Dünyada Yerel Yönetimler Ünite 1 Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi / Yerel Yönetimler TÜRK YEREL YÖNETİM SİSTEMİ Dr. Aslı YÖNTEN BALABAN 1
Ünite 1 DÜNYADA YEREL YÖNETİMLER Dr. Aslı YÖNTEN BALABAN İçindekiler 1.1. DÜNYADA YEREL YÖNETİMLER... 3 1.1.1. Yerel Yönetimlerin Varlık Nedenleri... 3 1.1.2. Dünyada Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi... 4 1.2. KAYNAKLAR... 7
Dünyada Yerel Yönetimler Ünite 1 1.1. DÜNYADA YEREL YÖNETİMLER 1.1.1. Yerel Yönetimlerin Varlık Nedenleri Yerel yönetimler, yerel bir topluluğun ortak ihtiyaçlarını karşılamak üzere oluşturulan, karar organlarını doğrudan halkın seçtiği, özerk bir yönetim yapısına sahip birimlerdir. Yerel yönetimlerin kesin bir başlangıç tarihi olmamakla birlikte, demokrasilerin yerel yönetimlerle birlikte başladığı söylenebilir. Parlamenter demokrasi ile yönetilen Batı ülkelerinde önce yerel yönetimler, daha sonra merkezi yönetimler ortaya çıkmıştır. Yerel yönetimler demokratik hayatta oynadıkları roller ve kamu hizmetlerinin halka götürülmesinde yüklendikleri fonksiyonlar sebebiyle vatandaşın yönetime katılımının ilk aşamasıdır. Dünyada yerel yönetimlerin tarihsel gelişimi konusuna geçilmeden önce, yerel yönetimlerin varlık nedenleri üzerinde durulacaktır. Yerel yönetimlerin varlık nedenleri, siyasal, ekonomik, toplumsal ve yönetsel olmak üzere sınıflandırılabilir. 1.1.1.1. Siyasal Nedenler: Uzun bir tarihsel gelişim süreci sonunda, özgürlük, eşitlik, etkinlik ve ortak yarar gibi yerel yönetim değerleriyle demokrasi değerleri, birbirini tamamlayan kavramlar olarak ortaya çıkmışlar; bu bağlamda demokrasi de yerel yönetim ve siyaset kavramlarının kesiştiği bir nokta olarak tartışmalarda yer almıştır. Bu tartışmalar bağlamında, yerel yönetimler kimilerince demokrasi okulu, demokratik toplumun oluşması için merkezi devlet iktidarını sınırlayan bir güç, katılım ve temsilin en iyi gerçekleştiği kurumlar olarak gösterilirken, kimilerince de tarihin bir döneminde ortaya çıkmış devlet kurumları olarak görülmektedir. 1.1.1.2. Yönetsel Nedenler: Çok küçük ülkeler bir yana, her şeyi merkezden yönetmek rasyonel değildir. Çok küçük ülkeler dışında sorun, yerel yönetimin var olup olmaması değil, bunların ne ölçüde geliştirileceği, görev alanlarının ne kadar geniş tutulacağı sorunudur. Bu konu, etkenlik kavramıyla yakından ilgilidir. Kamusal hizmetleri üretecek birimlerin faaliyet alanları daraldıkça halkın hem tercihlerinin belirlenmesi kolaylaşmakta hem de yönetimdeki etkenliği artırmaktadır. Kamu hizmetlerinin merkezden ya da yerelden görülmesi ayrımına dayanan tartışma, yerel yönetimlerin var olup olmaması üzerinden değil, görev ve yetkilerinin sınırları üzerinden yürütülmektedir. Kamusal hizmetlerin merkezden mi yerelden mi yürütüleceği, hizmetin niteliğine bağlı olarak değişmektedir. Sağlık, eğitim gibi hizmetler bölünmez nitelikte olup ulusal düzenlemeler gerektirirken ve dolayısıyla merkezi yönetim eliyle yürütülmesi gerekmektedir. Kentlerin temizliği, su kanalizasyon gibi hizmetler yerel nitelikli olup yerel yönetimler tarafından yerine getirilmektedir. 3
Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi / Yerel Yönetimler 1.1.1.3. Ekonomik Nedenler: Bölgesel nitelikteki kamusal hizmetlerin yerel yönetimler tarafından sunulmasının ekonomik gerekçesi, kaynakların optimum etkinlikte kullanılmasını gerçekleştirmek, bir başka deyişle kıt kaynaklardan mümkün olan en çok faydayı sağlamaktır. Burada önemli olan konu, yerel yönetimlerin hizmet alanlarının belirlenmesinde optimum büyüklüğü bulabilmektir. Faktör kullanımında arz açısından etkinliğin sağlanması, hizmet alanının yanı sıra hizmetin kalitesi ile nüfus yoğunluğuna da bağlıdır. Ancak son iki faktör veri olarak kabul edildiğinde, hizmet alanı azalan maliyetler ile üretimin sürdürülebileceği noktaya kadar genişletilebilecektir ki bu alan yerel yönetimler için optimumdur. 1.1.1.4. Toplumsal Nedenler: Yerel yönetimler ile toplum arasında karşılıklı bir etkileşim vardır. Toplumsal gelişme, yerel yönetimlerin varlığı ve gelişme düzeyi ile yakından ilgilidir. Bir ülkenin gelişmekte, sanayileşmekte ve hızla kentleşmekte olması, yerel yönetimlerin gelişmesine de yol açabilir. Diğer yandan, belli bir yöre halkının demokratik, eşitlikçi ve katılımcı eğilimlere sahip olması da yerel yönetimlerin gelişimini etkilemektedir. Toplumsal faktör aslında yerel yönetimlerin demokrasi kavramı ile de ilişkilidir. Toplumsal gelişme ancak özgürlüğün, eşitliğin ve refahın sağlandığı demokratik ortamlarda gerçekleşebilir. Yerel yönetimler demokratik bir toplumun oluşabilmesi için merkezi devletin iktidarını sınırlayan kurumlar olarak bu ortamın oluşmasında başlıca rolü üstlenmektedirler. 1.1.2. Dünyada Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi Yerel yönetimler kentlerle birlikte ortaya çıkmış kurumlardır. Kentler milattan önce dört binli yıllarda ortaya çıkmıştır. Yerel yönetimlerin siyasal temellerini kavrayabilmek, bu yönetim sistemlerinin Antik Yunan sitelerinden ulus devletlerin oluşum sürecine uzanan tarihi incelemeyi gerekli kılmaktadır. Tarihsel süreç içerisinde ilk yerel yönetimler, askeri örgütlenme, ulusal savunma gibi günümüzde merkezi yönetime bırakılmış olan görevleri yerine getirmiştir. Bu açıdan yerel yönetimlerin esas olarak batıda kent topluluklarının sosyo-ekonomik gelişmelerinin bir iktidar gücü haline gelmesinin ürünü olduğu söylenebilir. Yerel yönetimler, tarihsel kuruluşlardır. Yerel yönetimler için, Eski Çağ Yunan kent devletleri, Roma Dönemi Municipe leri ve Ortaçağ kentleri ilk örnekler olarak gösterilir. Antik site, kendi kendini yöneten, belli bir toprak parçası üzerinde yaşayanların oluşturduğu en küçük, demokratik bir yönetsel birimdi. Antik Yunan, özellikle Atina sitesi demokrasiyi en çok yaşamış ve düşünmüş site rejimidir. Yunancada polis denilen kent-devleti, Antik Yunan da siyasal düşüncenin temel kavramlarından biriydi. Helen düşünürleri, kenti, toplumsal yaşamın en gelişmiş örgütlenmiş biçimi ve ideal toplumu yaratmaya en elverişli ortam olarak algılamışlardır. Eflatun ve Aristo, mükemmel kent-devleti oluşturmanın yollarını aramışlardır. Antik Yunan hükümdarlarından Kleisthenes döneminde yurttaşlar, coğrafi nitelikte örgütler olan on kabileye, bu kabileler de demos adı verilen bucaklara ayrılmıştır. 4
Dünyada Yerel Yönetimler Ünite 1 Demoslar yerel yönetim birimleridir ve yurttaşlar bu demelerin içinde örgütlenmişlerdir. Roma İmparatorluğu nda ise yeni katılan topraklara municipe adı verilirdi. Municipe ler kimi yerel ve siyasi yetkileri olmakla birlikte, daha çok yönetsel bir özerklikten yararlanırlardı. Yeni kazanılan topraklar üzerinde yaşayanlara önce ticari etkinliklerde bulunma hakkı tanınıyor, sonra da kentin yönetimine ilişkin yetkiler bir ölçüde bırakılıyordu. Yerel yönetim geleneğinin ortaya çıkışı ile Ortaçağ da kentsel yapının gelişimi ve yeni bir sınıf olarak kentsoyluların yükselişi arasında yakın bir ilişki bulunmaktadır. Kentlerin doğuşu, Batı Avrupa nın tarihinde yeni bir dönemin başlangıcını belirlemiştir. O zamana gelinceye kadar toplumun din adamları ve soylular olmak üzere iki etkin düzen tanığı vardı. Kentlerin doğuşu ile birlikte orta sınıf, bu iki sınıf arasındaki yerini almıştır. Bu gelişme zaman içinde kentsoylu ya da tüccar sınıfın egemen konuma geçerek yüzyılımıza taşınan ekonomik ilişkiler dizgesini yaratmasına kaynaklık edecektir. X. Yüzyıldan sonra, burjuvazinin gelişmesine koşut olarak kentler de büyümüş, gelişmiştir. Burjuva kenti, ekonomik etkinliğin ön planda geldiği bir kent türüydü. Burjuva adı verilen yeni sınıfın yaşadığı kentler, önce yargılama ile ilgili bir takım ayrıcalıklar kazanmış, sonra da kamu hizmetleri için yapacakları harcamaları karşılamayı sağlayacak vergileri koymayı ve toplamayı içeren akçal özerkliklerini elde etmişlerdir. XVI. yüzyıldan itibaren ulus-devletlerin gelişmesi sonucunda devletin, kente oranla ideolojik üstünlüğü kanıtlanmış, köktenci düşünürler bile, siyasal ideolojilerini kentten daha geniş birimler, ulus gibi kavramlar bağlamında formüle etmeye başlamışlardır. J. J. Rousseau ve Kant gibi düşünürler, özgür kent ile özgür devlet arasına yerel yönetim gibi ara kurumların sokulmasına gerek görmemişlerdir. Turgot ve Jeremy Bentham gibi yararcılar (utilitarians) ise ülkenin genel yararlar ile bireysel yararlar arasında bağ işlevi görecek alt birimlere bilinçli bir biçimde ayrılması gereğinden söz etmiştir. Çağdaş bir yerel yönetim kavramının ortaya çıkışı, ancak bu tür düşüncelerin gelişmesinden sonradır. Jeremy Bentham ve J. S. Mill in görüşleri, Fransız yerel yönetim anlayışını ve uygulanışını büyük ölçüde etkilemiştir. Yerel özerkliğe dayanan yönetsel yerinden yönetim merkezi yönetimin gücüne karşı dengeler oluşturmaya çalışan liberal arayışların sarıldığı bir inanç da olmuştur. Fransızlar uzun bir savaşımdan sonra İl Daimi Encümenlerinin kurulması ve belediye başkanlarının seçimle göreve gelmesi ilkesinin benimsenmesiyle gerçekleştirmişlerdir. Bu sonucun elde edilmesine karşın, kısa bir süre sonra denge yeniden bozulmuş ve Danıştay a yerel yönetimlerin çalışmaları üzerinde kimi denetleme yetkileri tanınmıştır. XIX. yüzyıl, yerel ve özel girişimlere devlete olduğundan daha büyük bir güven duyulduğu bir liberalizm çağıdır. Bu akımın Osmanlı İmparatorluğu na Prens Sabahattin ile yansımış olduğu söylenebilir. XX. Yüzyılın başları, yerel yönetimler için altın çağ olarak adlandırılabilir. XX. Yüzyılın başlarında, yerel birimler zorunlu hizmetler için yeterli kaynak bulabilmiş, yerel halka merkezi yönetimin sunduğundan daha çok hizmet sunabilmişlerdir. XX. Yüzyılda yerel yönetimleri başlıca üç özelliğin nitelediği dikkat çekmektedir. Bunlardan birincisi 5
Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi / Yerel Yönetimler hizmet çoğulculuğu (ekonomik, toplumsal ve teknolojik nedenlerle yerel yönetimlerin görev alanları genişlemiş ve giderek de genişlemektedir), ikincisi, kentli nüfusun artmış olması ve yerel birimlerin hızla kentleşmesi, yönetimde etkenlik denilebilecek son bir özellik ise, yerel yönetimin etkenliğini ve verimliliğini artırmak için değer sistemlerinin, inançların ve kuramların bir yana bırakılmasını, yerel sorunlara pragmatik bir biçimde yaklaşarak çözüm yolları aranmasını gerekli kılmıştır. XX. yüzyılın son çeyreğindeki yeni bir gelişme, liberal çalışmalardır. Bu bağlamda yerel yönetimlerden küreselleşen sermayenin akışkanlığını artırmaya öncü ve yardımcı olmaları, yerel hizmetleri olabildiğince özelleştirmeleri ve kamu hizmetlerinin fiyatlarının belirlenmesinde pazar ekonomisi kurallarından ayrılmamaları beklenmektedir. Bu değişim Türkiye ye de yansımıştır. Günümüze gelindiğinde yerel yönetimlerin küreselleşme sürecinin ve de uluslararası örgütlerin etkisiyle yeni bir döneme girmiştir. Sanayi toplumundan bilgi toplumuna doğru yaşanan süreçte devlet kavramı merkezli tartışmalar ve gelişmeler, yönetim anlayışlarını, yapılanmalarını, yönetim yapısını oluşturan yapıların konumunu ve ilişkilerini önemli bir ölçüde etkilemektedir. Bu etkilerin en hızlı ve etkili bir biçimde görüldüğü alanlardan biri de, yerel yönetimlerdir. Kamu hizmetlerinin üretilmesi ve sunulmasında klasik kalıpların dışına çıkan arayışlar yoğunluk kazanmaktadır. Alternatif hizmet sunma yöntemleri de diyebileceğimiz bu hizmet sunma biçimleri kamu yönetimine bir çeşit işletme ruhu da kazandıran bir içerik taşımaktadır. 6
Dünyada Yerel Yönetimler Ünite 1 1.2. KAYNAKLAR Ertan, Birol, Yerel Yönetim Kavramı, http://www.todaie.gov.tr/resimler/ekler/01997826d4f9833_ ek.pdf?dergi=%c7a%f0da%fe%20yerel%20y%f6netimler%20dergisi, 12.12.2016. Görmez, Kemal, Yerel Yönetimler, Orion Kitabevi, Ankara, 2015. Keleş, Ruşen, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, 8. Basım, İstanbul, 2012. Ökmen, Mustafa; Parlak, Bekir, Yerel Yönetimler Kuram ve Uygulamada Küresel ve Ulusal Konular ve Sorunlar, Ekin Basın Yayın Dağıtım, 4. Baskı, Bursa, 2015. Toprak, Zerrin, Yerel Yönetimler, Siyasal Kitabevi, 9. Baskı, İzmir, 2014. 7
Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi / Yerel Yönetimler 8