2 İktisadi Refah ve Yerel Yönetimler ÜNİTE Bu Ünitede... Pareto optimumu, tam rekabetten sapmalar, kamusal ve yarı kamusal mallar, dışsallık kavramı incelenerek, iktisadi refaha ulaşmada merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin farklı konumları belirtilecektir. Ayrıca, bölgesel düzeydeki kamusal ve yarı kamusal mal ve hizmetlerin yerel yönetimlerce yapılmasının nedenleri açıklanacaktır. Çalışma Biçimine İlişkin Olarak... Üniteyi çalışmaya başlamadan önce, bu ünitede geçen bazı kavramları, önceki sınıflarda gördüğünüz Kamu Maliyesi ve İktisat derslerinizde daha geniş bir şekilde ele alındığından gözden geçiriniz. Üniteyi dikkatli bir biçimde çalıştıktan sonra, konuyu anlayıp anlamadığınızı, ünite içinde ve sonunda yer alan soruları yanıtlayarak ölçebilirsiniz. - 26 -
İKTİSADİ REFAH VE PARETO OPTİMUMU Her devletin ekonomik amacı kendi toplumunun iktisadi refahını maksimize etmektir. İktisat teorisi içinde yer alan ve yakın zamanlarda büyük gelişmeler kaydeden refah ekonomisi teorisi -ki bu kavram iktisadi optimum olarak da adlandırılmaktadır- U. Hicks tarafından şu şekilde açıklanmaktadır: " Söz konusu husus, mümkün olan çeşitli amaçlardan en iyisini veya ekonomik olmayan belli bir amaca ulaşabilmek için ekonomik yönden en iyi yolu bulacak iktisat politikasının isabetli kriterlerini tayin etmektir". Soruna yukarıdaki açıdan bakıldığında iktisadi refah teorisinin bir yönü itibariyle kaynak tahsisine, diğer yönü itibariyle mal ve hizmetlerin tüketiciler arasındaki bölüşümüne ilişkin sorunlara bağlandığı kolayca anlaşılır. Kısacası, iktisadi refah hem üretim, hem de bölüşüm ile ilgilidir. Yerel yönetimler iktisadi fonksiyon açısından kamu kesiminin bölgesel düzeydeki üretici birimlerini oluşturduklarına göre, bu kuruluşların iktisadi refahın maksimize edilmesindeki olumlu ya da olumsuz yönlerini araştırmakta yarar vardır. Ancak, hemen belirtmek gerekir ki, iktisadi refah geniş kapsamlı bir kavramdır. Ayrıca, ahlâki değer ölçülerine ve sübjektif değer yargılarına bağlı bulunduğu için fertlerin refah fonksiyonlarının açıklanması da son derece güçtür. Bütün bu sebepler dolayısiyle iktisadi refah teorisi üzerindeki çalışmalar ve tartışmalar hâlen de sürüp gitmektedir. Yukarıdaki hususların yanısıra, kişisel refah ile toplumsal refahın aynı şey olmadığını, hiç değilse liberal düşüncenin ürünü olan ferdiyetçi yaklaşımı benimsemedikçe toplumsal refahın toplum üyelerinin kişisel refahlarının basit bir toplamı addedilemiyeceğini belirtmemiz gerekir. Çünkü, toplumun kendisini oluşturan bireylerden ayrı ve bağımsız bir kişiliği olduğu görüşü bir yana, kişisel refahın ölçülebilmesi için önce faydanın kantitatif olarak hesaplanabilmesi icabeder. Kişisel refahı tüketici yönünden şayet faydanın maksimize edilmesi şeklinde anlarsak, toplama yolu ile toplum refahını bulabilmek için kardinal fayda kavramı görüşünü benimsememiz gerekir. Neo-klâsikler tarafından savunulan ve faydanın kantitatif ölçülerle ifade edilebileceğini belirtmek üzere kullanılan kardinal fayda kavramı A. Marshall tarafından şu şekilde açıklanmıştır: Bir malın azalan marjinal fayda eğrisi ile talep eğrisi özdeş olduğundan faydanın fiyatlarla ölçülmesi mümkündür. Bu izah tarzına göre, bir malın fiyatı o malın faydasının yani, sağlayacağı tatminin bir ölçüsüdür. V. Pareto başta olmak üzere diğer bir kısım -özellikle modern iktisatçılar- bu görüşe karşı çıkmışlar ve faydanın rakkamla ölçülemeyeceğini ileri sürerek ordinal fayda kavramını geliştirmişlerdir. Bu sonuncu görüşe göre, bir malın talep edilmesi sadece o malın sağlayacağı faydaya değil, diğer malların faydalarına da bağlıdır. Bir diğer söyleyişle, iki maldan birini talep eden tüketici tercih ettiği mala olan talebini tercih etmediğine kıyasla açıklar; yoksa onu rakkamla ölçemez. İktisadi optimum -literatürde çoğunlukla Pareto optimumu deyimi kullanılmaktadır -Pareto tarafından aynen şu şekilde açıklanmıştır: "Demek isteriz ki, bir toplumun üyeleri, belli bir durumda; bu durumu toplum üyelerinden herbirinin sağladığı tatminde çoğalma ya da azalma olmaksızın değiştirecek bir çözüm bulamadıkları sürece maksimum tatmini sağlarlar. Herhangi bir durumu ele alıp çok küçük bir ölçüde ve makul bir tarzda bu durumdan biraz uzaklaşıldığını farzedelim. Böyle yapıldığında toplumun bütün üyelerinin refahı artıyorsa açıktır ki bu yeni durum toplum üyelerinin her biri için daha avantajlıdır. Toplum üyelerinin bazılarının refahı,koşullar değişmedikçe aynen devam edebilir. - 27 -
Ancak buna karşılık, bu küçük değişiklik bazılarının refahını arttırırken diğer bazılarınınkini azaltıyorsa bu hareketi yapmanın toplumun tümüne yarar sağladığını iddia etmek artık mümkün değildir". Pareto'nun bu açıklaması literatürde genellikle, bir kimsenin durumu başkalarının durumunu bozmadan iyileştirilemiyorsa bu bir optimum durumun varlığını kanıtlar, şeklinde açıklanmaktadır. Hemen belirtmek gerekir ki, sözü geçen iyileştirme marjinal bir değişmenin sonucudur ve bu koşullar altında etkin kaynak kullanımı gerçekleşmiş yani toplum refahı maksimize edilmiş olmaktadır. Bu durumda artık, tüketim mallarının tüketiciler arasındaki bölünüşü etkindir; çünkü tüketicinin tükettiği malların bileşiminde yapacağı her değişiklik sağladığı tatminde azalışa sebep olacaktır. Üretim etkindir; çünkü firmalar arası veya firma içi kaynak tahsisindeki her yeni değişiklik en azından bir firmanın üretiminin ve en azından bir ürünün azalmasına sebep olacaktır. Yukarıdaki açıklama gösteriyor ki, Pareto optimumu kamu kesiminin bulunmadığı bir ekonomide tam rekabeti veri kabul eden ve son derece sınırlı varsayımlara dayanan bir piyasa dengesini yansıtmaktadır.gerçekten kamu kesiminin mevcut olmadığı, gelir dağılımının veri kabul edildiği ve dışsallıkların bulunmadığı bir ekonomide tam rekabetteki genel dengenin belli başlı unsurları şunlardır: Bütün tüketiciler için bütün malların marjinal ikame hadleri birbirine eşittir. Bu durumda, tüketiciler gelirlerinden bir kısmını bir mal yerine diğer bir malın satın alınmasına ayırmazlar; çünkü faydayı maksimize etmişlerdir. Her firma için faktörlerin marjinal verimi dolayısıyla marjinal ikame hadleri birbirine eşittir. Bu durumda bir faktörün yerine diğer bir faktörün ikame edilmesi söz konusu olamaz; çünkü, faktörler bütün firmalarda en etkin biçimde kullanılmaktadır. Her bir faktör için, marjinal hasılanın değeri, bütün firmalarda aynıdır. Bu sebeple, ekonomik açıdan, bir faktörü bir yerden başka yere nakletmenin yararı yoktur. Çünkü toplam üretim esasen maksimize edilmiştir. Her firmada marjinal maliyet marjinal gelire eşittir. Bunun anlamı, üreticilerin üretimlerinde değişiklik yapmaları gereğini duymayacaklarıdır. Çünkü, herbir üretici kârını esasen maksimize etmiştir. Her firmada toplam maliyet toplam hasılaya eşittir. Bu durumda sanayi kollarında firma sayısının değişmesi eğilimi yoktur. Yukarıdaki koşullar altında ekonomi dengededir. Ayrıca, her üretim kaynağının marjinal hasılasının değeri, nerede kullanılırsa kullanılsın, birbirinin aynıdır. Bu sebeple, tüketiciler, bir faktörün şurada ya da burada kullanılmasından bir yarar sağlayamıyacaklardır. Ve nihayet, fiyatların marjinal maliyetlerle eşitlenmesi kaynak israfını önleyecektir. Bu durum doğal olarak kaynakların en verimli yatırımlara tahsis edilmesini de sağlamış olacaktır. Esasları yukarıda açıklanan Pareto optimumu, teorik bir model üzerinde ve sınırlı varsayımlar altında adeta bir iktisadi ideali açıklamaktadır. Gerçekte bu ideale ulaşmak mümkün değildir. Çünkü, herşey bir yana, temel varsayım olan tam rekabet aslında mevcut değildir. Monopoller, oligopoller, çeşitli sebepler dolayısıyla egemenliğini kaybeden tüketici tercihleri, devlet müdahaleleri vb. faktörler piyasada aslolanın eksik rekabet olduğunu ortaya koymaktadır. Kaldı ki, ekonomik yapının tamamı Pa- - 28 -
reto modelinde varsayıldığı gibi sadece piyasa kesiminden ibaret de değildir. Her ekonomide, nisbi büyüklükleri değişmekle birlikte, piyasa kesiminin yanısıra bir de kamu kesimi vardır. Devletin mevcudiyeti, ekonomi dışı iki hususun önceden kabulünü zorunlu kılmaktadır. Bunlardan birincisi sadece devletin sahip olduğu cebir kullanabilme yetkisi, diğeri de devletin bazı hizmetleri bedelsiz sunması ve gelir transferleri yapabilmesidir. Kamu kesiminin en büyük üretici birimi olan devletin, bütün bu yetkilerini kullanırken marjinal hesaplama yöntemine bağlı kalabileceği de düşünülebilir. Fakat nasıl? Devletin kullandığı cebirin (buradaki cebir keyfilik veya zorbalığı değil, kudretini anayasadan alan hukuki cebiri ifade etmektedir) bir denetim ve gözetim maliyeti vardır. Ayrıca bu cebir toplumdan gelen bir arzuya -ki buna bir tür talep diyebiliriz- cevap vermektedir. Şu halde devlet, cebire dayalı faaliyetlerini bu denetim ve gözetimin marjinal maliyetinin toplumdan gelen marjinal arzuya eşitlendiği noktaya kadar sürdürülebilir. Ancak, devlet, bu amaca yönelik tercihlerini nasıl saptayacaktır? Böyle bir sonuca ulaşmak için hangi yöntemlerden yararlanacaktır? Toplumsal ve yarı toplumsal mal ve hizmetlerin özelliklerini gözönünde tutmak suretiyle soruna gerçekçi açıdan yaklaşılırsa bu sorulara ancak politik esasa dayalı cevaplar verilebileceği, ekonomik analiz yöntemlerinden yararlanmanın mümkün olamayacağı kolayca anlaşılır. Pareto optimumunun dayandığı varsayımların günümüzde geçerliliğini tartışınız. Bütün bu açıklamaların ışığı altında şu sorunun cevabını araştırmakta yarar vardır: Üretim kararlarının alınışı, ürettikleri malların nitelik ve özellikleri ve üretimlerinin finansmanı birbirine hiç benzemeyen iki ayrı ekonomik kesimden kamu ekonomisine niçin gerek vardır? Bu kesimin asli üretici birimi olan devletin merkezi yönetim örgütünün yanısıra ayrıca yerel yönetimlere neden ihtiyaç duyulmaktadır? Bundan sonraki paragraflarda bu soruların cevaplarının verilmesine çalışılacaktır. Ancak bu konudaki bir takım sınırlamaları önceden belirtmekte yarar vardır. Şöyle ki: İktisadi refahı gerçekleştirmek yönünden kamu ekonomisinin görevleri Musgrave modeline göre: Kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması, Adil bir gelir dağılımının gerçekleştirilmesi, İktisadi istikrarın temin edilmesidir. Bunlara, iktisadi büyüme amacını da katabiliriz. Kamu ekonomisi üretici birimlerinin en büyüğü ve güçlüsü olan devlet, merkezi yönetim örgütü aracılığı ile girişeceği faaliyetlerle yukarıda sayılan görevleri yerine getirmeye çalışır. Bu amaca ulaşabilmek için de, iktisat ve maliye politikalarının araçlarından yararlanır. Yine kamu ekonomisi üretici birimleri arasında yer alan yerel yönetimler ise, sözü geçen görevlerden sadece kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması ile ilgilidir. Çünkü, diğer görevlerin gerçekleştirilmesi ülke çapında alınacak kararlarla mümkün olabilir. Yerel yönetimlerin yetki alanları ise çeşitli kriterlere göre sınırlandırılmıştır Bu sebepledir ki, iktisadi refahın maksimize edilmesini yerel yönetimler açısından incelerken gelir dağılımı ile iktisadi istikrar veri kabul edilmiştir. Esasen bunun aksini düşünmek mümkün de değildir. Zira, istikrar politikası ancak ülke çapında uygulanabilir. Para politikasını kullanamayan yerel yönetimlerin borçlan- - 29 -
maları bile çoğu kez merkezi yönetimin önceden iznine bağlanmıştır. Bu durumda istikrar politikasını ancak merkezi yönetimin uygulayabilmesi doğaldır. Gelirin etkin bir biçimde yeniden dağılımı da yine ulusal düzeydeki faaliyetlerle gerçekleştirilebilir. Bir an için herhangi bir yerel yönetim ünitesinin fakirlere fayda sağlayacak hizmetlere ağırlık verdiğini ve zenginler için de yüksek oranlı vergiler koyarak eşitsizlikleri azaltma yollarını aradığını varsayalım. Bunun sonucu önceden bellidir: Varlıklı kimselerin o bölgeyi terketmeleri ve civar bölgelerdeki fakirlerin o bölgeye akın etmeleri. Böyle bir halin ülke düzeyindeki makro hedeflerin gerçekleşmesini engelleyeceği açıktır. Yukarıdaki açıklamalar gözönünde tutulursa yerel yönetimlerin iktisadi refahın sağlanmasındaki temel fonksiyonun esas itibariyle kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması hususu olacağı kolaylıkla anlaşılacaktır. TAM REKABETTEN SAPMALAR VE KAMU EKONOMİSİ İktisadi refah teorisinin üretim yönü kaynakların optimum etkinlikle kullanılmasına, bir diğer söyleyişle optimum kaynak dağılımına, tüketim yönü de adil bir gelir bölüşümüne bağlıdır. Gelir dağılımını veri kabul edersek, iktisadi refahı maksimize edebilmek için kaynakların optimum dağılımını gerçekleştirmek gerekir. Bunun anlamı, kaynakları, toplumun refahını mümkün olan en iyiye ulaştıracak mal ve hizmetlerin üretimine tahsis etmek demektir. Piyasa yukarıdaki amacı yani, optimum kaynak dağılımını tek başına gerçekleştiremez. Bunun sebebi çeşitli nedenler dolayısiyle meydana gelen tam rekabetten sapmalardır. İşte kamu ekonomisinin ekonomik açıdan ortaya çıkış sebebi ve görevi, piyasanın, sözü geçen sapmalar nedeniyle iktisadi refahın temel koşulu olan ihtiyaçların optimum düzeyde giderilmesindeki yetersizliğini ortadan kaldırmaktır. Yerel yönetimler de kamu ekonomisinin üretici birimleri arasında yer aldıklarına göre önce piyasanın tek başına optimumu sağlayamamasının sebeplerini belirtmekte sonra da kamu ekonomisinde niçin sadece merkezi yönetim ile yetinilmeyip yerel yönetimlere de gerek duyulduğunu iktisadi optimumun gerçekleştirilmesi açısından araştırmakta yarar vardır. Pareto Optimumundan Sapmalar Pareto optimumunun öngördüğü varsayımların gerçekte mevcut olmadığını daha önce belirtmiştik. Bunun temel nedeni tam rekabetten sapmalara sebep olan durumların mevcudiyetidir. Piyasa, güzel bir rüya olan Pareto optimumunu kendi başına gerçekleştiremediğine göre, devletin tam rekabetten sapmaları önleyecek önlemleri alması ve bu amaçla da iktisadi sahneye çıkması doğaldır. Bu konuda hatta diyebiliriz ki, piyasa, varlığının asıl nedeni olan özel ihtiyaçları karşılama görevini dahi her zaman etkin bir biçimde yerine getiremeyebilir. İşte bu noktada kamu ekonomisi ortaya çıkar ve etkinliği sağlayacak önlemleri gerçekleştirir. Bu önlemler, üretimi ve tüketimi düzenleyici, önleyici, kısıtlayıcı vb. türlü şekillerde belirebilir. Hatta bazen devlet bizzat kendisi üretici birimi olarak iktisadi faaliyetlere de katılabilir. Türkiye'deki KİT'ler bu sonuncu durumun somut örnekleridir. - 30 -
!? Kamusal Mallar İhtiyaçları karşılayacak mal ve hizmetlerin bir kısmı bazı özellikleri gereği piyasada üretilemezler. Bunlar kamusal mallardır. Milli savunma, diplomasi ve iç güvenlik hizmetleri gibi. Kamusal mal kavramı ile aynı anlama gelmek üzere yerli ve yabancı literatürde toplumsal mallar, kollektif mallar, pür kamu malları, sosyal mallar ve mal yerine hizmet sözcüğünü getirmek suretiyle aynı şekildeki deyimler karışık olarak kullanılmaktadır. Bölünmezlik hassası dolayısiyle tüketimde rakip olmama ve tüketimden mahrum bırakılamama özelliklerine sahip bulunan kamusal malların faydası genellikle ülke sathının tümüne, bazen de belli bir bölgeye yayılır. Bu malların toplumun tüketimine sunulmasından sosyal fayda umuluyorsa, bunların arzını düzenleyen siyasal süreç söz konusu malları mutlaka toplumun tüketimine arz edecektir. Tüketici, milli savunma ve diplomasi gibi hizmetlerin arzının kendi talebinden bağımsız olduğunu bildiği için bunların faydasından yararlanmak hususunda doğal olarak gönüllü bir ödemede bulunmak istemeyecektir. Ancak ne var ki, bu malları toplumun tüketimine arz etmek zorunda olan üretici -örneğin merkezi yönetim örgütü aracılığı ile milli savunma hizmetlerini üreten devlet- karşılığında bir bedel ödemeyenlerin bu malların faydasından yararlanmalarını önleyemeyecektir. Çünkü, bu tür malların faydasını bölüp sadece fiyatını ödeyenlere, ödedikleri bedel ile orantılı olarak tahsis etmek mümkün değildir. O halde gönüllü ödemeler (fiyat) yolu ile finanse edilmesi mümkün olmayan kamusal malların üretimini, zaruri olarak zorunlu ödemeler (vergi ve benzeri yükümlülükler) yolu ile finanse etmek gerekecektir. Piyasa, bölünememesi sebebiyle özel talebe konu teşkil etmeyen, dolayısiyle piyasada fiyatı belirlenemeyen bu kamusal malları üretemez. Çünkü, piyasa, ürünlerini tüketicilere sadece fiyat yolu ile sunabilir. Özel kesim üretici birimleri olan firmaların, devletin egemenlik hakkının sonucu olan zorunlu ödetmeler yönteminden yararlanmaları söz konusu değildir. O halde, kamusal malları ancak kamu ekonomisinin üretici brimleri üretebileceklerdir. Ancak, kaynakların optimum etkinlikle kullanılabilmesi açısından bu hizmetlerin hangileri merkezi yönetim, hangileri yerel yönetimler tarafından üretilmelidir? Bu sorunun cevabını verebilmek için kamusal malların aşağıda açıklanan fayda alanlarını göz önünde tutmak gerekir. Kamusal malların ancak kamu ekonomisi üretici birimlerince üretilmelerinin nedenleri nelerdir? Ulusal Düzeydeki Kamusal Mallar Kamusal malların bazılarının faydaları ulusal düzeyde bölünmezdir. Dış güvenlik, iç güvenlik ve diplomasi hizmetleri bu tür malların tipik örnekleridir. Bunların yukarıda açıklanan özellikleri sebebiyle merkezi yönetim dışındaki kuruluşlarca üretilmeleri mümkün değildir. Bu ekonomik faktörün yanı sıra gelenekler ve devletin egemenliğine ilişkin diğer bazı hukuki faktörler de sözü geçen hizmetlerin devletin merkezi yönetim örgütünün dışında kalan kuruluşlarca üretilmelerine imkân bırakmaz. Ancak, bu konuda, üniter devletler ile federal devletler arasında bazı farklılıklar olabileceğini burada belirtmek gerekir. Şöyle ki: Örneğin dış ve iç güvenlik sistemleri ile adalet hizmetlerinin bütünü üniter devletlerde merkezi yönetim tarafından gerçekleştirilir. Federal devletlerde ise dış gü- - 31 -
venlik hizmetlerinin sorumlusu federal devlet olduğu halde iç güvenlik ve adalet hizmetlerinin bazılarından federal devlet, bazılarından da kendi sınırları içinde kalmak kaydıyla federe devletler sorumludurlar. Yerel yönetimlerle ilgili bulunmayan bu tür hizmetlerin finansmanı normal olarak vergilerle karşılanır. Bölgesel Kamusal Mallar ve Optimum Hizmet Alanı Bir kısım kamusal malların faydaları bölgesel düzeyde bölünmezdir. Ulusal sınırlar içindeki toplumun tümü bunların faydasından yararlanmaz; sadece belli bölgelerin sınırları içinde yaşayanlar bu hizmetlerden yarar sağlarlar. Örneğin büyük kentlerdeki hava kirlenmesine karşı alınacak önlemler bu kentlerde oturanlara yarar sağlar; idari yönden kent'e bağlı köy ve kasaba halkı bu hizmetlerden yararlanmaz. Bazı bölgelerdeki su baskınlarından koruma önlemleri de yine bölgesel düzeydeki bölünmez hizmetler arasında yer alır. Çevrenin tarihsel ve doğal güzelliklerini muhafaza edebilmek için gerçekleştirilen önlemleri de bu konunun örnekleri arasında sayabiliriz. Bütün bu hizmetlerin faydasını bölmek ve tüketicilere bedel karşılığında sunmak mümkün değildir. Kamusal malların özellikleri arasında yer alan tüketimden mahrum bırakılamama hali yukarıdaki örneklerde sözü geçen hizmetler için de geçerlidir. Ancak kamusal mallardan yararlanmayı sınırlayan tek bir faktör vardır: Hizmetin faydasının dağıldığı alanın genişliği. Bu konuda, fayda alanı çok daha dar olan başka örnekler de verilebilir. Örneğin, bir sokağın aydınlatılması ya da devamlı olarak temiz tutulması halinde bu hizmetlerin faydasından sokaktan geçenlerin bazılarını yararlandırmak, diğer bazılarını mahrum bırakmak mümkün değildir. Bölgesel düzeydeki kamusal malları kamu ekonomisi üretici birimleri arasında yer alan merkezi yönetim mi, yoksa hizmetin yayıldığı alandaki yerel yönetim mi üretmelidir? Kaynakların optimum dağılımı ve tüketicilerin refah fonksiyonlarının ortaya çıkarılabilmesi açısından bunlardan hangisi daha etkindir? Bu sorunun cevabını açıklayabilmek için, gelir dağılımı ve nüfus yoğunluğu veri kabul edilmek kaydıyla soruna arz ve talep açısından ayrı ayrı bakmak gerekir. Arz Yönünden Etkinlik, Optimum Hizmet Alanı ve Yerel Yönetim Bölgesel düzeydeki kamusal malların üretiminde aynı miktarda üretim girdilerinden nicelik ve nitelik itibariyle daha fazla ve daha iyi hizmetin elde edilebilmesi şu üç faktöre bağlıdır: Hizmetin kalitesi, hizmetin yayıldığı alan ve kişi sayısı; bir başka söyleyişle nüfus. Yukarıdaki koşullar bölgesel düzeydeki kamusal malların üretiminin bölgesel üretici birimleri, örneğin yerel yönetimler tarafından daha etkin bir biçimde sunulabileceğini açıkça ortaya koymaktadır. Çünkü, nüfus ve teknoloji veri kabul edilirse yerel yönetimin eşit miktarda faktör kullandıkları varsayımı altında merkezi yönetime oranla daha kaliteli hizmet üretmesi doğaldır. Üretim etkinliğini sağlayacak kararların zamanında ve isabetle alınabilmesi merkezi yönetim için oldukça güçtür; hatta bazen imkânsızdır. Merkezi yönetimin hareket kabiliyetini kısıtlayan bürokrasi ile hiyerarşik denetimin bezdirici etkileri kaliteli hizmet üretimini nisbi olarak engeller. Kaldı ki, yerel yönetim, optimum hizmet kalitesini kendi yetki alanının gereklerine göre çok daha gerçekçi biçimde saptayabilir. Merkezi yönetim ise büyük bir ihtimalle tüm bölgeler için ortak nitelikte standart - 32 -
? bir üretimi tercih edecektir. Bu standardın gerekenden büyük olduğu bölgelerde kaynak israfı, düşük olduğu bölgelerde ise yetersiz üretim sebebiyle optimumdan uzaklaşma söz konusu olacaktır. Bütün bu sebeplerden ötürü yerel yönetimlerin sağladığı faydalar çeşitli bölgelerde yaşayanların tercih seviyelerindeki farklılıklarla doğru orantılı olarak büyür. Ayrıca bireyler, tercih ettikleri vergileri (özellikle federal ülkelerde) ve hizmetleri sağlayan yerel ünitelerde toplanma eğilimi gösterebilirler. Bu hale, sözü geçen kavramı ilk defa popüler hale getiren iktisatçının ismine izafeten Tiebout etkisi denir. C. Tiebout'a göre, yerel yönetimler arasındaki rekabet bu idareleri bireylerin istedikleri malları etkin bir biçimde üretmeye sevkedecektir. Çünkü bireyler, özel malları satın alırken açıkladıkları tercihlerini bölgesel kamusal mallar için de oy verirken açıklayacaklardır. Kaldı ki, firmalar, üretim kararları için bireylerin tercihlerini öğrenebilmek konusunda gerektiğinde araştırma yapmaktadırlar. Aynı yöntemden yerel yönetimler de yararlanabilirler. Aksi takdirde bireyler, kendi tercihlerine uygun üretim ve vergileme yapan idarelerin bölgelerine göç edeceklerdir. Bu durum, bireylerin terkettikleri bölgedeki emlâkın değerini de etkileyecektir. Gelir dağılımı ve nüfus yoğunluğunun yanı sıra hizmetin kalitesi de veri kabul edilirse, bölgesel kamusal mallarda etkin kaynak kullanımı optimum hizmet alanının saptanması sorununa bağlanmaktadır. Gerçekten, belli bir nüfusa sunulan belli bir hizmetin marjinal maliyeti, hizmet alanı genişledikçe azalacaktır. Ancak hizmet alanının genişletilmesine devam edilmesi halinde marjinal maliyetteki azalma belli bir noktada duracak ve hatta bu noktadan itibaren bir yükseliş söz konusu olabilecektir. İşte, sözü geçen koşullar altında hizmet alanının genişliği, marjinal maliyetin yeniden yükselmeye başladığı noktada optimumdur. Ancak, uygulama yönünden bu konuda üzerinde önemle durulması gereken bir husus vardır. Şöyle ki: Yukarıdaki koşullar altında her bir hizmetin optimum hizmet alanı birbirinden farklıdır. Bu durumda, her bir hizmet için ayrı bir üretici birimi mi kurulacaktır? Sayısal yönden büyük boyutlara ulaşacak böyle bir yaklaşımı uygulamaya intikal ettirmek çeşitli sebeplerden ötürü imkânsızdır. Bu sebepler arasında, ülkenin bütünlüğü açısından idari etkinliğin önemli ölçülerde azalması ihtimalini önde gelen faktörler arasında saymak gerekir. Her bir hizmet için ayrı bir üretici birimi kurulması global genel giderlerin artmasına, dolayısıyla makro düzeyde etkinliğin azalmasına sebep olacaktır. Optimum hizmet alanı kavramını açıklayınız? Yukarıda açıklanan sebepler dolayısıyla, devlet, uygulamada, yerel hizmet birimlerinin faaliyet alanlarını genellikle teorik olmayan, deneyime ve gözleme dayanan bir şekilde ve ekonomi dışı faktörlere (özellikle sosyo-politik faktörler) bağlı olarak saptamaktadır. Bu alandaki geleneksel uygulamada, her bir hizmet türü için ayrı bir üretici birimi kurmanın yeri yoktur. Mevcut örnekler, çeşitli yerel hizmetler için belediye adı altında üretici birimleri kurmak görüşünün ağırlık kazandığını göstermektedir. Ancak, belediyelerin faaliyet alanlarının optimum büyüklüğünün ne olması gerekeceği sorunu yine de sosyo-politik tercihlere göre çözümlenmektedir. U. Hicks'in de belirttiği gibi "tatminkâr bir yerel yönetimin büyüklüğü nüfusun tipine ve yoğunluğuna bağlı olarak muhtemelen ülkeden ülkeye değişir". Hemen belirtmek gerekir ki U. Hicks'in sözünü ettiği tatminkâr deyimi, optimumun anlamdaşı değildir. Tatminkâr belki optimuma en yakın, ancak onun altında bir büyüklüktür. Bu sebepledir ki çeşitli yerel yönetimler için belediye adı altında idari birimler kurulması görüşü hemen her yerde - 33 -
benimsendiği halde her bir belediye sınırının ne olması gerekeceği hususunda ortak bir görüş belirlenememiştir. Sorunun çözümü daima sosyopolitik faktörlere bağlı kalmıştır. Üretimin Tüketici Tercihlerine Göre Düzenlenmesi ve Yerel Yönetimler İktisadi optimumun sağlanabilmesi için gerçekleştirilmesi gereken koşullardan biri de üretimin tüketici tercihlerine göre düzenlenmesi ve bu suretle fayda maksimizasyonuna imkân sağlanmasıdır. Bu kural özel mallar için olduğu kadar kamusal mallar için de geçerlidir. Ancak, özel mallarda talebi belirleyen fiyat mekanizması, kamusal mallarda yerini siyasal sürece bırakmaktadır. Gerçi siyasal süreç, toplum tercihlerinin belirlenmesinde fiyat mekanizması kadar duyarlı bir araç değildir. Ancak ne var ki, yerel yönetimler, bölgesel kamusal mallara olan toplumsal talebi, merkezi yönetime oranla daha etkin ve gerçekçi bir biçimde saptayabilmektedirler. Yarı Kamusal Mallar ve Dışsallıklar Sosyal ihtiyaçları karşılamaya yönelik kamusal nitelikli mallardan bazıları için tüketimden mahrum bırakılamama ilkesi geçerli değildir. Bunun sebebi, bölünmezlik ilkesinin bu tür mallar için geçerli olamamasıdır. Bu konuda örnek olarak eğitim ve sağlık hizmetlerini gösterebiliriz. Sözü geçen hizmetlerin faydalarından bazılarını yararlandırmak, diğer bazılarını (örneğin bu mallar fiyat karşılığında arz ediliyorsa piyasa fiyatını ödemeyenleri) yararlandırmamak pekâlâ mümkündür. Şu halde, bu tür malların, aynen özel mallarda olduğu gibi piyasada firmalar tarafından üretilip pazarlanabilmeleri söz konusudur. Oysa, uygulamada, bu tür malların üretimi kısmen, hatta Türkiye'de yüksek öğrenimde olduğu gibi bazen tamamen -vakıflar yolu hariç- devlet tarafından gerçekleştirilmektedir. Devlet ayrıca, bu tür malları özel kesimdeki firmaların üretmeleri halinde, üretim faaliyetini üretilen mal ve hizmetlerin türünü, miktarını ve kalitesini etkin bir biçimde denetlemekte, hatta fiyatlarını saptamaktadır. Yukarıda açıklanan özelliklere sahip yarı kamusal malların piyasada üretilip pazarlanabilmeleri ve dolayısıyla fiyat karşılığında tüketicilere sunulmaları mümkün olduğu halde bunların kısmen veya tamamen devlet tarafından üretilmelerinin ya da özel kesimin bu alandaki üretim faaliyetine yine devletçe müdahale edilmesinin nedeni, bu tür malların üretilmeleri ve / veya tüketilmeleri dolayısiyle ortaya çıkan dışsallıklardır. Dışsallık ne demektir? Bir üretim ve / veya tüketim faaliyeti ile üçüncü şahısların fayda ve / veya maliyet fonksiyonları etkileniyorsa, dışsallık söz konusudur. Yukarıdaki tanımı bazı örnekler vermek suretiyle daha açık hale getirebiliriz. Şöyle ki: Bir kısım hizmetlerin faydası onu tüketen kişilerin dışına yayılır. Üçüncü şahıslar da bu hizmetin üretilmiş olması sebebiyle bazı yararlar sağlarlar. Örneğin eğitim ve sağlık hizmetlerinde olduğu gibi. Gerçekten, sağlık hizmetlerinden bir kimsenin sağladığı özel faydanın yanı sıra toplum da, ülkede sağlıklı kimselerin çoğalmasının sağlayacağı faydalardan - 34 -
yararlanır. Bu bir dış faydadır. Ancak, bu hizmet sadece özel kesim tarafından üretilirse firma bu üretim faaliyetine optimum kaynak ayıramaz. Bunun sebebi, kâr maksimizasyonu peşinde koşan firmanın sadece özel faydayı yansıtan talep oranında üretimde bulunmak istemesidir. Topluma yayılan sosyal fayda için, bu tür hizmetlerde bölünmezlik özelliği geçerli olduğundan, firmanın eksik üretimde bulunması bir bakıma kaçınılmazdır. O halde, kamu kesimindeki üretici birimlerinin de bu alanda üretim faaliyetine girişmeleri doğaldır. Bazen de yukarıdaki durumun tam tersi söz konusudur. Gerçekten bazı malların maliyeti, üreticilerin dışına taşıp toplumun bazı kayıplara uğramasına, bir diğer söyleyişle sosyal bir maliyeti yüklenmesine sebep olabilir. Bu da dış kayıp, yani negatif bir dışsallıktır. Bu konuda örnek olarak çevre kirlenmesine ya da doğal kaynakların tükenmesine sebep olan sanayi faaliyetlerini gösterebiliriz. Bu koşullar altında firma bu defa üretime gereğinden fazla kaynak ayırıp yine optimumdan uzaklaşılmasına sebep olacaktır. Çünkü firma, topluma taşan maliyeti ödememektedir. O halde, kamu kesimi üretici birimleri duruma yine müdahale etmek zorundadırlar. Ancak, dışsallıkları önlemek amacıyla üretim sürecine katılacak kamu ekonomisi birimi merkezi yönetim mi, yoksa yerel yönetimler mi olmalıdır? Optimum kaynak dağılımının gerçekleşmesinde hangisi daha etkilidir? Bu sorunun cevabını araştırırken soruna yine ulusal ve bölgesel düzeydeki yarı kamusal mallar yönünden yaklaşmakta yarar vardır. Eğitim ve sağlık hizmetlerinde, özel kesim dışında kamu kesiminin de faaliyet göstermesinin nedenlerini tartışınız. Ulusal Düzeydeki Yarı Kamusal Mallar Bazı yarı kamusal malların üretilmeleri ve / veya tüketilmeleri dolayısiyle ortaya çıkan dışsallıklar ülkenin siyasal sınırları içinde kalan bütününe yayılabilir. Yüksek öğrenim ve koruyucu nitelikteki genel sağlık hizmetleri bu konuda örnek olarak gösterilebilir. Esas itibariyle incelemekte olduğumuz konunun dışında kalan bu tür hizmetler, daha önce açıklanan sebepler dolayısıyla merkezi yönetim tarafından üretilir. Bölgesel Düzeydeki Yarı Kamusal Mallar Yarı kamusal mallardan bazılarının üretim ve / veya tüketimlerinin sebep oldukları dışsallıklar genellikle bölgesel sınırlar içinde kalır. Bölgesel düzeydeki dışsallıkların söz konusu olduğu hizmetleri yerel yönetimler merkezi yönetime oranla daha etkin bir biçimde üretirler. Bunun nedenleri daha önce "bölgesel mallar ve optimum hizmet alanı" başlığı altında incelendiğinden bölgesel yarı kamusal mallar için de aynen geçerli olan bu özelliklere burada yeniden değinmeyeceğiz. Ancak, bölgesel dışsallıkların söz konusu olduğu hizmetlerin yerel yönetimler tarafından üretilmesinin ortaya çıkardığı bazı özel durumları ayrıca belirtmekte yarar vardır. Bölgesel yarı kamusal mallara örnek olarak su, kanalizasyon, park, mezarlık ve itfaiye hizmetlerini gösterebiliriz. Bölünebilmeleri ve fiyat karşılığında sunulabilmeleri mümkün olan bu malların üretiminin firmalara bırakılmayışının nedeni bunların üretimi ve / veya tüketimi sebebiyle ortaya çıkan ve günlük toplumsal yaşantıyı önemli ölçülerde etkileyen dışsallıklardır. Kanalizasyon hizmetleri üretiminin firmalara bırakıldığını varsayalım. Talep elâstikiyeti özellikle fakir mahallelerde fazla olan bu hiz- - 35 -
? metlere firmalar yeterli kaynak ayırmayacaklardır. Ancak bu takdirde, bir bedel ödememek için talepten vazgeçenlerin mahrum kalacakları özel faydanın yanı sıra toplum açısından çok önemli dış kayıplar söz konusu olacaktır. Örneğin, kanalizasyon hizmeti talebinden vazgeçip basit septik çukurları tercih edenler bilerek ya da bilmeyerek tifo, vb. salgın hastalıklara elverişli bir ortam hazırlayacaklardır. Bu durumda, üretimin bir kamu otoritesi, örneğin yerel yönetimlerce üretilmesi kaçınılmazdır. Ancak, örneğimizdeki açıklamalar, sözü geçen hizmetin yerel yönetim tarafından bedava sunulması gerekeceği anlamına gelmez. Hizmetten yararlanana bunun karşılığında bir bedel pekâlâ ödettirilebilir. Bu bedelin mutlaka maliyet ve kâr esasına dayalı bir piyasa fiyatı olması da gerekmez. Sosyo-ekonomik ve sosyo-politik faktörlere göre yetkili kamu otoritelerince saptanacak bu fiyat, özellikle siyasal çıkarlar gözetilerek marjinal maliyetin altında da belirlenebilir. Ancak ne var ki, bütün bu durumlarda tüketimden yararlanmayı ve karşılığında bedel ödenmesini zorunlu kılmak gerekir. Özel hukuk hükümlerine tabi olan firma hukuki cebir yöntemini kullanamaz. Oysa bir kamu tüzel kişisi olan yerel yönetim merkezi yönetimin kamu hukukunun yetki devri kurallarına uygun olarak kendisine devrettiği haklardan yararlanıp hizmetin tüketimini ve bunun gerektirdiği harcamalara iştirak edilmesini zorunlu kılabilir. Bölgesel nitelikteki yarı kamusal malların üretim ve / veya tüketiminin sebep olduğu dışsallıklar ya bölge içinde kalır ya da bölge dışına taşar. Örneğin itfaiye ve park hizmetlerinin sebep olduğu dışsallıklar belediye sınırlarının dışına taşmaz. Ancak, hava kirlenmesinin yarattığı negatif dışsallıklar yerel yönetim biriminin hizmet alanını aşıp komşu yerel yönetimin hizmet alanına da yayılabilir. Bu konuda başka örnekler vermek de mümkündür. Örneğin, bir kentte kanalizasyon hizmeti iyi düzenlenirse yakın kentlerdeki su arzının kirlenmesi de bir ölçüde -belki de tamamenönlenmiş olur. Bir metropoliten alanda ormanların yok edilmesi komşu kentlerin su baskınına uğramasına, aksi ise su baskınlarından korunmasına sebep olabilir. Bu gibi durumlarda hizmeti üreten yerel yönetim dış faydalardan yararlanan komşu yerel yönetimin bu hizmetin maliyetine katılmasını isteyecektir. Aksi takdirde, hizmeti, dış faydaları nazara almaksızın eksik üretecek ve sonunda kaynak tahsisi yönünden optimumdan uzaklaşılmış olacaktır. Yerel yönetim yetkili organlarının üretim konusundaki kararlarında başka topluluklara taşacak faydaları ihmâl etmeleri ya da bunlara gerekenden az önem vermeleri doğaldır. Çünkü, hizmeti üreten yerel otoritenin yetkileri kendi faaliyet alanı ile sınırlıdır. Bu sebeple, dış faydalardan yararlanan komşu yerel yönetim birimlerine karşı cebri yöntemlere başvurup üretimin finansmanına katılmalarını sağlaması mümkün değildir. İşte bu gibi durumlarda ülkenin tümünden sorumlu olan merkezi yönetimin duruma müdahale etmesi ve belli bir bağış politikası vb. yöntemlerle optimumun gerçekleşmesine yardımcı olması gerekir. Bölgesel nitelikteki yarı kamusal malların neden olduğu negatif dışsalıklar konusunda, merkezi yönetimin devreye girmesini gerektiren nedenler nelerdir? - 36 -
Özet İktisadi refah hem üretim hem de bölüşüm ile ilgili olduğundan, kamu kesiminin bölgesel düzeydeki üretici birimleri olan yerel yönetimler, iktisadi refahın oluşmasında olumlu ya da olumsuz katkıda bulunurlar. Yerel yönetimler özellikle kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması ile ilgilidirler. Gelir dağılımı ile iktisadi istikrar konularında, ekonomi politikası araçlarına sahip olmayan yerel yönetimlerin görevli olması söz konusu olamaz. Kamusal malların faydası genellikle ülke sathının tümüne, bazen de belli bir bölgeye yayılır. Dış güvenlik, iç güvenlik ve diplomasi gibi ulusal düzeydeki kamusal malların, merkezi yönetim tarafından üretilmeleri gerekir. Sadece belli bölgelerin sınırları içinde yaşayanların yararlandığı bazı hizmetler vardır ki bunlara bölgesel kamusal mallar diyebiliriz. Bu tip malların üretiminde aynı miktarda üretim girdilerinden nicelik ve nitelik itibariyle daha fazla ve daha iyi hizmetin elde edilebilmesi, hizmetin kalitesine, hizmetin yayıldığı alana ve nüfusa bağlıdır. Bu koşullar, bölgesel düzeydeki kamusal malların üretiminin, bölgesel üretici birimleri, örneğin yerel yönetimler tarafından daha etkin bir biçimde sunulabileceğini açıkça ortaya koymaktadır. Eğitim ve sağlık gibi yarı kamusal malların piyasada üretilip, pazarlanabilmeleri ve dolayısıyla fiyat karşılığında tüketicilere sunulmaları mümkündür. Buna rağmen, kısmen veya tamamen devlet tarafından üretilmelerinin ya da özel kesimin bu alandaki üretim faaliyetlerine devletçe müdahale edilmesinin nedeni, bu tür malların üretilmesinde ve tüketilmesinde ortaya çıkan dışsallıklardır. Ulusal düzeydeki yarı kamusal malları merkezi yönetim üretirken, su, kanalizasyon, park, mezarlık ve itfaiye gibi bölgesel yarı kamusal malları da yerel yönetimler üstlenmiştir. Sorular 1. Bir kimsenin durumu başkalarının durumunu bozmadan iyileştirilemiyorsa bu bir optimum durumun varlığını kanıtlar, şeklinde açıklanan tez kimindir? a. Marshall b. Pareto c. Hicks d. Tiebout e. Musgrave - 37 -
2. Aşağıdakilerden hangisi, iktisadi refahı gerçekleştirmek yönünden Musgrave modeline göre kamu ekonomisinin görevleri arasında değildir? a. Kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması b. Adil bir gelir dağılımının gerçekleştirilmesi c. İktisadi istikrarın sağlanması d. İktisadi büyüme amacına ulaşılması e. Bölünebilir malların üretilmesi 3. Aşağıdakilerden hangisi, bölgesel yarı kamusal mal ya da hizmetlere örnek değildir? a. Kanalizasyon hizmeti b. Mezarlık hizmeti c. Koruyucu genel sağlık hizmeti d. İtfaiye hizmeti e. Park hizmeti 4. Bir üretim ve / veya tüketim faaliyeti ile üçüncü şahısların fayda ve / veya maliyet fonksiyonları etkileniyorsa, aşağıdakilerden hangisi söz konusudur? a. Etkinlik b. Kamusal mallar c. Yarı kamusal mallar d. Dışsallık e. Verimlilik 5. "Tiebout etkisi" deyince aşağıdakilerden hangisi anlaşılır? a. Bireyler, tercih ettikleri vergileri ve hizmetleri sağlayan yerel ünitelerde toplanma eğilimindedirler. b. Bireyler, büyük kentlerde yaşama eğilimindedirler. c. Bireyler, yarı kamusal mal üretiminin piyasaya bırakılması eğilimindedirler. d. Bireyler, kamusal mal üretiminin piyasaya bırakılması eğilimindedirler. e. Bireyler, kırsal alanlarda yaşama eğilimindedirler. - 38 -