HEDEFLER İÇİNDEKİLER KAMU POLİTİKASI Kamu Politikasının ve Kamu Politikası Kavramlarının Tanımlanması Kamu Politikası Sürecinde Rol Oynayan Aktörler Kamu Politikası Analizi ve Analiz Modelleri KAMU YÖNETİMİ Prof. Dr. Hasan Hüseyin Çevik Bu üniteyi çalıştıktan sonra; Kamu politikası ve ilgili kavramları tanımlayabilecek, Kamu politikası sürecinin nasıl inceleyebilecek, Kamu politikası sürecinde rol oynayan kurum ve kişileri özetleyebilecek, Kamu politikası analizinin yapılış sürecini anlayabilecek, Kamu yönetimi ve kamu politikası arasındaki ilişkiyi açıklayabilecek, Sonuçta kamu politikasının incelenmesiyle kamu kurum ve kuruluşlarında isabetli politika geliştirmenin önemini kavrayabileceksiniz. BÖLÜM 10
GİRİŞ Kamu politikası kamu kurum ve kuruluşlarının vatandaşa sunduğu hizmetlerle ilgili her türlü faaliyeti, aşamayı ve programı kapsayan bir alandır. Halkın taleplerine göre hizmetlerin planlanması, düzenlenmesi ve sunulması önemlidir. Bu yönüyle kamu politikası, çalışmaları bu süreci irdeleyen ve önerilerde bulunan bir incelemedir. Kamu politikası bir bütün olarak kabul edilirse bu bütünün anlaşılması için parçalara bölünerek ayrıştırılması ve parça veya bölümlerin incelenerek detayların ortaya konması böylece bütün hakkında fikir sahibi olma faaliyetine kamu politikası analizi denir. Bu üçlü mekanizmayı doğru bir şekilde işletebilen karar vericiler daha isabetli kamu politikaları üretebilir. Bu bölümde kamu politikasıyla ilgili kavramlar, kamu politikasında rol oynayan aktörler ve kamu politikası analiz modelleri ele alınacaktır. KAMU POLİTİKASI VE KAMU POLİTİKASI KAVRAMLARININ TANIMLANMASI Kamu Politikasının Tanımı ve Özellikleri Kamu politikası, bir kamu kuruluşunun çevresiyle ilişkisidir veya Kamu politikası, kamu yönetiminin (hükümetin) yapmayı ya da yapmamayı seçtikleri her şeydir. Günlük yaşantımızda kullandığımız bir kavram olan politika sözcüğüne Türkçede iki anlam yüklenmiştir. Birincisi, politika siyaset anlamına gelmektedir. Buradaki politika sözcüğü İngilizce politics kavramının karşılığıdır. İkinci olarak politika, tutulan yol, yöntem ve program anlamına gelmekte ve policy kavramının karşılığı olarak kullanılmaktadır. Bu anlamda aynı zamanda Türkçede siyasa sözcüğü de kullanılmaktadır. Ancak bu çalışmada siyasa yerine politika sözcüğü tercih edilecektir. Güvenlik politikası, sağlık politikası ve benzeri kullanımlarda politika ikinci anlamında kullanılmaktadır. Kamu politikası için siyaset bilimi ve kamu yönetimi ile ilgilenenler değişik tanımlar getirmişlerdir. Bunlardan bazıları çok genel ve kapsamlı tanımlardır: Kamu politikası, bir kamu kuruluşunun çevresiyle ilişkisidir. 1 veya Kamu politikası, kamu yönetiminin (hükümetin) yapmayı ya da yapmamayı seçtikleri her şeydir 2 gibi genel tanımlar bunlara örnektir. Bu tanımlarla kamu kuruluşlarının yapmayı veya yapmamayı tercih ettikleri her türlü işlem ve faaliyeti kamu politikası kapsamına alınmaktadır. Daha teknik bir yaklaşımla Rose, kamu politikası ile ilgili olarak Az veya çok birbirine bağlantılı uzun bir faaliyetler serisi ve ilgili taraflar için bu bağlantılı faaliyetlerin ortaya çıkardığı sonuçlar olarak düşünülmelidir. demektedir. 3 Buna benzer fakat biraz daha kapsamlı bir tanım Anderson tarafından verilmiştir: Politika, bir takım kuruluş veya kişilerin bir sorunu çözmede izledikleri amaçlı hareketler bütünüdür. 4 Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 2
Jenkins ise, kamu politikasını, basit idari çıktılardan daha da öte bir şey olarak düşünmektedir. Kamu politikaları bir süreçtir ve anlaşılır bazı özelliklere sahiptirler. Politika sorunları, karar alma, kararların uygulanması, kamu politikasını belirleyen aktörler ve benzeri özellikler kamu politikasını diğer idari faaliyetlerden ayırmaktadır. 5 Bu noktada en kapsamlı tanımı Hogwood ve Gunn kamu politikasının özelliklerini sıralayarak vermişlerdir. Hogwood ve Gunn kamu politikasını karakterize eden bazı unsur ve farklılıkları belirleyerek kapsamlı bir tanım getirmişlerdir. Politika, karardan daha geniş ve onu da kapsayan bir süreçtir. Politika, yönetimden çok fazla ayrılabilen bir şey değildir. Politika, niyetler (amaçlar) kadar davranışları da kapsamaktadır. Politika, olumlu bir hareketi içerdiği gibi hareketsiz sessiz durmayı da içerir. Kamu politikaları önceden tahmin edilen veya edilemeyen sonuçlara sahiptir. Kamu politikası amaçlı hareketler bütünü olarak tanımlanmıştı. Ancak bazen amaçlar önceden açıklanmayıp sonraya bırakılabilir. Politika bir süreç içinde işler ve ortaya çıkar. Kamu politikası kamu kuruluşları için önemli roller içerir. 6 Sonuç olarak kamu politikaları hemen aniden oluşmayan politikalardır. Hükûmetler ve kamu kuruluşları tarafından geliştirilen ve uygulanan hareketler serisinden oluşan faaliyetlerdir. Kamu politikası dendiğinde akla gelmesi gereken, kararların verilmesini, bu kararların işlemsel şeklini oluşturan yasaların meclisten geçirilmesini, bunların uygulanmasını ve bunun gibi faaliyetleri içeren bir süreç olmalıdır. Fakat bu karmaşık olayların kendiliğinden bir sıra içinde ortaya çıkmadığı burada vurgulanmalıdır. Çünkü aşamalar arasındaki soyut bağlantı kamu politikasının yapıldığı siyasal sistem tarafından farklılaştırılabilir. Ayrıca kamu politikaları ülkelerin gelişmiş veya gelişmekte, demokratik veya totaliter olup olmadığına ve toplumsalekonomik gelişme düzeyine bağlı olarak değişik yöntemlerle şekillendirilip formüle edilebilir ve uygulanabilirler. Kamu Politikası ile İlgili Kavramlar Kamu politikası ile ilgili temel bazı kavramların tanımlanması gerekir. Çünkü kamu politikasını anlamak için bu kavramların yüklendiği anlamların içeriğine bakmak yararlı olabilir. Kamu Politikası Talepleri Toplumda bir sorun veya ihtiyaç ortaya çıktığı zaman siyasal sistem içinde ve kamu yönetiminde kamu politikası oluşturan karar vericiler üzerinde diğer sivil veya resmî kişi veya grupların talep veya istekleri bu kategoriye girmektedir. Özellikle sivil toplum örgütleri veya vatandaşlar tarafından hükümetler üzerine yapılan amaçlı baskılar belli talepler doğrultusunda olmaktadır. Demokratik bir ülkede toplumun talepleri, kamu politikalarının oluşumunda karar veren politikacılar ve bürokratlar üzerinde etkili olurlar. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 3
Kamu Politikasında Rol Oynayan Aktörler Kamu politikası ile ilgili karar sürecinde (veya kamu politikaları oluşturma sürecinde) doğrudan ve dolaylı katkısı olan seçmenler, baskı grupları, bürokratlar, siyasi partiler, hükûmet ve parlamento (bazı ülkelerde askerler) kamu politikasında rol oynayanlar olarak adlandırılır. Demokratik bir ülkede süreçte gerçekten rol oynayanlar baskı grupları, seçmenler, hükûmet ve parlamentodur. Kamu Politikası Kararları Kamu politikasının özellikle formüle edilmesi ve uygulanması ile ilgili kamu görevlileri tarafından kamu politikası faaliyetlerine yön vermek ve içeriğini düzenlemek için verilen kararlardır. Yapılması gereken yasal düzenleme ve uygulama yönetmelikleri ile ilgili alınan kararlar, emir çıkartmak için verilen kararlar, idari talimat vermek üzere alınan kararlar ve yasaların yorumlanmasıyla ilgili kararlar bu türden sayılabilir. Yalnız, bunların günlük olarak alınan rutin kararlardan farklı olduğunu belirtmek gerekir. Kamu Politikasıyla İlgili Söylemler Bunlar kamu politikası ile ilgili resmî söylem ve görüşlerdir. Hükûmetin veya kamu kuruluşlarının amaç ve hedeflerine işaret eden kamu görevlilerinin konuşmaları ve söylemleri, mahkeme kararları, meclisin çıkardığı yasalar, yürütmenin çıkardığı kararname ve talimatlar, idari uygulama yönetmelik ve yönergeleri bunlara verilebilecek bazı örneklerdir. Kamu Politikası Çıktıları Kamu politikası çıktıları kamu kurum ve kuruluşlarının ürettiği mal ve hizmetlerin somut miktarını ifade ederken kamu politikası sonuçları bu mal ve hizmet miktarının uzun dönemde çevre ve toplum üzerindeki etkilerini ifade eder. Kamu politikası çıktıları, kamu politikalarının somut elle tutulur ortaya çıkan belirtileri olup gerçekleştirilen hizmetlerdir. Diğer bir ifadeyle kamu politikası ile ilgili verilen kararların ve söylemlerin izlenmesi sonucunda gerçekten yapılan şeylerdir. Basitçe ifadesiyle genelde kamu yönetiminin daha dar açıdan bir kamu kuruluşunun yapacağını söylediği şeyden ziyade gerçekten yaptığı şeydir. Toplanan vergiler, yol yapımları, sosyal güvenlik ödemeleri, sağlık hizmetleri ve benzerleri çıktı olarak kabul edilmektedir. Kamu Politikası Sonuçları Sonuçlar çıktılardan farklıdır. Kamu politikası sonuçları dendiğinde, kamu yönetimi tarafından uygulanan veya uygulanmamayı tercih etmesinden dolayı ortaya çıkan ve toplum için amaçlanan veya amaçlanmayan sonuçlar (meyveler) kastedilmektedir. Örneğin sosyal güvenlik ödemelerinin miktarı, yardım alan insanların sayısı ve benzeri veriler kamusal çıktılardır. Bu çıktıların çevre ve toplum üzerindeki etkileri sonuç olarak ifade edilmektedir. Dolayısıyla bir politikanın çıktılarının toplum üzerindeki etkileri politikanın sonuçları olarak görülmektedir. Bu Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 4
yönüyle bir politika analizcisi bunları göz önüne almalıdır. Çıktıların ölçülmesi kolay olurken sonuçların ölçülmesi zordur. KAMU POLİTİKASI SÜRECİNDE ROL OYNAYAN AKTÖRLER Kamu politikası sürecinde rol oynayan aktörler (kurum ve kişiler) üç kategoriye ayrılmaktadır:resmi, sivil ve uluslararası aktörler. Kamu politikası sürecinin kapsadığı iki alan vardır: Birincisi politikalarla ilgili olarak bir kısım baskı gruplarının devleti etkilemek ve pazarlık yapma amaçlı çabaları; ikincisi hem seçilmiş hem de atanmış politikacı, bürokrat ve diğerleri tarafından devlet içinde gerçekleştirilen faaliyetler. 7 Bu alanları resmî aktörler ve gayriresmî aktörler olarak adlandıranlar vardır. 8 Ayrıca kamu politikasında rol oynayan devlet içindeki grupları (kurumlar) politika ağları (policy networks) ve toplum içindeki sosyal grupları politika toplulukları (policy communities) olarak ayıranlar da vardır. 9 Bu bağlamda demokratik bir ülkede bir tarafta toplum içinde seçmenler, baskı grupları ve medya kamu politikası sürecinde rol oynarken; diğer tarafta seçilmiş ve atanmış bürokrasi ile birlikte siyasal partiler, hükümet, parlamento ve yargı rol oynamaktadır. Son olarak özellikle küreselleşmenin evrensel bir olgu hâline geldiği günümüzde rol oynayan aktörlere uluslararası aktörleri de ekleyerek bunların da önemli roller oynadığını söylemek mümkündür. Burada resmî ve sivil (gayriresmî) aktörler ile uluslararası aktörler ayrı ayrı ele alınacaktır. Resmî Aktörler Resmî aktörler daha çok devlet içinde bulunan ya da devletle bağı olan kurum ve kişileri ifade etmek için kullanılmaktadır. Kamu politikalarının oluşturulması sürecinde parlamento, yargı kurumları, yürütme (hükûmet ile kamu kurumları ve kamu görevlileri) resmî aktörler arasında sayılabilir. 10 Parlamento Gelişmiş modern bir toplumda herhangi bir alanda ihtiyaç, sorun veya beklenti toplumun gündemine gelirse ve kalıcı olursa, aracı resmî kurumlar veya sivil kurumlar tarafından devlete diğer bir ifadeyle hükümete veya kamu kurumlarına iletilir. Hükûmet konuyu gündemine alır ve çözüm yolları için ilgili bürokratlarla beraber çalışmaya başlar. Eğer konu yasal bir düzenleme gerektiriyorsa konu parlamentonun gündemine gelmesi gerektiğinden hükümet konuyu tasarı hâline getirip meclisin gündemine getirir. Ülkelerin birçoğunda parlamentolar senato ve temsilciler meclisinden oluşan iki kanatlı yapıya sahiptir. Türkiye 1982 Anayasası ndan önce var olan bu iki kanatlı parlamentoyu 1982 Anayasasıyla tek meclisli hâle getirmiştir. Sadece temsilciler meclisinden oluşan Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) Türkiye de kamu politikalarının şekillendirilmesinde katkısı ve rolü noktasında kamu politikalarının yazılı Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 5
programları sayılabilecek yasaların çıkarılmasında tek yetkili olması yönüyle en önemli aktördür. Günümüzün modern demokrasilerinde parlamenter rejimlerde yürütmenin yasama üzerindeki etkisinin çok fazla olduğu söylenebilir. Meclislerin kamu politikası sürecindeki rolleri sadece formasyon aşamasında değil, aynı zamanda uygulama ve değerlendirme aşamasında denetim yoluyla da görülmektedir. Sonuç olarak modern devlette meclisler kamu politikaları sürecinde resmî aktörler içinde en etkili kurumdur denebilir. Yargı Kurumları Kamu politikası sürecinde yargı kurumları dolaylı olarak rol oynarlar. Kendi önlerine bir dava veya talep gelmediği sürece konuya müdahil olmazlar. Günümüz dünyasında modern devlette kuvvetler ayrılığı ilkesi gereği yasama, yürütme ve yargı arasında teorik olarak denge vardır. Uygulamada ise yasama, yargı ve yürütme arasındaki bu denge genelde yürütmenin lehine değişmekte ve yasama ile yargı zayıf kalabilmektedir. Ya da tersine denge bir diğerine kayabilmektedir. Dolayısıyla uygulamada (gerçek hayatta) Bazen yasamanın, bazen yürütmenin bazen yargının etkili olduğu durumlar olabilir. Yürütme ve yasama üzerinde yargının denetimi önemlidir. Kamu politikası oluşturma sürecinde yasama veya yürütme organı tarafından yasalar veya yönetmeliklerle programlanan ve şekillendirilen bir kamu politikası yargı tarafından iptal edilmesi durumunda yürürlüğe giremez. Bu nedenle eğer konu yargının önüne intikal eder ve yargı tarafından düzenleme iptal edilirse ilgili kamu politikası yok sayılmaktadır. Türkiye de Anayasa Mahkemesi, Danıştay, Bölge İdare ve İdare Mahkemeleri kamu politikası sürecinde rolü olan yargısal aktörlerdir. Anayasa Mahkemesi TBMM de kabul edilen yasaların Anayasa ya uygunluğunu denetlediği için bir yasanın iptali durumunda ilgili alandaki düzenleme yürürlüğe girmez. Yine aynı şekilde Danıştay da bir yönetmeliği iptal ettiğinde veya reddettiğinde uygulamayı etkileyecektir. Yine Danıştay ve İdare Mahkemeleri idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı açılan davalara bakar ve bazen önemli bir hükûmet veya kamu kurumu kararını iptal eder. Sonuç olarak yargı kurumlarının bir şekilde kamu politikası sürecinde önüne gelen ilgili davaları iptal etme yetkisinden dolayı kamu politikalarının şekillenmesinde oldukça etkili olduğu söylenebilir. Hükûmet ve Kamu Bürokrasisi Siyasi yönü bir tarafa bırakılırsa modern devlette kuvvetler arasında yürütme kamu yönetiminin kendisidir. Diğer bir ifadeyle, idari açıdan her türlü kamu kuruluşunun yapı ve işleyişi yürütme organı içinde yer almaktadır. Kamu politikalarının oluşturulmasında en önemli rol, hükûmet ile kamu bürokrasisi (askerî ve idari) tarafından oynanmaktadır. Kamu politikalarının ortaya çıkış sürecine bakıldığında özellikle toplumsal sorunların gündeme gelme noktasında toplum kadar siyasilerin ve kamu görevlilerinin de önemli katkısı bulunmaktadır. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 6
Demokratik ülkelerde idari bürokrasinin (askerî ve sivil) siyasi bürokrasiye bağlı çalışması ve emrinde olması en doğal durumdur. Fakat Türkiye gibi ülkelerde atanmış bürokrasi, ülke yönetiminde ve kamu politikaları sürecinde bazen siyasilerin de üstünde önemli rol oynamaktadırlar. Bu noktada kamu görevlileri kendiliklerinden veya vatandaşlardan veya toplumsal örgütlerden (baskı grupları ve medya) intikal eden bir genel sorunla ilgili politika oluşturmada ilk rolü oynarlar. 11 Kamu kurumları ve görevlileri kamu politikalarının hem şekillendirilmesinde hem de uygulanmasında başlıca kaynak olarak görülmelidirler. Çünkü politika programı için yasal düzenleme sürecinde tasarıları hazırlayıp altyapıyı geliştiren teknik bürokratlardır. Dolayısıyla kamu politikası sürecinde özellikle uygulama aşamasında rol oynayan resmî aktörlerin en önemlisi kamu kurumları ve onlarda çalışan kamu görevlileri kabul edilebilir. Kamu bürokrasisinin ülkelere göre yapısı ve işleyişi değişebilir. Bazı küçük ve az gelişmiş ülkelerde kamu bürokrasisi çok karmaşık olmayıp çok az sayıda insan çalışıyor olabilir. Bu tür ülkelerde birçok kamu politikası oluşturulması Bakanlar Kuruluna doğrudan ulaşabilir ve çözüm konusunda kabine etkili olabilir. Ancak birçok büyük ülkede (gelişmiş veya gelişmekte) kamu bürokrasileri çok büyük ve karmaşık yapıdadırlar. Bu yönüyle kamu politikası çok karmaşık süreçlerden geçmek zorunda kalmaktadır. Ayrıca bu noktada kamu politikası sürecinde toplumsal grupların veya kamu bürokrasisindeki kesimlerin etkisi ülkelere göre değişmektedir. Türkiye de kamu politikalarının oluşturulması ve uygulanması sürecinde idari bürokrasinin oldukça etkin olduğu söylenebilir. Ayrıca yukarıda açıklandığı gibi Türkiye de merkeziyetçi, güçlü ve yukarıdan aşağıya bir yönetim anlayışı Türk yönetim karakterini tamamen belirlediği için askerî ve sivil idari bürokrasinin etkin olması anlaşılabilir olmaktadır. Bu yönüyle de kamu politikalarının toplumun taleplerine göre şekillendirilmesi bağlamında istense dahi kökleşmiş özelliklerin etkisiyle toplumun isteklerine göre politika oluşturma çoğu zaman mümkün olmayabilir. Sivil (Gayriresmî) Aktörler Kamu politikası sürecinde politika oluşturmada, uygulamada ve değerlendirmede yukarıda anlatılan devlete ait resmî kişi ve kurumlar kadar toplumda bulunan ve sivil aktörler şeklinde ifade edilen devletle herhangi bir bağı olmayan kişi ve kurumlar da rol oynamaktadırlar. Modern toplumda örgütlenme çok gelişmiş ve bireyler bir araya gelerek hem birey olarak hem de amaç birliği oluşturmuş gruplar olarak kendilerini ilgilendiren kamu politikalarında en geniş anlamda devletle ya da hükûmetle veya ilgili kamu kurumuyla temasa geçerler. Böylece ilgili alanda gerçekleştirilecek düzenlemelerle veya uygulamalarla ilgili etkileyerek kendilerine uygun sonuçların elde edilmesine çalışırlar. 12 Kamu Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 7
politikası sürecinde rol oynayan sivil aktörlerin başlıcaları siyasal partiler, bireyler (seçmenler-vatandaşlar), baskı grupları- sivil toplum örgütleri ve medyadır. Siyasal Partiler Siyasal partiler demokrasinin en önemli vazgeçilmez kurumlarıdır. Siyasal partiler demokrasinin en önemli vazgeçilmez kurumlarıdır. Özellikle çoğulcu demokrasilere sahip ülkelerde siyasal partiler toplumdaki siyasal tercih yelpazesinin temsilcileridir. Siyasal partilerin devletin içinde mi, yoksa toplumun içinde mi konuşlandığı hususu tartışma konusu olabilir. Ancak siyasal partiler, aynı siyasal görüşte olan insanları bir araya getirerek siyaset yapma imkânı sağlayan demokratik kurumlardır. Diğer yandan siyasal partiler devleti yönetmeye talip olan kurumlardır. İktidara geldikleri zaman siyasal iktidarın kullanıcısı ve yöneticisi olarak devleti yönetmeye başlarlar. Bu yönüyle toplumdan kaynaklanmalarına rağmen parlamentoda (yasama organında ) veya yürütmede (devletin içinde) yaşamlarını sürdürürler. Bunun dışında seçilemedikleri (örneğin barajı geçemedikleri durumlarda) ne parlamentoda ne de hükümette yer almayıp tamamen toplumun içinde yaşamaya devam ederler. Bu bağlamda siyasal partiler toplum tarafından kurulan ancak daha sonra devlet içinde yerini alan kurumlardır. Bu yönüyle siyasal partiler örgütlenme, çalışma ve işleyiş ile diğer konularda özel yasalarıyla sıkı sıkıya düzenlenen ve denetlenen kurumlardır. Siyasal partiler kurulurken izin almak zorunda olmayıp, kurulduklarını İçişleri Bakanlığına bildirirler. Kamu politikası oluşturma sürecinde siyasal partilerin rolü çok önemlidir. Çünkü hem muhalefette hem de iktidarda partiler sürece doğrudan karışmaktadır. İktidardaki parti kamu politikalarının belirlenmesinde başlıca rolü oynarken parlamento içi veya dışı muhalefet partileri de bu süreçte iktidar partisine etki yapmaya çalışırlar. Bunu yaparken her iki tarafta toplum adına yaptıklarını düşünmektedirler. Ayrıca iktidara gelen siyasal parti aynı zamanda kamu personelinin de yönetiminde sorumlu hâle gelmektedir. Kamu politikaları oluşturma ve uygulama sürecinde en önemli rol oynayan kesimler kamu politikalarının her türlü alt yapısını hazırlayan idari bürokrasi çalışanlarıdır. Dolayısıyla seçilmişlerin emrinde olan bu kesimin yönetimini ele geçiren iktidardaki siyasal parti veya partiler, aslında kamu politikalarının en önemli mimarları sayılmalıdır. Bu yönüyle kamu politikaları analiz edilirken ülkedeki siyasal kültürün en önemli aktörlerinden olan siyasal partilerin yapısı (güç dengeleri) ve parti politikalarının ele alınması yararlı olacaktır. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 8
Bireysel Etkinlik Kamu Yönetimi Siyasal partilerin rolü ayrıştırıcı olmak mıdır, yoksa birleştirici olmak mıdır? Bireyler (seçmenler-vatandaşlar) Doğrudan demokrasinin uygulanabilirliği noktasındaki zorluk (imkânsızlık) günümüz modern toplumunda temsilî demokrasi alternatifini doğurmuştur. Bu yönüyle çoğulcu demokratik yönetime sahip ülkelerde siyasal gücün kullanılması noktasında en uygulanabilir yöntem temsilî demokrasi gözükmektedir Bu bağlamda ister doğrudan ister temsili demokraside temel başlangıç noktası bu sistemin halka dayalı olması diğer bir ifadeyle ülkenin vatandaşlarının siyasal gücü kullanma ve yönetme haklarının olmasıdır. Bu yönüyle bir ülkenin vatandaşlarının teorik anlamda da olsa o ülkenin yönetiminde ve yönetim mekanizmaları üzerinde tam etki ve kontrolü olduğu varsayılabilir. Özellikle seçme hakkına sahip seçmenler olarak kabul edilen vatandaşların bu noktada rolleri önem kazanmaktadır. Seçmenlerin seçimler yoluyla kamu yönetimini ve kamu politikalarını yönlendirmeleri zor görünmektedir. Çünkü uzun aralıklarla sadece bir oy kullanmaktan ibaret olan bu müdahalenin sonuçlarının çok da etkili olmayacağı tahmin edilebilir. Ayrıca seçmenler çoğu zaman kamu politikalarının gerçekleştirildiği siyasal, idari ve diğer süreçler hakkında yeterli bilgiye sahip olamazlar. Bu yönüyle sadece kendilerine yansıyan boyutuyla ancak konudan haberleri olabilir. Bu bağlamda özellikle modern anlamda demokratik ülkelerde kişiler, bireysel olarak çok ciddi sonuçlar alamayacaklarını düşündükleri için bir araya gelerek grup oluşturma yoluyla hükûmetler üzerinde etkili olmaya çalışmaktadırlar. Sonuç olarak günümüzün temsilî demokrasileri yönetimin halka dayandığı sistemler olarak görülmesine rağmen uygulanabilirliği (pratikliği) noktasında şüpheler vardır. Özellikle belli dönemlerde genel veya yerel seçimlerin yapılması ve bu dönemlerin uzun olması seçmenlerin bireyler olarak kamu yönetimi ve politikaları üzerindeki etkisini neredeyse yok denecek noktaya getirmektedir. Bu yönüyle bireysel katkının sadece seçim döneminde bir oy kullanma olduğu düşünüldüğünde temsilî demokrasilerin halka dayandığı ve halkın taleplerine göre yönetimler ve kamu hizmetlerinin programları olan kamu politikalarını oluşturduğu ve uyguladığı varsayımı beraberinde şüpheleri de getirmektedir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 9
Baskı Grupları - Sivil Toplum Örgütleri Baskı grupları kamu politikalarının oluşturulmasında ve uygulanmasında önemli rol oynayan örgütlenmiş toplumsal kuruluşlardır. Modernleşmenin beraberinde getirdiği modern toplumdaki örgütlenme biçimine paralel olarak demokratik yönetimin gereği vatandaşların taleplerinin, ihtiyaçlarının ve sorunlarının devlete aktarılmasında baskı grupları öncülük yaparlar. Batılı demokrasilerde baskı gruplarının çok etkin oldukları ve yönetimler üzerinde ciddi baskılar uygulayarak kamu politikalarının şekillendirilmesinde önemli roller oynadıkları bilinmektedir. Örneğin Amerika Birleşik Devletleri gibi çoğulcu demokratik yönetime sahip bir ülkede işçileri temsil eden sendikalar, işadamlarını temsil eden işveren birlikleri ve tarımsal birlikler gibi baskı grupları kamu yönetiminden talepleriyle karar vericilerin verecekleri kararlarda ve kamu politikası oluşturmalarında oldukça etkilidirler. 13 Türkiye de örgütlü toplumsal yaşamda yarı resmi de denebilen korporatist sivil toplum kuruluşları toplum tarafından kurulan kuruluşlara göre daha örgütlü ve etkilidir. Demokratik bir ülkede hükûmet ve kamu yönetimi bu kesimlerle temas hâlinde ve uzlaşma yoluyla ilgili düzenlemeyi parlamentoya sunar. Yukarıda denildiği gibi bu tür etkileşimin niteliği ülkenin siyasal ve yönetim kültürü tarafından şekillendirilir. Örneğin ülkede güçlü bir devlet anlayışı varsa devlet halkı göz önüne alır, ancak kendi düşüncesine göre politikasını oluşturur. Zayıf devlet özelliği varsa halkın isteklerine göre politikanın belirlenmesi mümkündür. 14 Dolayısıyla sonuç olarak şu denilebilir. Bir ülkede kamu politikalarının oluşturulması ve uygulanması o ülkenin genel siyasal ve yönetim kültürü kadar sosyal örgütlenmeler kültürüne de bağlıdır. Demokratik ülkeler arasında bile teori ve uygulamada farklılıklar olmaktadır. Bir ülkede baskı grupları çok etkin olurken bazı ülkelerde bu etkinlik daha az olabilmektedir. Türkiye deki örgütlü toplumsal yaşamda, hem çoğulcu (demokratik) hem de korporatist özelliklerin var olduğu söylenebilse bile, toplumsal çıkarların temsilinde korporatist kanallar daima çoğulcu olanlara egemen olmuştur. Türkiye de, özel birliklerin ve baskı gruplarının örnekleri, dernekleri, konut ve bazı bağımsız tarım kooperatiflerini kapsar. Bu birlikler genelde resmî bir izne gerek duymadan halk tarafından doğrudan kurulurlar. Ancak yine de kurulduktan sonra ilgili bakanlıklara kayıtlarını yaptırmak zorundadırlar. Bunların faaliyetleri kendi kuruluş tüzüklerine sıkı sıkıya bağlı olmak zorundadırlar. Diğer bir deyişle, kurulduklarında kabul ettikleri tüzükleri dışında faaliyet gösteremezler. Baskı gruplarının temsilinde korporatist kanallara sahip kamusal birlikler özel kanunlarla kurulurlar. Bu birliklerin himayeci birer bakanlıkları vardır. Bu birliklerin kuruluşunu sağlayan ilgili kanunlar, üyelik, faaliyetler ve diğer konularda bütün detayları belirlerler. Bu korporatist birlikler (baskı grupları) özellikleri gereği yarı resmîdir (kamusal niteliklidir). Bu yarı resmî birlikler bir sektörde kurulduktan sonra, o sektörde faaliyet gösteren bütün teşebbüsler üye olmak zorundadırlar ve üyelik aidatlarını Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 10
öderler. Örneğin her şehirde bir ticaret ve sanayi odası vardır ve bunların tamamı Ankara daki merkeze, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğine bağlıdırlar. Medya Günümüzde medya; yasama, yargı ve yürütmeden sonra dördüncü kuvvet olarak kabul edilmektedir. Bunun başlıca nedeni görsel ve yazılı medyanın günlük yaşamı tamamen kuşatmasıdır. Medyanın yaptığı yayınlar hem halk üzerinde hem de kamu yönetimi (hükûmet ve bürokrasi) üzerinde oldukça etkilidir. Modern çoğulcu demokrasinin en önemli gereklerinden biri özgür basın olarak kabul edilebilir. Bu özgürlük görsel ve diğer yazılı her türlü iletişim ve medyaya genişletilebilir. Böyle özgür bir medya sayesinde yönetenler (hükûmet-kamu yönetimi) ile yönetilenler arasında (vatandaşlar-halk) sağlıklı bir iletişim ve bilgi akışı mümkün olabilecektir. Bu iletişimde medya hükûmetin yaptıklarından halkı haberdar ederek hükümete önemli bir yardım sağlar. Kamu politikası sürecinde medya en etkili aktörlerden sayılabilir. Hatta devleti oluşturan yasama, yargı ve yasamadan sonra dördüncü kuvvet olarak nitelendirilmektedirler.. Kamu politikaları bağlamında konuya bakıldığında medya tarafsız ve demokrasi gereği özgür olarak iletişimi sağlayacaktır. Bir yandan toplumun sorunlarını, beklentilerini ve taleplerini hükümete ve kamu bürokrasisine aktarırken diğer yandan hükümetin ve kamu kurumlarının bu beklenti ve talepleri karşılamasını ve yerine getirmesini topluma aktarmaktadır. Böylece medyanın gerçekten tarafsız işlev yaptığı demokratik özgür toplumlarda devlet-toplum ilişkilerinde vazgeçilemez bir önemi vardır. Eğer medya taraflı ve kendi çıkarları doğrultusunda kamu politikaları sürecinde devlet ile toplum arasında güveni sarsacak işlevler yerine getirirse yukarıda söz edilen katkı derecesinde olumsuzluklar üretebilir. Medyanın güçlü olduğu günümüzde Türkiye gibi ülkelerde örneğin yazılı ve görsel medyanın ülkenin gündemini ne kadar etkili belirlediği ve kamu politikaları oluşturma sürecinde olumlu veya olumsuz rol oynadığı ortadadır. Bu yönüyle medyanın rolü yadsınamaz ve kamu politikası analizinde rol oynayanlardan en önemli sosyal kesimdir. Türkiye de son yıllarda medyanın etkisi çok fazla artmış ve neredeyse dördüncü kuvvet olarak anılmaya başlamıştır. Aslında demokratik ülkelerde medyanın gücü çok fazladır. Eğer medya taraflı ve toplumu yanlış yönlendiren bir tutum içinde ise o ülkede kamu hizmetleriyle ilgili toplumun talepleri medyanın çıkarlarına göre devlete yansıtılmaktadır. Dolayısıyla günümüzde medyanın gelişen teknoloji ve iletişim sayesinde gücünün arttığı düşünüldüğünde ilgili kamu hizmeti alanında yapılanları kendi çıkarlarına uygun olduğunda desteklemesi, uygun olmadığında eleştirmesi sonucu ortaya çıkacaktır. Bu toplumun taleplerini ve beklentilerini tarafsız şekilde devlete aktarması gereken medya açısından oldukça sağlıksız bir durum ortaya çıkarmaktadır. Gerçekten medyanın etkin rolü göz ardı edilemez. Ancak medyanın özellikle kamu bürokrasisiyle ilişkileri ve çıkar amaçlı yayınları toplumun güvenini sarsmaktadır. Bu yönüyle Türkiye de medyanın kamu Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 11
politikaları sürecine katkılarının genelde çıkar eksenli olduğunu söylemek mümkündür. Uluslararası Aktörler Günümüzün gelişen uluslarası ilişkileri nedeniyle ve ülkelerin birbirlerine bağımlılığı yüzünden bir ülkedeki kamu politikası sürecinde uluslararası kurum ve kuruluşların etkisi giderek artmaktadır. Kamu politikalarının oluşturulmasında ve uygulanmasında sadece ulusal aktörler rol oynamamaktadır. Son zamanlarda küreselleşmenin sonuçlarından biri olarak güçlü ülkelerin ya da uluslararası kuruluş ve örgütlerin (uluslararası aktörler) ülkeler üzerinde özellikle de gelişmekte olan ülkeler üzerinde etkisinin olduğunu belirtmekte yarar vardır. Kamu politikası ile ilgili literatürde, uluslararası aktörlere yer verilmemektedir. Bunun başlıca nedeni, belki de ilgili literatürü üreten ABD, İngiltere, Almanya ve diğer gelişmiş ülkelerin genel olarak uluslararası kuruluşları yönlendirdiği düşünüldüğünde bu kuruluşlardan etkilenen daha çok bu gelişmiş ülkeler değil gelişmekte olan ülkelerdir. Dolayısıyla bu ülkelerdeki çalışmalarda aktörler ele alınırken uluslararası aktörler çok dikkate alınmamaktadır. Ama Türkiye gibi ülkeler için bu geçerli değildir. Örneğin Uluslararası Para Fonu (IMF) ile Türkiye arasında ekonomik krizlerden sonra yapılan anlaşmalar gereği IMF sürekli Türkiye deki ekonomik politikalar üzerinde etkili olabilmektedir. Bu yönüyle uluslararası aktörler göz ardı edilemez. Uluslararası aktörler sosyal nitelikli kamu politikalarından ekonomik politikalara dış politikadan güvenlik politikalarına kadar bütün alanlarda bir şekilde rol oynamaktadır. Özellikle ABD deki 11 Eylül Saldırısı ndan sonra terörle mücadelede ülkeler arası işbirliği ve dayanışma ve ortak politika üretme çabaları artmıştır. Ayrıca Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerin yaşadığı ekonomik sorunların üstesinden gelebilecek politikaların oluşturulmasında ve uygulanmasında Uluslararası Para Fonu (IMF), Dünya Bankası (WB) ve Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) gibi kuruluşlar etkili olmaktadır. Sosyal alanlarla ilgili (çocuklarla ve aile ile ilgili) alanlarda yine UNICEF gibi birçok uluslararası kuruluş, politikaların oluşumu ve uygulanmasında müdahil olmaktadır. Yukarıda sayılanlar daha çok Birleşmiş Milletler altında çalışan kuruluşlardır. Bunların dışında ülkelerin oluşturduğu birlikler ya da organizasyonlar da ulusal politikalar üzerinde rol oynamaktadır. Avrupa Birliği, Arap Birliği, Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (OSCE), NATO bunlar arasında sayılabilir. Sonuç olarak kamu politikası çalışmalarında aktörleri incelerken sadece ulusal aktörleri incelemek yetmez. Aynı zamanda uluslararası aktörleri de ele almak gerekir. Özellikle de incelenen ülke gelişmekte olan bir ülke ise o ülkedeki kamu politikası oluşturulması ve uygulanmasına uluslar arası kurum ve kuruluşların etkisi daha fazla olacaktır. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 12
KAMU POLİTİKASI ANALİZİ VE ANALİZ MODELLERİ Kamu Politikası Analizi Kamu politikası analizi, politika analizini üzerinde çalışılan politika konusunu tasvir edebilmek (nitelemek), çözümleyebilmek ve sonucunda kamu politikasını açıklayabilmektir. Kamu politikası analizi, politika analizini üzerinde çalışılan politika konusunu tasvir edebilmek (nitelemek), çözümleyebilmek ve sonucunda kamu politikasını açıklayabilmektir. Uygulanan politika ile de toplum bir şekilde etkilenmekte ve bir değişim yaşamaktadır. Devlet bu tarz bir kamu hizmetini sunabilmesi ve etkili/etkin dağıtabilmesi için toplumdan aldığı vergileri ya da diğer hizmet giderlerini tahsil etmekte ve bu şekilde kamu hizmetlerini realize edebilmektedir. Bu süreç içerisinde toplum, devletten birçok şeyi hemen bekler ve her türlü sorunlarını çözmesini bekler. Kamu politikasına bütüncül bir bakış açısından bakıldığında; ilgili politika unsurlarını niteleyerek ortaya çıkartma ve açıklayabilmenin yanı sıra karar verici mekanizmanın attığı adımın neticelerinin ve bu neticelere neden olan sebeplerin neler olduğunun araştırılarak ortaya çıkartılması da esas olmalıdır. 15 Politika analizi birçok farklı aktivitenin bir arada ve/veya sıralı bir şekilde kullanılmasını gerektirmektedir. Bu bakımdan kamu politikasının sürecinin hemen hemen her aşamasında politika analizi yöntemlerine başvurulmaktadır. İşin özünde Kraft ve Furlong a göre politika analizi; kamu problemlerinin etkilerinin nedenlerini ortaya çıkartmak için gerekli verilerin toplanması, verilerin işleme tabi tutularak nitelikli bilgilerin üretilmesi ve yorumlanması aşamalarını kapsamaktadır. Bunun ötesinde bir politika teklifini ya da buna kıyasla başka politika alternatifini hayata geçirmenin toplum ve karar vericilerin nezdindeki muhtemel sonuçlarını ortaya çıkartmak olarak belirtilebilir. 16 Ancak, bir kamu probleminin politika düzeyinde ele alabilecek kadar detaylandırılabilmesi çok farklı disiplinlerin (ekonomi, sosyoloji, psikoloji, felsefe, siyaset bilimi diğer birçok farklı teknik alanlar) derinlikli ve özgün izdüşümlerinin bir arada kullanılmasını gerektirmektedir. 17 Bu kadar farklı disiplinler perspektifinden elde edilen politika alternatiflerinin değerlendirilmesi ise yine politika analizi başlığında incelenmektedir. Burada karar vericilerin işine yarayacak karşılaştırmalı ve kullanılabilir nitelikli bilgiler üretmek politika analizinin en temel amacıdır. Politika analizinde temel hedef, karar verme mekanizmasına nitelikli bilgi üretmektir. Mevcut hükûmet karar verme mekanizması içerisinde birçok sıralı aksiyoner adımları atarak yeni bir politika için karar vermeye çalışır. Bu bakımdan etkin politika analizi, uygun/entegre bilimsel yöntemler ile siyasi hükümler verebilme kapasitesinin bir arada etkin/etkili kullanılabilmesi ile yapılabilir. Sonuçta bir kanun, bir düzenleme, bir proje ya da başka formatlarda bir çıktı ile karar verme süreci sona erer. Bir politikanın toplumdaki etkisini ölçmek ve toplumda meydana getirdiği değişimi gözlemlemek ise politika değerlendirmeleri adı altında ayrıca derinlemesine incelenmektedir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 13
Güçlü sosyal unsurların etkisi altında kamu politikası geliştirmek ve uygulamak, politika analistinden daha çok karar vericilerin işidir. Politika analisti aslında karar verici değildir. Karar vericinin karar vermesine yardımcı olan nitelikli bilgileri sunmak esas itibari ile politika analistinin görevidir. Politika analistinin nitelikli bilgi olarak sunduğu unsurlar bazen çok karmaşık ve hatta birbiri ile çelişkili olabilir. Çünkü bir kamu politikasına etki eden muhtemel tüm etmenleri analize dâhil edebilmek çoğu zaman mümkün değildir. Sosyal bilimler araştırma yöntemlerinin sınırlılıkları da buna eklenince karmaşa daha da artabilir. Bu bakımdan politika analizinin sonucu ne kadar net de olsa karmaşık da olsa karar vericiler karar vermek için sübjektiflik ve objektiflik arasında bir yerlerde olabilecek en uygun kararı, kendilerince, içinde bulundukları şartlarda verirler. Kamu Politikası Analiz Modelleri Kamu politikası analiz modelleri kurumsal analiz modeli, sistem analizi modeli ve işlevsel süreç analizi modelidir. Kamu politikasında modellerin kullanımı yaygınlaşmaktadır. Analitik adımlardan meydana gelen analizlerin basitleştirilerek anlaşılması, kavramsal modeller ile mümkün olabilmektedir. 18 En başarılı politika analistlerinin becerilerine göre farklı modeller birlikte ve/veya amaca uygun bir şekilde kullanılabilir. Bu açıdan bakıldığında; her yeni kamu politikası sorununun tespitine ya da çözümüne yönelik geliştirilen model, özgün bir model olabilmektedir. Kamu politikası analizleri de özgün olarak geliştirilen bu modeller üzerine bina edilmişlerdir. Adeta yapılacak olan analizlerin kavramsal çatısını ve haritasını oluşturabilmek kamu politikası modellerinin kapsamlı bir şekilde anlaşılması ile mümkün görülmelidir. Zira modellerin ve karar verici tiplemelerin kamu politikasının yapılmasında tarafları yönlendiren güçleri ve bunların nasıl anlaşılması gerektiği ile ilgili unsurları ifade ettiği bilinmelidir. 19 Mevcut kamu politikalarını analiz ederek değerlendirmek, özellikle geri besleme bağlamında ayrıca öneme sahip bir faaliyettir. Hükûmetler ve kamu yönetimi için yapılan yanlışlardan dönülmesi ve ilgili düzeltmelerin yapılabilmesi alınacak derslere bağlıdır. Literatür incelendiğinde kamu politikasının (kamusal programların) analiz edilebilmesi için bazı yaklaşımlar geliştirilmiştir. Bunlardan en klasik analiz modeli olan, kurumsal yaklaşımdır. Ayrıca David Easton ın genel sistem yaklaşımını siyasal sisteme ve kamu yönetimine uygulamasıyla ile ortaya çıkan Sistem Yaklaşımı 20 ve son olarak kamu politikasını aşamalara ayırarak daha anlaşılır hâle getirmeyi amaçlayan fonksiyonel süreç yaklaşımıdır. Bu yaklaşımların her biri ayrı ayrı veya bazen bir arada kullanılarak herhangi bir kamu politikası alanı analiz edilebilir. Bu yaklaşımları kısaca ele almakta yarar vardır. 1. Kurumsal Yaklaşım Kurumsal yaklaşım, yönetim biliminin ortaya çıkmaya başladığı 20. yüzyılın başından itibaren kullanılmakta olan en klasik modeldir. Bu yaklaşım, genelde idari kurumların ve onlar arasındaki ilişkilerin daha biçimsel ve yasal yönlerini Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 14
tanımlamakla ilgilenen bir yaklaşımdır. Bu açıdan bir kamu politikası analiz edilirken bu politikanın uygulanmasından sorumlu olan ilgili kurumların yapısal ve yasal incelemeleri ayrı bir önem kazanmaktadır. Bunlar araştırmacılara birçok ipucu vermekte ve gerçekçi bir analiz için önemli katkılar yapmaktadır. Gerçekten günümüz modern devlet ve bürokrasisinde gelişmiş ve karmaşıklaşmış kamu yönetiminin bütünü ve içindeki kuruluşların biçimsel olarak ayrı ayrı incelenmeleri özel bir öneme sahiptirler. Çünkü kurumsal özellikler politikaların uygulanmasında önemli rol oynarlar. Ancak tek başına kurumsal analiz, kamu politikalarının incelenmesinde yeterli olmayabilir. 2. Sistem Yaklaşımı Sistem Modeli ya da Siyasal Sistem Yaklaşımı David Easton tarafından kavramlaştırılmıştır. Bu yaklaşımda siyasal sistem çevresiyle beraber bir bütün olarak düşünülmektedir. Bu anlamda kamu politikası, siyasal sistemin çevresinden yükselen beklenti ve istemlere verdiği karşılık olarak görülmektedir. Easton, siyasal sistemi, bir toplumda o toplumu birbirine bağlayan idari kararları alan ve toplumsal değerleri koruyan, karşılıklı ilişkide olan kurum ve çalışmaların bir uzlaşması olarak tanımlamaktadır. Bu modele göre kamu politikası siyasal sistemin bir çıktısı olarak belirlenmektedir. Sistem Modeli nde bazı kavramlar ayrı bir önem kazanmıştır. Bunlar; siyasal sistem, girdiler (istemler ve destekler), çıktılar (kararlar ve çalışmalar) ve son olarak çevredir. Çevre, siyasal sistemin sınırlarının dışında olan bütün olayları ve koşulları içerir. 21 Siyasal sisteme olan istemler; insanlardan, gruplardan ya da bireylerden gelmektedir. Bireyler veya gruplar yasalara uyduklarında, vergilerini verdiklerinde ve seçim sonuçlarına razı olduklarında, genel olarak kamu politika kararlarını kabul ettiklerinde kendilerine destek verilir. Girdiler, siyasal sistem içine alınır ve çıktılar üretilerek dışarı verilirler. Böylece çıktılar (kamu politikaları) çevreyi ve istemleri değiştirebilir. Bu, sistemi yeni politika çıktıları üretmeye yönlendirir ve bu faaliyet bir döngü olarak devam eder. Özlü bir ifadeyle bu süreç 'kamu politikasının asla sona ermeyen akışı' 22 olarak da görülebilir. Dolayısıyla analiz edilecek bir kamu politikası alanı bu yaklaşım bağlamında işleyen bir sistem olarak kabul edilmekte ve sistemin unsurlarına göre çözümleme yapılmaktadır. Analiz yapmak isteyen bir araştırmacı ilk olarak bu bağlamda hem kamu yönetimi sisteminin kendisini, girdi ve çıktılarını; son olarak da çevresini (ki bu genelde toplumun kendisidir) ayırarak ve bunlar arasındaki bağlantıları yaparak araştırmasını gerçekleştirir. Örneğin David Easton un sistem yaklaşımı, Cemil Oktay, tarafından Türk siyasal sistemi ve bürokrasisini analiz etmek amacıyla kullanılmıştır. 23 Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 15
3. İşlevsel (Fonksiyonel) Süreç Modeli İşlevsel süreç analizi modeli, kamu politikasının bir süreç olmasından hareketle bu süreçteki aşamalara odaklanmayı amaçlayan bir analiz modelidir. Bu yaklaşım, kamu politikasının bir süreç olmasından hareketle bu süreçteki aşamalara odaklanmayı amaçlayan bir analiz modelidir. Lasswell yedi işlevsel analiz kategorisini içeren bir rasyonel aşama sıralaması vermiştir. 24 Bu yaklaşım kamu politikasını aşamalara ayırmaktadır. Aslında böyle bir ayırım, uygulamada çok açık olmamasına rağmen analiz etmek amacıyla kamu politikasını bazı rasyonel bölümlere ayırarak daha anlaşılır hâle getirmektedir. Bu noktada kamu politikaları aşamalarında çeşitli faaliyetlerin olduğu söylenmekte ve bu aşamalar süreç modelinde detaylı ele alınmaktadır. Seçmenlerin, çıkar gruplarının, yasamanın, bürokratların ve diğer siyasal aktörlerin yaptıkları, rolleri ve faaliyetleri burada önem kazanmaktadır. Bu yaklaşımdaki başlıca amaçlardan bir tanesi aşamaları anlaşılabilir hâle getirerek kamu politikasının en gerçekçi analizinin yapılmasıdır. 25 Sorunların tespiti: İstemler hükümeti harekete geçirmek için ortaya konur ve hem halkın hem de yönetimin gündemine gelir. Kamu politikası amaçlarının formüle edilmesi: Tartışma için gündem oluşturulur ve sorunun çözümü için program amaçlarının geliştirilmesi sağlanır. Kamu politikalarının meşruiyetini gerçekleştirme: Bir amacın seçilmesi, bunun için siyasal desteğin kurulması ve bunun yasa olarak kabul edilmesi. Kamu politikalarını uygulama: Bürokrasiyi örgütleme, hizmetler ve ödemeleri üretmek ve sunmak, vergilerin toplanması. Kamu politikalarının değerlendirilmesi: Programların çalışılması; hükûmet programlarının çıktılarının rapor edilmesi. Toplumda hedef olan ve hedef olmayan programların etkilerinin değerlendirilmesi. Değişiklik ve düzeltmelerin önerilmesi. Bu yaklaşıma göre kamu politikası için karar verme, bir siyasal ve idari faaliyetler serisi olarak görülebilir. Kamu politikaları analizi için bu yaklaşım belli kurumlara ve siyasal düzenlemelere özgü değildir ve politika şekillendirmede karşılaştırmalı analize uygundur. Süreç yaklaşımı; kamu yönetimi, siyaset bilimi ve sosyal politika öğrencilerinin, kararların nasıl alındığını ve bu farklı işlevlerin farklı hükûmet birimlerinde kimler tarafından yerine getirildiği üzerine çalışmalarını sağlar. Fakat süreç modelinin, aşamalardaki çevresel değişkenlerin etkisini ve politika şekillendirme siyasetini göz ardı ettiği söylenebilir. Süreç yaklaşımının odaklandığı bakış açısının dar olduğu gerçeğine rağmen; bu yaklaşım, kamu politikaları oluşumu sürecinde çeşitli faaliyetleri anlamaya yardımcı olur. Bu süreç, Türkiye ile ilgili bölümde Türkiye deki sürecin analizi noktasında ele alınacaktır. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 16
Kamu Politikası Analiz Aşamaları Kamu politikası çalışmasında, bilimsel literatürü geliştirmek, nitelikli bilgi üretmek ve spesifik politika önerisi ve/veya önerileri hazırlayıp geliştirmek önemli yer tutmaktadır. 26 Politika analizinde üzerinde çalışılan politika problemi hakkında ne kadar çok boyutlu ve derinlemesine bilgi sahibi olunursa karar vermenin isabet oranı da o kadar artar. Ancak bu, beraberinde karmaşık bir analizin yapılmasına ve ileri düzey analitik yöntemlerin kullanılmasına yol açabilir. İşin özünde bir politika analisti konusu ile ilgili topladığı tüm verileri karar verici mekanizmaya doğrudan herhangi bir analitik işleme tabi tutmaksızın vermesi de doğru değildir. Ayrıntılı-bütüncülkapsamlı bir şekilde topladığı verilerden konunun çözümlenmesine ve alternatifli politika önerilerinin üretilebilmesi için en uygun bilginin hazırlanması ve sunulması esas olmalıdır. Zaten işin zor kısmı da budur. Bu bakımdan politika analistleri ileri düzey araştırma teknikleri ve analitik yöntemler hakkında bilgi sahibi olmalı ve nerede hangi yöntemi kullanması gerektiğine en doğru şekilde karar verebilecek kapasiteye sahip olmalıdır. Politika analizinde birçok yol ve yöntem kullanmak mümkündür. Temelde politika analizinde iki element kesinlikle gözden kaçırılmamalıdır. Birisi politika analizini yaptıran müşteri (birey ya da kurum olabilir) diğeri ise araştırma sorusunu doğru belirlemek. Bu iki element politika analizi basamaklarının en başından en sonuna kadar arka plan işlemi olarak sürekli çalışmalı ve sonuçlar bunlara göre şekillendirilip anlamlandırılmalıdır. Bu hususların dikkate alınmadığı bir politika analizinden elde edilen bilgi, politika sürecini en doğru şekilde yönlendiremeyebilir. Kamu politikası analizinin adımlarına spesifik olarak belli başlı araştırmacılar yer vermiştir. Bunlar arasında Bardach, Weimer, Vining, Patton ve Sawicki bulunmaktadır. 27 Aslında politika araştırmaları geleneksel sosyal bilimler araştırma yöntemlerine çok benzer bir mekanizma kullanmaktadır. Literatürde politika analizi aşamaları araştırıldığında yukarıda belirtilen işlevsel süreç modelinin rasyonel adımları, bunların farklı isimleri ve/veya farklı sıralamaları görülmektedir. Ancak işlevsel modelin aşamalarının politika analizi ve karar verme süreçlerinde takip edilen aşamalar olduğu dikkatlerden kaçırılmamalıdır. Bu çalışmanın yaklaşımı içerisinde; Patton ve Sawicki in geliştirdiği beş aşamalı politika analiz yöntemini açıklamakta fayda görülmektedir: 28 1. Problemi belirlemek ve analiz etmek 2. Politika alternatiflerini geliştirmek 3. Alternatifleri değerlendirme kıstaslarını geliştirmek 4. Politika alternatiflerini değerlendirmek Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 17
5. En uygun politika alternatifini belirlemek İlk aşamada; karşılaşılan problemin ne olduğu, nerede ortaya çıktığı, kimlerin ya da nelerin bu problemden etkilendiği, bu problemin ortaya çıkmasına neden olan ana unsurların neler olduğu ve unsurların olası bir aksiyoner politika adımından nasıl etkilenebileceği belirlenmelidir. İkinci aşamada ise; mevcut problemin boyutlarını kapsayan ne tür politika opsiyonları (alternatifleri) düşünülebilir? sorusunun cevabı aranmalıdır. Üçüncü aşamada; mevcut problem için geliştirilen alternatif politikalar için en uygun değerlendirme kriterlerinin belirlenmesi, her birinin maliyet hesaplarının yapılması, muhtemel etkilerinin neler olduğu, sosyal ve ekonomik olarak uygulanabilirliği açılarından detaylı ölçütlerin geliştirilmesi gerekmektedir. Dördüncü aşamada ise; bir önceki aşamada belirlenen uygulanabilir kıstaslar ve ölçütler bakımından politika alternatiflerin değerlendirilmelidir. Son aşamada; içinde bulunulan sosyal, ekonomik, siyasi ve kültürel şartlar içinde mevcut politika alternatifleri içerisinden en uygununun ve en çok arzu edilenin tespit edilmesi gerekmektedir. Bununla birlikte; yukarıdaki adımların sırasıyla takip edilmesi zorunluluğu yoktur. 29 Yukarıdaki sıralamadan farklı olarak Kingdon, politika alternatiflerinin toplum içerisinde ilk olarak tartışılmasını bir yargıya varılmasını ilk aşamada tercih eder. Yani problemi getirenin problemle ilgili alternatif görüşlerini de daha ilk aşamada belirlemek ister. Bu sayede teklif edilebilecek muhtemel politikaların toplum nezdindeki kabul edilebilirliğinin de artabileceğini savunur. 30 Ancak, literatürde politika araştırmaları kapsamında yapılan birçok çalışmada Patton ve Sawicki nin geliştirdiği adımlar takip edilmektedir. 31 Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 18
Özet Kamu Yönetimi Kamu politikası yapmak, üretilen politika alternatiflerinin içerisinden en uygununu seçebilme ve uygulayabilme sanatı olduğu belirtilmiştir. Karar vericilerin işine yarayacak karşılaştırmalı ve kullanılabilir nitelikli bilgiler üretmek ise politika analizinin en temel amacıdır. Bu bakımdan, kamu politikası analizi sürekli şekilde politika sürecini şekillendirici bir etkiye sahiptir. Birçok sosyal unsurun etkisi altında şekillenen kamu politikası karar verme mekanizmaları dinamik süreçler olarak nitelenebilirler. Kamu politikası yapmanın dinamik süreçleri ve analiz basamakları bütüncül bir şekilde ele alındığında devlet, toplum, siyaset, ekonomi ve diğer ilgili disiplinler arasındaki ilişkiler isabetli bir şekilde açıklanabilir. Ancak, kamu politikası alternatifleri ne kadar kapsamlı hazırlanırsa hazırlansın karar vericilerin karar verme şekillerine ve güçlerine göre politika ajandasına ulaşabilir ya da ulaşamazlar. Sonuç itibari ile tercih edilen ve uygulanan kamu politikaları, (kanun, düzenleme, proje ya da başka formatlarda bir politika çıktısı) içinde bulunulan toplumları etkileyebilmekte ve değiştirebilmektedir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 19
DEĞERLENDİRME SORULARI Değerlendirme sorularını sistemde ilgili ünite başlığı altında yer alan bölüm sonu testi bölümünde etkileşimli olarak cevaplayabilirsiniz 1. Aşağıdakilerden hangisi kamu politikasının özelliklerinden biri değildir? a) Kamu politikası, karardan daha geniş ve onu da kapsayan bir süreçtir. b) Kamu politikası, niyetler (amaçlar) kadar davranışları da kapsamaktadır. c) Kamu politikası, olumlu bir hareketi içerdiği gibi hareketsiz sessiz durmayı da içerir. d) Kamu politikası önceden tahmin edilen veya edilemeyen sonuçlara sahiptir. e) Kamu politikası karar verme ile aynı anlama gelir. 2. Aşağıdakilerden hangisi kamu politikası kavramlarından değildir? a) Söylemler b) Çıktılar c) Sonuçlar d) İnsanlar e) Kararlar 3. Aşağıdakilerden hangisi kamu politikası sürecinde rol oynayan resmî aktörlerden değildir? a) Siyasal Partiler b) Hükümet c) Kamu Bürokrasisi d) Yargı Kurumları e) Hiçbiri 4. Aşağıdaki modellerden hangisi kamu politikası analizinde kullanılamaz? a) Kurumsal Yaklaşım b) Sistem Yaklaşımı c) Rasyonel Karar Verme Modeli d) İşlevsel Süreç Yaklaşımı e) Hiçbiri Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 20