İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... xv KISALTMALAR LİSTESİ... xxii ŞEKİLLER LİSTESİ... xxv TABLOLAR LİSTESİ... xxv GİRİŞ... 1 1. NEDEN İÇ KONTROL?... 3 1.1 5018 Sayılı Kanundan Önce Türkiye deki Kamu Mali Yönetim Sistemi... 3 1.2 Avrupa Birliği Süreci ve İç Kontrol... 5 1.2.1 Malî Kontrol Faslı (32. Fasıl)... 8 1.2.1.1 Kamu iç malî kontrolü... 10 1.3 5018 Sayılı Kanun ve İlgili Mevzuat Çerçevesinde İç Kontrol... 11 1.4 İç Kontrol Mevzuatı... 13 1.5 Kamu İç Kontrol Standartları... 13 1.5.1 Kamu İç Kontrol Standartları... 14 2. İÇ KONTROL: KAVRAMSAL ÇERÇEVE... 17 2.1. İç Kontrol Yeni Bir Olgu Mudur?... 17 2.2. İç Kontrolün Tarihsel Gelişimi... 17 2.3. İç Kontrol Sisteminin Artan Önemi... 21 2.4. İç Kontrolün Amacı ve Kapsamı... 23 2.4.1. Genel Amaçlar... 23 2.4.1.1. Faaliyetlerin etkinliği ve verimliliği... 25 2.4.1.2. Finansal raporlamanın güvenilirliği... 25 2.4.1.3. Mevzuata uygunluk... 26 2.4.1.4. Varlık ve kaynakların korunması... 26 2.4.1.5. Kaynakların ekonomik ve verimli kullanılması... 26 2.4.1.6. Belirlenmiş amaçlara ve hedeflere ulaşılması... 27 2.4.2. Özel Amaçlar... 27 2.5. İç Kontrolün Tanımı... 28 2.5.1. Kontrol Kavramı... 28 2.5.2. Denetim Kavramı... 29 2.5.3. İç Kontrol Kavramı... 30 2.6. İç Kontrol Nedir, Ne Değildir?... 33 2.6.1. İç Kontrol Nedir?... 34 2.6.2. İç kontrol ne değildir?... 35 2.7. İç Kontrol Ne Yapabilir, Ne Yapamaz?... 36 2.7.1. İç Kontrol Ne Yapabilir?... 36 vii
2.7.2. İç kontrol ne yapamaz?... 37 2.8. İç Kontrol Mali İş ve İşlemlerin Kontrolünü Sağlayan Bir Sistem midir?... 38 2.9. Kritik Başarı Faktörleri Nelerdir?... 39 2.10. İç Kontrol Uygulamalarına Somut Örnekler Verilebilir mi?... 40 2.11. İç Kontrol Bütün Çalışanları Nasıl Etkileyebilir?... 42 2.12. İç Kontrol Neden Bir Yönetim Modeli Olarak Tanımlanmaktadır?... 43 2.13. İç Kontrol Sistemini Kurmak Ne Kadar Zaman Alır?... 45 2.14. İç Kontrolün Kurulmasından Kim Sorumludur?... 46 2.14.1. İç Kontrolün Kurulmasında Göz Önünde Bulundurulması Gereken Faktörler... 47 2.14.1.1. Risk faktörü... 47 2.14.1.2. Maliyet faktörü... 48 2.15. İç Kontrol Sisteminin Özellikleri... 49 2.15.1. İç Kontrol Sisteminin Temel Özellikleri... 50 2.15.2. İç Kontrol Sisteminin Etkinliğini Sınırlayan Faktörler... 51 2.16. İç Kontrol Türleri... 53 2.16.1. Yönetsel Kontroller... 54 2.16.2. Muhasebe Kontrolleri... 54 2.16.3. Önleyici Kontroller... 55 2.16.4. Tespit Edici (Keşfedici) Kontroller... 56 2.16.5. Düzeltici Kontroller... 56 2.16.6. Boşluk Doldurucu/Telafi Edici kontroller... 56 2.16.7. Süreç Kontrolleri... 56 2.16.8. Yumuşak Kontroller/Sert Kontroller... 57 2.16.9. Kontrollerin Özellikleri... 57 3. ULUSLARARASI STANDARTLAR ve MODELLER... 59 3.1. COSO Modeli... 63 3.1.1. Kontrol Ortamı... 68 3.1.2. Risk Değerlendirme... 73 3.1.2.1. Risk Değerlendirmesinin Aşamaları... 75 3.1.2.2. Risklerin İzlenmesi ve Risk Kaydı... 88 3.1.2.3. Risk Yönetimi ve İç Kontrol Arasındaki İlişki... 89 3.1.3. Kontrol Faaliyetleri... 91 3.1.4. Bilgi ve İletişim... 93 3.1.5. İzleme/Gözetim... 94 3.2. INTOSAI İç Kontrol Standartları... 96 viii
3.3. Avrupa Birliği İç Kontrol Standartları... 97 3.4. ABD İç Kontrol Standartları... 98 3.5. COCO Modeli... 98 3.6. COBIT Modeli... 100 3.7. SAC ve e-sac Modeli... 101 3.8. SysTrust Modeli... 102 3.9. Ulusal Kalite Kuruluşu (NQI) (Kanada)... 102 3.10. Turnbull Raporu... 103 3.11. King Raporu... 103 3.12. ACC (Assessment of Current Competence)... 104 4. İÇ DENETİME İLİŞKİN KAVRAMSAL ÇERÇEVE... 105 4.1. İç Denetimin Tarihsel Gelişimi... 105 4.2. Uluslararası Standartlar ve Uygulamalar... 109 4.2.1. IIA İç Denetim Mesleki Uygulama Standartları... 113 4.2.1.1. IIA iç denetim mesleki uygulama standartları... 114 4.2.1.2. IIA iç denetim mesleki ahlak kuralları... 114 4.2.1.3. IIA iç denetim mesleki uygulama tavsiyeleri... 114 4.3. İç Denetimin Tanımı... 115 4.4. İç Denetimin Artan Önemi... 117 4.5. İç Denetimin Amacı ve Kapsamı... 118 4.5.1. İç Denetim Sisteminin Amacı... 118 4.5.2. İç Denetim Sisteminin Kapsamı... 120 4.6. İç Denetimin Özellikleri... 121 4.6.1. İç Denetimin Unsurları... 122 4.6.2. Denetim Türleri... 123 4.6.2.1. Malî tabloların denetimi... 123 4.6.2.2. Uygunluk denetimi... 124 4.6.2.3. Yönetim denetimi... 124 4.6.2.4. Performans denetimi... 124 4.6.2.5. Bilgi teknolojisi denetimi... 125 4.6.2.6. Sistem denetimi... 125 5. İÇ KONTROL VE İÇ DENETİM İLİŞKİSİ... 127 6. İÇ KONTROL SİSTEMİNDE SORUMLULUK... 131 6.1. Maliye Bakanlığı... 131 6.2. Strateji Geliştirme Birimleri... 131 6.3. Üst Yönetici... 132 6.4. Harcama Birimleri... 133 6.5. İç Denetim... 135 ix
6.6. Merkezi Uyumlaştırma Birimleri... 135 6.6.1. Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Birimi... 135 6.6.2. İç Denetim Koordinasyon Kurulu (İDKK)... 136 6.7. Sayıştay... 137 7. BİLGİ GÜVENLİĞİ... 139 8. YÖNETİM BİLGİ SİSTEMLERİ (YBS)... 143 8.1. YBS Nedir?... 143 8.2. YBS Nasıl Kurulabilir?... 145 9. ÖN MALİ KONTROL... 149 9.1. STRATEJİ GELİŞTİRME BİRİMİ (SGB)... 152 9.2. TANIMLAR... 156 9.3. MALİ İŞLEM SÜREÇLERİNDE SORUMLULUKLAR... 159 9.3.1. Kamu Mali Yönetiminden Doğan Sorumluluklar... 160 9.3.1.1. Üst Yönetici... 161 9.3.1.2. Strateji Geliştirme Birim Yöneticisi... 163 9.3.1.3. Harcama Yetkilisi... 163 9.3.1.4. Gerçekleştirme Görevlileri... 166 9.3.1.5. Ön Mali Kontrol Yetkilisi... 167 9.3.1.6. Muhasebe Yetkilisi... 168 9.3.1.7. İç Denetçi... 170 9.3.2. Sayıştay Kanunu Uygulamalarından Doğan Sorumluluklar... 171 9.3.3. Diğer Uygulamalardan Doğan Sorumluluklar... 175 9.3.3.1. 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu... 175 9.3.3.2. 4735 Sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu... 176 9.3.3.3. Türk Ceza Kanunu... 177 9.3.4. İdarelerde Sorumlulukların Belirlenmesi... 178 9.4. ÖN MALİ KONTROL MEVZUAT DÜZENLEMELERİ... 180 9.4.1. Ön Mali Kontrol İşlemlerinin Dayanağı... 181 9.4.1.1. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu... 181 9.4.1.2. Strateji Geliştirme Başkanlıklarının Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik... 182 9.4.1.3. İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar... 183 9.4.1.4. Maliye Bakanlığı Ön Mali Kontrol İşlemleri Yönergesi... 184 9.4.1.5. Yurt Dışı Geçici Görevlendirmelerinde Ödenecek Konaklama Giderlerine İlişkin Esas ve Usuller... 185 9.4.1.6. Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı... 186 9.4.2. Ön Mali Kontrol İşlemleriyle İlişkili (ortak) Düzenlemeler... 187 x
9.4.2.1. Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu... 187 9.4.2.2. Bütçe Uygulama Tebliğleri... 192 9.4.2.3. Analitik Bütçe Sınıflandırması (ABS)... 192 9.4.2.4. 6245 Sayılı Harcırah Kanunu... 196 9.4.2.5. Muhasebe Yönetmelikleri... 197 9.4.2.6. Harcama Belgeleri Yönetmeliği... 197 9.4.2.7. Kamu Sosyal Tesislerine İlişkin Tebliğ... 199 9.4.2.8. Başbakanlık Tasarruf Tedbirleri Genelgesi... 200 9.4.2.9. Maliye Bakanlığı Yetki Devri ve Kullanımı... 201 9.5. ÖN MALİ KONTROL KAPSAMI... 202 9.5.1. Harcama Birimleri Tarafından Yapılan Ön Mali Kontrol... 203 9.5.2. Performans Kontrolü... 205 9.5.3. Harcama Birimlerinde Yapılan Ön Mali Kontrol Sonucu Uygun Görüş Verilmemesi... 209 9.5.4. Strateji Geliştirme Birimleri Tarafından Yapılan Ön Mali Kontrol... 210 9.6. STRATEJİ GELİŞTİRME BİRİMLERİNDEKİ ÖN MALİ KONTROL SÜREÇLERİ... 213 9.6.1. Usul ve Esaslar Kapsamındaki Ön Mali Kontrole Tabi Mali Karar ve İşlemler... 215 9.6.1.1. Kanun Tasarılarının Mali Yükünün Hesaplanması... 215 9.6.1.2. Tahhüt Evrakı ve Sözleşme Tasarıları... 220 9.6.1.3. Ödenek Gönderme Belgeleri... 284 9.6.1.4. Ödenek Aktarma İşlemleri... 287 9.6.1.5. Kadro Dağılım Cetvelleri... 291 9.6.1.6. Seyahat Kartı Cetvelleri... 295 9.6.1.7. Seyyar Görev Tazminatı Cetvelleri... 302 9.6.1.8. Geçici İşçi Pozisyonları... 308 9.6.1.9. Yan Ödeme Cetvelleri... 315 9.6.1.10. Sözleşmeli Personel Sayı ve Sözleşmeleri... 322 9.6.1.11. Yurt Dışı Kira Katkısı... 327 9.6.2. Yurt Dışı Gündeliklerine Dair B.K.K Kapsamındaki Konaklama Gideri Onayı Parafları ve 5 inci Madde Kapsamında Olur Alınan Yurt Dışı Yollukların Ön Mali Kontrolü... 334 9.6.2.1. Yurt Dışı Yolluklarda Konaklama Gideri Onaylarına Koordine Parafı... 334 9.6.2.2. Yurt Dışı Yolluklara İlişkin Kararın 5 inci Maddesi Kapsamında Yurt Dışı Geçici Görev Yolluklarının Ön Mali Kontrolü... 339 9.6.3. Maliye Bakanlığınca Belirlenen Riskli Alanlar... 339 xi
9.6.3.1. Menkul Mal, Gayri Maddi Hak Alım, Bakım Ve Onarım Giderleri... 340 9.6.3.2. Gayrimenkul Mal Bakım ve Onarım Giderleri... 342 9.6.3.3. Sermaye Giderleri... 343 9.6.3.4. Yurt Dışı Yolluklar... 344 9.6.3.5. 30/12/2011 tarih ve 1893 sayılı Olur ile Belirlenen Alanlar... 360 9.6.4. İdarelerde Riskli Alan Belirleme Stratejisi... 361 9.7. ÖN MALİ KONTROL İZLEME - DEĞERLENDİRME... 364 9.7.1. Ön Mali Kontrol ve İzleme... 364 9.7.2. Ön Mali Kontrol ve Kurumsal Bilgi... 366 9.7.3. Ön Mali Kontrol Öz Değerlendirme Formu... 367 9.8. ÖN MALİ KONTROL SÜREÇ AKIŞ ŞEMALARI... 372 9.8.1. Genel Akış Şeması... 386 9.8.2. Kadro Dağılım Cetvelleri... 387 9.8.3. Seyahat Kartı Cetvelleri... 388 9.8.4. Seyyar Görev Tazminatı Cetvelleri... 389 9.8.5. Geçici İşçi Pozisyonları... 390 9.8.6. Sözleşmeli Personel Sayı ve Sözleşmeleri... 391 9.8.7. Yurt Dışı Kira Katkısı... 392 9.8.8. Yurt Dışı Yolluk/Konaklama Gideri Onayları... 393 9.8.9. Taahhüt Evrakı ve Sözleşme Tasarıları... 394 9.8.10. Yan Ödeme Cetvelleri ve Dağılım Listeleri... 395 EKLER... 396 Ek 1 Üst Yönetici Duyurusu... 396 Ek 2 5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurul Kararı... 400 Ek 3 İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar... 419 Ek 4 Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği... 430 Ek 5 Maliye Bakanlığı Ön Mali Kontrol İşlemleri Yönergesi... 442 Ek 6 Maliye Bakanlığı Yetki Devri Genelgesi... 452 Ek 7 Örnek Yazı (Uygun Görüş Verilmeme)... 457 Ek 8 Uygun Görüş Verilmediği Halde Devam Ettirilen İşlemlere İlişkin Üst Yönetici Bilgilendirmesi... 459 Ek 9 Geçici Kontrol Tutanağı... 462 Ek 10 KİK Kararı (2010/67)... 463 Ek 11 Ödenek Aktarma Cetveli... 471 xii
Ek 12 Koordinasyon Parafı Örneği... 472 Ek 13 Elektronik Ortamda Düzenlenen Uçak Biletleri Hk. Maliye Bakanlığı Genel Yazısı... 473 Ek 14 Riskli Alanlara İlişkin Ön Mali Kontrol Onay Örneği... 475 Ek 15 Makama Sunulan Olurların Ön Mali Kontrolüne Dair Olur Örneği... 477 Ek 16 Ön Mali Kontrol Takip Cetveli... 478 Ek 17 Açık İhale Usulü (İş Adımı)... 480 Ek 18- Stratejik Yönetim Döngüsü... 486 KAYNAKÇA... 487 xiii