1982 ANAYASASINDA BAŞBAKANIN KONUMU

Av. Berk YALÇIN * 1982 ANAYASASINDA BAŞBAKANIN KONUMU GİRİŞ Bu çalışmada, yıllardır ülkemiz gündemini meşgul etmiş ve hala da etmekte olan hükümet sistemi tartışmaları ve bu tartışmalar içerisinde Başbakanlık müessesesinin sahip olduğu konum incelenmiştir. 1982 Anayasası her ne kadar otoriteye ağırlık veren, yürütmeyi güçlendiren, Cumhurbaşkanının yetkilerini genişleten bir Anayasa olsa da hükümet sistemi olarak parlamenter hükümet sistemini benimsediğini kabul etmek gerekir. Belirtmekte yarar var ki, parlamenter hükümet sistemlerinde hakim unsur tereddütsüz başbakandır. Şöyle ki; bir siyasi parti, parlamentoda tek başına hükümeti kurabilecek sandalye * Avukat, Ankara Barosu, av.berkyalcin@gmail.com 1

sayısına sahip olduğu takdirde, Başbakan, hem yürütme organında hem yasama organında istediği kararların çıkmasını sağlayabilmektedir. Özellikle bizim gibi disipliner parti sistemi anlayışının bulunduğu ülkelerde bu sonuç çok daha kolay görülebilir. Böylece, bu şartlar altındaki bir başbakan aynı zamanda günümüzde de çok tartışılan başkanlık hükümeti sistemindeki bir başkandan daha güçlü konumda olabilmektedir. 1982 Anayasasının kurduğu sistem içinde Başbakan, merkezi idarenin doğrudan, yerel yönetimler ve kamu iktisadi teşebbüslerinin de dolaylı olarak başı konumuna gelmiştir. Artık 1982 Anayasasının kurduğu sistemde Başbakanın İngiltere de olduğu gibi Bakanlar Kurulu içindeki konumu belirginleşmiş ve Bakanlar Kurulunun gerçek lideri haline gelmiştir. Bu çalışma ile bu denli büyük öneme sahip olan Başbakanın sistem içindeki konumu, diğer aktörlerle ilişkileri gibi konular incelenerek 1982 Anayasası ile kurulan parlamenter hükümet sistemindeki bir başbakanın sanıldığı kadar güçsüz konumda olmadığı, işbu sistemin güçsüz yürütmelere yol açmayacağı ve hatta belirli şartlar altında başkanlık sistemindeki bir başkandan daha güçlü olabileceği anlatılmaya çalışılmıştır. BİRİNCİ BÖLÜM PARLAMENTER HÜKÜMET SİSTEMİ VE BAŞBAKAN I. KUVVETLER AYRILIĞI VE PARLAMENTER HÜKÜMET SİSTEMİ Devlet, yasama, yürütme ve yargı kuvvetlerini elinde bulunduran bir teşkilattır. Genel itibariyle yasama, yürütme ve yargı kuvvetleri, yine bu isimlerle anılan devletin üç temel organına verilmiştir. Devletin bu üç temel organının teşkilatlanma biçimi, görevleri, yetkileri ve birbirleri ile ilişkileri, tercih edilen hükümet sistemini de ortaya koymaktadır. Anayasaların yapılmasında temel sorun, yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkilerin nasıl düzenleneceğidir. Teorik olarak, bu düzenleme, organlardan birinin ötekine üstünlüğü ya da her ikisi arasında eşitliğin kurulması biçiminde düşünülebilir. 2

Böyle bir düzenleme kurucu iktidarın tercihine bağlıdır; bunlardan birinin benimsenmesi siyasi rejimin niteliğini ortaya koyacaktır. Hukuki açıdan, erkler arasındaki ilişkiler, klasik kuvvetler ayrılığına göre tanımlanır. Diğer bir deyişle, hükümet sistemlerinin tasnifinde temel ayrım kuvvetler birliği - kuvvetler ayrılığına dayalı ayrım olmasına rağmen, günümüzde hükümet sistemlerinin tasnifinde kuvvetler birliğine dayalı hükümet sistemleri pek dikkate alınmamaktadır. Bunun nedeni ise kuvvetler birliğine dayalı sistemlerde mutlak monarşi ya da diktatörlük gibi anti-demokratik rejimlerin söz konusu olmasıdır. Liberal anlayışa göre, kişi amaç olunca, hürriyetlerin güvencesi de kuvvetler ayrılığında aranmıştır. Buna göre, elinde erk ya da kuvvet bulunduran makam ya da kişi bunu kötüye kullanabilir. Onun için de erklerin ya da kuvvetlerin ayrı ayrı ellerde bulunması gerekir 1. Kuvvetler ayrılığı teorisinin amacı, devlet iktidarını kendi içinde üçe bölerek sınırlandırmak ve böylece devlet karşısında vatandaşların temel hak ve hürriyetlerini korumaktır 2. A. Kuvvetler Ayrılığı Kuvvetler ayrılığı teorisi, devlet iktidarını sınırlandırarak vatandaşların temek hak ve hürriyetlerini korumak amacıyla, devlet iktidarını yasama, yürütme ve yargı olmak üzere üçe bölüp bunlardan her birinin birbirinden bağımsız olan üç ayrı organa verilmesi gerektiğini savunan bir teoridir 3. Tarihi açıdan kuvvetler ayrılığı ilkesi ile milli egemenlik ilkesi, mutlak monarşilere karşı yöneltilmiş, iki düşünce sistemi olarak değerlendirilmelidir. Bu ikisinin de amacı, baskı yönetimlerine karşı, kişi hürriyetlerini korumaktı 4. Kuvvetler ayrılığı ilkesini ortaya koyanlar, nereden gelirse gelsin, yönetimde baskıyı önleyecek bir yol aramaktadırlar. Bunun çözümünü de, kuvvetlerin tek bir elde toplanmamasında bulurlar. Kuvvetler ayrılığı denince, akla hemen Montesquieu gelir. Oysa, bu konuda, eski çağlarda Aristo en iyi hükümet sisteminin her faaliyetin ayrı bir 1 TEZİÇ Erdoğan, Anayasa Hukuku, Beta Yayınları, 13. Baskı, İstanbul, Ekim 2009, s.407. 2 COHENDET Marie-Anne, Droit Constitutionel, Paris, Montchrestien, 2. Baskı, 2002, s. 334.; nakleden için bkz. GÖZLER Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Basım Yayım Dağıtım, Birinci Baskıdan Üçüncü Ek Baskı, Bursa, Ekim 2010, s. 218. 3 GÖZLER Kemal, s. 218. 4 TEZİÇ Erdoğan, s. 408. 3

organa verilmesi ile gerçekleşebileceğini ileri sürmüştü. Aristo ya göre, üç erk olarak yasama-yürütme-yargı arasındaki ilişkiler iyi bir biçimde düzenlendiği zaman devletten söz edilebilirdi. Kuvvetler ayrılığı teorisine yöneltilen başlıca eleştiriler ise şunlardır: 1. Kuvvetler ayrılığı teorisi egemenliğin tekliği ve bölünmezliği teorisiyle çelişmektedir 5., 2. ABD eski başkanlarından Woodrow Wilson a göre, kuvvetler ayrılığı teorisi, devlet kuvvetlerinin her birine sorumluluktan sıyrılma imkanı vermektedir. İşler iyi gitmediğinde, her kuvvet, suçu diğerinin üzerine yıkıp, sorumluluktan sıyrılabilir. Bu durumda, okulun öğretmeni, yani millet, kime sopa atılması gerektiğini nasıl bilecektir 6?. 3. Mutlak bir kuvvetler ayrılığı sistemi devleti bloke edebilir 7. 4. Siyasi parti gerçeği, kuvvetler ayrılığı teorisini etkisiz kılmıştır 8. Artık bir yanda hükümet, öte yanda parlamento değil, fakat, partilerden oluşan ve seçimleri kazanan parlamento çoğunluğu içinden çıkan hükümet ile bunun karşısında yer alan hükümet vardır 9. Böylece yasama kuvveti de yürütme kuvveti de çoğunluğa sahip partinin elindedir. Kuvvetler ayrılığı teorisi günümüzde de çok konuşulan ve yazılan konulardan birisi olup işbu teoriye yöneltilen eleştiriler ne olursa olsun sistemin özünde yürütme organının muhtemel aşırılıklarına karşı bir fren mekanizması oluşturma yatmaktadır. Diğer bir deyişle, kuvvetler ayrılığı teorisinin özü, doğrudan devlet kudretinin sınırlandırılması ve temel hak ve özgürlüklerin koruma altına alınmasıdır 10. Kuvvetler ayrılığı teorisine pek tabii sayısız eleştiri yöneltilebilir ancak söz konusu teorinin yegane gayesi kuvvetler ayrılığı sisteminin oluşturacağı bir sınır ile yönetme yetkisinin kullanımının tek bir adamın takdir yetkisine ve/veya inisiyatifine bırakmamaktır. İşbu nedenlerle, kuvvetler ayrılığı yönetilenler için tabir-i caizse bir güvence kurumudur. B. Parlamenter Hükümet Sistemi 5 ÖZBUDUN Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınları, 9. Baskı, Ankara, 2008, s. 144. 6 WOODROW Wilson, Congressional Government: A Study in American Politics, 6. Baskı, Boston, s. 184; nakleden için bkz. GÖZLER Kemal, s. 221. 7 ÖZBUDUN Ergun, s. 144. 8 ÖZBUDUN Ergun, s. 144. 9 TEZİÇ Erdoğan, s. 414. 10 GÖZLER Kemal, s. 222. 4

Parlamenter hükümet sistemi, yasama ve yürütme kuvvetlerinin yumuşak ayrılığına dayanan bir hükümet sistemidir. Bu sistemde her ne kadar yasama ve yürütme organları birbirinden ayrılmışsa da tam olarak birbirlerinden bağımsız olduğunu söylemek mümkün değildir. Bu organlar çeşitli vasıtalarla birbirini etkileme imkânına sahiptirler. Hatta birbirlerinin görevine son verebilme yetkisine dahi sahiptirler 11. Diğer bir deyişle, kuvvetler katı bir biçimde ayrı değildir, aralarında bir denge, işbirliği ve kontrol mekanizmaları vardır 12. Ayrıca belirtmek gerekir ki bu hükümet sisteminde yasama ve yürütme organlarının birbirleriyle bağlantısı sadece fonksiyonel açıdan değildir. Organik açıdan da yasama ve yürütme organları arasında bağlantı vardır. Zira yürütme organının ağırlıklı kanadını oluşturan Bakanlar Kurulu, genel olarak yasama organı üyeleri arasından seçilen kişilerden oluşmaktadır. Bu açıdan bakıldığı zaman aslında parlamenter hükümet sisteminin kuvvetler ayrılığına değil, kuvvetlerin sürekli iş birliğine dayanan bir sistem olduğunu söylemek de mümkündür 13. Bu sebeple parlamenter hükümet sistemi, bazı yazarlar tarafından kuvvetler ayrılığına değil, kuvvetlerin iş birliğine dayanan hükümet sistemi olarak ifade edilmektedir 14. Bu sistemde hükümet yasama organı içinden doğar ve siyasal açıdan ona karşı sorumludur 15. Bu açıdan denilebilir ki, parlamenter hükümet sistemi, iki ayrı erki bir arada barış içinde yaşatmak maksadıyla ortaya çıkmış bir çaredir 16. Parlamenter hükümet sisteminde yürütme organının başladığı görevi devam ettirebilmesi için yasama organının güvenine ihtiyacı vardır. Yasama organı yürütme organına güven duymadığı takdirde yürütme organının görevine güvensizlik oyu ile son verebilir. Parlamenter hükümet sistemi içinde yasama organının bütçenin kabulü, uluslararası antlaşmaların yapılması, hükümetin denetlenmesine ilişkin soru, gensoru, genel görüşme, meclis araştırması, meclis soruşturması gibi vasıtalarla yürütme organını etkileyen çeşitli yetkileri vardır. 11 STEPHAN Alfred-SKACH Cindy, Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective, Vol.1, Baltimore and London: The John Hopkins University Pres, 1994.; nakleden için bkz. GÖZLER Kemal, Anayasa Hukukuna Giriş, Ekin Basın Yayın Dağıtım, 14. Baskı, Bursa, Eylül 2009, s.100. 12 ERDOĞAN Mustafa, Türkiye de Anayasalar ve Siyaset, 4. Baskı, Liberte Yayınları, Ankara, Mart 2003, s. 29. 13 TEZİÇ Erdoğan, s. 427. 14 GÜNEŞ Turan, Parlamenter Rejimin Bugünkü Manası ve İşleyişi, İstanbul Üniversitesi Yayınları, İstanbul, s. 29. 15 NOHUTÇU Ahmet, Anayasa Hukuku, Savaş Yayınevi, 11. Baskı, Ankara, Temmuz 2015, s. 13. 16 ESEN Bülent Nuri, Anayasa Hukuku Genel Esasları, Ankara, 1980, s. 491. 5

Parlamenter sistem İngiltere, Almanya, Türkiye, İtalya, Yeni Zelanda gibi ülkelerde uygulanmaktadır. Öte yandan, parlamentarizm, monarşi ya da cumhuriyetlerde görülebilir. Monarşik devletler; İngiltere, Belçika, Danimarka, Hollanda, Norveç, İsveç, Japonya. Cumhuriyetler; Türkiye, Almanya, İtalya, Yunanistan 17. İngiliz siyasi hayatının gelişimi içinde uzun yıllara dayanan mücadele ve uygulamalarla ortaya çıkan parlamenter sistemde 18, zaman zaman zayıf ve istikrarsız hükümetlerin ortaya çıkması sonucu hükümetlere güç ve istikrar kazandırmak amacıyla rasyonelleştirilmiş parlamentarizm yöntemleri uygulanmaya başlanmıştır. Hükümetin düşürülmesini zorlaştıran, yasama organının çalışmasını tıkayacak engelleri kaldırarak işlevselleşmesine, dolayısıyla meşruiyetine katkıda bulunacak başlıca rasyonelleştirilmiş parlamentarizm araçları şunlardır 19 : 1. Başbakan ın, Cumhurbaşkanı ndan bakanların azlini isteyebilmesi, bakanların başbakana karşı da sorumlu olması (yani Bakanlar Kurulu nda Başbakan ın güçlendirilmesi) 20 2. Parlamentoda siyasi parti grubu kurmanın zorlaştırılması 3. Güvensizlik önergesi verme hakkının sınırlandırılması 4. Serinleme sürelerinin öngörülmesi 5. Güven oylamasında sadece güvensizlik oylarının sayılması Türkiye de 1982 Anayasası nın hükümleri çerçevesinde rasyonelleştirilmiş parlamentarizm uygulanmaktadır 21. 2. PARLAMENTER HÜKÜMET SİSTEMİNDE BAŞBAKAN Parlamenter hükümet sistemlerinde bakanlar kurulunun en önemli unsuru başbakandır. Başbakan, bakanlar kurulunun başkanı, diğer bir deyişle, hükümetin başıdır. Parlamenter demokrasinin birçok kurumu nasıl İngiltere de ortaya çıkmış ve gelişmiş ise başbakanlık kurumu da İngiltere de ortaya çıkmış ve gelişmiştir. Klasik anayasa hukuku teorisine göre, başbakan da hukuki statüsü itibarıyla diğerleri gibi bir bakandır. Bu nedenle başbakan klasik teoride sadece eşitler arasında birinci dir 22. Ne var ki günümüz parlamenter sistem uygulamalarında başbakanın eşitler arasında birinci 17 GÖZLER Kemal, Anayasa Hukukuna Giriş, s.100. 18 TEZİÇ Erdoğan, s. 424. 19 GÖZLER Kemal, 2009, s. 108-109. 20 ÖZBUDUN Ergun, s. 335-336. 21 NOHUTÇU Ahmet, s. 14. 22 GÖZLER Kemal, s. 369-370. 6

konumu sadece hukuki planda kalmış, siyasi planda başbakan diğer bakanlardan çok daha önemli bir konuma gelmiştir. Fiili olarak, parlamenter sistemlerde, başbakan ile bakanlar arasında eşitlik değil, hiyerarşik bir ilişki vardır. Bakanlar başbakanın otoritesi altında bulunurlar. Bakanların atanması görevden alınması tamamıyla başbakanın iradesine bağlıdır. Bir bakanın Başbakanın belirlediği hükümet politikasına uygun hareket etmesi gerekir. Bakan, Başbakanın belirlediği hükümet politikasını benimsememesi durumunda iki alternatifi vardır: Ya bu politikaya katlanıp uymak zorundadır ya da istifa etmek zorundadır. Bununla beraber, doktrinde, başbakanın hiyerarşik amirlik statüsünün siyasal bir makam olan bakanları değil, bürokratik ve yönetsel anlamda başbakanlık ve bakanlık teşkilatlarını kapsadığı görüşünü 23 ileri süren de vardır. Genellikle başbakan olarak atanacak kişinin parlamento üyesi olması gerekir. İki meclisli parlamentolarda başbakanın birinci meclisin üyesi olması gerekir. Örneğin İngiltere de Başbakanın Avam Kamarası üyesi olması gerekmektedir 24. Parlamenter hükümet sistemlerinde başbakanı atama yetkisi devlet başkanına ait bir yetkidir. Devlet başkanının başbakanı atamasında belli başlı iki sistem vardır. Avusturya, Danimarka, Fransa, Hollanda, İtalya, İzlanda, Norveç, Portekiz, Türkiye, Yunanistan gibi ülkelerde uygulanan birinci sistemde, devlet başkanı doğrudan doğruya bir kişiyi başbakan olarak atar. Bir kişinin daha sonra parlamentoda güven oyu alması gerekebilir. İspanya, Almanya, Finlandiya, Japonya gibi ülkelerde uygulanan ikinci sistemde ise devlet başkanının doğrudan doğruya başbakan atamak yetkisi yoktur. Devlet başkanı önce parlamentoya bir başbakan adayı önerir. Bu aday parlamento tarafından onaylanırsa devlet başkanı onu daha sonra başbakan olarak atar 25. Başbakanın görevinin, hangi nedenle olursa olsun sona ermesi, Bakanlar Kurulunun da görevinin sona ermesini gerektirir. Başbakanın görevini sona erdiren nedenler ise ölüm, istifa, güvensizlik oyuyla karşılaşma, seçimlerin yenilenmesi, cumhurbaşkanı seçilme gibi çeşitli hallerde sona erebilmektedir. İKİNCİ BÖLÜM 1982 ANAYASASI NIN KURDUĞU HÜKÜMET SİSTEMİ VE BAŞBAKAN 23 NOHUTÇU Ahmet, s. 280. 24 DE SMITH Stanley BRAZIER Rodney, Constitutional and Adminitrative Law, 1990, s. 164.; nakleden için bkz. GÖZLER Kemal, s. 370. 25 GÖZLER Kemal, s. 370. 7

I. 1982 ANAYASASI NIN KURDUĞU HÜKÜMET SİSTEMİ Ülkemizdeki tarihi gelişime baktığımız zaman, Anayasalı dönemde 1876 Anayasasının kısa uygulaması ile 1921 Anayasası dönemi haricinde esas itibariyle parlamenter hükümet sistemi eksenli bir hükümet sisteminin tercih edildiği söylenebilir 26. 1921 Anayasası, I. Dönem TBMM tarafından 20 Ocak 1921 tarihinde kabul ve ilan edilmiştir. 24 maddeden oluşan, kısa bir çerçeve anayasa niteliğindedir 27. Getirilen hükümet sistemi kuvvetler birliği ilkesine dayanan Meclis Hükümeti sistemidir 28. Meclis hem yasama, hem yürütme yetkisine sahiptir. Üstün ve tek güç TBMM dir. 1924 Anayasası II. TBMM tarafından hazırlanmış ve 20 Nisan 1924 günü kabul edilmiştir. Anayasa da kurulan hükümet sistemine baktığımızda, meclis hükümeti sistemi ile parlamenter sistem arasında bir karma sistem olduğu görülür 29. 1961 Anayasası nın getirdiği hükümet sistemi ise yumuşak kuvvetler ayrılığına dayanan parlamenter sistemdir. 1924 Anayasası yargı bağımsızlığını belirtmekle yetinmişti. 1961 Anayasası ise yasama ve yürütme karşısında tam bağımsız bir yargı organı oluşturmuş, yargı bağımsızlığının güvencesini sağlamıştır 30. Devletin eylem ve işlemleri yargı denetimindedir. 12 Eylül 1980 sabahı Türk Silahlı Kuvvetleri yönetime el koymuştur. Müdahaleyi Milli Güvenlik Konseyi adı altında beş kişi; Genel Kurmay Başkanı, Kara, Deniz, Hava Kuvvetleri Komutanları ve Jandarma Genel Komutanı gerçekleştirmiştir. Meclis dağıtılmış, sıkıyönetim ilan edilmiştir. Milli Güvenlik Konseyi 29 Haziran 1981 de Kurucu Meclis Hakkında Kanun u çıkarmıştır. Yasama yetkisine sahip olan Kurucu Meclis iki kanatlıdır: Milli Güvenlik Konseyi ve Danışma Meclisi. Danışma Meclisi kendi üyeleri içinden Prof. Dr. Orhan Aldıkaçtı başkanlığında bir Anayasa Komisyonu oluşturmuştur. Komisyonun hazırladığı tasarı önce Danışma Meclisi nde iki kez görüşülerek, sonra da Konsey tarafından görüşülerek kabul edilmiştir. Bu çerçevede, 1982 Anayasası 7 Kasım 1982 de halkoyuna sunulmuş ve kabul edilmiştir (%91,37 Evet, %8.63 Hayır) 31. 26 TURHAN Mehmet, Parliamentarism or Presidentialism? Constitutional Chois For Turkey, AÜSBFD., C.47., S.1-4. 27 TANÖR Bülent, Osmanlı Türk Anayasal Gelişmeleri, 15. Baskı, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, Ekim 2006, s. 253. 28 NOHUTÇU Ahmet, s. 33. 29 ÖZBUDUN Ergun, s. 31. 30 NOHUTÇU Ahmet, s. 45. 31 NOHUTÇU Ahmet, s. 53. 8

1982 Anayasası nın hemen hemen bütün maddeleri, 1961 Anayasası nın ilgili maddelerine oranla daha uzun ve ayrıntılıdır. Başlangıç kısmı da daha uzundur. 1982 Anayasası nın hazırlanmasındaki ana düşünce; 1961 Anayasası nın otorite-hürriyet dengesini otorite aleyhine bozduğu, devleti ve yürütmeyi güçsüz kıldığıdır. Bunun için devlet otoritesinin güçlendirilmesine öncelik verilmiştir. (Kenan Evren Anayasa dediğimiz elbise bize bol geldi, içinde oynamaya başladık demiştir.) 32 1961 Anayasası siyasal sistemde görülen tıkanmaları giderici hükümlere yer vermezken, 1982 Anayasası 1961 Anayasası döneminde yaşanan krizlerden ders alarak tıkanıkları giderici kimi pratik usul ve mekanizmalar getirmiştir 33. Bu itibarla, yukarıda da ifade edildiği üzere, 1982 Anayasası nın hükümet sistemi olarak rasyonelleştirilmiş parlamentarizm yönünde eğilim gösterdiğini söyleyebiliriz. Ancak 1982 Anayasasının Cumhurbaşkanını son derece geniş yetkilerle donatması karşısında, kurduğu hükümet sisteminin Başkanlık sistemine daha yakın olduğu, bir rasyonelleştirilmiş başkanlı parlamenter sistem 34 kurduğu da ileri sürülmüştür. Anayasanın kurduğu sistem incelendiğinde görülecektir ki, parlamenter hükümet sisteminin bütün unsurları mevcuttur. Anayasanın 110. maddesi, yürütmenin yasama organından kaynaklandığını; 99. maddesi, hükümetin yasama organına karşı sorumlu olduğunu; 8. maddesi, yürütmenin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulundan oluştuğunu; Anayasanın 105. maddesi, Cumhurbaşkanının vatana ihanet dışında sorumlu tutulamayacağını, Anayasanın 116. maddesi, Cumhurbaşkanının TBMM seçimlerini yenileme yetkisini (fesih yetkisi) açıkça düzenlemiştir. Bütün bu hükümlerden kabul edilen hükümet sisteminin parlamenter hükümet sistemi olduğu sonucuna ulaşabiliriz. 1982 Anayasası na göre yürütme organının da parlamenter hükümet sistemine uygun olarak düalist bir yapıda şekillendiğini söyleyebiliriz 35. Şöyle ki; Anayasa ya göre Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından kullanılır ve yerine getirilir. Bundan da anlaşılacağı üzere yürütme organı iki kanattan oluşmaktadır: Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu. Anayasa tarafından düzenlenmiş olan bu dualist yapı parlamenter hükümet sisteminin mantığına da uygundur. 2. 1982 ANAYASASI NIN KURDUĞU HÜKÜMET SİSTEMİNDE BAŞBAKANIN ROLÜ 32 TANÖR Bülent YÜZBAŞIOĞLU Necmi, Türk Anayasa Hukuku, Beta Yayınevi 6. Baskı, İstanbul, Eylül 2004, s. 10. 33 NOHUTÇU Ahmet, s. 54. 34 BAKIR Çağlar, Anayasa Bilimi, BFS Yayınları, İstanbul, 1989, s.286. 35 ÖZBUDUN Ergun, s. 42. 9

Çağımızdaki gelişmeler takip edildiği zaman anlaşılmaktadır ki, parlamenter hükümet sisteminde hâkim unsur tereddütsüz Başbakandır. Bu durum özellikle tek başına iktidara gelmiş bir partinin olması halinde daha belirgin hale gelmektedir. Bir siyasi parti, parlamentoda tek başına hükümeti kurabilecek bir sandalye sayısına sahip olduğu takdirde, Başbakan, hem yürütme organında hem de yasama organında istediği kararların çıkmasını sağlayabilmektedir. Özellikle bizim gibi disipliner parti sistemi anlayışının hakim olduğu ülkelerde bu sonuç daha rahat görülebilmektedir. Hal böyle olunca, kişiselleşmiş bir iktidarın Başbakanın şahsında toplanacağını söylemek mümkündür. Bu şartlar altındaki bir Başbakanın, Başkanlık hükümeti sistemindeki Başkandan daha güçlü olduğunu söyleyebiliriz. Ancak, belirtmek gerekir ki bu sonuçların koalisyon hükümetlerinde ortaya çıkabileceğini söylemek mümkün değildir. Koalisyon hükümetlerinde, koalisyon ortağının da önemli derecede söz hakkının olduğunu belirtmekte yarar vardır. Ülkemizde Başbakanın konumunun ise her dönemde aynı olduğunu söylemek mümkün değildir. 1921 Anayasası Meclis Hükümeti sistemini benimsemiş olmasına rağmen, bu Anayasanın uygulandığı dönemde dahi yürütme görevini üstlenmiş, İcra Vekilleri Heyeti adı altında bir heyet görev yapmaktaydı. Bu heyet Meclis adına yürütme görevini üstlenmişti. 1921 Anayasası parlamenter hükümet sistemini öngörmemiş olmasına rağmen, Anayasanın ilgili maddesi, İcra Vekilleri Heyetinin kendi üyeleri arasından bir başkan seçeceğini öngörmekteydi. Böylece, Cumhuriyet döneminde Anayasal olarak ilk defa Başbakanlık düzenlenmişti. 1924 Anayasası zamanında, Başbakanın iktidar partisinin başkanı olamaması nedeniyle Cumhurbaşkanına nazaran ikinci planda kaldığı söylenebilir. 1961 Anayasası döneminde ise, Başbakan, iktidar partisinin genel başkanıdır. Ancak bu dönemde tek partili ya da iki partili bir sistem yoktur. Bu dönemde çok partili ve parçalı bir siyasi hayat söz konusudur. Başbakana verilmiş yetkiler ve Başbakanlık örgütüne katılmış Devlet Planlama Teşkilatı, Devlet Personel Başkanlığı gibi kuruluşlar düşünüldüğünde, 1961 Anayasasının idari ve örgütsel açıdan Başbakanı güçlendirdiği görülmektedir 36. Ancak, siyasi açıdan durum farklıdır. Özellikle 1970 li yıllarda koalisyon hükümetleri ve hükümet istikrarsızlıkları görülmüş olup koalisyon hükümetlerinde Başbakanın etkinliğinin zayıfladığı söylenebilir. 1982 Anayasası zamanında ise siyasi yapı Başbakanın konumunu belirlemiştir. Tek parti iktidarı olduğu dönemlerde sistem içinde en etkili kişi Başbakandır. Ancak, koalisyon hükümeti söz konusu olduğu takdirde Başbakanın etkinliğinin azaldığı söylenebilir. 36 AKBULUT Örsan Ö., Kamusal Yönelti Sürecinde Başbakanlık Örgütü, Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 1998. 10

Anayasa, öncelikle yürütme organı içinde Cumhurbaşkanının yetkilerini arttırmış, bununla beraber kabine içinde Başbakanı hem hukuki açıdan, hem de siyasi açıdan güçlendirmiştir 37. Anayasa nın Bakanları Meclis yanında Başbakana karşı da sorumlu tutması, Başbakanın Bakanların görevine son verilmesini Cumhurbaşkanından isteme yetkisi, Cumhurbaşkanının Başbakanın görevine son verebileceğine dair herhangi bir düzenleme yapmamış olması Başbakanın güçlü bir konuma getirilmesine hizmet eden araçlardır. Anayasanın 125. maddesinin 5. fıkrasındaki Yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez. hükmü ile idari yargının yetki alanı sınırlandırılmış, yürütme ve böylece Başbakan daha güçlü hale getirilmiştir. Yine 1982 Anayasasının kurduğu sistem içinde Başbakan, merkezi idarenin doğrudan, yerel yönetimler ve kamu iktisadi teşebbüslerinin de dolaylı olarak başı konumuna gelmiştir. Artık bu haliyle Başbakanın İngiltere de olduğu gibi Bakanlar Kurulu içindeki konumu belirginleşmiş ve Bakanlar Kurulunun gerçek lideri haline gelmiştir 38. Başbakanı hükümet sistemi içinde üstün bir konuma getiren etkenlerin başında belki de partisinin genel başkanlığını yürütüyor olması gelmektedir. Siyasi partilerin aktif rol üstlenmesiyle birlikte, günümüz parlamenter hükümet sistemlerinde parti disiplini sayesinde Başbakan, sisteme bütünüyle hâkim konuma gelmiştir 39. Parti disiplini, herhangi bir siyasi konuda, parti birliğini bozmamak gayesiyle, parti mensuplarının kendi düşüncelerinin farklı olmasına rağmen, parti yönetiminin aldığı karar doğrultusunda hareket etmelerini sağlayan bir araçtır. Bu araç sayesinde parti mensuplarının bireysel hareket etmeleri engellenmiş, kolektif hareket etmeleri sağlanmış olmaktadır. Günümüzde parti disiplini, parti üyelerinin birlikte hareket etmelerini sağlayan bir araç olmaktan ziyade, parti yönetimi ve bu arada parti genel başkanının iradesinin parti geneline hakim olmasını ve ona rağmen hareket edilmesinin önlenmesini sağlayan bir araç olarak kullanılmaktadır. Nitekim; hali hazırda ülkemizde uygulanan parlamenter sistemde belli bir siyasi partiye mensup milletvekilleri, yasama faaliyetlerinde ülke menfaatlerinden ziyade 37 TAN Turgut, 1982 Anayasası Yönünden Yürütme Görevi ve Yetkisinin Niteliği (Güçlü Devlet Ya da Güçlü Yürütme, Anayasa Yargısı Dergisi, No: 4. Ankara, 1984, s.44. 38 AKBULUT Örsan Ö., s. 109. 39 ÖZCAN Hüseyin-YANIK Murat, Siyasi Partiler Hukuku, Der Yayınları, İstanbul, 2007. s.106. 11

mensubu olduğu partinin isteklerini göz önünde bulundurmaktadır. Parlamenter hükümet sisteminin uygulandığı ülkelerde siyasi partiler esas itibariyle disiplinli parti olduğu için yasama faaliyetlerinde parlamenterin kendi başına hareket etmesi, kendi fikrince doğru olan yönde oy kullanması mümkün değildir. Bir İngiliz parlamenterin Burhan Kuzu tarafından aktarılan şu sözleri konunun anlaşılması açısından pek manidardır: Bugüne kadar parlamentoda çok nutuklar dinledim, bunların birçoğu benim kanaatimi değiştirdi; ama hiçbiri oyumu değiştirmedi 40. Bu sözden de anlaşılacağı üzere, parlamenter hükümet sisteminin uygulamasında parlamenter kendi şahsi kanaatine göre değil de partisinin taleplerine göre oy kullanmaktadır. Böylece parti genel başkanının iradesi partinin iradesi olarak belirlenmekte ve iktidar partisinin genel başkanı aynı zamanda Başbakanlık makamını da işgal ettiği için, Başbakan hem parlamentoda çoğunluğu elde etmiş partililerin hem de hükümet üyelerinin iradelerini belirleyen kişi konumuna gelmektedir. Bu durumda Bülent Nuri Esen in ifadesiyle, Başbakan diktatörün alası konumuna gelebilmesi içten bile değildir. Ülkemizdeki uygulamaya baktığımız zaman ister iktidar partisi olsun, ister muhalefet partisi olsun, parti disiplini kurumunun işletiliş tarzı aynıdır. Ülkemizde parti disiplini kurumunun parti içi demokrasi ile birlikte yürütüldüğünü söylemek mümkün değildir. Bu durum da gösteriyor ki, ülkemizde, iktidar partisinin genel başkanı olan Başbakan, gerektiği takdirde hem parlamentoda hem de hükümet içinde en etkin kişi olabilecek potansiyele sahiptir. Her dönem olduğu gibi günümüzde de devam eden hükümet sistemi tartışmalarında başkanlık sistemi, güçlü yürütme olgusuyla savunulmaya çalışılsa da yukarıda açıklandığı üzere 1982 Anayasası nın kurmuş olduğu sistemdeki bir başbakan, başkanlık sistemindeki bir başkandan daha güçlü bir yürütme yetkisine sahip olabilmektedir. Bu itibarla; 1982 Anayasası nın kurmuş olduğu sistem karşısında güçlü yürütme gerekçesiyle başkanlık sisteminin savunulmasının yerinde olmadığı kanaatindeyiz. Nitekim; Parlamenter sistemlerde organların karşılıklı bağımlılığından kaynaklanan, yürütmenin parlamentoyu fesih ve yasama organının güvensizlik oyu ile yürütmeyi düşürebilmesi yetkisinde oluşan mekanizmalar, sistemin karşılaşacağı tıkanıklıkları çözmeye yarayan araçlardır. Oysa başkanlık sistemi bu tür araçlardan yoksun, halkın temsilcilerinin iş başına gelmesini sağlayan seçimler sonrasında siyasal sürecin belli dönemler için adeta dondurulduğu bir sistemdir. Parlamenter sistemlerde, hükümetin 40 Türkiye Büyük Millet Meclisi, Genel Kurul Tutanağı, 22. Dönem 3. Yasama Yılı, 36. Birleşim 21 Aralık 2004 Salı 12

kamuoyunun güvenini kaybetmesi halinde yeni bir hükümetin kurulması ya da yasama meclisi seçimlerinin yenilenmesi yoluyla kolayca çözümlenebilecek bir uyumsuzluk başkanlık sisteminde ciddi anayasal bunalım boyutlarına ulaşabilmektedir. 41 Bu durum da başkanlık sistemindeki güçlü yürütme kavramı ile ters düşen en önemli hususlardan birisidir. 1982 Anayasası nın kurmuş olduğu günümüz parlamenter sisteminde ise bir başbakanın güçlü olup olmaması, partisinin kontrolünü elinde bulundurabilme kabiliyetine bağlıdır. Eğer iktidar partisinin genel başkanı ve hakimi Başbakan ise bütün sisteme hakim olarak başkanlık sistemindeki bir başkandan daha güçlü bir konumda olacaktır. Ancak belirtmekte yarar var ki, her ne kadar Anayasa nın kurduğu sistem başbakanlık makamını en etkin kişi konumuna getirse de günümüzdeki gibi iktidar partisinin hakimi güçlü yapısıyla fiilen Cumhurbaşkanı olmuş ise böyle bir durumda başbakanın zayıf, cumhurbaşkanın ise çok daha güçlü bir konumda olması kaçınılmazdır. İşbu durum ülkemizde sadece günümüz uygulamasında görülmemiş; 1924 Anayasasının uygulandığı dönemde de, 1950 ye kadar Cumhurbaşkanı partisinin genel başkanlığını hem hukuken hem de fiilen yürüttüğü için günümüzdeki gibi sisteme hakim olmuştur. Diğer bir deyişle, normal işleyen bir parlamenter hükümet sisteminde en güçlü kişinin Başbakan olduğu kolaylıkla iddia edilebilir. SONUÇ Hükümet sistemi tartışmaları ve hükümet sistemi içindeki makamların konumları bugün de olduğu gibi ülkemiz gündemini öteden beri meşgul etmektedir. Hangi hükümet sisteminin ülkemiz için daha yararlı olacağı, sistem değişikliğine gitme ihtiyacının olup olmadığı, sistem değişikliğine gidilmeden sistem içindeki aktörlerin konumlarının değiştirilmesinin bir yararının olup olmayacağı gibi konular tartışılmaktadır. Özellikle siyasi tıkanıklıkların yaşandığı dönemlerde bu tartışmaların daha da yoğunlaştığı görülmektedir. Hükümet sistemi üzerine yapılan tartışmalarda parlamenter hükümet sistemi, başkanlık hükümeti sistemi, yarı-başkanlık hükümeti ya da son zamanlarda adı sıkça zikredilen Türk tipi cumhurbaşkanlığı sisteminin avantajlı ve dezavantajlı yönleri üzerinde 41 ULUŞAHİN Nur, Başkanlık Sistemi ve Değerler Sorunsalı, Liberte Yayınları, Ankara s. 73. 13

durulmaktadır. Kabul etmek gerekir ki, bütün hükümet sistemlerinin sahip oldukları avantajlı yönleri yanında dezavantajlı yönleri de vardır. Nitekim, Nur Uluşahin e göre, İyi ya da kötü, doğru ya da yanlış hükümet sistemleri yoktur; belli bir siyasal bünyeye uygun ya da uygun olmayan hükümet sistemleri vardır. Hangi hükümet sistemi tercih edilirse edilsin, Anayasa ile getirilen metin üzerindeki sistem ile uygulanmakta olan sistem tam olarak örtüşmemektedir. Muhakkak Anayasa nın öngördüğü sistem belirleyici olacaktır. Ancak, bu sistemin uygulanma tarzı sistemin karakterini belirleme açısından büyük öneme sahip olacaktır. Anayasal sistemlerin baştan beri karşılaştıkları en önemli sorun Anayasanın lafzı ile uygulamanın birbiri ile örtüşmemesidir. Siyasi hayatta her şeyin Anayasanın öngördüğü şekilde gerçekleşmemesi her geçen gün yeni Anayasal problemleri beraberinde getirebilmektedir. Parlamenter hükümet sistemi içinde devlet başkanının devletin başı, Başbakanın ise hükümetin başı olduğu kabul edilmektedir. Bundan dolayı hükümetin genel siyasetini tayin eden kişinin Başbakan olduğu kabul edilmelidir. Hükümet adına konuşan, bakanların faaliyetlerinin uyum içinde olmasını sağlayan Başbakandır. Hükümet üzerinde devlet başkanının değil de Başbakanın etkin olması parlamenter hükümet sistemi açısından ayırt edici unsur olarak kabul edilmektedir. Koalisyon hükümetleri bir yana bırakılacak olursa, parlamenter hükümet sisteminin aslında güçlü bir yürütmeyi beraberinde getireceğini söylemek mümkündür. Parlamenter hükümet sisteminde yasama organında çoğunluğu sağlamış partinin başında bulunan kişi, aynı zamanda Başbakan olarak görev yapan kişi olduğu için, Başbakan ve Bakanlar Kurulu tarafından istenen bir düzenlemenin yasamadan geçmemesi için hiçbir sebep yoktur. Özellikle ülkemizde olduğu gibi disiplinli partilerin olduğu bir siyasi ortamda Başbakanın hem yürütme organının hem de yasama organının faaliyetlerine hâkim olacağı söylenebilir. Bir kanunun kabul edilmesinde, bir parlamento kararının çıkarılmasında ya da erken seçim kararının alınmasında Başbakan en etkin role sahip kişidir. Parlamenter hükümet sisteminin bu yönü düşünüldüğü zaman zayıf hükümetlere sebep olduğunu söylemek güçtür. Günümüzde Başbakanı güçlü kılan unsurlardan biri de iktidarın kişiselleşmesi olgusudur. İktidarın kişiselleşmesi, mevcut müesseselerin geri planda kalarak alınmış kararların bir kişiye, lidere atfedilmesi ve tüm siyasi teşkilatın bu tek kişi tarafından temsil edildiğinin, canlandırıldığının kabul edilmesi 42 olarak tanımlanmaktadır. Bu itibarla; 42 KUZU Burhan, Anayasa Hukukumuzda Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi ve Güçlendirilmesi Eğilimi, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1997, s. 124. 14

gerek devlet yapısı gerek iktidar partisi kişiselleşerek Başbakanın bünyesinde yek vücut olabilmektedir. Yukarıda da belirtildiği üzere işbu durum normal bir şekilde işleyen parlamenter sistemler için geçerli olup kimi durumlarda söz konusu kişiselleşme unsurunun günümüzde olduğu gibi cumhurbaşkanının bünyesinde de gerçekleştiği görülebilmektedir. Seçilen hükümet sistemi hangisi olursa olsun, Dünya da genel eğilim, iktidarın kişiselleşmesi yönündedir. Başkanlık hükümeti sisteminin özünde zaten tek bir kişinin yani Başkanın yönetiminde bir yürütme organının olması vardır. Parlamenter hükümet sisteminde de esasında kural olarak Başbakanın iktidarından bahsetmek mümkündür. Zaten, parlamenter hükümet sisteminde hükümetler genellikle Başbakanın ismi ile anılmaktadır. KAYNAKÇA 15

YAVUZ Bülent, Parlamenter Hükümet Sistemlerinde ve 1982 Anayasası nda Başbakanın Konumu, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Doktora Tezi, Ankara, 2007. TEZİÇ Erdoğan, Anayasa Hukuku, Beta Yayınları, 13. Baskı, İstanbul, Ekim 2009 COHENDET Marie-Anne, Droit Constitutionel, Paris, Montchrestien, 2. Baskı, 2002 GÖZLER Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Basım Yayım Dağıtım, Birinci Baskıdan Üçüncü Ek Baskı, Bursa, Ekim 2010 ÖZBUDUN Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınları, 9. Baskı, Ankara, 2008 WOODROW Wilson, Congressional Government: A Study in American Politics, 6. Baskı, Boston STEPHAN Alfred-SKACH Cindy, Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective, Vol.1, Baltimore and London: The John Hopkins University Pres, 1994 GÖZLER Kemal, Anayasa Hukukuna Giriş, Ekin Basın Yayın Dağıtım, 14. Baskı, Bursa, Eylül 2009 ULUŞAHİN Nur, Başkanlık Sistemi ve Değerler Sorunsalı, Liberte Yayınları, Ankara KUZU Burhan, Anayasa Hukukumuzda Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi ve Güçlendirilmesi Eğilimi, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1997 ERDOĞAN Mustafa, Türkiye de Anayasalar ve Siyaset, 4. Baskı, Liberte Yayınları, Ankara, Mart 2003 GÜNEŞ Turan, Parlamenter Rejimin Bugünkü Manası ve İşleyişi, İstanbul Üniversitesi Yayınları, İstanbul NOHUTÇU Ahmet, Anayasa Hukuku, Savaş Yayınevi, 11. Baskı, Ankara, Temmuz 2015 ESEN Bülent Nuri, Anayasa Hukuku Genel Esasları, Ankara, 1980 DE SMITH Stanley BRAZIER Rodney, Constitutional and Adminitrative Law, 1990 TURHAN Mehmet, Parliamentarism or Presidentialism? Constitutional Chois For Turkey, AÜSBFD., C.47 TANÖR Bülent, Osmanlı Türk Anayasal Gelişmeleri, 15. Baskı, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, Ekim 2006 TANÖR Bülent YÜZBAŞIOĞLU Necmi, Türk Anayasa Hukuku, Beta Yayınevi 6. Baskı, İstanbul, Eylül 2004 BAKIR Çağlar, Anayasa Bilimi, BFS Yayınları, İstanbul, 1989, s.286 TAN Turgut, 1982 Anayasası Yönünden Yürütme Görevi ve Yetkisinin Niteliği (Güçlü Devlet Ya da Güçlü Yürütme, Anayasa Yargısı Dergisi, No: 4. Ankara, 1984 ÖZCAN Hüseyin-YANIK Murat, Siyasi Partiler Hukuku, Der Yayınları, İstanbul, 2007 AKBULUT Örsan Ö., Kamusal Yönelti Sürecinde Başbakanlık Örgütü, Yüksek Lisans Tezi, Ankara 16