Telekomünikasyon ve enerji sektörlerinde reform ve AB uyum süreci İzak Atiyas, Sabancı Üniversitesi İkinci Kuşak Yapısal Reformlar Altyapı Sektörlerinde AB Uyum Sürecinde Deregülasyon ve Rekabet Konferansı 21 Kasım 2007, İstanbul 22 Kasım 2007, Ankara 1
Şebeke sanayilerinde reform Serbestleşme ve rekabet Özelleştirme Erişim/arabağlantı yükümlülüğü Özellikle şebeke hizmetlerinde ve rekabetin yeterli olmadığı piyasalarda fiyat kontrolü Evrensel hizmet ve bunun rekabeti bozmadan yerine getirilmesi Bağımsız düzenleyici kuruluş 2
Telekomünikasyon sektöründe gelişmeler Serbestleşme 2004 te başladı ancak gelişme oldukça yavaş ve sınırlı Aralık 2006 da Türkiye de genişbant oranı % 3.8; OECD de sondan ikinci Abone sayısı temelinde Ayrıca genişbant erişimi en pahalı ülkelerden biri Genel olarak rekabet düzeyi çok düşük Hakim işletmelerin pazar payları çok yüksek Hizmetler OECD ortalamalarına göre pahalı 3
Düzenleyici çerçeve Genel olarak AB çerçevesinden esinlenmiş Fakat 1998 rejimi ile 2003 rejimi arasında Yetkilendirme: her faaliyet için ayrı lisans Yükümlülükler: piyasa analizi ->EPG-> öncül düzenlemeler rejimi sonradan oturmaya başladı AB çerçevesine uymayan unsurların temeli önemli ölçüde temel yasada (406/4502) Elektronik haberleşme kanunu bilinmeyen nedenlerle meclis genel kurulundan geri çekildi Evrensel hizmet kanun ve yönetmeliği henüz ciddi bir biçimde uygulanmaya başlanmadı; kapsamı AB direktifinden farklı TTAŞ ın özelleştirme süreci serbestleşmenin yavaşlamasına neden oldu Rekabet değil gelir odaklı özelleştirme Bakanlık reform programını ciddi bir biçimde sahiplenmedi Otoritelerin mobile sektör ile sabit sektöre yaklaşımları farklı 4
Temel sorun oldukça standart Rekabetin gelişmesi yerleşik işletmecinin işbirliğini gerektiriyor (erişim) yerleşik işletmeci fazla işbirliği yapmıyor Yerleşik işletmeci düzenlemeleri geciktirmek için yasal sistemi başarılı bir biçimde kullanıyor TK nın yaptırım kapasitesi sınırlı gelişme var fakat yavaş; gecikmelerden doğan refah kaybı muhtemelen oldukça büyük elektrikte temel sorun çok farklı 5
Özelleştirme sonrası daha olumlu bir ortam var Yerel ağa ayrıştırılmış erişim teklifi Veri akışı referans teklifi Sabit telekomünikasyon hizmetinin yetkilendirilmesi Numara taşınabilirliği (çok gecikmiş bir önlem) 6
Yapılması gerekenler Genel eğilim doğru yönde AB kullanılabilir bir çerçeve ve mantık sunuyor Elektronik haberleşme yasası Mevcut taslağın düzeltilmesi gerekli (örnek: erişim ve arabağlantı) Telekomünikasyon sektörü stratejisi AB müktesebatı yeterli mi? Başka hedefler olacak mı Kurumsal önlemler; saydamlık ve hesap verebilirlik Öngörü ve iktisadi analiz kapasitesinin geliştirilmesi Siyasi sahiplenme şart 7
Elektrik sanayinde reform Elektrik Piyasaları Kanunu (No. 4628, 2001). Kamu mülkiyetindeki üretim, dağıtım ve iletim varlıkları yasal olarak ayrıştırıldı (ayrı tüzel kişilikler: EÜAŞ, TEDAŞ, TEİAŞ) Özellikle AB deki tartışmaların ışığında çok önemli bir adım Üretim, dağıtım, iletim, perakende hesap ayrışmasına tabi tutuldu Erişim yükümlülüğü Talep tarafında serbestleşme (serbest tüketiciler) Arz tarafında serbestleşme (lisansa dayalı giriş) Yapısal sınırlar Üretim şirketleri piyasa payı < %20 (yoğunlaşmaya sınır) Toptan ticaret şirketleri piyasa payı < %10 (yoğunlaşmaya sınır) Dağıtım şirketinin iştiraki üretim şirketinden aldığı elektrik bölgedeki tüketime oranı < %20 (dikey bütünleşmeye sınır) 8
Hedeflenen piyasa yapısı İkili anlaşmalar piyasası Tedarikçiler ile tüketiciler özgürce anlaşma yapabilirler Dengeleme piyasası Sözleşmelerden sapmalar sonucu doğacak arz talep dengesizliğini giderecek bir son an piyasası (toplam tüketime oranı %5?) Esin kaynağı: İngiltere ve Galler deki NETA Oldukça radikal serbest piyasacı bir yapı Örneğin havuz modelinden daha adem-i merkeziyetçi 9
Strateji Rekabet değil de özelleştirme odaklı bir dönüşüm stratejisi Önce dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesi Özelleştirmeye doğal tekel ile başlanması??? Gerekçe: dağıtım şirketlerinin üretim faaliyeti gösteren veya gösterecek yatırımcılara güven verecek bir yapıda olması Kamu görevlilerinin özel sektör ile sözleşme imzalamak istememesi Ardından üretim portföy şirketleri nin özelleştirilmesi Dağıtım şirketlerinin çekici kılınması için dikey bütünleşme üzerindeki sınır kaldırıldı (şu anda sadece hesap ayrımı var) 10
Mevcut Durum Özelleştirmeler yapılmadı 2008-9 yıllarından başlamak üzere çok ciddi bir kapasite açığı sorunu ortaya çıkacak En hızlı santralin yapımı 3 yıl (doğalgaz) Özel sektörden yatırım cevabı yok (yeni yeni başlıyor mu?) Aşırı talep var, arz yok? Piyasa serbest ama güven yaratan bir fiyat mekanizması yok Maliyetler arttığı halde düzenlenen perakende fiyatlar (TEDAŞ) arttırılmadı Siyasi-toplumsal etken Enflasyon ile mücadele Eşitleme mekanizması 11
Hükümetin açmazı (1): Mesken fiyatları düşük, sanayi fiyatı yüksek Konut-Sanayi Perakende Tarife Oranı 4.50 4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00 12 Mexico Turkey Italy Hungary Czech R. Chinese Taipei Korea Austria Japan U.K. Switzerland Slovak R., Portugal Norway Greece Poland Finland Ireland U.S.A Spain New Zealand Germany France Denmark
Yani piyasa mekanizmasının rolü arttıkça perakende mesken fiyatının göreli olarak artmasını beklemek lazım 13
Hükümetin Açmazı (2): Gaz fiyatı arttı, TEDAŞ fiyatı sabit Gaza dayalı elektrik üretim maliyeti TEDAŞ perakende fiyatının altında Sanayi Elektrik Fiyatı-Botaş Gaz Fiyatı Marjı 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 Jan-02 Apr-02 Jul-02 Oct-02 Jan-03 Apr-03 Jul-03 Oct-03 Jan-04 Apr-04 Jul-04 Oct-04 Jan-05 Apr-05 Jul-05 Oct-05 Jan-06 Apr-06 Jul-06 Oct-06 14
Mevcut Durum (2) Bahar/yaz 2006: Özel kesim santralleri kapatma tehdidinde bulundu 2006 yazında elektrik kesintisi Hemen ardından Dengeleme Piyasası açıldı İlk defa bir piyasa fiyatı oluştu Serbest özel sektör müşterilerini bıraktı, DUY a satıyor TEDAŞ açığını DUY dan elektrik satın alarak kapatıyor- yani özel sektör TEDAŞ a satıyor - ama piyasa fiyatlarında TEDAŞ fiyatı artmadıkça (maliyetlere yaklaşmadıkça) ikili anlaşmaların ortaya çıkması mümkün değil DUY dengeleme piyasası olarak değil, spot piyasa gibi çalışıyor Yeni giriş olursa onlar da DUY a satacak Yeni giriş bir miktar gözüpeklik istiyor: Ben bu durumda nasıl olsa elektriğimi satarım 15
Nükleer Santraller Yasası (5710) Geçici Md. 2 İhalede isteklilerce, yıllara sari olarak rödovans bedeli ile onbeş yıllık süre için birim elektrik enerjisi satış fiyatı ve asgari üretim taahhüdü olarak üretim miktarı teklif edilir. İhalede seçim ise teklif edilen rödovans bedeli ile elektrik enerjisi satış fiyatının ihalenin yapıldığı tarihe indirgenmiş değerlerinin şartnamede belirlenen esaslar dahilinde birlikte değerlendirilmesi sonucu yapılır. seçilen şirket veya şirketler ile TETAŞ arasında ihale sonucu belirlenen elektrik enerjisi satış fiyatı ve asgari üretim miktarı üzerinden, santralın işletmeye geçme tarihinden itibaren onbeş yıl süreli enerji satış anlaşması imzalanır. 4628 Numaralı kanunun ruhuna aykırı Otoritelerden herhangi bir açıklama yok 16
Değerlendirme Temel sorun bir stratejik yönelim sorun: serbestleşme ve piyasa mekanizmasının anlamı Bu anlamda telekomünikasyon sektörüne benziyor Telekomünikasyon sektöründen (ve AB den) farkı: ana sorun yerleşiklerin rekabeti engellemesi değil (şimdilik) Bir tasarım sorunu var Perakende fiyat düşük oldukça ve dağıtım şirketleri her müşteriye elektrik satma yükümlülüğü altında oldukça ikili anlaşma piyasasının gelişmesi zor Enerji yoksulluğu sorunu: piyasa fiyatlarını düşük tutmak yerine başka türlü destek politikaları düşünülmeli Baştaki strateji belki makul idi ama şu anda değil: Stratejik yönelimin yenilenmesi gerekli AB ile uyum bu soruna çözüm değil (telekomünikasyon sektöründen farklı) 17
AB ile uyum AB direktifleri dağıtımda yasal ve işlevsel ayrıştırma gerektiriyor; halbuki Türkiye de dağıtım-üretim ve dağıtım-perakende satış sadece hesap ayrıştırmasına tabi Rekabet Kurul kararı: özelleştirme sonrası dağıtım ile perakende satış ayrışmak zorunda 18
AB nde gelişmeler Eylül 2007 Üçüncü yasal paket Temel endişeler: iç piyasanın gelişmesinde ülkeler arası eşitsizlik dikey bütünleşik yerleşik işletmecilerin piyasaları kapatması; İletimde mülkiyet ayrışması veya bağımsız sistem işletmecisi Dağıtımda 2003 direktifinden farklı bir yaklaşım yok: yasal ayrıştırma Düzenleyici otoritelerin güçlendirilmesi Saydamlığın artması Sınır ötesi ticaret 19
Yapılacaklar Yeni bir strateji belgesi Perakende fiyatların özelleştirme öncesi düzeltilmesi Dağıtım şirketi perakende fiyat değişiklikleri onay yetkisinin EPDK na verilmesi Kısa dönem arz güvenliği için özel bir düzenleme yapılması (ihale usulü) EÜAŞ ın yatay ayrıştırılması özelleştirmeleri beklememeli; Üretimde özelleştirme dağıtımı beklemememeli Spot piyasa ve vadeli işlemler piyasası kurulmalı 20
Gaz Piyasası Dağıtım özelleştirmeleri düzenli bir biçimde ilerliyor AB ne uyum açısından belirli bir ilerleme var Serbest tüketiciler Düzenlenmiş erişim En önemli eksik BOTAŞ ın dikey ayrıştırılması (kanun 2009 da öngörüyor) Fiili durum: Gaz ticaretinde BOTAŞ fiili tekel durumunda BOTAŞ ın hakimiyetinin indirilmesine yönelik hedef (2009 da %20) inandırıcı olmayabilir Sözleşme devri/miktar devri sürecinin nasıl sürdürüleceği henüz açık değil; açıklığa kavuşturulması lazım 21