankara, 2000, s.52. 20 İLKORUR, K., Üst Kurullar Tartışması, Radikal Gazetesi, 09 Eylül 2003. http://www.radikal.com.tr/veriler/2003/09/09/haber_88107.php, (10.06.2006). 21 KURNAZ, H., Bankacılığımız Yeniden Şekillenirken Bankacılık Üst Kuruluna Düşen Görev, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, S: 174, 2000, s.85. 22 ZENGİNOBUZ,E.Ü., Origins of Theories of Regulation in Economic Analysis and Some Observations on Possible Development of Regulatory Institutions in Turkey, Boğaziçi Üniversitesi Yayını, Review of Social, Economic, and Administrative Studies, İstanbul, 1995, s.25-43.

9 şartlarda iyi çalıştığına, aksaklıkların ortaya çıktığı bazı özel durumlar dışında işleyişine müdahale edilmemesi gerektiğine inanan bir anlayışı yansıtır. Buna karşılık Kıta Avrupası nda piyasa ekonomisinin ve onun gerektirdiği özel mülkiyet yapısının genel kabul görmesi çok daha yeni bir gelişmedir. Kabaca 19. yüzyılın son çeyreğinden İkinci Dünya Savaşı nın sonuna kadar süren dönem boyunca, Avrupa ülkelerindeki kamuoyu büyük ölçüde piyasa sistemine karşıdır ve bu sistemin giderek artan sıklıkla karşı karşıya kaldığı dönemsel krizleri yenme kapasitesi olmadığı kanaati bu dönem boyunca çok yaygındır. 23 Bu çerçevede, piyasaların işleyişinde aksaklık görüldüğünde Kıta Avrupası nda alınan tutum, özel mülkiyet yapısına dokunmayan Amerikan tarzı düzenlemeler yerine, ilgili sektörlerde doğrudan devletleştirmeye gitmek olmuştur. Devletleştirmeye gidilmeyen durumlarda ise, hakim gelenekler olan devlet müdahaleciliği ve bürokratik merkeziyetçiliğe uygun yöntemlere başvurulmuş, bir tür adem-i merkeziyetçi yapılar olarak nitelendirilebilecek uzmanlaşmış BİO ların oluşturulması gündeme gelmemiştir. 24 1970 lerin sonundan itibaren, iktisadi alanda küresel ölçekte meydana gelen gelişmeler ve Avrupa Birliği (AB) çerçevesinde Avrupa ekonomilerinin hızla ivme kazanan bir bütünleşme sürecine girmeleri, düzenleme ve idari otoriteler konusunda Avrupa da çok önemli gelişmeleri beraberinde getirmiştir. ABD deki örneklerine benzer çok sayıda özel düzenleyici kurum ortaya çıkmış ve kamu politikaları alanında hissedilir ölçüde etkileri olmaya başlamıştır. 25 Ülkemizde ise 1981 yılında Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) nun kurulmasıyla başlayan süreç, 1994 yılında Rekabet Kurumu (RK) ve Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) nun kurulmasıyla devam etmiştir. Geri kalan altı BİO ise 1999-2002 yılları arasında, 3 yıllık bir süre içerisinde, kurulmuştur. 2002 yılından günümüze kadar geçen 5 yıllık sürede BİO niteliğinde herhangi bir oluşum gerçekleşmemiştir. Buradaki temel neden AB ile yürütülen entegrasyon sürecinde konu ile ilgili çalışmalara ait sonuçların beklenmesidir. Önümüzdeki orta vadeli 23 ZENGİNOBUZ., a.g.m., s.32 24 TÜSİAD, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD-T/2002-12/349 İstanbul, Aralık 2002, s.79. 25 TÜSİAD., a.g.e., s.79.

10 dönemde de devletin politikası gereği uygulayıcı olmaktan çıkıp asli görevi olan denetleyici pozisyonuna kayacağı, bu nedenden dolayı sağlık, ulaşım, gıda ve taşımacılık gibi alanlarda da BİO kurulacağı öngörülmektedir. BİO lara ihtiyaç duyulmasının temelinde; hem gelişen teknoloji ve bu nedenle bazı yönetsel alanların denetiminin zorlaşması, hem de bu gibi alanların siyasal otoritelerin düzenlemesine bırakılmasında tarafsızlık ve nesnellik açısından çıkabilecek sorunlar, yani bir anlamda siyasilere duyulan güvensizlik yatmaktadır. 26 Siyasilere duyulan güvensizliğin temel nedeni, klasik merkeziyetçi yönetim sistemlerinde siyasilerin ülke yönetiminde daha fazla biçimsel yetkiye sahip olmaları ve bu yetkinin zaman zaman olumsuz yönde kullanımlarından kaynaklandığı düşünülmektedir. Ayrıca günümüzde devletin üstlendiği yeni rol, toplumsal yaşama ilişkin faaliyetlerin bizzat üstlenilmesi değil, toplumsal yaşamda bir anlamda hakemlik şeklinde oluşmakta ve bu yeni rolün bir gereği olarak regülasyon işlevi önem taşımaktadır. Bu kavram içinde BİO ların kararlar aldığı, bu kararları uyguladığı, kararlarının uygulanıp uygulanmadığını denetlediği ve gerektiğinde yaptırım yetkilerini kullandığı da 27 unutulmamalıdır. Bu konuyla ilgili lehte ve aleyhteki eleştiri ve görüşleri sonuç bölümünde ayrıntılı olarak verileceğinden burada belirtilmeyecektir. Farklı ülkelerdeki BİO uygulamalarında tam bir yapısal benzerlik olmadığı gibi görev ve yetkileri açısından da farklılıklar bulunmaktadır. Ancak, bu farklılıklara rağmen bağımsızlık, ilgili oldukları duyarlı sektörlerde düzenleme yapmak ve bu düzenlemelere uyulmasını sağlamak amacıyla güçlü yaptırım yetkilerine sahip olmak gibi konularda bir benzerlik söz konusudur. 28 Bizler burada ülke yönetim anlayışlarında yapısal farklılıklar ve konu ile ilgili yapılaşmalarının büyük oranda tamamlamış olmaları nedeniyle, Anglo-Sakson ülkerini (ABD ve İngiltere) ve Kıt a Avrupası ndaki (Almanya, Fransa ve İtalya) ülke örneklerini ele alacağız. 26 KABOĞLU, İ., Özgürlükler Hukuku, İstanbul, 1999, s.121. 27 AYDIN, AKTEL, AVŞAR, s.108. 28 TAN, T., Bağımsız İdari Otorite Olarak Sermaye Piyasası Kurulu, SPK Yayın No:54, 1996, s.4.

11 1.2.1. Anglo-Sakson Ülke Uygulamaları ABD de başkanlık rejimi dolayısıyla yürütme gücünün hükümet ve idare tarafından kullanılmasında dengenin hükümet lehine güçlenmesi eğilimi ve merkeziyetçilik ile hiyerarşi prensiplerinin Kıta Avrupası rejimlerindeki kadar geniş bir kabul görmemesi dolayısıyla yoğun bir biçimde hukuki varlık kazanan BİO lar, son zamanlarda her iki bakımdan da anayasal temelleri ABD deki rejime zıt olan ve idari rejimi benimsemiş Kıta Avrupası ülkelerinin (Fransa, İtalya, İspanya gibi) idari yapılarında da yadsınamayacak derecede önemli bir müessese haline gelmişlerdir. 29 1.2.1.1. ABD Örneği Daha önce de belirtildiği gibi, ABD deki ilk BİO 1887 yılında kurulan Interstate Commerce Commision (ICC) dır. ICC nin kuruluş amacı eyaletlerarası her türlü taşımacılığı düzenlemekti. Ortaya çıkışına gerekçe oluşturan gelişmelerin arkasında, özel şirketler tarafından işletilen demiryollarının hizmet ve fiyatlarına karşı kamuoyunda 1800 lerin sonuna doğru oluşan yoğun tepkiler vardır. Ancak, Amerikan Kongresi nin yaptırım gücü sağlayacak düzenlemeleri geçirmekte ayak diremesi ve Amerikan Yüksek Mahkemesi nin yetkileri ile ilgili sınırlayıcı yorumları nedeniyle, 1906 yılında Başkan Theodore Roosevelt zamanında çıkarılan Hepburn Yasası (Hepburn Act) na kadar ICC etkin bir şekilde faaliyet gösterememiştir. Hepburn Yasası ile birlikte uygulama alanı demiryollarından diğer taşıma araçlarını da kapsayacak şekilde genişleyen ICC, 1940 yılına gelindiğinde hava taşımacılığı dışında eyaletlerarası her türlü taşımacılığı düzenler durumdaydı. 1950 ve 60 larda ırk ayrımcılığını yasaklayan kararların yolcu taşımacılığı alanında uygulanması görevi de ICC nin olmuştur. Taşıma güvenliği ile ilgili görevleri 1966 yılında kurulan Ulaştırma Bakanlığı na devredilen ICC, düzenleme yapma ve tarife belirleme görevlerini yerine getirmeye devam etmiştir. Döneme hakim olan düzenleyici politikalar karşıtı anlayış çerçevesinde, 1980 yılında bir yasayla demiryolu ve karayolu taşıma tarifelerini belirleme yetkileri kısılan ICC, 1994 yılında eyaletlerarası taşımacılık üzerindeki her türlü kontrol yetkisinin 29 ERKUT, C., Bağımsız İdari Makamlar Müessesesi Açısından Sermaye Piyasası Kurulu nun Kısa Bir Değerlendirmesi, Bağımsız İdari Otoriteler, ed. İbrahim KABOĞLU, Alkım Yayınevi, İstanbul, 1998, s.129.

12 kaldırılmasının ardından 1995 yılında kapatılmıştır. Görmekte olduğu işlevlerin geri kalanları yeni kurulan Ulusal Taşımacılık Güvenlik Kurumu na (National Transportation Safety Board) devredilmiştir. 30 BİO lar, ABD de, 1990 lı yıllarda dünyadaki genel eğilim doğrultusunda reforma tabi tutulmuştur. 1990 larda Yeni Kamu İşletmeciliği (New Public Management-NPM) modeli, ABD de BİO ların dönüşümü için önemli bir zemin hazırlamıştır. Özel sektördeki yönetme anlayışının kamu yönetimine uygulanması için gerekli temelleri atan Yeni Kamu İşletmeciliği modeli çerçevesinde, ABD de reinventing government (devleti yeniden yaratma) adı ile yeni bir program hazırlanmıştır. Program, dönemin Başkan Yardımcısı Al Gore (1993-2001) tarafından uygulamaya konulmuş, bu kurumların özel şirket gibi hareket etmelerine de olanak veren bir yeniden yapılandırma programlanmıştır. 31 Program özünde federal yöneticilerin ve çalışanlarının sayısını düşürüp, taşeron sözleşmelerle çalışanların sayısını arttırmayı hedeflemiştir. Devlet kurumlarına, özel bir şirket gibi çalışmaları talimatı verilmiştir. Programa göre başarının ölçütü ise müşteri memnuniyeti olarak belirlenmiştir. 1990 ların başından itibaren düzenleyici kurumlarla ilgili yaşanan reform dalgasının bir başka dönüm noktasını, 1993 yılında Hükümet Performansı ve Sonuçları Kanunu nun (Government Performance and Results Act) kabul edilmesi oluşturmuştur. Bakanlık ve dairelerin stratejik planlarını hazırlayıp Kongre ye sunmaları kuralını getiren bu kanun, uygulanamayıp başarısız olmuştur. 32 Reinventing government uygulamasının, ABD de güçler dengesinde Kongre den Başkan a doğru bir kayma yaratmayı amaçladığı ortak bir kanıdır. ABD de BİO ların gelişme evresi olarak bilinen 1890-1915 yılları arasında, bu kurumlar yürütme organından çok Kongre nin organları olarak görülür. Başkan a karşı sorumluluklarından dolayı tüm hükümet kurumlarından ayrı olsalar bile, gerçekte bu kurumlar yürütme erki içerisinde yer almaktadır. ABD de kurul tipi yönetme eğilimine rağmen, tek kişinin idare ettiği önemli BİO lar da bulunmaktadır; bunların arasında Çevre Koruma Kurumu (Environmental Protection Agency ) 30 TÜSİAD, a.g.e., s.84-85. 31 OECD, Distributed Public Governance, OECD, Paris, 2002, s.256. 32 TÜSİAD, a.g.e., s.86.

13 önemli olanlarındandır. ABD de bu kurumların yarı yargısal niteliğe sahip olduğu iddia edilmektedir. 33 ABD de akla gelebilecek hemen her alan ve konuda düzenleyici kurum bulunmaktadır. Düzenleyici kurumlar konusunda ABD deki yaklaşımın her şeyden önce pragmatik olduğu, etkin bir şekilde faaliyet göstereceklerine inanılan her alanda düzenleyici kurum kurulabildiği görülebilmektedir. Bu kurum ve kuruluşlar hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. (http://www.lib.lsu.edu/gov/independent). Görev ve yetkileri genel itibariyle değerlendirildiğinde, ABD de faaliyet gösteren BİO lar ilgili oldukları sektörün yapısı ve işleyişi ile ilgili kural ve düzenlemeler getirebilmekte, bunlara uyulmaması durumunda ilgili taraflara bir dizi yaptırım uygulayabilmektedir. Görevlerini yerine getirirken açık ve şeffaf olunması gereği, ilgili tüm tarafların karar alma sürecine katılmasını kolaylaştırıcı yöntemler geliştirilmiş olması gibi hususlar, gelinen nokta itibariyle BİO ların bazı önemli özellikleridir. 34 Diğer taraftan ABD deki BİO lar ile ilgili yaşanan sorunlar bakımından iki özellik dikkati çekmektedir: Birincisi merkezi yönetim içerisindeki kurumlar arasında yer almaması ve direktiflerden muaf olması; ikincisi çoğul bir yürütme kurulunun bulunması. Bunlar genellikle beş ya da daha fazla üyeden oluşan yürütme kurullarınca yönetilir. Merkezi idareden bağımsızdırlar ve düzenleme yapma yetkileri bulunur. Belli süre için göreve atanır ve bu süre içerisinde görevden alınmaları oldukça güçtür. Düzenleme yetkileri bulunmasına rağmen kurumların karar alma sürecini olumsuz etkileyen unsurlar nedeniyle, çok etkin karar alamadıkları belirtilmektedir. Bu unsurların başında, piyasa aktörlerinin bağımsız düzenleyici kuruma, karar almayı belirleyen bilgileri istenilen düzeyde aktarmamaları gelmektedir. Karar organlarında karar alınırken, genellikle mevcut durumu koruma eğiliminin ağır basması bir başka önemli sorundur. Bağımsız olmalarına karşın Başkan ve Kongre nin eleştirilerine karşı koyamamaları da, bu kurumlarla ilgili öne çıkan temel sorunlardır. 35 33 OECD, a.g.e., s.251-252. 34 TÜSİAD, a.g.e., s.88. 35 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.254.

14 1.2.1.2. İngiltere Örneği BİO ların dünyada yaygınlaşmasını etkileyen ülke, ABD den ziyade İngiltere olmuştur. ABD deki kurumların uzun bir tarihi bulunmasına rağmen İngiltere deki BİO ların model alınmasının nedeni; İngiltere deki BİO ların doğrudan 1980 de başlayan neoliberal politikalar bağlamında yeni bir devlet yönetimi algılamasına uyum sağlamasıdır. 36 İngiltere de 1980 lerin başında ortaya çıkan yeni örgütlenme biçimleri, yönetişimin ve BİO ların hem tarihsel hem de kurumsal yapısını çözümlemek için önemli veriler sağlamaktadır. İngiltere, Avrupa da düzenleyici devlet oluşumunun anayurdu olarak kabul edilir. Bunun nedeni, Avrupa da BİO ların ilk kez bu ülkede görülmesi değildir, kaldı ki ilk örnek İngiltere de değil Almanya da ortaya çıkmıştır. İngiltere nin BİO ların anayurdu olarak kabul edilmesi, devletin sosyal ve ekonomik işlevlerinin budanması ve ekonominin siyasetten arındırılması 37 programını ilk uygulayan ülke olmasıyla ilgilidir. 38 İngiltere de 1980 lerin başında başlayan özelleştirme süreci ile birlikte, yaygın kullanımıyla, bekçi köpeği (watch dog) sıfatıyla anılan ve agency adı verilen kurum tipi örgütler doğmuştur. BİO lar İngiltere nin kendi yönetim yapısı içinde radikal bir değişimin işareti olarak görülmelidir. Zira ABD nin aksine İngiltere de, kamu yönetimini düzenleme yetkisi ya yerel meclislerin ya da merkezi bakanlıkların sorumluluğundadır. İcracı model olarak bilinen bu model, İkinci Dünya Savaşı ndan sonra uygulanmıştır. Bu yapıda ilgili bakan, teorik olarak, endüstrinin etkinliklerinden doğrudan doğruya parlamentoya karşı sorumludur. İşte Thatcher yönetimi bu yapıyı kırmış, özelleştirme uygulamalarıyla ilişkili olarak, agency adı verilen kurullar ortaya çıkarmıştır. Agency ler, hükümetten bağımsız, klasik bakanlık yapılarının dışında, fakat hükümet işlevlerini yerine getiren özerk kurulları ifade etmektedir. Agency tipi kurumların isimlerinde her zaman agency ifadesi bulunmaz ya da adında bu ifade bulunan kurumlar bu tip kurumlar olmak zorunda değildir. Agency tipi kurumların isimlerinde ofis, kurul, komisyon gibi 36 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.254. 37 Ekonominin siyasetten arındırılmasına 1990 ların başında verilecek en tipik örnek merkez bankalarına verilen işlevsel bağımsızlıklar dır. 38 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.254.

15 sözcükler geçebilmektedir. 1980 li yılların sonlarına doğru, İngiltere de yeni bir yönetim anlayışının en önemli işaretleri, agency lerin ve devletin eteklerindeki örgütlenme tipini ifade eden quango ların yaygınlaşmasıdır. 39 Quango nun açılımı yarı özerk hükümet dışı kuruluşlar anlamına gelir. Ancak bu sözcük hükümet dışı kuruluşları çağrıştırdığı için karışıklığa yol açmaktadır. Bu nedenle quango terimi yerine hükümete bağlı olmayan kamu organları anlamına gelen Non-Departmental Public Bodies (NDPBs) terimi tercih edilmektedir. Bu yapı, ilk olarak 1979 da Sir Leo Pliatsky tarafından hazırlanan bir raporda saçak organlar olarak adlandırılmıştır. Bu kurumlar, hükümetin bir parçası olmamakla birlikte, ulusal hükümet sürecinde işlevi olan ve devletin eteklerinde yer alan kamu kurumlarıdır. NDPB lerin, idari, ticari ve danışmanlık hizmetleri ile düzenleyici işlevleri vardır. NDPB ler, yasa ile kurulmakla birlikte, hükümet kuruluşu ya da agency değildir. 2004 yılı verilerine göre, merkezi düzeyde 297 si icracı, 536 sı danışmanlık hizmeti veren toplam 833 NDPB mevcuttur. Yerel düzeyde NDPB sayısı 5338 dir. NDPB lerin yönetimi bir kurul eliyle olur; kurul üyeleri, hükümetten bağımsızdırlar ancak ilgili bakan tarafından atanırlar. 40 Bugün birçok sektörde faaliyet gösteren BİO lar, İngiltere de çok yetkin kuruluşlardır ve bu konuda diğer ülkelere örnek teşkil etmeye devam etmektedirler. İngiltere nin bu konuda bugün için uğraştığı konular artık, oturmuş bir BİO düzeninde kurulların daha verimli çalışmaları ve saydam olmaları nasıl sağlanır, hesap verebilirliklerinde karşılaşılan sorunlar nasıl aşılır gibi yeni ve teknik sorunlardır. 41 İngiltere deki düzenleyici otoritelerin yetki ve sorumlulukları bir çerçeve yasa ile belirlenmiştir. Bunlar arasında, ilgili sektörde faaliyet lisansı verme, koşullarını belirleme ve lisans verme, bazı fiyatları belirleme, sektörde faaliyet gösteren taraflar arasında çıkabilecek bazı anlaşmazlıklarda karar verme, sektör faaliyetleri ile ilgili her türlü bilgiyi isteme, edinme, üretme hakkı ve yükümlülüğü, ilgili bakanlıkları ve rekabet otoritelerine belirli konularda bilgi verme ve danışmanlık yapma, hizmet kalite standartlarını belirleme ve gözetme, tüketici şikâyetlerini inceleme ve hatalı uygulamalarda tüketicilerin nasıl tazmin edileceğini belirleme ve rekabet yasası çerçevesinde bazı işlevleri yerine getirmek gibi konular sayılabilir. 42 39 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.255. 40 ww.cabinet-office.gov.uk, (01.03.2006). 41 TÜSİAD, a.g.e., s.95. 42 TÜSİAD, a.g.e., s.95.

16 İngiltere örneği ile ilgili ilk gözlem, İngiltere nin değişik sektörlerde uyguladığı düzenleme rejiminin ve kurduğu düzenleyici otoritelerin birbirinden farklı olabildiğidir. Ayrıca, düzenleme rejimlerinin zaman içerisinde değişmesi nedeniyle düzenleyici otoriteler için en uygun yapı arayışı sürekli devam etmektedir. ABD de olduğu gibi, İngiltere de pragmatik bir yaklaşımla düzenleme konusu ile ilgili deneylere girmekten kaçınılmamış, uygulamaların teorik bir çerçeveye oturup oturmadığı, hukuki ve idari yapıya formel olarak uyup uymadığı gibi tartışmalar yerine, işlevselliğe önem verilmiştir. 43 Tablo 1.1. İngiltere deki Bağımsız İdari Otoriteler Düzenleyici Kurum Financial Services Authority (FSA) İlgili Olduğu Sektör Finans ile ilgili tüm piyasalar Faaliyete Geçtiği Tarih Aralık 2001 Çalışan Sayısı 2500 Office of Telecommunications (OFTEL) Telekomünikasyon sektörü 1984 210-220 Office of the Gas and Electricity Markets (OFGEM) Elektrik ve doğal gaz sektörleri Office of the Rail Regulator (ORR) Ulusal demiryolu sektörü 1993 International Rail Regulator (IRR) Uluslar arası demiryolu sektörü 1999 334 1998 117 (ORR ve IRR birlikte) Civil Aviation Authority (CAA) Havacılık sektörü 1971 1200 Office of Water Services (OFWAT) Su sektörü 1991 230 Postal Services Commission (PSC) Posta hizmetleri sektörü 2000 30 Kaynak : Vass (2001), OECD (2002) den yararlanılarak hazırlanmıştır. NDPB lerin merkezi hükümetten bağımsız yapısı, personel alma ve belli becerileri geliştirme konusunda, kuruma serbestlik sağlamaktadır. Özerk kurumların başkanları, bir bakan tarafından atanmaktadır. Bu atamalar kimi zaman siyasi bir nitelik taşısa da (örneğin OFGAS ın ilk başkanı serbest piyasa savunucusu bir Thatcher yandaşıydı), genel eğilim bu görevlere bir ekonomist ya da muhasebecinin atanması yönündedir. Özerk kurumların bir başka çekici yanı, merkezi hükümet bakanlıklarının çoğunun temel özelliklerinden biri olan bürokratik prosedürlerden 43 TÜSİAD, a.g.e., s.96.

17 kaçınabilmeleridir. Bu nedenle görece hızlı, formalitelerden uzak hareket edebilmektedirler. 44 İngiltere de BİO lar, bir yandan başka ülkelerin takip ettikleri bir model yaratmış diğer yandan da deneyimler ışığında kendilerini yeniden şekillendirmişlerdir. İlk kurulduğunda bu kurumları genel müdür yönetmekteydi. 1999 yılından sonra BİO ların yönetimi tek kişiden alınıp kurul a verilmiştir. Kurul üyeleri 5 yıllığına atanırlar ve görevden alınmaları güçtür. 45 1.2.2. Avrupa Birliği Kurumsal Yapılanmasında BİO ların Yeri ABD ve İngiltere de BİO ların çeşitli sektörlerin düzenlenmesinde etkin bir şekilde ve başarı ile rol oynadıklarının görülmesi, başka ülkelerde de uyarlanarak kullanılmalarını gündeme getirmiştir. 1990 ların başından itibaren AB de bu yöndeki gelişmelere ayak uydurma sürecine girmiştir. Gerek AB düzeyindeki bazı uygulamalarda, gerek üye ülkelerde birçok sektörün düzenlenmesi için BİO lar gündeme gelmeye başlamıştır. Avrupa da kurumların kuruluş amacı, her türlü işin AB Komisyonu tarafından yapıldığı merkezi bürokratik yapının getirdiği zorlukları aşmaya hizmet edecek şekilde, AB idari yapısında daha özerk, daha esnek birimler oluşturmaktır. Bu yolla üye devletlerin yönetime daha fazla katılması, Avrupa yurttaşlarının ihtiyaçlarının daha doğrudan göz önüne alınması da hedeflenmiştir. 46 AB düzeyinde faaliyet gösteren BİO lar kamu kurumu niteliği taşıyan bağımsız yapılar olarak tasarlanmışlardır. AB ye temel teşkil eden antlaşmalarla kurulmuş olan Avrupa Adalet Mahkemesi (European Court of Justice), Avrupa Merkez Bankası (European Central Bank) ve Avrupa Yatırım Bankası (European Investment Bank) gibi AB kurumlarından farklı olarak, Avrupa Konseyi tarafından çıkarılan yönetmelik ve benzeri ikincil mevzuat yolu ile kurulmuşlardır. Ayrı tüzel kişilikleri olan bu kurumların, çoğunlukla kamuyu yakından ilgilendiren bilimsel ve 44 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.257. 45 BAYRAMOĞLU, a.g.e., s.259. 46 TÜSİAD, a.g.e., s.106.

18 teknik uzmanlık gerektiren konuları izlemek ve bu konularda kamuoyunu aydınlatmakla görevli oldukları görülmektedir. 47 Avrupa kurumlarının temel yapısına baktığımızda şu özellikleri görüyoruz: birincisi ilgili oldukları alanlar, özel uzmanlık gerektiren bilimsel ve teknik alanlar ve bazı özel yönetim işlevleri ile sınırlıdır; ikincisi üyelerinin çoğunluğu Üye Devlet temsilcileri olan Yürütme Kurulları, kurumların faaliyet ilkelerini verilen yetkiler ışığında belirlemekte ve sağlanan bütçe kaynakları çerçevesinde çeşitli programlar yürütülmesine karar verebilmektedir; üçüncüsü Kurum başkanı çoğunlukla Yönetim Kurulu nun içinden ve Yönetim Kurulu nun kendisi tarafından seçilmekte ve Başkan kurumun tüm faaliyetlerinden birinci derecede sorumlu olmaktadır; dördüncüsü Yönetim Kurulları kurumun kendi işleyiş ilkelerini belirleyebilmekte, diğer taraftan çalışanlar genel AB yönetmeliklerine göre istihdam edilmekte, kurumların bütçesi genel AB bütçesi içinde yer almakta, denetimleri de AB Komisyonu nu tarafından yapılmaktadır. AB Komisyonu nun bu kurumlarla doğrudan bir ilişkisi olmamakla beraber, Yönetim Kurullarında yer alan temsilcileri yoluyla yetkilerini kullanması söz konusudur. 48 Avrupa Birliği kurumlarının yapıları incelendiğinde sorumluluk ve özerklik sınırlarının iyi çizilmediği görülmektedir. Ayrıca, kurumların hesap verebilirlikleri de açıkça belirlenmemiştir. Her üye devletin birer temsilci gönderdiği yönetim kurullarının yapısı karmaşık ve hantaldır. Bütçe ve idari konularda diğer AB kurumlarına ve özellikle AB Komisyonuna bağımlı olmaları özerkliklerini etkin bir şekilde kullanmalarını engelleyecek hususlar olarak görülmektedir. Halen AB düzeyinde faaliyet gösteren 29 tane düzenleyici kurum bulunmaktadır. İlki 1975 yılında kurulan bu kurumlara en son Ekim 2004 de faaliyete geçen Avrupa Sınır Ötesi Yardım Destek Yönetimi Kurumu 49 katılmıştır. Organizasyon yapıları benzemekle birlikte, ilgili oldukları alanın nitelikleri ve yönetim kurullarının yapısı bakımından aralarında farklılıklar bulunmaktadır. 47 TÜSİAD, a.g.e., s.106. 48 TÜSİAD, a.g.e., s.106. 49 http://europa.eu/agencies/community_agencies/frontex/index_en.htm, (23.02.2006).

19 Sonuç olarak, AB düzenlemelerinin ve direktiflerinin uygulanmasından üye ülke hükümetleri sorumludur. Düzenlemenin genel çerçevesi içinde kalındığı ve diğer ülkelere karşı ayrımcılık yapılmadığı sürece, üye ülkeler belli bir konuda ekonomik kaynaklarını nasıl kullanacaklarına kendi başlarına karar verme yetkisine sahiptirler. 50 1.2.2.1. Almanya Örneği Altyapı ve diğer sektörlerde liberalizasyona gidilmesi konusunda Avrupa da öncü ülkelerden olan Almanya, liberalizasyon öncesi düzenleyici nitelikte faaliyetlerin büyük ölçüde merkezi devlet ve eyalet yönetimleri arasında paylaştırılmış olması nedeniyle, BİO lar açısından kendine özgü bir gelişim izlemektedir. Altyapı sektörlerinin rekabete açılması ve bu suretle birleştirilmesi yönündeki AB politikalarını büyük ölçüde destekleyen Almanya, bu yöndeki Avrupa Komisyonu direktiflerini uygularken kendi ülke şartlarını göz önüne alarak hareket etmektedir. 51 Almanya da federal düzeyde faaliyet gösteren düzenleyici kurumların bulunduğu sektörlerin sayısı oldukça sınırlıdır. Telekomünikasyon ve posta sektörlerini birlikte düzenleyen Telekomünikasyon ve Posta Düzenleyici Otoritesi (RegTP); Federal İlaç ve Tıbbi Cihazlar Enstitüsü (BfArM); ve finans sektörünü bütün alt sektörleri ile birarada düzenlemek üzere çok kısa bir süre önce kurularak faaliyete geçmiş bulunan Federal Finansal Denetleme Otoritesi (BaFin) dışında federal düzeyde sektörel düzenleme yapan kurum bulunmamaktadır. Bu kurumlardan BfArM, ilaç ve tıbbi cihazların güvenliğini denetlemekte ve yeni ürünleri onaylamakta, fakat fiyat kontrolü ve benzeri diğer ekonomik düzenlemelerde bulunmamaktadır. 52 Bu üç kuruma ek olarak, rekabet alanında Avrupa nın en eski kurumu olan ve tüm sektörler üzerinde federal düzeyde çok geniş düzenleyici yetkileri ve yaptırım 50 TÜSİAD, a.g.e., s.107. 51 TÜSİAD, a.g.e., s.109. 52 TÜSİAD, a.g.e., s.109.