VIII. ÜNİTE TÜRKİYE DE BÜTÇE HAKKININ VE BÜTÇE İLKELERİNİN GELİŞİMİ OSMANLI DEVLETİNDE BÜTÇE HAKKININ VE İLKELERİNİN GELİŞİMİ TANZİMAT ÖNCESİ DÖNEM OSMANLI DEVLETİNİN KURULUŞUNDAN İSTANBUL UN FETHİNE KADAR OLAN DÖNEM Osmanlı devletinin kurucusu olan ve devlete adını veren I.Osman devletin dayanması gereken mali sistemin ne olması gerektiği konusunda oğlu I.Orhan a hiçbir işe gereğinden fazla para harcama, devletin kasasını dolu tutmaya gayret etmelisin, devlet gelirlerini artırıcı önlemlere başvurmalısın diye öğüt vermiştir. I.Orhan Döneminde( 1324-1360) devlet gelir- giderlerine ilkeler konularak mali sisteme önem veril-miştir.tımar sahipleri, kendi birimlerindeki mali işlere bakar ve giderlerin yapılmasını denetler ve belirtilen vergileri tahsil ederdi.net gelir uygulanarak yani gelirlerden giderler ödendiği için devletin toplam giderleriyle toplam gelirlerinin tam tutarı bilinmez, ancak net gelir toplamıyla merkezi yöne-timde yapılan giderlerin tutarları belli olurdu. I.Murat (1360-1389) zamanında, ilk maktu ( sabit miktarlı yani fiktif) vergi uygulaması başlamıştır. I.Beyazıt (1389-1402) zamanında maktu vergilerin sayısı ve miktarı artmıştır.devlet gelirlerindeki artışa rağmen yöneticilerin israfından dolayı askerlerin maaşları zamanında verilememiştir. I.Mehmet (1402-1421) zamanında yapıcı bir mali uygulamaya yönelinmiş, geniş inşaat faaliyetlerine başlanmış, maktu gelir vergileri de yükselmiştir.ama iç karışıklıklar sonucunda gümüş paranın değeri azaltılmış ve paranın verildiği yeniçerilerin başkaldırısıyla karşılaşılmıştır. İSTANBUL UN FETHİNDEN TANZİMATA KADAR OLAN DÖNEM II.Mehmet (1451-1481 ) in İstanbul u fethinden sonra Bizans devletinin hazinelerine el konulmuş ve elde edilen ganimetler deftere kaydedilmiştir.her yörenin kendine özgü değişik vergi ve resimlerinin bir kısmı sabit bir kısmı da oranlara göre alınırdı. Bu vergilerin toplanması yükümlülerin en uygun zamanında gerçek-leştirilirdi.yani vergilerin yükümlünün iktisadi gücüne göre alınmasına 15.yy da başlanılmıştır. II.Beyazıt (1481-1512 ) zamanında savaş giderlerini karşılamak için dinsel esaslı vergilerin yanı sıra tekalif-i Örfiye adlı örfi vergilerin alınması yoluna gidilmiştir.vergilerin miktarı gereksinimlerine göre azalıp çoğalırdı.örfi vergilerin nasıl dağıtıldığını belirten tevzi defterlerinde gösterilirdi. IV.Selim (Yavuz ) (1512-1520) Mali idareye dikkat etmiş ve muhasebeye, denetime, tasarruf ve tutumluluğa çok önem vermiştir.hazine hesapları düzenli tutulmuş ve devlet malları sıkı bir denetim altında tutulmuştur.bu nedenle israfa olanak tanımamak için Bakı Kulları adlı Denetçi Memur örgütü kurulmuştur.
I.Süleyman (Kanuni)(1520-1566) döneminde Kavanin-i Süleyman adlı kanunlarla maliyeye, eğitime ve örgütlenmeye ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Özellikle fetihlerden sonra hazine erimiş, mali darlık zamanlarında örfi vergiler uygulanmıştır. 16.ve 17.yy ortalarına kadar başa geçen padişahlar zamanında, daha önce konulmuş olan kurallara uyulmamış gelir toplama- gider yapma birimleri olan tımarlı sipahilerin bozulmasına neden olmuştur.bunun nedenlerini 1625 te devrin padişahı IV. Murat a Görüçeli Koçi Bey bir rapor ile sunmuştur. 16.yy ın II.yarısına gelinceye kadar defterdarlar hak ve adalete uygun şekilde vergileri toplar deftere kaydederdi.1587 senesinden sonra padişahların devlet idaresiyle meşgul olmamaları; tımar ve zeametleri ehil olmayan kimselerle vermeleridir ki devlet nizamının bozulmasına neden olmuş,idare ve maliye işlerinde çöküntü tehlikesi belirmiştir. 18.yy başlarından 19.yy başlarına kadar gecen dönemde (1704-1807) tahta çıkan padişahlar zamanında Osmanlı devletinin bütünlüğünü tehlikeye atan gerilemeye neden olunamamış, askeri yenilgiler ve toprak kayıpları birbirini izlemiştir. Bu gidişi engellemek için vergilerde İltizam yöntemini kaldırmak için Meclisi meşveret danışma meclisi kurulmuş ; fakat bu meclisin kararlarından da fayda sağlanamamıştır. II.Mahmut (1808-1839) yeni çeriliği kaldırmış ve tımarlı sipahilerin ellerindeki araziyi alarak yeniliklere girişmiştir, ayrıca rüşveti önlemek için ceza kanunu hazırlatmıştır.rüşvetçiliğin fazlalığı,vergilerin ağırlığı can ve mal güvenliğinin olmayışı bu yeniliklerin geçerli olmasını engellemiştir. TANZİMAT ÖNCESİ MALİ SİSTEMİN GENEL ÖZELLİKLERİ Kamu Gelirleri: Temelde Şer i ve Örfi vergiler olarak ikiye ayrılır. Şer i vergiler: İslam hukuku esasına dayandırılan vergileridir. Zekat,öşür,haraç ve cizyeden oluşur. Cizye vergisi: Osmanlıda Müslüman olmayan erkeklerden alınan şahsi vergilerdir. Öşür vergisi : Osmanlıda ürünün 1/10 i kadarının vergi olarak ödenmesi (Aşar ın Tekili) Örfi vergiler: Savaş gibi olağanüstü harcamaları karşılamak ya da idari ve yerel örf ve adaletten doğmuş ve önce geçici ve olağanüstü ödemeler olarak düşünülmüşse de zamanla sürekli ve olağan gelirler haline gelmiştir Tımar Sistemi: Geçimlerini yada hizmetlerine ait masrafları karşılamak üzere bir kısım asker yada memurlara, belirli bölgelerden kendi nam ve hesaplarına vergi tahsil yetkisi tanınmasıdır. Kamu Gelirlerinin Özellikleri Irk,kültür,din,iklim gibi yönlerden çok farklı bölgelerden oluşan Osmanlı İmparatorluğunda vergilendirme olayı da bölgelere göre farklılıklar göstermiştir. Osmanlı vergi sistemi kesin ve sağlam kurallara bağlanmıştır ve uzun süre önemli bir değişikliğe uğramadan uygulanmıştır.
Toplam gelirler içinde dolaysız vergilerle toprak ve tarım ürünleri üzerinden alınan vergiler en büyük paya sahiptir. Kamu gelirleri içinde mal ve ürün üzerinden alınan vergilerde oransal olarak büyük bir öneme sahiptir. Vergi sisteminde Müslüman olan ve olmayan vatandaşların vergi karşısındaki durumları da farklılık gösterir. Bu ayrım Cizyede daha belirgindir. Kamu Giderleri: Açısından ilginç olan nokta mali sistemde kamu gelirlerinin yarı yarıya yakın bir kısmını oluşturan tımar gelirlerinin,gelirlerin giderlere ayrılması temeline bağlı olmasıdır. Yani ; vergi toplama yöntemi olan tımar sistemi öte yandan da bir harcama yöntemidir. Bütçe uygulaması açısından bakılırsa; Tanzimat a kadar geçen devrede devletin brüt ya da net gelirleri ve giderleri defterlere kaydedilmemiş ve tahmin esasına dayanan genel bir bütçe yapılması gereği hissedilmemiştir. Osmanlı Devletine ait ilk bütçe 1524-1525 mali yılı için düzenlenmiştir. Has : Osmanlı imparatorluğu teşkilatında, kayıtlı hasılatı 100 bin akçeden fazla olan ve hasılatı düşmanla savaşmak karşılığında ehil kimselere tahsis olunan arazidir. Tanzimat döneminin hemen öncesinde Osmanlı devleti siyasal ve mali süreçte bazı evrelerden geçirmiştir. Bunlardan en önemlilerinden biri 7 Ekim 1808 de Türklerin Magna Cartası diye adlandırılan Seneti- İttifak ın imzalanmasıdır.p adişahla ayanlar, valiler ve beyler arasındaki ilişkileri kapsayan ve bu belgenin 3. maddesinde vergi düzeni ve 7. maddesinde adil ve eşit vergi salma konusunda hükümler vardır.buna göre ; Osmanlı vergi düzenli tüm imparatorlukta ve eyaletlerde uygulanacak, padişaha ait olan gelirlere el konulmayacaktı. TANZİMAT SONRASI DÖNEM 16.yy sonlarından itibaren ekonomik ve mali bunalım yayılmış ve 19.yy başlarında daha da ağırlaşan sorunları Tanzimat denilen bir takım reform önlemleriyle sonuçlanmıştır. Mali sistemde ve yönetimde bugünkü merkeziyet yöntemi Tanzimat ile başlamış ve eski defterdarlık örgütleri, Tanzimat tan 1 yıl evvel 1838 de yerini Maliye Nezaretine bırakmıştır. Tanzimat Fermanı ; Tanzimat deyimi 1839 da Tanzimat-ı Hayriye Fermanı başlayan ve 1876 ve 1908 e kadar süregelen bir önlemler dönemini ifade eder. Tanzimat Fermanı : Herkesten iktidarına göre vergi alınmasını arpalık yöntemi yerine maaş sisteminin konulmasını, padişah hazinesiyle giderlerinin maliye hazinesine mal edilmesini öngörmüş, fakat bütçeden hiç bahsetmemiştir.tanzimat ın ilk iki yılından İltizam a son verilerek vergilerin maliye memurları eliyle toplanmasına başlanmıştır. Ağnam : Koyun ve keçiden alınan vergi Arpalık Yöntemi : Osmanlı devrinde mülki erkân ( kazaskerler, kadılar, saray memurları gibi) ile ilmiye sınıfına mensup müderrislerin ileri gelenlerine, hizmetten çıkarılmaları ya da meslekten ayrılmaları halinde ömürlerinin sonuna kadar verilen
paranın adı arpalıktır.tanzimat tan sonra kaldırılan arpalık uygulaması, meşrutiyetten sonra bütün devlet memurları için emeklilik kurumuna dönüştürülmüştür. 1856 Tarihli Islahat Fermanı ile; vergileme ve benzeri yükümlülüklerde sınıf ve mezhep ayrımına gidilmemesi, aşarın alınmasında yolsuzluklar yapılmaması vergilerin toptan değil parça parça alınması, saraya ait yıllık gelir ver giderlerin defterlerinin tanzim edilmesi öngörülmüştür. Ayrıca Cizye vergisi; Bedel-i Askeriyeye dönüştürülmüştür. Tüm bu düzenlemelerin temeli olarak Osmanlı ülkelerinde idari, mali, askeri alanda tüm dinlerin mensuplarına adil davranılacağı ve halkın saadet ve selametinin sağlanması konusunda söz vermiş olan padişaha ait itimat edilmesi vurgulanmıştır. 1876 Anayasası,2. Meşrutiyet Dönemi ve Bütçe Bundan önceki belgelerde hukuksal ıslahata yönelik ve siyasal iradeye dayanılarak birtakım düzenlemeler yapılmış olmasına rağmen,1875 de yayınlanan Adalet Fermanı ile de yeni düzenlemelere gidilmiştir.bu ferman, Yürütme gücünün hukuksal düzenlemeleri üzerindeki etkisinin kaldırılması, Salınacak vergi ve resimlerin adil olması, Gerek askeri ve gerekse sivil yöneticilere ve memurlara adil ücretler verilmesine ilişkin esaslar getirmiş Bütçenin gelir ve gider cetvellerini ilgilendirir hükümler getirmiştir. Anayasaların öncüleri olan bu hat ve fermanlarla Osmanlı Yönetimi yumuşatılarak,1876 Kanun-i Esasi si (Anayasası ) oluşturulmuştur. 1876 Kanun-i Esasi si; bir dizi maddesinde bütçe usulleri, gelirleri ve giderlerini düzenleyen hükümleri içerir.devlet gelirlerine ilişki olarak ; Kararlaştırılmış yükümlülükler, herkesin gücü oranında tarh edilir ve dağıtılır (20. madde) Savaş dönemi hariç olmak üzere, el koyma ve angarya yasaktır(24.madde) bir kanuna dayanmadıkça vergi, resim ve diğer adlar altında hiçbir akçe (madeni para) alınamaz.(25.madde ve 96. madde) Devlet Gelirleri Yanında Bütçelemeye İlişkin Olarak ; Ayan meclisi kanun ve tasarılarını inceler ve eğer anayasaya, diğer kanunlara ve ülke güvenliğine zarar verecek ve aykırı bir şey görürse, ya kesinlikle reddeder ya da değiştirilmek üzere iade eder(64.madde) Devletin bütçesi, gelir ve gider tahminlerini belirleyen kanundur(97.madde) Bütçe, meclis genel kurulunda madde madde incelenir ve onaylanır(98.madde) bütçe kanun tasarısı, ilgili yılın içinde uygulamaya konulabilmesi için mebusan meclisinin açılmasının ardından sunulur(99.madde) Özel bir kanunla belirtilmedikçe, devlet bütçesinden harcama yapılamaz( 100.madde) Bütçe kanunu (bir) yıllık geçerliliğe sahiptir(102 madde ) hükümleri vardır.
Bütçe Kesin Hesaplarına İlişkin Olarak; Kesin hesap kanunu, ilgili yılın gelirlerinden toplananlarla yine o yılın gerçekleşen giderlerini belirtir ve bunun şekli ve bölünüşü de bütçe kanununa tümüyle uygun olacaktır (103. madde) Kesin hesap kanunu tasarısı, ilgili yılın sona ermesinden itibaren (4) yıl sonra genel meclise verilir (104.madde ) düzenlemeleri vardır. Sayıştay a İlişkin Düzenlemeler; Devlet hesaplarını incelemek ve özel bir önergeyle mebusan Meclisine sunulmak üzere bir Divan-ı Muhasebat(Sayıştay) oluşturacaktır.(105.madde) Divan-ı muhasebat-ın üyeleri oniki kişiden oluşacaktır.(106. madde) 1908 de2.meşrutiyet2in ilanına kadar, siyasal ve hukuksal haklar gibi bütçe hakkı da yaşama geçirilmedi.2.meşrutiyet idaresi,yukarıda ana hatlarıyla belirtilen anayasayı yürürlüğe koymuş ve bütçe teklifini hazırlayarak dönemin meclisine sunmuştur.meclis de bütçe teklifini görüşmüş ve onaylamıştır.bu nedenle,ülkemizde gerçek anlamda düzenlenen, onaylanan ve uygulanan ilk bütçe 1909 yılı bütçesidir.aynı zamanda, devlet muhasebesinin dayandığı eski mevzuat kaldırılmış ve geçici bir Muhasebe-i Umumiye Kanunu yayınlanmıştır. Duyun-u Umumiye İdaresi : Osmanlı döneminde, dış borçların geri ödenmesi için alacaklı ülkelerin yönetimine verilen gelirleri idare etmekle görevlendirilen yabancı memurlar yönetimi. Ülkemizde yasama meclisince onaylanmış ilk bütçe 1876 Anayasası, II.meşrutiyet döneminde yapılmıştır. CUMHURİYET DÖNEMİNDE BÜTÇE HAKKININ VE İLKELERİNİN GELİŞİMİ Ülkemizde bütçe hakkının ve çağdaş bütçe kurum ve yöntemlerinin yerleşmesi ve gelişmesi ancak Cumhuriyet Döneminde gerçekleştirilmiştir. 1921 ANAYASASI ve BÜTÇE Cumhuriyetin ilanından önce TBMM toplanmış ve 1921 tarihli Teşkilat-ı Esasiye kanunuyla hakimiyet millete devredilmiştir. TBMM Hükümetinin kabul ettiği bu anayasanın bütçeye ilişkin ayrıntılı hükümleri yoktur, sadece 2 maddesi bütçe gelir ve giderlerine ilişkin genel hükümleri içerir (7. ve 11. madde) TBMM Hükümetleri hazırlık ve savaş yılları olması nedeniyle 1920-1923 yılları bütçelerine 1918 Osmanlı bütçe esaslarına göre yürürlükte tutulmuş, buna göre harcamalar yapmış kesin hesap kanunları hazırlamış ve böylece mali düzeni sağlamıştır. 1924 Anayasası ve Bütçe
1923 te Cumhuriyet ilan edildikten sonra, TBMM nce kabul edilen 1924 Anayasası çağdaş hükümler içerdiği gibi, bütçe sistemi ve düzenine yani bütçe hakkına daha ayrıntılı yer vermektedir. Bu anayasa TBMM nin bütçenin incelenmesi ve onayı gibi görevlerini belirlemiştir.1924 Anayasasındaki bu düzenlemeler bütçe hakkının tam ve açık ifadeleridir. 1961 Anayasası ve Bütçe 1961 Anayasası Osmanlı İmparatorluğu TBMM Hükümeti ve Cumhuriyet devri Anayasalarının sahip olmadığı bir özellik sonucu ilk defa Referandum ile kabul edilmiş bir anayasadır. Bu anayasada TBMM nin belirli bir dönem için bütçeleri onaylama ve denetleme ile ilgili hükümleri bütçe hakkını vurgulamaktadır. 1961 Anayasasında bütçe hakkının boyutları İktisadi ve mali hükümler başlığı altında daha belirgin halde düzenlenmiş ve özellikle bütçe hakkını denetlemeye ilişkin özellikleri saptanmıştır. 1982 Anayasası ve Bütçe 1982 Anayasasında bütçe hakkı ile ilgili hükümleri düzenlerken, bütçe süreç ve uygulamasında farklı kuralları koymuştur.1982 Anayasasında 1961 Anayasasına göre bütçeyle doğrudan ilişkili düzenlemeler daha ayrıntılı hale getirilmiştir.