KAMU POLİTİKASI Doç. Dr. Nuray E. KESKİN nekeskin@omu.edu.tr Kamu politikası, kamu hizmetleri ile ilgili toplum taleplerinin ortaya çıkması, bu taleplerin devlete taşınma biçimleri ve siyasal-yönetsel sistemin bu taleplere göre harekete geçerek bir karar alması ya da almaması, alınan kararın uygulanması ve sonrasında uygulamanın değerlendirilmesini içeren bir süreçtir. Bu süreç, demokratik ülkelerde tüm toplumsal kesimlerin ihtiyaç, beklenti ve taleplerini dikkate alarak biçimlenir; birçok kurum ve kişi bu süreçte rol oynar. Politika sözcüğüne Türkçede iki anlam yüklenmiştir. İlkinde politika, İngilizce politics sözcüğünün karşılığı olarak siyaset anlamında kullanılmaktadır. Siyaset (politics) sözcüğü siyasal iktidarın ele geçirilmesine yönelik eylemlerin tümü; iktidarı ele geçirmek ya da ona ortak olmak anlamına gelir. Bu anlamıyla siyaset, iktidar mücadelesi, yöneten-yönetilen arasındaki ilişkilerin düzenlenmesi ve iktidarın elde tutulması davranışlarına yön vermektedir. Siyaset kavramı, iktidarın kaynağınıkullanımını ve yönetimin ilkelerini ortaya koyarken, kamu yönetimi bu ilkelerin ve siyasal iktidarın maddi zeminini oluşturmaktadır. İkinci olarak, Türkçede politika, tutulan yol, yöntem ve program anlamına gelmekte ve İngilizce policy sözcüğünün karşılığı olarak kullanılmaktadır. Politika (policy), sözcük anlamı itibariyle bir işi gözetmek demektir. Halka ait bir işi gözeterek belirli yol ve usule göre yürütme anlamında kullanılmıştır. 1 Politika kavramı sözlükte bugünkü ve gelecekteki kararlara bir yön verebilmek için birçok alternatif arasından seçilen belirli bir yol veya davranış tarzı veya genel amaçlar ve kabul edilebilir yöntemleri kapsayan uzun süreli genel bir plan şeklinde tanımlanmaktadır. Kamu politikası (public policy), yönetme sorunu ile ilgili ve bu sorunu çözmek için geliştirilmiş bir yöntemdir. Kamu politikaları, kamusal işleri planlama aracıdır. Kimi kaynaklarda Türkçe ye kamu siyasası biçiminde çevrildiği de görülmektedir. Eğitim 1 Mehmet Doğan, Büyük Türkçe Sözlük, Birlik Yayınları, Ankara 1982, s.819, 898. 1
politikası, sağlık politikası, tarım politikası, para politikası, kentleşme politikası, vb. ifadelerde politika ikinci anlamında kullanılmaktadır. Kamu, Eski Türkçe de kamag, kamug, kamagı gibi kullanımlarıyla bütün, tüm, toplum, genel anlamına gelen bir kökene sahiptir. 2 Bu sözcük üzerine kurulan kamu yönetimi, sözcüğün kökeni nedeniyle çağrışımı yüksek bir kavramdır. Kamu(nun) yönetimi, toplumun ya da halkın yönetimi anlamı içerir. Bu işi üstlenen aygıt devlettir; bu nedenle kavram başka bir yönüyle halkın yönetilmesi işinin cismi olan devlet olarak da anlaşılabilir. Kamu Politikası Analizi Nedir? Kamu politikası analizi, bir bilimsel çalışma alanı olarak, 1940 lı ve 1950 li yıllarda ABD de kim yönetiyor sorusu çerçevesinde yürütülen siyaset sosyolojisi tartışmalarıyla birlikte inşa edilmiştir. Kamu politikasını inceleme yöntemi olarak kamu politikası analizi (KPA), günümüzde kurucu kavram ve terimleri oluşturulmuş bir yaklaşımdır. KPA, kamu politikasını tanımlama işiyle başlar; ilgili yayınların hepsi aynı cümleyi kullanırlar: üzerinde uzlaşılmış bir tanım yoktur; çok sayıda tanım vardır. 3 Bazı yazarlara göre kamu politikası belirli bir amaca varmak üzere çizilmiş eylem planı/kılavuzu/rotası dır. Lasswell e göre amaç, değer, uygulamaların ayrıntılı programı dır. Thomas Dye adlı yazara göre devletlerin yapmayı ya da yapmamayı seçtiği şey dir. Çeşitli tanımları peş peşe sıralarsak politika; rastlantısal olmayan, amaç yüklü eylemdir ; amaç katı bir açıklıkla değil gevşek biçimde ifade edilir ; amaç her zaman gerçek niyetin ifadesi olmayabilir ; tek bir karardan değil çok sayıda karardan oluşur ; yalnızca verilmiş kararlardan değil verilmemiş kararlar nedeniyle doğan sonuç biçiminde belirebilir 4 2 İsmet Zeki Eyuboğlu, Türk Dilinin Etimoloji Sözlüğü, Sosyal Yayınlar, Mayıs 1998, s. 370. 3 Thomas Dye, Understanding Public Policy, Eight Edition, Prentice Hall, New Jersey, 1995, s. 1-42. 4 James Anderson, Public Policymaking, Houghton Mifflin, 1994, s. 4-8. 2
Kamu politikası genel olarak hükümetlerin yapmayı ya da yapmamayı seçtikleri eylem tarzı olarak tanımlanabilir. 5 Hükümetin yapmaya karar verdiği şeye değil aynı zamanda hükümetin yapmamaya ya da hareketsiz kalmaya karar verdiği şeye de odaklanan bu tanım çerçevesinde yönetimin herhangi bir toplumsal sorunun çözümünde yalnızca olumlu eylem ve işlemleri değil, aynı zamanda bir şey yapmaması da kamu politikaları olarak görülmektedir. Ayrıca kamu politikaları ile ilgili olarak bu tanıma eklenmesi gereken önemli bir nokta da hükümetlerin yapmaya karar verdikleri şeyle gerçekte yaptıkları arasında çoğu zaman ciddi farklar olmasıdır. Bu anlamda bir kamu politikasının analizi; hükümetlerin ne yaptığını, neden onu yaptıklarını ve bu süreci anlamak ve öğrenmektir. Bir başka deyişle kamu politikasının analizi kamu politikalarının nedenleri ile sonuçlarının tanımlanması ve araştırılmasıdır. 6 Kamu politikaları hükümetler ve kamu kuruluşları tarafından geliştirilen ve uygulanan bir hareketler serisinden oluşan faaliyetlerdir. Kamu politikası dendiğinde akla gelmesi gereken şey kararların verilmesini, bu kararların işlemsel şeklini oluşturan yasaların meclisten geçirilmesini, bunların uygulanmasını içeren bir süreç olmalıdır. 7 Bu doğrultuda kamu politikaları oluşturulmasının zaman içinde genişleyen birçok kararı içeren bir hareket modelini kapsadığı ve tek bir karar vermeden daha fazla bir şey olduğu söylenebilir. 8 Kamu politikalarının oluşturulması birçok kararı içeren bir hareket tarzı olarak tanımlandığında, bu sürecin en önemli işlevlerinden biri olarak karşımıza karar verme kavramı çıkmaktadır. Bu açıdan kamu politikasının tanımlanmasında ve kamu politikası oluşturma sürecinin analizinde kamu kurumlarında işleyen karar verme mekanizmasının anlaşılması önem taşımaktadır. 5 Thomas Dye, Understanding Public Policy, s. 1-42. 6 James Anderson, Public Policymaking. 7 Hasan Hüseyin Çevik, Türkiye de Kamu Yönetimi Sorunları, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2001, s. 92. 8 J. Anderson, Public Policymaking. 3
Politika kavramını aktör ya da aktörlerin bir sorunla ilgili olan amaç yüklü hareket tarzı olarak tanımlayan Anderson, bu politika tanımına daha fazla açıklık getirecek altı özellikten söz etmektedir: 1) Politika amaç yüklü bir faaliyettir, dolayısıyla sıradan, tesadüfi bir davranış değildir. Modern toplumlarda politikalar çoğu zaman gerçekleşmese dahi belirli amaçları vardır. 2) Politikalar yönetsel görevlilerin bireysel kararlarından farklıdır. Uzun süreli faaliyet akışı gerektirir. Politikayı yönlendiren birçok karar ve kural söz konusudur. 3) Kamu politikaları politika talebi doğrultusunda oluşmaktadır. Politika taleplerine bağlı olarak kamu görevlileri, kamu politikasına yön veren kararlar almaktadırlar. 4) Politika hükümetin yalnızca geleceğe ilişkin vaatlerini değil, şu anda yapmakta olduğu faaliyetleri de içerir. 5) Kamu politikası hem olumlu hem de olumsuz olabilir. Bazen talep edilen faaliyet ile ilgili bir sorunla savaşabilir. Bazen de hükümet hiçbir şey yapmayabilir. 6) Son olarak kamu politikası hukuka ve yetkiye dayanmaktadır. Özel örgütlerin sahip olmadığı yasal bir güce sahiptir. Kamu örgütü ile özel örgütü birbirinden ayıran temel fark, kamu örgütünün baskının/zorun meşru, yasal kullanımına sahip olmasıdır. Hogwood ve Gunn, kamu politikasının özelliklerini şöyle sıralamaktadır: 9 1) Politika, karardan daha geniş ve onu da kapsayan bir süreçtir. 2) Politika, yönetimden çok fazla ayrılabilen bir şey değildir. 3) Politika, (niyetler) amaçlar kadar davranışları da kapsamaktadır. 4) Politika, olumlu bir hareketi içerdiği gibi hareketsiz durmayı da içerir. 5) Kamu politikaları, önceden tahmin edilen ya da edilemeyen sonuçlara sahiptir. 9 Hasan Hüseyin Çevik, Kamu Politikası, Kamu Yönetimi, Anadolu Üniversitesi, 2010, s. 148. 4
Kamu politikaları çeşitli şekillerde sınıflandırılabilir: Örneğin kamu politikaları uygulandıkları ölçek itibariyle ulusal politikalar ve yerel kamu politikaları olarak ikiye ayrılabilir. Politikalar uygulama konusu itibariyle eğitim, sağlık, sosyal güvenlik, ekonomi, tarım, sanayi, istihdam, dış ilişkiler, vb. olarak da sınıflandırılabilir. Yine aynı şekilde politikaları uygulama alanı temelinde sınıflandırmak da mümkündür: Kentsel, kırsal, bölgesel politikalar gibi. Son olarak kamu politikaları uygulandıkları dönemler açısından da bir sınıflandırmaya tabi tutulabilirler: Tek Parti Dönemi, Planlı Kalkınma Dönemi, Neo-Liberal Dönem ya da 2000 den Sonrası gibi. Politika oluşturma sürecinin aşamaları da bulunmaktadır. İlk aşamada politika hükümet gündemine gelmekte dir, ikincisinde politika formüle edilmekte dir, üçüncüsünde politika benimsenmekte dir, dördüncü aşamada politika uygulanmakta ve son aşamada ise politikanın etkili olup olmadığının değerlendirilmesi yapılmakta dır. Kamu politikaları, ülkelerin iktisadi-toplumsal gelişmişlik düzeyine, tarihselkültürel özelliklerine, demokratik veya totaliter olup olmadıklarına bağlı olarak değişik yöntemlerle oluşturulabilir ve uygulanabilir. Kamu Politikası ile İlgili Kavramlar Kamu politikası analizinde politika talebi, politika aktörleri, politika belgeleri, politika önerisi, politika transferi, politika söylemi, politika çıktısı, politika sonucu gibi kavramlara başvurulmaktadır. Kaynaklar Anderson, James, Public Policymaking: An Introduction, Houghton Mifflin, 1994. Çevik, Hasan Hüseyin, Türkiye de Kamu Yönetimi Sorunları, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2001. Çevik, Hasan Hüseyin, Kamu Politikası, Kamu Yönetimi, Anadolu Üniversitesi, 2010. Doğan, Mehmet, Büyük Türkçe Sözlük, Birlik Yayınları, Ankara 1982. Dye, Thomas, Understanding Public Policy, Eight Edition, Prentice Hall, New Jersey, 1995. Eyuboğlu, İsmet Zeki, Türk Dilinin Etimoloji Sözlüğü, Sosyal Yayınlar, Mayıs 1998. Güler, Birgül A., Çalışma Alanı Kurmak: Amme İdaresi ve Kamu Politikası Karşılaştırması, Yayımlanmamış Çalışma, Ankara 2010. Keskin, Nuray E., Kamu Politikası Analizi Ders Notları, Samsun 2013. 5