BÖLÜM 1 Genel Bakış Bu çalışma, Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliğinde, merkezi olarak planlanan bir ekonomiden Piyasa ekonomilerine tarihi geçişleri sırasında, istihdam olanaklarını arttırmak için işgücü piyasası gelişmelerini ve stratejilerini incelemektir. (Bu gruba dahil ülkeler, bu çalışma sırasında Bölge olarak adlandırılmıştır.) 1 Çalışma, üç önemli soruyu ele almaktadır. Geçişle ilgili ekonomik dönüşüm süreci işgücü piyasasını nasıl etkilemiş ve en güç ulaşılanlar kimlerdir? Farklı ülkeler dönüşüm sürecinde ne kadar ilerlemiştir ve daha fazla ve daha iyi işlerin yaratılmasında en önemli sınırlamalar nelerdir? Kamu politikası istihdam yaratılmasını desteklemede nasıl yardımcı olabilir? Merkezi olarak planlanan bir ekonomiden piyasa ekonomilerine geçiş, yoğun kurumsal reformlar ve yaygın yapısal değişiklikleri zorunlu kılmıştır. Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ülkeleri, devlete ait işletmeleri özelleştirmek ve ekonomilerini uluslararası ticaret ve sermaye akışlarına açmak suretiyle ekonomik serbestleşme konusunda etkileyici sonuçlar elde etmişlerdir. Dönüşümün erken aşamalarında yaşanan büyük atılımın ardından birçok ülkede kişi başına düşen gayri safi yurt içi hasıla (GSYİH) toparlanmış ve çoğunda dönüşüm öncesindeki seviyelere ya da daha üst düzeylere ulaşmıştır. Genel anlamda, (Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası [EBRD] dönüşüm endeksi ile temsil edilen) reform çalışmaları ile 1990 lı yılların ilk dönemlerinden bu yana yaşanan toparlanma arasında açık bir ilişki bulunmaktadır (şekil 1.1)
2 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Yakın geçmişte kaydedilen bazı ilerlemelere karşın, işgücü piyasası koşulları bu ülkelerin çoğunda hâlâ güçlükler içermektedir. Örneğin, - işgücü kaynaklarının kullanımının özet ölçümünü oluşturan - istihdamın çalışma çağındaki nüfusa oranı, hâlihazırda geçiş öncesine göre daha düşük seviyelerde olup genellikle sanayileşmiş ülkelerin ortalamasının altındadır (şekil 1.1). Gevşek işgücü piyasaları, Bölgede yer alan ülkelerde daha farklı boyutlar sergilemektedir: yüksek açık istihdam, düşmekte olan işgücü katılımı, ya da düşük seviyede verimlilik içeren istihdam tuzağı. Polonya ve Slovak Cumhuriyeti gibi daha hızlı bir şekilde yeniden yapılanmakta olan ülkelerde, yüksek ekonomik büyüme oranlarına karşın, işsizlik 2004 yılında sırasıyla yüzde 19 ve yüzde 18,2 düzeyinde gerçekleşmiştir. Macaristan da, işsizlik oranı nispeten daha düşük olmakla birlikte, (yaklaşık yüzde 6) bu oran kısmen düşmekte olan işgücü piyasası katılım seviyesine bağlıdır: ŞEKİL 1.1 Geçiş Ekonomilerindeki Reformların Sonuçları: Üretim daha yüksek ama istihdam hâlâ yetersiz, 1992 2003 Ukrayna Kırgız. Azerb. Rusya Beyaz Romanya Bulgar. Çek Macarist. Slovenya Slovak Polonya Lituanya Estonya Cum. Fed. Rusya Cum. Cum. Kişi başına GSYİH endeksi, istihdam oranı, 2003 (1992 = 100) 2003 EBRD Endeksi Kişi başına GSYİH (sol eksen) İstihdam oranı (sol eksen) 2003 EBRD Endeksi (sağ eksen) Kaynaklar: Dünya Bankası 2004c; ILO LABORSTA veri tabanı ve EBRD 2004 Geçiş Raporu Not: Kırgızistan Cumhuriyetinin verileri 2002 yılı içindir. Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Polonya, Slovenya ve Slovak Cumhuriyeti ile ilgili veriler 1993 yılını içermektedir; Romanya ya yönelik veriler ise 1994 yılına aittir. EBRD Geçiş Endeksi, Fiyatların Serbestleştirilmesi, Döviz ve Ticaretin Serbestleştirilmesi, Küçük Ölçekli Özelleştirme, Büyük Ölçekli Özelleştirme, İşletme reformu, Rekabet Politikası, Bankacılık Sektörü Reformu ve Banka Dışı Mali Kurumlarla ilgili yayınlanan göstergelerin basit ortalamasıdır.
3 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Açık işsizlik, Azerbaycan, Moldova ve Ukrayna gibi Eski Sovyetler Birliğinin daha yavaş değişmekte olan ülkeleri için daha az sorun oluşturmaktadır. Ancak, bu ülkelerdeki işgücünün çoğu yeniden yapılanmamış ve büyük ihtimalle de geçerliliği olmayan işletmelerdeki verimliliği düşük işlerde takılıp kalmış ya da geçim amaçlı tarıma dönmüştür. İstihdamın çalışma çağındaki kişiler için sadece bir hak değil, aynı zamanda da bir görev olduğu merkezi planlama döneminin istihdam seviyeleri, piyasaya dayalı bir sistemde sürdürülememektedir. Ancak, Bölgedeki ülkelerin çoğunda, gerçek piyasa koşulları kayda değer seviyede gevşeklik olduğunu açık bir şekilde göstermektedir. Bu durum işgücü piyasasında uzun süreli farklılıklara yol açmıştır. Bölge ekonomilerinde ve özellikle de Orta Avrupa (OA) ve Güneydoğu Avrupa (GDA) ülkelerinde, işsizlik genellikle uzun süreli olmakta ve pek çok işsiz kişi yeni iş bulmakta zorlanmaktadır. İşgücünün sektörler, firmalar ve bölgeler arasında önemli ölçüde yeniden tahsis edilmesi ihtiyacı göz önüne alındığında, geçiş dönemi sırasında işsizlikte yaşanan bu hızlı artış büyük ölçüde beklenmekteydi. Ancak işsizliğin sürekli olması başka bir deyişle, bir yıldan fazla bir süre boyunca işsiz kalan kişilerin oranı ileri piyasa ekonomilerindeki yüzde 40 ın altındaki seviye ile karşılaştırıldığında, AB 8 geçiş ülkelerinde yüzde 40 ila 50 arasındadır (ek 1.1). Geçiş döneminin başlangıcı sırasında yaygın olan görüş, yüksek işsizlik oranının geçici olacağı ve yeni ortaya çıkmakta olan özel sektörün istihdam yaratmaya başlaması ile birlikte düşeceği yönündeydi. Gerçekte ise, eski sektörlerde işinden olan işçilerin yeni sektörlerde iş bulma olanakları son derece sınırlı olmuştur. Bağımsız Devletler Topluluğunda (BDT), 2 yetersiz istihdam (düşük verimlilik içeren istihdam ile gizli istihdam) çok daha yaygındır. Daha fazla ve daha iyi iş olanaklarının yaratılması, Bölgenin öncelikli konuları arasında yer almaya devam etmektedir. Politik açıdan, geçerli ve uzun süreli istihdam yaratılması, daha birçok piyasa odaklı reforma verilecek desteği güçlendirecektir. Daha geniş tabanlı bir istihdam büyümesi sadece yüksek becerilere sahip olanlarla büyük şehirlerde yaşayanlar değil, pek çok işçi için iş olanakları sosyal maliyetleri de düşürecektir. Örneğin, Polonya da, aile reisi işsiz olan bir ailenin, aile reisi çalışan bir aileye göre yoksul olma olasılığı beş kat daha fazladır. Gürcistan, Kırgızistan Cumhuriyeti ya da Rusya Federasyonu gibi diğer pek çok ülkede işsizlik, yoksulluk riskini en az iki kat arttırmaktadır (Dünya Bankası 2005b). Yeni piyasa ekonomisi ortamı, ücret farklılıklarının daha da açılmasına katkıda bulunmuştur. 3 Ücret farklılıklarındaki artışın yükselen verimlilik değişkenleriyle tutarlı olmasına karşın, bu artışta piyasalardaki bozulmaların da (özellikle BDT ülkelerinde) rolü vardır. Bu durumdan en olumsuz etkilenenler şoklara karşı en hassas ve yeni piyasa değerlerine uyum sağlayabilme kabiliyeti en düşük olanlardır: genellikle daha az beceri sahibi olan ve daha yaşlı işçiler. Böylelikle, düşük istihdam ve
4 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği kayda değer kazanç eşitsizlikleri daha yüksek yoksulluk ve daha düşük sosyal refah seviyelerine dönüşmüştür. Bu sonuçlar son yıllarda iyileşmiş olmakla birlikte, nüfusun en zayıf katmanlarında ciddi sorunlar varlığını sürdürmeye devam etmektedir. Peki, o zaman Bölge de daha fazla ve daha iyi iş olanakları yaratılmasının yolu nedir? Her ülkenin benimsemesi gereken belirli politika kombinasyonları da söz konusu ülkenin kendisine has ekonomik ve işgücü piyasası durumuna bağlı olarak değişiklik göstermektedir. Ancak, tüm geçiş ekonomileri için, işgücünden yeteri kadar yararlanılamaması sorununun ele alınması iki yönlü bir strateji gerektirmektedir: firmaların piyasaya dahil edilmesi ve büyütülmesi ile istihdam yaratımının hızının arttırılması ve iş ve işçilerin eski, daha az üretken firmalardan yeni, daha üretken firmalara tahsis edilmesinin kolaylaştırılması. Bu stratejinin ilk bölümü yatırım ortamında daha fazla iyileşmeyi ve iş yapma maliyetlerinin düşürülmesini gerektirmektedir. Bölgedeki ülkelerin çoğu yatırım ortamlarında önemli gelişmeler kaydetmiştir. Ancak hâlâ bazı sıkıntılar bulunmaktadır. Düşük gelirli BDT ülkelerinde iş yapmanın yüksek riskleri vardır (örneğin, politikaların öngörülemez olması, güvence altına alınmayan mülkiyet hakları, sözleşmelerin yetersiz uygulanması ve sağlam olmayan altyapı). Orta gelirli BDT ülkelerinde (Beyaz Rusya, Kazakistan, Rusya ve Ukrayna), iş yapmanın önünde önemli idari engeller bulunmaktadır (örneğin çok sayıda izin gerekmesi, etkin olmayan düzenlemeler ve bürokrasi). OA ülkelerinde ise dolaysız maliyetlerin yüksek olması (örneğin, yüksek vergiler) ticareti engellemektedir. Önemli sayıda alt grup şirketleri bulunmasına karşın, firmaların pazara girmesi ve büyümesindeki en önemli sıkıntılar ve böylelikle de yatırım ortamı reformuna yönelik öncelikler ülkelere özgüdür. Bu sıkıntılar, raporda iki şekilde tanımlanmıştır: Bölge ülkelerindeki düzenleyici ve kurumsal ortam koşullarının, canlı bir özel sektöre sahip diğer ekonomilerinkiyle karşılaştırılması ve girişimcilere işlerini yürütmede ve büyüme potansiyellerinde karşı karşıya oldukları sıkıntıların doğrudan sorulduğu araştırmalardan yararlanılması. Stratejinin ikinci kısmı, işletmelerin yeniden yapılanmasının hemen ardından işten çıkarılan işçilerin gelirlerini korumak amacıyla şartlara uygun işgücü piyasaları ve etkili sosyal güvenlik ağlarının desteklenmesini gerektirmektedir. Bazı ülkelerde (daha çok BDT ve GDA da yer alanlar), istihdamın korunması ile ilgili mevzuatın (İKM) sıkı olmasına karşın, bu mevzuatın uygulanma kapasitesi zayıftır. Diğer ülkelerde ise (çoğunlukla AB üyesi GDA ülkelerinde) uygulama kapasitesi güçlü ve İKM nispeten esnektir. Bu ülkelerin işgücü piyasasının esnekleştirilmesi önündeki belirli sıkıntıları ele almaya odaklanmaları gerekmektedir. Örneğin, geçici istihdamla ilgili birkaç düzenlemenin bulunduğu ancak düzenli istihdamın yüksek oranda korunduğu durumlarda, bu ülkelerin, işgücü piyasasında ikilik yaratmaktan kaçınmak amacıyla devamlı işçilere sağlanan korunma önlemlerini azaltmaları gerekmektedir.
5 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Bu genel bakışın geri kalan kısmı, bu savları dört bölümde geliştirmektedir: Bölgedeki işgücü piyasası koşullarında, ülkeler arasındaki açık farklılıkların altının çizen, geçiş dönemindeki önemli işgücü piyasası gelişmelerinin bir özeti (ülkelerin gruplandırılması ile ilgili olarak kutu 1.1 e bakınız) İşletmelerin yeniden yapılanması, özelleştirme ve yeni girişimlerin piyasaya dahil edilmesi konularını ele alan, istihdam yaratımı ve kaybı sürecinin incelemesi İş ortamında yatırımları ve istihdam yaratımını engelleyen önemli sıkıntılar Bölgede daha fazla ve daha iyi iş olanaklarının yaratılması için hâlâ ihtiyaç duyulan politikalar Bölgede Değişen İşgücü piyasaları Bölgedeki ekonomik büyümenin tekrar başlamasına karşın istihdam yaratımı konusunda kaydedilen gelişmelerin nispeten zayıf olması, hâlihazırda politika yapıcıların çoğunun en önemli endişe konusunu oluşturmaya devam etmektedir. Bölge ülkelerindeki ekonomik dönüşüm sürecinin erken aşamalarında, üretimde yaşanan önemli daralmalar nedeniyle istihdamda düşüş olmuştur. Ancak bunu izleyen toparlanma dönemlerinde, istihdam, üretimin kaydettiği ilerlemeye ulaşamamıştır. Bu durum özellikle, GSYİH büyümesinin korunduğu ancak istihdamın büyük ölçüde durgun olduğu OA ülkeleri için geçerlidir. Bu nedenle, bazı AB 15 ülkelerinde de olduğu gibi (ek 1.1), belirli geçiş ekonomileri, son zamanlarda, kayıtlı sektördeki iş olanaklarının üretimdeki büyümeye güç bela yanıt verdiği bir işsiz büyüme yaşamışlardır. Polonya bu durum için iyi bir örnek oluşturmaktadır: 1990 lı yılların son dönemlerinden bu yana, nispeten yüksek büyüme oranlarına karşın, istihdam oranı düşmekte ve işsizlik sürekliliğini korumaktadır. Macaristan da, nispeten zayıf işgücü talebi, işgücü katılımında düşüşe yol açmıştır. BDT ülkeleri gibi diğer ülkelerde ise üretim ve istihdam arasındaki bağlantı daha güçlüdür. Geçişin ilk yıllarında bu üretimdeki büyümede yaşanan olumsuz gelişmeler ya da çok düşük düzeyde büyümeden kaynaklanmıştır. Son yıllarda ekonomik büyümenin tekrar başlaması ile birlikte bile istihdamla olan güçlü bağlantı, genel anlamda düşük kaliteli istihdamla birlikte (tarım da dahil olmak üzere), işverenin son çare olarak başvurduğu kayıt dışı ekonomideki hızlı artışla ilişkili olmuştur. Geçiş döneminde Bölgedeki işgücü piyasalarını niteleyen dört ana özellik bulunmaktadır:
6 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği KUTU 1.1 Jeopolitik Ülke Grupları Bölge Ülkeleri arasındaki Ekonomik ve Kurumsal Farklılıkları Yansıtıyor Bölge geniş bir alanı kapsamakta ve ekonomik açıdan çeşitlilik içermektedir. Ülkelerin oluşturduğu alt gruplar, ekonomik kalkınma düzeyleri, kurumları, sanayi yapıları ve piyasa odaklı reformlarda kaydedilen ilerlemeler açısından farklılık göstermektedir. Bu farklılıklar, sonuç itibariyle bu ülkelerin işgücü piyasalarının özelliklerini ve gelişimini etkilemektedir. Bölgedeki ülkeleri gruplandırmanın bir yolu geleneksel jeopolitik gruplandırma yönteminin uygulanmasıdır (ek 1.1). Bu yaklaşım söz konusu ülkelerin ekonomik gelişim, kurumsal koşullar ve ekonomik yapılanma seviyelerindeki farklılıkları açık bir şekilde göstermektedir: Aşağıdaki tablo, jeopolitik konum ile kişi başına düşen GSYİH ile ölçülen ekonomik kalkınma seviyesindeki farklılıklar arasındaki yakın ilişkiyi göstermektedir. Tüm AB üyesi OA ülkeleri, Bölgedeki en zengin ülkelerin oluşturduğu gruba dahildir. Tüm düşük gelirli BDT ülkeleri ise Bölgenin en yoksul ülkelerinin yer aldığı grupta bulunmaktadır. Böylelikle, jeopolitik konum ekonomik kalkınma seviyesinin iyi bir göstergesini oluşturmaktadır. Jeopolitik Konum ve Ekonomik Kalkınma Seviyesi Yakından İlişkilidir Gelir Grupları: Kişi başına düşen GSYİH, a 2002 Jeopolitik gruplar Üst tersil Orta Alt tersil Ortalama değer ABD $ ı AB üyesi OA ülkeleri 8 12.984 AB ye aday OA ülkeleri 1 2 8.032 GDA 3 1 5.685 Orta gelirli BDT 3 1 6.122 Düşük gelirli BDT 7 2.428 Kaynaklar: Dünya Bankası Kalkınma Göstergeleri, Banka personelinin hesaplamaları Not: Rakamlar, hücre içinde bulunan ülkelerin sayısını temsil etmektedir. a. PPP de (satın alma gücü paritesi) GSYİH (cari uluslararası dolar) 1. Birçok ülkede yeni iş olanaklarının yaratılması mevcut iş olanaklarının kaybedilmesine göre daha yavaştır ve istihdamda düşüşe neden olmaktadır. Genel olarak Bölgede geçişle birlikte iş olanaklarının yeniden tahsis edilmesinde (yaratılan ve kaybedilen istihdamın toplamı) dramatik bir artış yaşanmıştır 1980 li yıllardaki işgücünün yüzde 10 undan azını oluşturan oran, 1990 lı yıllarda yüzde 25 in üzerine çıkmıştır. Ancak ülkeler arasındaki en önemli fark istihdam yaratımı konusundadır. BDT de yer alan ülkeler gibi reformlarda geri kalmış ülkelerin geçişin ilk aşamalarında istihdam kaybını kontrol altına alabilmelerine karşın daha sonra bu değer yüksek seviyelere ulaşmış ve beraberinde yeni iş olanaklarının yaratılmasını sağlayacak özel teşvikleri getirmemiştir.
7 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Benzer şekilde, jeopolitik konum ile kurumlar ve yönetişimin kalitesi arasında da güçlü bir örtüşme bulunmaktadır. Hükümetlerin etkililiği jeopolitik gruplar arasında kayda değer ölçüde farklılık göstermekle birlikte, grupların kendi içlerindeki farklılıklar nispeten daha azdır. Jeopolitik konum ayrıca (Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankasının endeksine göre ölçülen) ekonomik geçişle ilgili ilerlemelerle de büyük ölçüde ilişkilidir. Avrupa Birliğine üye olmuş ya da üyeliğe aday ülkeler en çok piyasa reformlarını uygulamada ilerleme kaydetmişlerdir. Ekonomik geçiş, orta gelirli ve özellikle düşük gelirli BDT ülkelerinde daha az ilerlemiş ve GDA ülkelerindeki ilerleme ise orta seviyede gerçekleşmiştir. Doğal olarak, jeopolitik sınıflandırmanın kullanılması bazen, bazı ülkelerin ekonomik açıdan yanlış sınıflandırılmalarına neden olmaktadır. AB ye giriş sürecinde bulunan ve böylelikle de OA grubunda yer alan Bulgaristan ve Romanya, ekonomik kalkınma yönünden GDA ülkelerine daha yakındır. Orta ve düşük gelirli BDT ülkeleri arasındaki sınır bazı burumlarda belirsizdir. Örneğin, hükümetin etkililiği ve düzenleme kalitesi açılarından Ermenistan diğer düşük gelirli BDT ülkelerine göre daha iyi performans göstermektedir. Gürcistan, Kırgızistan Cumhuriyeti ve Moldova ise diğer BDT ülkelerine göre piyasa odaklı reformlarda daha ileridir. Kaynak: Banka personelinin analizleri 2. İstihdamın içeriği değişmiştir. Düzenli kayıtlı sektör istihdamında düşüş olurken, geçici ve sürekliliği olmayan kayıt dışı sektör istihdamı artmıştır. Bu da işgücü piyasasındaki bölünmelerin artmasına yol açmıştır. Ayrıca daha az beceri isteyen teknik imalat işlerinden daha çok beceri gerektiren mesleki ve idari hizmet sektörü işlerine doğru bir kayma gerçekleşmiştir. 3. Ücretlerde yaşanan artışlar son yıllarda hızlanmış ancak ücret değişkenleri de önemli ölçüde yaygınlaşmıştır. İşletmelerin yeniden yapılanması üretimin artmasında büyük gelişmelere yol açmış ve bu da önemli reel ücret artışlarını getirmiştir. Aynı zamanda, eğitime ve piyasa ile ilgili becerilere gösterilen ilgi yükselerek ücret dağılımındaki farklılıkların daha da artmasına ve düşük ücretli işlerde çalışan işçilerin payının yükselmesine neden olmuştur.
8 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği 4. Ülkeler içinde istihdam yaratımı konusunda güçlü bir bölgesel yoğunluk vardır ve bu da işgücü piyasası koşullarında büyük bölgesel farklılıklara yol açmıştır. İşgücü piyasasının geçiş şokuna karşı bu uyum sağlama özellikleri değişik düzeylerde olmakla birlikte, Bölge ülkelerinin alt gruplarında yagın olarak yaşanmıştır. Ancak, aynı zamanda, işgücü piyasasına uyum sağlamanın niteliğinde, söz konusu piyasanın bölgeye özgü özelliklerine bağlı olarak önemli ölçüde bölgeler arası farklılıklar gözlenmiştir. Aşağıda bu dört işgücü piyasası faktörü sırasıyla ele alınmıştır. Bölgede Sürekli İşsizlik ve Verimli İş Olanaklarının Eksikliği Bölge ülkelerinde gözlenen işgücü piyasası sonuçları, dönüşüm sürecinin farklı aşamalarını ve bunun altında yatan iş dinamiklerindeki farklılıkları yansıtmaktadır (şekil 1.2). Tüm ülkeler, ölçeklerini küçülten ya da kapanan işletmeler nedeniyle istihdam kaybı konusunda büyük bir artış yaşamışlardır. Ayrıca yeni ve büyümekte olan şirketler nedeniyle istihdam yaratılmasına da tanık olmuşlardır. Ancak yaratılan ve kaybedilen istihdamın büyüklüğü ile bunların zamanlaması, ülkeler arasında kayda değer ölçüde farklılık içermiştir. Örneğin Estonya ve Slovenya, geçişin erken dönemlerinde kısa süreli bir yaygın istihdam kaybı yaşamıştır. Bunu istihdam yaratımı ve kaybının el ele ilerlediği bir dönem izlemiştir (senkronize akışlar). Daha yakın zamanlarda ise, bu ülkelerde istihdam yaratımının istihdam kaybını geride bırakmaya başladığını gösteren işaretler ortaya çıkmaktadır. Buna karşılık, diğer birçok ülke hâlâ istihdam yaratımının istihdam kaybının gerisinde kalması sorunu ile mücadele etmektedir (örneğin, şekil 1.2 de Romanya ya bakınız). Geçtiğimiz on yılın büyük bir kısmında istihdam yaratımının istihdam kaybının gerisinde kaldığı Rusya da iş akışları önemli ölçüde düşük seviyelerde seyretmiştir. İstihdam kaybının yeniden yapılanma sürecinin yavaşlatılması suretiyle kontrol altına alındığı ülkelerde, gerekli dönüşüm sürecinin gerçekleştirilmesi ile birlikte daha büyük akışlar beklenmektedir. Geçişin başlangıç aşaması sırasında, yüksek istihdam kaybı ve düşük istihdam yaratımı işsizliğin artması ve istihdamın düşmesi sonucunu getirmiştir. Bugün işsizlik oranları çeşitli OA ülkelerinde ikili basamaklı rakamlarla ifade edilmekte ve bazı durumlarda bu oranlar Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütünün (OECD) ya da AB 15 ortalamalarının üzerinde gerçekleşmektedir (şekil 1.3). İşsizlik oranları, Makedonya Eski Yugoslavya Cumhuriyetinde yüzde 30 dan daha yüksek seviyelere, Polonya da ise yüzde 19 düzeyine ulaşmaktadır. BDT ülkelerinin çoğunda, açık işsizlik daha düşük seviyelerde gerçekleşme eğiliminde olmakla birlikte (sınır dışında yer alan bir ülke olarak Gürcistan da yüzde 12 den fazla), pek çok işçi düşük verimlilik içeren
9 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ŞEKİL 1.2 Senkronize olarak gerçekleşmeyen İstihdam Yaratımı ve istihdam Kaybı İşsizliğe Yol Açıyor Senkronize iş akışları Daha az senkronize iş akışları Estonya Rusya Federasyonu Toplam İstihdamın Yüzdesi Toplam İstihdamın Yüzdesi Slovenya Romanya İstihdam yaratımı İstihdam kaybı Net istihdam kayıpları Net istihdam kazançları Kaynak: Scarpetta ve Vodopivec 2005 işlerde çalışmakta ya da geçimlik tarıma geri dönmektedir (aşağıdaki açıklamalara bakınız). OA ülkelerinde, yüksek ve sürekli işsizlik, işçilerin iş olanaklarının olmaması nedeniyle hevesleri kırılarak iş aramayı bırakmaları ile birlikte, işgücü katılım oranlarında büyük bir düşüşü de beraberinde getirmiştir. Bu ülkelerde, hem açık işsizlik hem de düşük işgücü katılımı istihdam ile çalışma çağındaki nüfus arasındaki oranın da düşük olmasına neden olmuştur (şekil 1.4). 4 İstihdamın nüfusa oranı AB ortalamalarının ve ülkelerin çoğunda ise çalışma çağındaki nüfusun yüzde 70 i olarak belirlenen Lizbon hedefinin açık bir şekilde altındadır. 5 Ancak, son yıllarda istihdamdaki bu olumsuz eğilimin bazı ülkelerde tersine çevrildiğini gösteren ve istihdam beklentilerinin nihayet iyileşmekte olduğu yönündeki ümitleri arttıran bazı işaretler bulunmakta ve bunların en belirgin olanları Baltık Devletlerinde gözlenmektedir.
10 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ŞEKİL 1.3 Geçiş Ekonomilerinin çoğunda İşsizlik Yüksek Seviyesini Korumaktadır 2003 yılında İşsizlik Oranı, Yüzde Düşük Kırgızistan Cumhuriyeti * Gelirli BDT Gürcistan Moldova Orta Gelirli BDT GDA Ukrayna Kazakistan Rusya Federasyonu Makedonya, EYC Arnavutluk Sırbistan & Karadağ Polonya Slovak Cumhuriyeti Hırvatistan OA Bulgaristan Lituanya Letonya Estonya Çek Cumhuriyeti Romanya Slovenya Macaristan AB 15 Türkiye OECD ortalaması 2003 yılında işsizlik oranı, % Kaynaklar: İşgücü Araştırmaları (ILO [LABORSTA veri tabanı], OECD); * 2002; ve BDT ülkelerinde İşgücü Piyasası, İstatistik Özeti, BDT Devletler Arası İstatistik Komitesi, Moskova 2004. OA ve GDA ülkelerinde işsizliğin en göze çarpan özelliği uzun süreli oluşu ve yaygın olarak genç ve daha az eğitim almış kişileri etkilemesidir. Bunlar birçok AB ülkesinde gözlenen sorunlar olmakla birlikte Bölge nin bazı ülkelerinde özellikle ciddi boyutlara ulaşmaktadır.
11 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ŞEKİL 1.4 İstihdam Oranları Düşmüş ve Yüzde 70 Olan Lizbon Hedefinin Altında Kalmıştır 2003 yılında İstihdamın Çalışma Çağındaki Nüfusa Oranı Düşük Gürcistan Gelirli Kırgızistan Cumhuriyeti * BDT Moldova * Orta Gelirli BDT Kazakistan Rusya Federasyonu Ukrayna Sırbistan & Karadağ * GDA Makedonya, EYC Çek Cumhuriyeti Estonya Slovenya Letonya OA Lituanya Romanya Slovak Cumhuriyeti Macaristan Bulgaristan Polonya Türkiye AB 15 ortalaması Lizbon Stratejisi hedefi İstihdamın Çalışma Çağındaki Nüfusa Oranı, 2003 Kaynaklar: ILO [LABORSTA veri tabanı], OECD; Eurostat; ve Banka personelinin hesaplamaları. Not:* = 2002 Birçok OA ülkesinde işsiz olanların yüzde ellisinden fazlası bir yıldan fazla süredir çalışmamakta (uzun süreli işsiz) olup, bu oran GDA ülkelerinde daha da yüksektir. İşsizlikten kaçabilme ihtimali esnek işgücü piyasalarındaki standartlara göre çok düşüktür ve durağan bir işsizler havuzunun bulunduğu bazı AB ülkelerinde görülenle benzerdir. Geçiş döneminde olmayan bir ekonomiye sahip olan Türkiye, buna tezat olarak daha dinamik bir işgücü piyasasının etkili bir örneğini sunmaktadır.
12 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Buradaki uzun süreli işsizlik toplam işsizliğin yaklaşık yüzde 30 unu oluşturmakta ve bu da daha esnek AB işgücü piyasalarında gözlenen oranla benzerlik göstermektedir. Geçiş ekonomilerinde işsizlik oranları, eğitim seviyesi daha düşük işçiler arasında özellikle yüksektir. Örneğin, Polonya da ilkokul eğitimi almış (8 yıl) bir işçinin işsiz kalma ihtimali, yüksek öğrenim görmüş bir işçiyle karşılaştırıldığında dört kat daha fazladır. İlkokul eğitimi almış kişilerin istihdam oranı, lise eğitimini tamamlamış işçilerin yüzde 80 lere yaklaşan oranıyla karşılaştırıldığında yüzde 20 den daha azdır (Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı [UNDP] 2004). Gençler yüksek işsizlik sıkıntısıyla karşı karşıya olan bir başka grubu oluşturmaktadır: ortalama olarak gençlerdeki işsizlik oranı genel işsizlik oranları ile karşılaştırıldığında iki kat daha yüksektir. Bulgaristan ve Slovak Cumhuriyetinde genç işgücünün üçte birinden daha fazlası işsizdir ve bu onları daha da yoksullaştırmaktadır. Birçok BDT ülkesinde, düşük açık işsizlik ve yüksek istihdam oranları önemli sorunları gizlemektedir: sürekli olarak gereğinden fazla personelin çalıştırıldığı işletmelerin yeniden yapılandırılmasında gecikme ve özellikle düşük gelirli BDT ülkelerinde, kayıt dışı sektörde, geçimlik gelir kazanmak amaçlı düşük seviyelerde verimlilik içeren işlerin hakim olması. İkinci özellik, sosyal korunmanın etkisiz kaldığı ve böylelikle işçilerin çoğu için işsizliğin mali olanaklar açısından bir seçenek olmadığı, gelişmekte olan ülkeler için tipik bir durumdur. Bunun doğal sonucu olarak da BDT ülkelerinde yeniden yapılanma süreci ilerledikçe, işsizliğin daha da kötü boyutlara ulaşabileceği beklenmektedir. İşletmeler, rekabet edebilmek için, OA ülkelerinde olduğu gibi ölçeklerini daha da kararlı bir şekilde küçültecekler ve kârlılığı olmayan firmalar kapanacaktır. Böylece, yeniden yapılanma sürecinde ilerleme kaydedildikçe işsizliğin artma ihtimali de yüksek olacaktır. Bu durumun işsizliği ne derece arttıracağı, işten çıkarılan işçilerin yeni özel sektörde (ya da kayıt dışı sektörde) kolaylıkla iş bulup bulamayacağına bağlıdır. İstihdamın Değişen Niteliği Geçiş döneminden bu yana meydana gelen en büyük değişiklik, yüksek kazanç getirmese de güvenli istihdamdan, daha fazla kazanma potansiyeli içeren ancak daha az istikrarlı işlere yönelim olmuştur. Ancak düşük gelirli BDT ülkelerinde sürekli olmayan ve daha az resmiyet içeren işlerde de gelişmekte olan ülkelerde gözlenen seviyelere ulaşan dramatik bir artış yaşanmıştır. Örneğin, bağımsız çalışanlar, AB geçiş ekonomilerinde toplam istihdamın yüzde 20 sini, düşük gelirli BDT ülkelerinde ise yaklaşık yüzde 50 sini oluşturmaktadır. Benzer şekilde, kayıt dışı sektör istihdamının toplam istihdam içindeki payının BDT ülkelerinde yaklaşık yüzde 40 ila 50 arasında olduğu tahmin edilmektedir. Geçiş ülkelerinde işlerin niteliğinde yaşanan değişiklikle ilgili bir başka özelik de, sabit süreli istihdam sözleşmelerinin hızla artmasıdır.
13 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Geçici ya da kayıt dışı düzenlemelerle sunulan işlerle, bağımsız çalışanların yapmakta olduğu işlerin özellikleri kişiler ve ülkelere göre farklılık göstermektedir. Geçici istihdam, firmalar tarafından, süresiz sözleşmelerle çalışan kişilerin işten çıkarılması ile ilgili genellikle katı düzenlemelerden kaçınmak amacıyla yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Örneğin, Hırvatistan da, işçilerin çoğu, sabit süreli sözleşmelerle işe alınmaktadır (Dünya Bankası 2003b). Kayıt dışı işler genç, eğitim seviyesi düşük ve teknik imalat işlerinde çalışan işçiler arasında son derece yaygındır. Ayrıca belirli bir süre yaşanan işsizliğin ardından, kayıtlı sektörde yer alan işlere göre daha sıklıkla tercih edilmektedir. Kayıt dışı işçiler ayrıca (ortalama olarak), kayıtlı sektörde çalışan işçilere göre daha düşük ücretler almaktadır. Kayıtlı ve kayıt dışı sektör işleri arasında gözlenen ücret değişkenleri büyük ölçüde bu iki sektördeki işçilerin seçiminden kaynaklanmaktadır: daha düşük beceri seviyelerine ve daha az deneyime sahip işçiler daha çok kayıt dışı işlerde ve özellikle de düşük verimlilik potansiyeli olan küçük firmalarda çalışmaktadır. Bağımsız çalışmanın özelliklerinde de oldukça fazla değişiklik gözlenmektedir. Beceri seviyesi düşük ve özellikle de BDT ülkelerindeki bazı işçiler için perakende ve tarım sektöründe kendi hesabına yapılan işler geçimlik faaliyetlerdir. Ancak diğer daha fazla beceriye sahip işçiler tarafından bağımsız istihdam, özellikle de daha dinamik OA ülkelerinde, daha iyi kazanç olanakları ve daha kapsamlı girişimcilik içerdiğinden kayıtlı sektöre tercih edilmektedir. İşlerin nitelikleri aynı zamanda sektörler arası kaymalar ve sanayi temelinden hizmet temeline dönüşüm nedeniyle de değişikliğe uğramıştır. Birçok ülke, teknik imalat işlerinde çalışanların sayısında düşüş ve mesleki ve idari hizmet sektörü işlerinde ise artış yaşamıştır. Buna karşılık, BDT ülkelerinin çoğunda sanayi temelinden hizmet temeline dönüşüm, tarımsal istihdamdaki artışla ilişkili olmuştur. Şekil 1.5, işlerin yeniden tahsis edilmesindeki farklı kalıpları göstermektedir. Çek Cumhuriyetinde, piyasa hizmetlerinin toplam istihdam içindeki payı, geçiş döneminde yaklaşık yüzde 5 lik bir artış gösterirken, imalatın payı ise yaklaşık yüzde 3 düşmüştür. Buna tezat olarak, Kırgızistan Cumhuriyetinde piyasa hizmetlerinin toplam istihdam içindeki payının son derece küçük bir artış göstermesine karşılık, imalatın payında dramatik bir düşüş gözlenmiş (yaklaşık yüzde 17) ve ortalama yüzde 20 düzeyinde bir artış kaydeden tarıma doğru büyük bir kayma gerçekleşmiştir. BDT ülkelerindeki tarımsal istihdamın payının kayda değer ölçüde artmasının sadece geçici bir durum olup olmadığı ya da kişi başına düşen geliri nispeten daha düşük ülkelerde daha sıklıkla yaşanan istihdam kalıplarına doğru daha derin ve uzun süreli bir geri dönüşü yansıtıp yansıtmadığı açık değildir. İşlerin içerdiği beceriler, özellikle yeni sektörde yukarı doğru bir kayma göstermiştir. Geçiş sırasında istihdam yaratımı ve kaybı ile ilgili profiller, beceri, meslek ve deneyim açılarından farklılık göstermiştir. Birçok iş düşük beceri gerektiren ya da yüksek ölçüde uzmanlaşmış imalat faaliyetleri içinde eriyip yok olmuştur. Sadece nispeten daha fazla beceri
14 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği isteyen faaliyetlerde değil, aynı zamanda da düşük ve orta seviyelerde beceri gerektiren ancak kaybolan imalat işlerinden farklı olan belirli hizmet faaliyetlerinde de pek çok yeni iş olanağı yaratılmıştır. Örneğin Estonya da toplam istihdam içindeki elleriyle çalışmayan işçilerin payı 1990 2000 yılları arasında yüzde 8 lik bir artış kaydetmiş ve bugün elleriyle çalışmayan işçilerin toplam istihdamın yüzde 55 ini oluşturmaktadır. Rusya da, yüksek öğrenim görmüş işçilerin payı 1992 2000 yılları arasında yüzde 6 artmış ve hâlihazırda yüzde 20 nin üzerindedir. Benzer bir artış ta Polonya ve diğer OA ekonomilerinde yaşanmıştır (Peter 2003). Eski sektörde yok olan ve yeni sektörde yaratılan işler arasındaki bu beceri dengesizliği, geçiş ekonomilerindeki işsizliğin altında yatan etmenlerden birini oluşturmaktadır. Eğitim sisteminde reformları ve yeni bezeriler kazandırmaya yönelik çalışmalar gerektirmektedir (Commander ve Köllo 2004). 6 İşlerin niteliğinde meydana gelen değişiklikler erkekleri kadınlardan daha fazla etkilemiştir. Erkek istihdamının hakim olduğu ağır sanayi ve madencilik sanayisi sektörlerde pek çok iş kaybedilmiş buna karşılık, kadınların daha kolay erişebileceği hizmetlerde yeni faaliyetler yaratılmıştır. Sonuç olarak, geçiş döneminde, erkekler kadınlara oranla nispeten daha fazla iş kaybına uğramıştır. Örneğin, OA ülkelerinde yüzde 54 seviyesinde olan kadınların istihdamının nüfusa oranı, AB 15 ortalamasına (yüzde 56) yakınken, yüzde 65 olan erkek oranı AB 15 ortalamasının önemli ölçüde altında kalmaktadır (yüzde 78). 7, 8 Ücret Artışı, Eşitsizlik ve Düşük Ücretli İşler Son yıllardaki ücret artışları şirketlerin yeniden yapılandırılması ve verimlilikle ilgili olarak kaydedilen iyileşmelerden kaynaklanmaktadır. İşletmelerin yeniden yapılandırılması içeridekilere (başka bir deyişle işlerini kaybetmeyenler ve yeni iş bulmayı başarabilenlere) yarar sağlamıştır. 9 Ücretlerdeki en hızlı artış, yıllık ortalama yüzde 2,8 ile düşük gelirli BDT ülkelerinde gerçekleşmiştir. Bu artışlar GDA ve OA ile orta gelirli BDT ülkelerinde daha yavaş seyrederek 1996 2002 yılları arasında yıllık ortalama yüzde 2,5 2,6 seviyesinde gerçekleşmiştir. İdari mekanizmalardan piyasa tabanlı mekanizmalara kadar ücret belirleme mekanizmalarındaki değişiklik, ücret farklılıklarının artmasına yol açmıştır. Önceleri ücret dağılımı, siyasal ve sosyal eşitliği öngören ideoloji ve merkezi ücret belirleme mekanizması nedeniyle merkezi planlama altında sıkışıp kalmıştı. Örneğin üniversite çalışanlarının ücret değerleri mesleki eğitim almış kişilere göre sadece yüzde 20 daha fazlaydı. 10 Ekonominin yapısındaki değişiklikler ve bunun sonucunda ortaya çıkan farklı işgücü türlerine yönelik talep, sosyalist dönemlerde yaygın olmayan işçi ve şirket özellikleri (eğitim ve beceri, meslek ya da sanayi gibi) için çeşitli ücret değerlerinin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Polonya da üniversite eğitimi almış bir işçi bugün, temel meslek eğitimi almış bir
15 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği
16 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ŞEKİL 1.5 İstihdamın Yeniden Tahsis Edilmesindeki Farklı Kalıplar: Çek Cumhuriyeti (OA) ile Kırgızistan Cumhuriyetinin (BDT) Karşılaştırması Çek Cumhuriyetinde istihdamın yapısı Geçiş döneminde yaşanan evrimin gösterge (benchmark) ile karşılaştırılması Tarım Sanayi Toplam Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları Toplam Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları İstihdamın İstihdamın Yüzdesi Yüzdesi Piyasa Hizmetleri Piyasa Dışı Hizmetler Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları Kırgızistan Cumhuriyetinde istihdamın yapısı Geçiş döneminde yaşanan evrimin gösterge (benchmark) ile karşılaştırılması Tarım Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları Sanayi Toplam Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları Toplam Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları İstihdamın İstihdamın Yüzdesi Yüzdesi Piyasa Hizmetleri Piyasa Dışı Hizmetler Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları Kaynak: Banka personelinin, Viyana Uluslararası Ekonomi Çalışmalarının Uluslararası Doğu Avrupa Veri Tabanı na dayanarak hazırlamış olduğu hesaplamalar. Not: Piyasa göstergeleri, kişi başına düşen GSYİH içindeki sektörel istihdam paylarının regresyonları ve 50 ülkenin oluşturduğu bir örnek üzerine oturtulması suretiyle elde edilmiştir.
17 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği başka işçiye göre (ortalama) yüzde 70 daha fazla kazanmaktadır. Özel sektörde, üniversite eğitimine verilen değer daha da yüksektir (yüzde 160). 11 Bu doğal değişiklikler, geçiş döneminin büyük bir kısmında ücret eşitsizliklerinde artışa katkıda bulunmakla kalmayıp aynı zamanda ücretlerin verimlilik değişkenleriyle daha iyi uyum sağlaması ile birlikte daha iyi bir piyasa verimliliğine yol açmıştır. Ancak dikkat edilmesi gereken nokta, ücret eşitsizliklerinin sanayileşmiş ülke standartlarına göre yüksek olmasına karşın, son yıllarda biraz düşüş kaydetmiş olduğudur (Dünya Bankası 2005b). Cinsiyete göre ücret değişkeni Bölge deki birçok ülkede düşüş kaydetmiş ve nispeten küçüktür. Ortalama olarak kadınlar, benzer işlerde erkeklere göre yüzde 20 daha az kazanmaktadır ve bu da uluslararası standartlara göre ılımlı düzeydedir (Paci 2002). Böylelikle, cinsiyete göre ücret değişkeni ücret eşitsizliğinin artmasına neden olan bir etmen olmamıştır. Herşeyden önce, Bölge deki kadınlar (ortalama olarak) erkeklerden daha eğitimli oldukları için okula geri dönüşlerden erkeklere göre daha fazla yararlanmışlardır. Hâlihazırda, ücret eşitsizliğinin hemen hemen tüm geçiş ekonomilerinde yüksek olmasına karşın, Bölge deki ülke alt grupları arasında önemli ölçüde farklılıklar bulunmaktadır (şekil 1.6). Avrupa geçiş ekonomilerinde ücret eşitsizliği, AB standartlarına göre yüksek olmasına karşın yine de, (üst sınırına yakın olmakla birlikte) OECD sınırlarının içinde kalmaktadır. Buna karşılık, BDT ülkelerinin çoğunda ücret farklılıkları, pek çok gelişmekte olan ülkeye has oldukça yüksek seviyelere ulaşmıştır. Buna bir gösterge olarak, OA ülkelerinde üst desilde yer alan işçiler genellikle alt desildeki işçilere göre 4 ila 5 kat daha fazla kazanmaktadır. Kırgızistan Cumhuriyetinde, bu oran 9 a, Rusya da 11 e, ve Azerbaycan da 13 e yükselmektedir. Buna karşılık AB ülkelerinde, desil oranı 3 ile 4 arasında değişmektedir. Yüksek kazanç eşitsizliği olan ülkelerde işgücü piyasası giderek büyüyen yüksek ücretli bir kesim ile aynı şekilde geniş bir düşük ücretli kesim arasında ikiye ayrılmaktadır. Örneğin, (kazanç eşitsizliğinin nispeten düşük olduğu) Çek Cumhuriyetinde ve Slovenya da, tüm ücretli ve maaşlı işçilerin yüzde 5 inden azı ortalama kazançlarla karşılaştırıldığında yüzde 50 daha az kazanmaktadır. Sırbistan ve Karadağ da bu oran yüzde 20 yi aşmakta, Rusya da yüzde 25 e ve Azerbaycan da yüzde 30 a ulaşmaktadır. 12 Düşük ücretlerin yüksek insidansı, yoksulluğa dönüşebilecek olması nedeniyle özellikle önemlidir. Ancak, Bölge de tüketim eşitsizliği, birden fazla kazanç sağlayan kişinin bulunduğu haneler ve birçok ülkedeki kapsamlı transfer sistemleri nedeniyle ücret eşitsizliğinden daha düşük olma eğilimindedir. Düşük gelirli BDT ülkeleriyle ve bazı GDA ülkelerinde de para transferleri ile diğer özel havaleler tüketim seviyelerini yükseltebilmektedir (Dünya Bankası 2005b).
18 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Asgari ücret, Avrupa geçiş ekonomilerinde ücret dağılımını azaltarak bir taban görevi yapar. OA ve GDA ülkelerinde asgari ücretler ortalama ücretin yaklaşık yüzde 40 ı civarında belirlenir. Buna karşılık BDT ülkelerinde, asgari ücretler nispeten çok daha düşüktür. Kural olarak, asgari ücretler ortalama ücretlerin yüzde 20 den azını çoğunlukla da yüzde 10 unu oluşturur ki, bu da bağlayıcı olma olasılıklarını düşük olması anlamına gelir. Bu durum firmalara düşük ücretli işleri koruma olanağını tanır ve böylelikle de ücret dağılımına katkıda bulunur. Coğrafi İşgücü Piyasası Eşitsizlikleri İşgücü piyasası koşulları, Bölge ülkelerinin çoğunda coğrafi alanlara göre önemli ölçüde farklılık gösterir ve çoğu durumda bu tür coğrafi farklılıklar sürekliliğini korumuş ve hatta zamanla artmıştır. Örneğin 2003 yılında, en yüksek ve en düşük işsizlik oranına sahip bölgeler (genellikle başkentler) arasındaki farklılıklar, Romanya ve Slovenya hariç Bölgenin tüm ülkelerinde 3 faktörünü aşmıştır. İşsizlikle ilgili bu eşitsizlikler aynı zamanda ücretlerdeki yaygın farklılıklarla ilişkilidir ve işsizlik oranı daha yüksek olan bölgelerde ücretler daha düşüktür. Rusya daki bölgesel işgücü piyasasındaki koşullar çok daha belirgindir ve Rusya daki bölgelerin yoğun ekonomik çeşitliliğini yansıtmaktadır. Bölgesel farklılıklar sürekli olma eğilimindedir geçişin başlangıcında daha iyi performans gösteren bölgeler daha sonraki aşamalarda da daha iyi performans gösterme eğilimlerini sürdürmüşler bu da, geçişe özgü bir olaydan ziyade uzun vadeli olabileceklerini göstermiştir. İstihdam yaratımı ve istihdam olanakları daha çok çeşitlilik gösteren sanayi yapılarına özellikle de büyük ve daha da genişlemekte olan hizmet sektörleri, gelişmiş altyapı, ve deneyimli iş gücüne sahip büyük şehir yığılmalarının çevresinde kümelenmiştir. Buna karşılık, bireysel talep şoklarına maruz kalan tek kültürlü (yüksek oranda uzmanlaşmış) sanayi bölgelerinde, istihdam beklentileri olumsuz ve işsizlik yüksektir. Örneğin, Bulgaristan ve Moldova da 2000 li yılların başlarında istihdam neredeyse sadece başkent bölgesinde büyümekteydi. Aynı dönemde istihdam Hırvatistan da, 21 bölgeden sadece 4 ünde, Polonya da ise 16 bölgeden 3 ünde artış göstermiştir. Kırsal tarımsal alanlarda işsizlik genellikle tek bir sanayi kültürü olan bölgelere göre daha düşüktür, çünkü bu tür bölgelerdeki işçiler her an geçimlik tarıma dönebilmekte ve geçici ve mevsimlik işlerde çalışabilmektedir. Bu bölgelerde, sorun işsizlikten çok yetersiz istihdamdır. İşgücü piyasası eşitsizlikleri nispeten düşük seviyelerdeki bölgeler arası göçle sürekli kılınmaktadır. Geçiş ekonomilerinde bölgeler arası işgücü göçü oranlarının düşük olmasına yol açan temel etmenler aşağıdakileri içermektedir:
19 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ŞEKİL 1.6 Ücret Eşitsizliği, BDT ülkelerinde OA ülkelerine oranla daha Yüksektir 9 uncu desilin 1 inci desile oranları, 2002 Azerbaycan Rusya Federasyonu Kırgızistan Cumhuriyeti Sırbistan & Karadağ Ermenistan Estonya * Romanya Ukrayna Bulgaristan Beyaz Rusya Lituanya Macaristan * Letonya Polonya Slovenya Çek Cumhuriyeti Düşük gelirli BDT OA Orta gelirli BDT GDA Kaynaklar: UNICEF TransMONEE veri tabanı; ve Banka personelinin hesaplamaları. Not: * 2001 yılını belirtmektedir. Ülke genelinde yüksek işsizlik oranları, iş bulma olasılığının azalmakta olduğunu göstermeleri nedeniyle iç göçü engelleyebilir. Örneğin Bulgaristan da 2000 li yılların başlarında işsizlik oranları, nispeten daha düşük oldukları bölgelerde bile gerçek anlamda yüksekti (örneğin başkentte yüzde 14). Benzer bir durum Polonya da da yaşanmaktadır.
20 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Beceri uyumsuzluğu. Yeni iş olanakları daha çok şehirsel bölgelerdeki hizmet piyasalarında yaratılmaktadır ve bu işler, işsiz, teknik imalat işçilerinin sahip olmadıkları becerileri gerektirebilir. Örneğin, Bulgaristan ve Lituanya da işsizlerin yüzde 20 sinden fazlasının, işverenlerin öne sürdüğü koşulları karşılamaması nedeniyle iş bulamadığı tahmin edilmektedir (Dünya Bankası 2002a ve 2002c). Alansal eşleştirmenin (yani işsizlerin başka bölgelerde iş bulması sürecinin) verimli olmaması da bununla ilişkilidir. Sosyal yardımlar, özellikle geçişin erken aşamasında, göçle ilgili caydırıcı teşvikler sağlamış olabilir (giderek azaltılmış ve ortadan kaldırılmıştır). Bunlar, Avrupa geçiş ekonomilerinde genellikle nakit yardımlarını oluştururken, BDT ekonomilerinde, firma tarafından sağlanan lojman gibi genellikle ayni yardımlar olmuştur. Kayıt dışı sektör istihdamının sağladığı kayıt dışı güvenlik ağları ya da geçimlik tarımdan elde edilen iş arayan kişileri, ülkenin başka bir yerine taşınmaktansa evinde kalmaya teşvik edebilir. İskân piyasalarının yetersizliği göç masraflarını büyük ölçüde arttırmaktadır (örneğin, yüksek kiralarla). Varşova da bir stüdyo daireyi kiralamanın maliyeti, daha az beceri sahibi bir işçinin ortalama aylık net ücretinin yüzde 70 ine denk gelmektedir. Likidite kısıtları göçün mali açıdan karşılanamaz bir seçenek haline gelmesini sağlayabilir. Geçiş Dönemi Sırasında İşgücüne Talebi Tetikleyen Unsurlar Geçiş dönemi sırasında Bölge nin işgücü piyasalarında gözlenen değişiklikler, firmaların yeniden yapılanması ile kaynakların, firmalar, sektörler ve lokasyonlar arasında yeniden tahsis edilmesi sürecinden yoğun bir şekilde etkilenmiştir. Tüm ülkelerde, kurumsal ortam ile piyasa ortamında radikal değişikliklerle karşı karşıya kalan firmalar, tavırlarını uyum sağlayacak şekilde değiştirmeye zorlanmıştır. Bunlardan bazıları yeni olanaklar elde etmeyi başarmış, pek çok firma ise, alışık olmadıkları bir piyasa ortamında sadece ayakta kalmaya çalışmıştır. Bunu izleyen yeniden yapılandırma süreci, teknolojilerin ve üretim süreçlerinin önemli ölçüde yenilenmesini ve yeni işçilerin istihdam edilmesi ile (daha sıklıkla) mevcut işçilerin işten çıkarılmasını gerektirmiştir. Sonuç olarak, bazı firmalar üretimi arttırmayı başarırken bazıları ise piyasayı terk etmeye zorlanmıştır. Ekonomik dönüşüm süreci birbiriyle ilişkili iki süreçle nitelendirilmektedir:
21 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği 1. İşletme içi reformlar, daha yüksek rekabetçi baskıyı tetiklemiştir. Bu reformlar yönetişim ve idare konusunda iyileştirmeler; üretim ve pazarlamanın daha iyi organize edilmesi; ve yeni ve daha etkin teknolojilerin getirilmesini içermektedir. 2. Aynı zamanda iş ve işçilerin, çökmekte olan, daha az üretken firma, sektör ve bölgelerden büyümekte olan daha üretken firma, sektör ve bölgelere yeniden tahsis edilmesini de içeren kaynakların daha verimli bir şekilde tahsis edilmesi. Kaynakların yeniden tahsis edilmesi, her türlü piyasa ekonomisinde, üretim ve verimliliğin desteklenmesi açısından önemli olmanın yanı sıra, merkezi planlama döneminden miras kalan büyük ölçüde bozulmuş sanayi yapısı göz önüne alındığında, geçiş ekonomilerinde daha da büyük bir rol üstlenmiştir. Kaynakların yeniden tahsis edilmesi sürecinde önemli bir adım da daha üretken firmaların piyasaya girmesi ve eskilerin piyasayı terk etmesi olmuştur. Mevcut firmaların yeniden yapılandırılması, kendi aralarında kaynakların yeniden tahsis edilmesi ve firmaların piyasaya giriş ve çıkışları, verimlilik ve istihdamın gelişiminin şekillendirilmesine katkıda bulunmuştur. Verimlilik üzerindeki etkiler muazzamdır. Örneğin, şekil 1.7, Rusya da firmaların piyasaya giriş ve çıkışlarının verimlilik artışına katkısının ve işgücünün mevcut firmalar arasında yeniden tahsisinin geçiş dönemi boyunca önemli ölçüde arttığını göstermektedir. Buna ek olarak, Hırvatistan, Lituanya ve Moldova gibi bir dizi ülkede, daha üretken firmaların yeni iş olanakları yaratma eğiliminde olduğu ve yetersiz firmaların ise işleri yok ettiği görülmektedir (şekil 1.8, Moldova daki kalıpları göstermektedir). Firmaların yeniden yapılandırılması Firmaların yeniden yapılandırılması, önceki dönemlerden miras alınan işletmelerde piyasa disiplinin uygulanması ve yeni işletmelerin yaratılması ve büyütülmesinin desteklenmesi sonucunda ortaya çıkmıştır. Disiplin, eski işletmeleri varlıklarını ve işgücünü serbest bırakmaya zorlamış ve böylelikle bu varlıklar ve işgücü, potansiyel anlamda, yeniden yapılandırılmış ve yeni işletmelere sunulmuştur. Bu durum, bütçe kısıtlamalarının katılaştırılması, ürün piyasalarına rekabetin getirilmesi, çıkış mekanizmalarının sağlanması ve üretim ve yenilik için teşvikler üretmek üzere yönetim davranışının izlenmesi suretiyle gerçekleştirilmiştir. Bu durumun desteklenmesi, yeniden yapılanmış ve yeni işletmelere emeği istihdam etme ve büyümeye yatırım yapma teşviklerinin sunulduğu çekici ve rekabetçi bir yatırım ortamını gerektirmiştir (Dünya Bankası 2002e, xvii). Disiplin uygulanması suretiyle hayata geçirilen işletme içi reformlar, işgücünün büyük ölçüde işten çıkarılmasına ve
22 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ŞEKİL 1.7 İşgücünün Yeniden Tahsis Edilmesi, Rusya da İşgücü Verimliliğinin Büyümesinde Giderek Artan bir Rol Oynamıştır büyüme % si Çıkış Giriş Çapraz Arasında Kaynak: Brown ve Earle 2004. Not: Giriş yeni firmaların genel anlamda işgücü verimliliğine katkısı; Çıkış. Piyasadan çıkan firmaların katkısı ortalamaya göre daha az üretken olma eğiliminde olmaları nedeniyle, bu firmaların piyasayı terk etmeleri, verimlilik artışını yükseltmeye katkı sağlamaktadır (ortalama olarak); Çapraz. Verimlilik ve pazar paylarındaki değişikliklerin sonucu bu değer, verimlilikleri hızla artan firmaların pazar paylarını kaybetmeleri halinde olumsuzdur; Arasında. Kaynakların düşük üretkenliği olan firmalardan yüksek üretkenliği olanlara yeniden tahsisi sonucunda toplam verimlilikte elde edilen kazançları göstermektedir. savunmacı yeniden yapılanma olarak adlandırılan duruma yol açmıştır. Çoğunlukla, savunmacı yeniden yapılanmayı tetikleyen unsur özelleştirme olmuştur. Eski işletmelerde, verimlilikle kazançlarına büyük ölçüde, ihtiyaç fazlası işgücünün işten çıkarılması ile erişilmiştir. Bu da eski firmalara masraflarını düşürme ve böylelikle piyasada kalabilme olanağını tanımıştır. Buna ek olarak, disiplin, eski ancak verimliliği olmayan
23 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ŞEKİL 1.8 Moldova da, Daha Üretken Firmaların İstihdam Yaratım Oranı da Daha Yüksektir 2001 yılında Verimliliğe göre İstihdam Artışı İstihdam Artışı % Düşük Orta Yüksek Verimlilik seviyeleri, 2001 Kaynak: Rutkowski 2004a. diğer firmaların kapanmasına ve bunun sonucunda da ortalama verimlilik seviyesinin yükselmesine yol açmıştır. Buna ek olarak, yeni firmaların piyasaya girişi, mevcut firmalarca verimlilik artışlarını daha da desteklemiştir. Bu raporun, OA ülkeleri Rusya ve Ukrayna için yeniden yapılanma ve işgücünün yeniden tahsisinin verimlilik üzerindeki etkilenin incelendiği arka plan çalışmalarında, 13 verimlilik artışının açık bir şekilde savunmacı yeniden yapılanma ve bununla ilişkili işgücü fazlasının işten çıkarılması sürecinden kaynaklandığı ortaya çıkarılmıştır. 14 Aslında, geçiş döneminde ortalamadan daha yüksek verimlilik artışına ulaşan firmalar da önemli ölçüde ölçek küçültme yoluna gitmişler ve toplam istihdam içindeki paylarını düşürmüşlerdir. Aynı zamanda, rekabet baskısından korunan pek çok düşük verimli sanayinin istihdam kaybını kontrol altına almayı başarmış olmasına karşın yine de, daha fazla işsizliğe yol açması muhtemel bir ölçek küçültme ve yeniden yapılanma dönemine girmesi gerekmektedir. Stratejik yeniden yapılanmanın yeni yatırımlar ve istihdam yaratımı ile birlikte - şimdiye kadar yabancılara ait firmalarla sınırlı olduğu görülmektedir. Örneğin, dört ülke ile ilgili veriler (Macaristan, Romanya, Rusya ve Ukrayna) tüm özelleştirilmiş firmaların verimlilik performanslarında önemli ilerlemeler kaydettiğini göstermektedir. Verimlilik artışının hızlanması, yabancı özelleştirilmiş firmalarda çok daha belirgin olmuştur. Bu büyük olasılıkla, bu firmaların mülkiyetlerinin
24 Genel Bakış İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği el değiştirmesi öncesinde de daha iyi özelliklere sahip olmalarından ve ayrıca yabancıların, yerel koşullara uyumla ilgili dezavantajları karşısında ağır basan finansman, yeni teknolojiler, en son yönetim teknikleri ve dünya piyasalarına erişim konusundaki avantajlarından kaynaklanmıştır. Ancak yabancı ve yerel özelleştirme arasındaki farklılıklar istihdam konusunda daha belirgindir. Yabancı özelleştirme tüm ülkelerde istihdam ve ücret artışlarını da beraberinde getirmiştir. Yerel özelleştirme ise işçiler açısından daha olumsuz koşullar yaratmıştır: dört ülkenin her birinde ücretler konusunda sıkıntı yaşanmış ve istihdam sadece birkaç durumda artış göstermiştir. Ayrıca işçilerin türleri arasında da önemli farklılıklar gözlenmiştir: istihdam bileşimi ve nispi ücret değişiklikleri, daha kayda değer ölçüde idari işlerde çalışan personel yönelik olmuştur. Bu da, yeni teknolojilerin kullanımıyla üretim süreçlerinin iyileştirilmesini destekleyen yabancı özelleştirmenin, beceriye dayalı olma eğilimi gösterdiği görüşü ile tutarlıdır. İşgücünün yeniden tahsis edilmesi ve Firma Demografileri Tüm piyasa ekonomilerinde, her yıl piyasaya pek çok firma girmekte ve çıkmaktadır. Ancak geçiş ülkelerinde, geçiş döneminde firma yaratma ve yok etme hızı olağanüstü boyutlarda gerçekleşmiştir. OA ülkelerinde, (OECD ülkelerindeki ortalama yüzde 10 ile karşılaştırıldığında) firmaların yaklaşık yüzde 20 ila 25 i geçiş döneminde kurulmuş ya da feshedilmiştir. Pazara yeni giren firmalar, terk edenleri büyük ölçüde geride bırakmıştır. Bunun geçişten kaynaklandığı açıktır ve uzun vadede sürekli olmayacaktır. Ancak bu durum, yeni firmaların geçiş döneminde, eski mevcut firmaların yerini almanın yanında, aynı zamanda da geçmişte var olmayan ya da çok az katılım içeren yeni piyasaları da doldurmuş olduğu gerçeğine işaret etmektedir. Yeni firmaların piyasaya girişi, istihdam yaratımına önemli düzeyde katkı sağlamıştır. Örneğin, Rusya da, geçiş dönemi öncesinde firma devridaimi (firmaların piyasaya giriş ve çıkışları) toplam istihdam devridaimlerinin yüzde 20 sinden azını oluştururken, geçiş döneminde firma devridaiminin istihdam akışlarına katkısı güçlü bir artış kaydetmiştir. Firma düzeyinde verilerin bulunduğu ülkelerde, geçiş döneminin ilk aşamalarında, firmaların piyasaya girişi, toplam istihdam yaratımına, Estonya, Macaristan ve Letonya da yüzde 40, Romanya ve Slovenya da ise yüzde 70 ten fazla katkı sağlamıştır. 15 Ayrıca, geçiş ülkelerinde, belirli bir ülkede ve sanayide pazara giren firmaların sayısı ile söz konusu ülke ve sanayideki genel istihdam yaratımı arasında, OECD ülkelerine göre daha güçlü (olumlu) bir ilişki vardır. Buna karşılık, piyasayı terk eden firmalarla istihdam kaybı arasındaki ilişki OECD ülkelerinde daha güçlü iken, böyle bir ilişki geçiş ülkelerinde hemen hemen hiç bulunmamaktadır. Başka bir deyişle, yeni firmaların piyasaya girişi, istihdam yaratımında önemli bir rol oynamaktadır. Ancak eski firmaların piyasayı terk etmelerinin, verimi desteklemelerinin yanında,