ANKARA AVRUPA ÇALI ŞMALARI DERG İ S İ

Transkript

1 ANKARA AVRUPA ÇALI ŞMALARI DERG İ S İ Cilt: 2 Say ı :4 Bahar/2003 Gelişmiş Ülke Ekonomilerinde Borçlanman ın Sonu: Maastricht Kriterleri Örne ği Dr. İbrahim Atilla ACAR 1 Avrupa Birliği'nde Demokratik Meşruiyet Sorunu Arş. Gör. Sinem AKGÜL AÇIKMEŞE 23 Verdeckte Diskriminierung in der Systematik der Grundfreiheiten der Europöischen Gemeinschaft Dr. Hac ı CAN 47 Schmöngelhaftung des Verköufers Nach Dem Un-kaufrecht Und der Deutshen Schuldrechtsreform Bilgehan ÇETİNER 73 Parasal Birliğin Üye Ülkeler Aç ısından Fayda ve Maliyetleri Arş. Gör. M. Kemal DEĞER, Arş. Gör. Lütfü ÖZTÜRK 103 Asian Dimension of Turkey's Character: An Obstacle or a Catalyst for European Union Membership Doç. Dr. Çağrı ERHAN 123 Avrupa Birliği ve Irak Krizi: Bölünrneden Yeniden Birle şmeye Uzun İnce Bir Yol Yrd. Doç. Dr. Sevilay KAHRAMAN 151 Avrupa'n ın Geleceğine Ilişkin Konvansiyon M. Gülce KUMRULU 163

2 ANKARA ÜNIVERSITESI AVRUPA TOPLULUKLARI ARAŞTIRMA Ve UYGULAMA MERKEZI ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİS İ Bahar 2003 Cilt: 2, Say ı : 4

3 ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERG İSİ Bahar Cilt:2 Say ı : 4 İÇİNDEKİLER Gelişmi ş Ülke Ekonomilerinde Borçlanman ın Sonu: Maastricht Kriterleri Örneği Dr. İbrahim Attila ACAR 1 Avrupa Birliği'nde Demokratik Me şruiyet Sorunu Arş. Gör. Sinem AKGÜL AÇIKME ŞE 23 Verdeckte Diskriminierung in der Systematik der Grundfreiheiten der Europi:iischen Gemeinschaft Dr. Hac ı CAN 47 Schmöngelhaftung des Verköufers Nach Dem Un-Kaufrecht Und der Deutschen Schuldrechtsreform Bilgehan ÇETINER 73 Parasal Birliğin Üye Ülkeler Aç ıs ından Fayda ve Maliyetleri Arş. Gör. M. Kemal DEĞER, Ar ş. Gör. Lütfü ÖZTÜRK 103 Asian Dimension of Turkey's Character: An Obstacle or a Catalyst for European Union Membership Doç. Dr. Çağr ı ERHAN 123 Avrupa Birliği ve Irak Krizi: Bölünmeden Yeniden Birle şmeye Uzun İnce Bir Yol Yrd. Doç. Dr. Sevilay KAHRAMAN 151 Avrupa'n ın Geleceğine İliskin Konvansiyon M. Gülce KUMRULU 163 ANKARA AVRUPA ÇALI ŞMALARI DERG İ S İ (BAHAR )

4 ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES Spring Volume: 2, Number: 4 C ONTENTS Gelişmi ş Ülke Ekonomilerinde Borçlanman ın Sonu: Maastricht Kriterleri Örneği Dr. İbrahim Attila ACAR Avrupa Birliği'nde Demokratik Me şruiyet Sorunu Res. Assist. Sinem AKGÜL AÇIKME ŞE 23 Verdeckte Diskriminierung in der Systematik der Grundfreiheiten der Europiiischen Gemeinschaft Dr. Hac ı CAN 47 Schmiingelhaftung des Verkaufers Nach Dem Un-Kaufrecht Und der Deutschen Schuldrechtsreform Bilgehan ÇET İNER 73 Parasal Birliğin Üye Ülkeler Aç ısından Fayda ve Maliyetleri Res. Assist. M. Kemal DEĞER, Res. Assist. Lütfü ÖZTÜRK 103 Asian Dimension of Turkey's Character: An Obstacle or a Catalyst for European Union Membership Assoc. Prof. Dr. Çağrı ERHAN 123 Avrupa Birli ği ve Irak Krizi Bölünmeden Yeniden Birle şmeye Uzun İnce Bir Yol Assist. Prof. Dr. Sevilay KAHRAMAN 151 Avrupa'n ın Geleceğine ilişkin Konvansiyon M. Gülce KUMRULU 163 ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES (SPRING )

5 Ankara Avrupa Çal ışmalar ı Dergisi Cilt:2 No:4 (Bahar 2003) s GELİŞMİŞ ÜLKE EKONOMİLERİNDE BORÇLANMANIN SONU: MAASTRICHT KRİTERLERİ ÖRNEĞİ Dr. İbrahim Attila ACAR* ABSTRACT Preference of borrowingas a usual procedure of public income has triggered the tendencies towards excessive spending in the administration of the national economy. However excessive amount of debts has reached an alarming level, which makes the national economies feel the need to impose limits of financing public expenditures with national or foreign loans. This article, whit in the problematic presented above, discusses the efficiency of the Maasticht Criteria the chief example in this area with its self impossing rules on the member countries. Anahtar Kelimeler: Maastricht Kriterleri, Kritik borç düzeyi, Borçlanma, Bütçe açığı, Enflasyon, PUMA. Keywords: Maastricht Criteria, Critical debt level, Borrowing, Budget deficit, Inflation, PUMA. GİRİŞ Kamu kesiminin finansman gere ği, yeterli tasarrufa sahip olmayan ve sürekli borçlanmak suretiyle kaynak olu şturmaya çal ışan geli şmekte olan ülkeler kadar geli şmi ş ülkelerin de sorunudur. Özellikle 1970'lerin iki büyük petrol şokunun da etkisiyle devletin borçlanma hakk ı ve yetkisi konusunda * Süleyman Demirel Üniversitesi İİBF, Maliye Bölümü Ö ğretim Üyesi.

6 2 İBRAH İM ATTILA ACAR s ın ırlar sorgulan ır olmu ştur. Geli şmi ş ülkelerde ekonomi yönetimi bütçe aç ıklar ını 1980'li y ıllar ın sonuna kadar ortalama % 5 seviyesine çekerken; bu rakam 2002 hedefleri itibariyle % l'e kadar inmi ştir.' 1957'de 6 devlet ile kurulan AB'nin bugün 15 ülkeli ve geni şleme süreciyle şimdinin iki kat ı üyeye yönelen eğilimi siyasi, askeri ve ekonomik bir birliğin doğmas ına yol açm ışt ır. "Avrupa Birle şik Devletleri" için başlatılan entegrasyon süreci büyüyerek devam etmektedir. Bu sürecin en belirgin katalizörü ekonomik bütünle şme olarak görülmektedir. Bu çerçevede 1 Ocak 1993'te yürürlü ğe giren, ad ından çok ortaya koydu ğu ve "Maastricht Kriterleri" olarak bilinen Maastricht Antla şmas ın ın, büyük ve tek Avrupa pazar ından "k ıta gücü"ne doğru yönelen birlik için önemi, bu çal ışman ın konusunu olu şturmaktad ır. Incelenen konunun amac ı, geli şmi ş ekonomiler için bile tehdit olabilen kamu borçlanmas ıyla ilgili bir durum tespiti yaparken ve Maastricht süreci ve sonras ında, Amsterdam Antlaşmas ıyla peki ştirilen AB "dönüşüm kriterleri" ni incelemektir. Çalışma iki bölümden olu şturulmu ştur: İlk bölümde OECD, G7 ve AB ülkeleriyle ilgili borçlanma verileri incelenmi ş ve OECD Kamu Yönetimi Birimi (PUMA) * tarafından bir reform niteli ğindeki önerilerin değerlendirilmesi yap ılmışt ır. İkinci bölüm ise AB'nin "Dönüşüm Kriterleri" olarakta bilinen Maastricht Kriterlerinin irdelendi ği bölümdür. 1. DEVLETIN VAZGEÇEMEDİĞİ FINANSMAN ARACI: BORÇ- LANMA Günümüzde borçlanma, "sağ elin sol ele verdiği destektir" 2 müsrifliğinden "ayağını yorgana göre uzat" hasisliğine doğru yönelmektedir. Bu noktaya gelinmesinde önemli bir faktör devletler için " borçlanmanın s ınırlarına gelindiği" endi şesidir. Bu durum bir yandan kamuya kar şı duyulan güvende bir azalmaya yol açarsa ki, mümkündür: Zorda kalan hükümetler "senyoraja" ba şvurabilir, enflasyon olu şturarak yükünü azaltmak isteyebilir. Öte yandan Hazine Merkez Bankas ı uyumsuzlu ğunda makro dengeler bozulup; piyasalar "kelebek etkisi "ne yakalanm ışças ına olumsuz bir tepki verebilir.' IMF, World Economic Outlook, June * Public Management Service. 2 MELON, Essaie Politique, 1734'ten aktaran Memduh YA ŞA, Devlet Borçlar ı, II. Baskı, Sermet Matbaas ı, İstanbul, 1971, s Güven SAK - Sinan SÖNMEZ, "Kamu Hesaplar ında Saydaml ık ve Borç Yönetimi," XV. Türkiye Maliye Sempozyumu'na sunulan tebli ğ, May ıs 2000, Antalya, ss

7 GELIŞMIŞ ÜLKE EKONOM İLERİNDE BORÇLANMANIN SONU: 3 Harcamalar ın finansman ında olağan gelirlerin yeterli olmay ışıyla doğan bütçe aç ıklar ı, OECD taraf ından dikkatle incelenmi ştir. Borç veren ülke ve kurulu şlar, bütçe aç ıklan konusu ile beraber ülkenin kredibilitesini de değerlendirebilmektedir. Bu konuda geli şmi ş uluslararas ı kredi değerlendirme kurulu şlar ının önemi bilinen bir gerçektir. Borçlanma maliyetleri (vade-faiz) buna göre belirlenmekte ve her ülke s ıkı takibe al ınabilmektedir. Borçlar ın milli gelir içindeki pay ına, Tablo 1 'in 28 y ıllık verilen ışığında bak ıldığında, G7 ülkelerinin dönem başı itibariyle, dönem sonunda yakla şık 2 kat borçland ığı görülmektedir. AB ve OECD ülkelerinin borçlanma düzeyi %56 seviyesinden %70'e yükselmi ştir. Borçlanma verileri itibariyle Japonya, İtalya %30'luk bir art ış seviyesindedir. Belçika ve Yunanistan ise brüt kamu borçlar ı milli gelirine denk veya a şan 4 ülkedir. Belçika ve Yunanistan' ın Maastricht yükümlülükleri, borçlar ın ın GSYİH içindeki pay ının yüksek olmas ı sebebiyle bu iki ülkeyi s ık ınt ıya dü şürmektedir. Borçlanma= alabildi ğine yükselen bir trend izlemesi, son y ılların en fazla tartışılan popüler konularından birisi olmas ına neden olmu ştur. Bir dönem IMF direktörlü ğü görevinde de bulunan M. Camdessus'un, 11 Ekim 1999 tarihinde Konrad Adenauer vakf ında yapt ığı "Küreselle şme Çerçevesinde Yürütülen Uluslararas ı Finansal Politika" konulu konu şmas ı iki aç ıdan önem ta şımaktad ır: Birincisi, "kaç ın ılmaz bir şekilde milli ekonomilerde etkin olan borçlanma yerel/milli iktisat politikalar ında zaafiyet ve acziyete yol açmaktad ır " İkincisi "borçlanman ın sürdürülemeyi şi ve borcun döndürülemeyi şi ve sonuçta "kaç ı n ılmaz kriz" olgusu borçlu ülke kadar kreditörlerin de sorumluluğundad ır".4 Benzeri yakla şımlan V. Tanzi, L. Schuknecht, J. Poterba, A. Alesina, A. O. Krueger, J. De Haan... gibi IMF ve Dünya Bankas ına mensup diğer iktisatç ılar ın çal ışmalar ında görmek mümkündür. Bu organizasyonlar ın d ışında yer alan ülkelerin akademisyen ve yazarlar ın ın da bu çerçevedeki çal ışmaları da literatürde yer almaktad ır. Incelenen dönem itibariyle zengin-geli şmi ş ülke ekonomilerinin yüksek bir borç yükü ta şıdığı görülmektedir sonras ı dikkate al ınd ığında borç yükünde Japonya, İtalya ve Kanada'dan kaynaklanan büyük s ıçray ışlar vard ır. Japonya'n ın Asya krizi ve beraberinde ya şad ığı resesyonist süreç borç yükünün artmas ında önemli rol oynam ıştır.

8 4 İBRAH İM ATTİLA ACAR Tablo 1: Geli şmi ş Ülkelerde Brüt Kamu Borçlar ı (GSY İH %) ÜLKE TAHMIN ABD ,6 74,5 58,8 55,0 51,7 Japonya ,7 64,6 80,4 122,9 130,5 138,3 Almanya 25 32,8 41, ,1 59,7 58,0 57,7 Fransa 25,8 30,9 37, ,3 64,4 64,1 63, 2 İtalya.6,8 57,7 81,9 103,7 123,1 110,8 107,3 103,9 İngiltere.5, ,2 44,5 61,1 54,4 52,6 50,2 Kanada 8 44,3 66,4 74, 5 120,6 104,3 99,8 95,0 G7 1,8 45, ,9 120,6 112, ,8 Avustralya 22,6 42,9 26,6 26,9 26,3 Avusturya 37,3 48,9 57,0 69,2 62,9 61,4 59,1 Belçika 78,7 118,5 124,9 129,8 110,8 104,4 98,9 Danimarka 44,7 74,9 65,8 73,9 49,8 45, 8 42, O Finlandiya 14,1 14,3 57,2 44,0 39, 5 35, 4 Yunanistan 22,9 47, ,7 103,8 100,7 96,7 Izlanda 25,2 32,7 36,5 59,3 42, 1 40,6 37,6 Irlanda 71,8 99,5 92,4 80,0 39,3 29,5 21,9 Kore 16,3 8,2 6,3 6,0 3,5 1,5 Hollanda 46,9 68,7 75,6 75,5 56,3 52, 8 48, 7 Norveç 47,6 32,5 29,5 34,8 28,0 26, 6 26, 3 Portekiz 33 56,5 55,9 64,1 54, 4 53,2 51,8 İspanya 18,3 49,0 48,8 71,7 69,5 66,6 64,3 Isveç 44, 3 64, 7 42, 7 76, 9 62,3 56,5 51,0 G7 Hariç 33 61, ,9 58,4 65,7 26,3 G7 1,8 45, ,9 120,6 112, ,8 Euro Bölgesi 53, 2 60,3 74,3 75, 2 72,4 70,1 68,1 OECD 56, ,4 74,3 71, 9 70,5 69,3 Kaynak: Maliye Bakanl ığı, Y ıll ık Ekonomik Raporlar ; OECD Economic Outlook June Zaten borç yükü fazla olan bu üç ülke ortalama d ışında tutuldu ğu takdirde 1995'te %63 olan seviye 2002 beklentisi olarak %53'e kadar dü şme e ğilimindedir. Borç yükü fazla olan üç geli şmi ş ülke ortalamas ı ise 1995'te %120,6 seviyesine kadar yükselmi ş olsa da izleyen dönemlerde %112'seviyelerinde seyretmektedir. Euro Bölgesinde ise ortalaman ın Belçika, İtalya ve Yunanistan' ın etkisiyle yükseldiğinde söz edilebilir. Genel e ğilim olarak son dönemlerdeki borçlanma olgusu, artan kamu harcamalar ı ve bütçe aç ıklar ın ın bir sonucu olarak de ğerlendirilmektedir. Bu konuda yap ılan çal ışma ve geli ştirilen öneriler komple bir devlet reformu haline

9 GELI ŞMI Ş ÜLKE EKONOM İLER İNDE BORÇLANMANIN SONU: 5 dönü ştürülmektedir. OECD Kamu Yönetimi Birimi olan PUMA'n ın bu konudaki çal ışmalar ından k ısaca bahsetmek konunun sadece belli ülkelerin gündeminde olmad ığının görülmesi aç ıs ından önemlidir PUMA Koordinasyonunda Yap ılan Çal ışmalar Son yirmi y ıld ır pek çok OECD ülkesinde devletin rolü ve i şlevleri yeniden tart ışmaya aç ılmış ve bunun için köklü kamu yönetimi reformlar ı ya şanm ıştır. İngiltere, Kanada, Almanya gibi G7 ülkelerinin yan ı sıra; Finlandiya, Hollanda, Norveç, Portekiz ile Yeni Zelanda ve Irlanda şibi ülkelerde gerçekle ştirilen reformlar çe şitli toplantılarda ortaya konulmu ştur. Bu toplant ılarda öncelikli konu parlamento etkinli ği, parlamento denetimi ve parlamenterlerin denetlenmesi konusu olmu ştur. Bilgi verme ve kontrol süreçleri, performans kriterlerinin olu şturulmas ı, iktidar ve muhalefetin ortakla şa çal ışmas ı ve birlikte kararlar almas ı consensus kültürüne sahip ülkeler için farkl ı önem arz etmektedir. Bu yüzden parlamentolara bilgi vermek, onlara kar şı aç ık olmak reformlar için ba şarı şans ını artt ıran unsurlardand ır. Söz konusu çal ışmalar ile baz ı ülkelerin net kamu harcamalar ına bir s ınır koyarak ve baz ı ülkelerin de borçlanmalar ına s ın ır getirerek etkinlik hedeflenmi ştir. Etkinlik için şeffafl ık ve hesap verebilmek önem kazand ığından parlamento ve kamuoyuna sunulan düzenli raporlar geli şmelerden herkesin haberdar olmas ın ı sağlam ışt ır. 6 Etkinli ğin sağlanıp sağlanmad ığı ise sonuçlar ın değerlendirilmesiyle mümkün olacakt ır PUMA Koordinasyonunun Sonuçlar ı PUMA'n ın koordinatörlü ğünde gerçekle ştirilen bu toplant ılarda, ad ı ister geli şmi ş isterse geli şmekte veya yeni sanayile şmi ş olsun, ülkelerin bütçesel düzenlemelere gitmesinde baz ı ortak noktalar gözlenmektedir: Kamu harcamalar ı büyük boyutlara ula şm ış ve kamunun etkin olmayan verimsiz harcamalar ı bulunmaktad ır. Aç ıklar ekonominin iç dengesini ve gelece ğini tehdit etmektedir. Borçlanma konusunda s ın ırlar zorlanmakta gittikçe daralan bir ç ıkmaza sürüklenilmektedir. Performans kriterleri, hesap verebilirlik ve şeffafl ık ihmal edilmektedir. Bu yüzden öncelikli olarak "arkas ında gerekli deste ği sağlam ış programlar uygulanmal ı d ır. Bu programlarda bütçe harcamalar ına tavan getirilip aç ıklarm tasfiyesi, etkin bir harcama reformu ve s ıras ıyla borçlar ın ve aç ıklar ın döndürülüp denk bütçelerin haz ırlanmas ı amaç edinilmelidir''' sonuçlar ına ula şılm ışt ır. OECD, "Government of the Future: Getting from Here to There," PUMA taraf ından düzenlenen sempozyum, Paris: September OECD, "Synthesis of Reform Experiences in Nine OECD Countries: Government Roles and Functions and Public Management," PUMA taraf ından düzenlenen sempozyum, Paris, September D. SHAND, "Budgetary Reforms in OECD Members Countries", Journal of Public Budgeting Accounting & Financial Management, Spring 1998.

10 6 İBRAH İM ATTILA ACAR Geli şmi ş ülkelerin brüt kamu borçlar ının görüldüğü alttaki grafikte OECD ülkeleri ile ilgili oranlar görülmektedir. Bu trend sayesinde OECD'nin üye ülkeler üzerindeki tavsiye kararlar ının etkinliğini de görmek mümkün olacakt ır. Grafikte, dünyada en borçlu ülkelerin, en zengin ülkeler olan, G7 ülkeleri olduğu görülmektedir. Grafik 1: Geli şmi ş Ülkelerde Brüt Kamu Borçlar ı (GSMH %) G 7 H ariç MM= 7 E ur o B ölgesi Kaynak: Maliye Bakanl ığı, Yıll ık Ekonomik Raporlar G7 ülkelerinde borçlar ortalama %75'e t ırman ırken, G7 ülkeleri d ışar ıda tutuldu ğunda borçlu ülkelerin ortalama yükü %50'ler seviyesinin de alt ına inmektedir. Borçlanma konusunun sürdürülemez oldu ğu ve ülkelerin a şı r ı borçlanmalara kar şı bireysel ve bölgesel bazda baz ı tedbirler ve öneriler geli ştirdi ği görülmektedir. ABD (GRH), Yeni Zelanda (FRA), Malezya, Rusya ve hatta Çin harcama reformlar ı yaparak, bütçe aç ıklar ı ve kamu finansman gere ğinin k ı s ılmas ı 8 ile ilgili çal ışmalar yaparken AB ülkeleri 1991'de imzalad ığı Maastricht Antla şmas ın ı 1993'te uygulamaya koymu ş ve 1997'de yürürlü ğe giren Amsterdam Antla şmas ıyla bu süreci peki ştirmi ştir. 8 TÜS İ AD, Türkiye'de Kamu Harcamalar ı ve Kamu Borçlanmas ı, TÜS İ AD Yay ı n ı, No: T/ , İstanbul, 1996, ss

11 GELİŞMİŞ ÜLKE EKONOMİLERİNDE BORÇLANMANIN SONU: 7 2. Borçlanma= S ınırlar ını Aray ış: Maastricht Kriterleri Borçlanma konusunda son dönemin genel kan ı s ı, borçlar ın s ın ırland ırılmas ı ve çevrilmesi üzerinedir. Öncelikli olarak geli şmi ş ülkeler ve ulus üstü kurumlar borçlar ın s ın ırland ırılmas ı konusunda hemfikirdirler. Bunun en dikkat çekici örne ğini olu şturan AB'ye üye ülkeler, ekonomik ve parasal birlik olu şturmak amac ıyla Hollanda'n ın Maastricht şehrinde bir araya gelerek "Maastricht Kriterleri" olarak yayg ın kullan ılan Maastricht Antla şmas ı'n ı imzalamışlard ır. Bu anla şmaya geçmeden önce kriterler olu şturmaya zorlayan farkl ı ülkelerin genel durumuna ili şkin baz ı konulara de ğinmek yerinde olacakt ır. 1980'1i y ıllardan itibaren ekonomideki pay ı tart ışılır olan kamu kesiminde, ilk geli şen eğilimin özelle ştirme faaliyetleri oldu ğu söylenebilir. Özellikle İngiltere'de Margaret Thatcher yönetiminde demiryollar ı ve havayollar ı gibi geleneksel tüm kamu kurumlar ın ın büyük ço ğunluğu özelle ştirme kapsam ına al ınm ış ve tamamlanm ışt ır. Kamu borçlar ın ın azalt ılmas ında da etkili olan özelle ştirme bütçedeki yükün de azalmas ında etkili olmu ştur. İngiltere özelle ştirmeleri di ğer ülkelerin de cesaretini art ırmış ve bu uygulama kamu kesimi için yeni düzenlemelere gidilmesi konusunda etkili olmu ştur.' İtalya, Almanya ve Fransa'da da özelle ştirmelere gidilmi ş dünyan ın gündemindeki özelle ştirme 1980'1i y ıllara damgas ın ı vurmu ştur. AB'nin ilk üyelerinden Belçika yine ayn ı dönemde kamu harcamalar ının k ıs ılmas ı konusunda önemli ad ımlar atm ıştır. 1990'a kadar geçen dönemde GSY İH'nin %130'una ula şan borç yükünü azaltm ıştır. Belçika, kamu harcamalar ında da GSY İH'nin %64'ünden %55'e varan bir indirimi başarabilmi ştir.' Hükümet kontrolleri ve kamu kurumlar ına yap ılan destekle bütçe üzerinde yüksek faiz yükü ta şıyan Portekiz ise yar ı sosyalist bir ekonomiden, piyasa ekonomisine yönelmi ştir. Kamu kesiminin sanayi ve ula ştırma sektöründeki pay ı özelle ştirme ile azalt ılarak kurumsal yap ıların güçlendirilmesi sağlanmış borç yükü makul seviyelere çekilerek ıslah edilmi ştir. Yüksek mali aç ıklarla ekonomisini devam ettiren Isveç ve Finlandiya ise kamu harcamalar ı bak ım ından dünyadaki en büyük paya sahip ülkelerdendir. Bütçe aç ıkları - borçlanma - dü şük büyüme h ız ı, artan i şsizlik temel birer sorun olarak bu ülkelerin kar şısındad ır. 9 C. Can AKTAN, Kamu Ekonomisi ve Kamu Maliyesi, Anadolu Matbaac ıl ık, İzmir, 2000, s V. TANZI, & L. SCHUKNECHT, "Kamu Kesiminin Yeniden yap ılanmas ı: Son Y ıllara Ili şkin Bir Değerlendirme", (çev. M. Sakal). DEU, IIBF Dergisi, C. 14, S. 1, Y

12 8 İBRAH İ M ATTİLA ACAR 1980'lerin dünyas ında yap ılan reformlara mutlak surette Sosyal Güvenlik reformu da ilave edilmektedir. Bu reformlarda harcamalar ın k ıs ılmas ı kadar, kapsamlar ında de ği şikliğe gidilmesi de söz konusudur. Isveç özellikle ba şta i şsizlik sigortas ı kapsam ındaki harcamalar ın ı, hastal ık ödemelerini ve aile ayr ılıklar ında yapm ış oldu ğu ödemelerde kesintiye giderek emeklilik, çocuk yard ımı ve aile yard ımlar ın ı azaltm ışt ır. Finlandiya ise sağlık sigorta yard ımlar ın ı azalt ıp emeklilik ya şın ı yükseltmi ş, sübvansiyonlar ve yerel yönetimlerde istihdam k ı s ıtlamas ı ile kamu harcamalar ındaki indirimi gerçekle ştirmi ştir. Maastricht öncesi döneme ili şkin karakteristik özellikleri göstermesi aç ıs ından incelenen son ülke İrlanda'd ır y ılında toplam kamu harcamalar ı GSY İH'nin %53'ü iken 1994'te %43,8'e dü şen Irlanda'da harcamalar içindeki en yüksek pay %23,4 ile sübvansiyonlar ve transferler grubudur. Bu grubun 1983'teki pay ı %30'dur. Bu k ıs ıntılar sayesinde hem faiz ödemelerinde hem de borçlanma oranlar ında bir dü şme meydana gelmi ştir. Özellikle "fayda ilkesi"nin i şlerlik kazanmas ı, e ğitim (yüksek ö ğretim) ve sağlık konusunda hizmetten yararlananlar ın finansmana kat ılmas ı ile kamu aç ıkların ın büyük ölçüde azalmas ına yol açm ışt ır. Bu konuda ayr ıca AB fonlar ı ile Gelir ve Katma De ğer Vergisindeki indirimlerin ekonomik büyüme üzerine etkisi yads ınamaz. 1980'li y ıllar ın ba şında %130 olan kamu borçlar ı seviyesi 1995'te GSYİH'nin %85'ine kadar dü şürülmü ştür." Bu genel çerçeveden de görüldü ğü gibi 1980'lerin ba şında yüksek kamu harcamalar ı, yüksek kamu aç ıkların ı ve sonuçta a şırı kamu borçlanmas ını ortaya ç ıkarm ıştır. Sonras ında İngiltere'de ba şlayan özelle ştirmeler di ğer ülkelerin de bu konuda cesaretini artt ırmış, pe şinden kamu ekonomisinin s ın ırland ır ılmas ı, harcama k ıs ıtlar ı, sosyal güvenlik ile ilgili düzenlemeler, AB ülkelerinin Maastricht'e giden yolunu açm ıştır Maastricht Kriterlerini Do ğuran Nedenler AB üyelerinin ba ğıms ız para politikalar ından vazgeçmesi anlam ına gelen k ısa ad ı EMU (European Monetary Union) olan Avrupa Para Birli ği sistemi ile egemenlik haklar ı, Avrupa Merkez Bankas ına devredilmektedir. Yerel politikalardan vazgeçilip fiyat istikrar ın ı sağlamak için birlik genelinde bir para politikas ın ın uygulanmas ına karar verilmesi, bölgesel bir güç olarak faaliyet göstermenin önemli bir ad ımıdır. Kamu maliyesi aç ıs ından da çe şitli s ık ınt ılar do ğurabilecek bu egemenlik haklar ın ın devri konusu, kamu mali yönetiminin "yönetebilme" erkini de II A. Alesina, & R. Perotti, "Fiscal Adjustment in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects." IMF Working Paper, S. 70, 1996 Washington D.C. ; den Tanzi ve Schuknecht, 174.

13 GELI ŞMIŞ ÜLKE EKONOM İLERİNDE BORÇLANMANIN SONU: 9 s ın ırland ıracakt ır. Bu durumda baz ı ülkeler "denge" veya "birlik" ad ına üye ülkelerden "a şırı" borçlanmaya zorlanabilece ği gibi "sürdürülemez" bir borçlanma politikas ın ı da tercih etmek zorunda kalabilir. Bu endi şeleri i şleyen Bovenberg, Masson ve Taylor, Vander Ploeg ve Wyplosz'a ait çe şitli çalışmalara literatürden ula şılabilir. Üye ülkeler içerisinde olu şabilecek bütçe aç ıkları ve kamu borçlanmas ı birlik içinde uygulanan para politikas ına bir güvensizlik do ğurabilecektir. Bunun bir ad ım daha ilerisi üye ülkelerin zor durumda olan di ğer ülke veya ülkeleri kurtarmak zorunda kalmas ıdır. Bundan dolay ı 1989 yılında yayınlanan Delors Raporu 12, bütçe aç ıklarının parasal disiplini tehlikeye sokaca ğına dair kayg ıları ta şımaktad ır. Üye ülkeler aras ında bir kontrol mekanizmas ının geli ştirilmesini öneren rapor, mali disiplini parasal disiplinin bir ö ğesi olarak görmekte, bütçe aç ıklar ına yönelik zorlay ıc ı kurallar ın "kurumsallaşmas ı"n ı önermektedir. IMF verilerinden bütçe aç ıklar ına ili şkin geli şmelerden olu şturulan Grafik 2'de, süregiden bir bütçe aç ığı görülmektedir. AB verileri Maastricht kriterleri do ğrultusunda gittikçe azalan bir trend izlemektedir. Grafik 2: Gelişmiş Ülkeler Bütçe Aç ıldanndaki Gelişmeler k1 Aç ıklarm Geli şimi Kaynak: TC Maliye Bakanl ığı Y ıll ık Ekonomik Raporlar Ülke Verileri Bütçe aç ıklan ve kamu borçlar ı mali disiplinin tesis edilmesi aç ıs ından önem kazanmaktad ır. "Dönü şüm Kriterleri" (Convergence Criteria) olarak adland ırılacak olan bu kriterlere parasal disiplin ile ilgili s ınırland ırmalar da eklenecektir. Ayr ıca kamu borçlar ın ın ne ülke merkez bankas ı ne de Avrupa Merkez Bankas ı tarafından kar şılanmas ı söz konusu de ğildir. 12 Delors Report: Report on Economic and Monetary Union in European Community, Committee for the Study of Economic and Monetary Union, June 1989.

14 10 İBRAH İM ATTILA ACAR Avrupa Parasal Birli ği'ne (EMU) giden yolda mali disiplinin önemi k ısaca bu şekilde aç ıklanabilir. Yukar ıdaki gerekçelerle zaten Delors Raporu'nda yer alan tavsiyeler do ğrultusunda Maastricht Antla şmas ı imzalanacakt ır; Fakat baz ı yazarlar taraf ından hep şüpheyle kar şılanan bu kriterlere uymak san ıld ığı kadar kolay olmayacakt ır. 13 Bu kriterlere içeri ğine ili şkin baz ı ek bilgilerin verilmesi konunun tamamlamas ı aç ısından uygun olacakt ır. Maastricht Antla şmas ı 'na göre ülkelerin parasal birli ğe kat ılabilmeleri için enflasyon, faiz oran ı, bütçe aç ığı, kamu borcu ve döviz kuru istikrar ı konularında belli kriterleri yerine getirmeleri gerekmektedir. K ısaca Maastricht kriterleri olarak bilinen bu s ınırland ırmalar ile makro-ekonomik dengeler aç ıs ından ülkelerin belli bir ekonomik istikrar ı sağlamas ı hedeflenmi ştir. Maastricht kriterleri, AB'ye üye ülkelerin Ekonomik ve Parasal Birli ğe kat ılabilmeleri için gerekli şartlar ı, Kopenhag kriterleri ise AB'ye tam üyelik ko şullar ın ın esaslar ın ı belirlemektedir Aral ık 1991 tarihinde imzalanarak 1 Ocak 1993'te yürürlü ğe giren Maastricht Antla şmas ı 'nda Ekonomik ve Parasal Birli ğin (EPB) a şamalar ı, bu süreçte izlenecek ekonomik ve parasal politikalar ile bunlar ın gerektirdi ği kurumsal de ği şiklikler ayr ınt ılı olarak düzenlenmi ştir. Bu düzenleme çerçevesinde EPB 'nin son a şamas ına geçi ş öncesinde, üye ülke ekonomileri aras ındaki farkl ıl ıklar ın giderilerek baz ı makro büyüklükler aç ı s ından yak ınla şma hedeflenmi ş ; uyulmamas ı durumunda ise yapt ır ımlar ın neler olaca ğı belirlenmi ştir. Maastricht Kriterleri'ne göre: -Toplulukta en dü şük enflasyona sahip (en iyi performans gösteren) üç ülkenin y ıll ık enflasyon oranlar ı ortalamas ı ile, ilgili üye ülke enflasyon oran ı aras ındaki fark, 1,5 puan ı geçmemelidir. -Üye ülke devlet borçlar ının GSYİH'ye oran ı %60' ı geçmemelidir. -Üye ülke bütçe aç ığın ın GSYİH'ye oran ı %3'ü geçmemelidir. -Herhangi bir üye ülkede uygulanan uzun vadeli faiz oranlar ı 12 ayl ık dönem itibariyle, fiyat istikrar ı alan ında en iyi performans gösteren 3 ülkenin faiz oran ını 2 puandan fazla a şmayacakt ır. 13 M. J. ARTIS, "The Maastricht Road to Monetary Union", Journal of Common Market Studies, C. 30, S. 3, Y. 1992

15 GELIŞMIŞ ÜLKE EKONOMİLERİNDE BORÇLANMANIN SONU: 11 -Son 2 yıl itibariyle üye ülke paras ı diğer bir üye ülke paras ı kar şıs ında devalüe edilmi ş olmamal ıdır.' Şekil 1. Maastricht Kriterleri'nin Dayanak Noktalan Bütçe Aç ığı/gsymh Oran ı Kamu Borçlar ı / GSYMH )(i Ch...,... Fiyat İstikran (enflasyon) Faiz Oranlar ı Döviz Kurlar ı... NCP E MALİ DİSİPLİN 10 "91. PARASAL DİSİPLİN 2.2. Maastricht Kriterlerinin Bütçe Disiplini Aç ısından Önemi 1992 y ılında imzalanan Maastricht Anla şmas ında yer alan ekonomik ve parasal politikalarla ilgili maddeler bütçe disiplini için de gerekli olan kriterleri içermektedir. Bu kriterler ekonomik ve parasal birli ğin tamamlanmas ı için büyük öneme sahiptir. Üye ülkelerin "a şırı" bütçe aç ıklarından kaç ınmas ı anla şmanın 109e maddesinin 4. paragraf ında aç ıklanm ışt ır. A şır ı bütçe aç ığın ın tan ım ı anlaşmaya eklenen protokolde mevcuttur. Kamu kesimi aç ıkların ın GSYİH'ye oran ı %3'ü geçemez, söz konusu kriterler için belirli bir esneme de göz önüne al ınmışt ır. Bu konuda yetkili komisyonlar kriterlere uyum veya sapma hususunda Monetary Committee komisyon raporuna dayanarak bir görü ş olu şturur. Daha sonra bu görü şler bakanlar konseyinde değerlendirilir. E ğer ülkenin "a şırı" bütçe aç ığı olduğu kan ıs ına var ılırsa, durumun düzeltilmesi konusunda üye ülkeye tavsiyede bulunulur. Ekonomik ve parasal birlik için, Bakanlar Konseyi'nden "a şırı" bütçe aç ığı ikaz ı almamış olmak önemli bir durumdur. "Dönü şüm Kriterleri" (Convergence Criteria) için Anla şman ın 109j maddesinde yer alan European 14

16 12 İBRAH İM ATTİLA ACAR Monetary Institute, EPB'yi gerçekle ştirmek için ülkelerin üzerine dü şen yükümlülüklerini yerine getirip getirmedikleri konusunu Konseye rapor etmekle görevlidir. Eğer ülke söz konusu kriterleri gerçekle ştiremiyor ve bu konuda ba şar ıs ız kal ıyorsa Konsey tavsiyelerde bulunur ve belli bir zaman dilimi içerisinde üye ülke Konseye düzenli rapor verir. Konsey tavsiyeleri için, yerine getirilmeme durumunda Avrupa Adalet Divan ı'na ba şvurulabilse de bütçe aç ıklar ın ın kapat ılmas ı ile ilgili konularda yarg ı yolunun kapal ı olduğu istisnai bir hüküm olarak kabul edilmi ştir. Grafik 3: AB Ülkelerinde Kamu Borç Stokundaki Geli şmeler Kaynak: TC Maliye Bakanl ığı, Y ıllık Ekonomik Raporlar Ülke Verileri Her ne kadar yarg ı yolu kapanm ış olsa da Konsey ba şka yapt ır ımlar kullanarak gerekli düzeltmelerin yap ılmas ın ı sağlayabilir: - Üye ülkenin borçlanmaya gitmeden konseyin istedi ği baz ı bilgileri aç ıklamas ı istenebilir, -Avrupa Yat ırım Bankas ı'n ın üye ülkeye verece ği borçlarla ilgili politikas ı gözden geçirilebilir, -Üye ülkenin a şırı bütçe aç ığını kapatana kadar toplulu ğa bloke ettirece ği ve faizi ödenmeyecek bir paray ı yat ırmas ı istenebilir. -GSMH'nin %0,25'ini a şmayacak bir oranda para cezas ı uygulanabilir.

17 GELIŞMIŞ ÜLKE EKONOM İLERİNDE BORÇLANMANIN SONU: 13 Bütün bu düzenlemeler ve yapt ırımlardaki amaç EPB 'ye giden yolda Mali ve Parasal disipline ili şkin kriterleri gerçekle ştirmek ve bunun sürdürülebilirli ğini sağlamaktır. Şimdi Maastricht zirvesine damgas ını vuran ve ülkeleri yap ısal anlamda "dönü ştüren" bu iki disipline de ğinmek yerinde olacakt ır: Parasal Disipline ili şkin Kriterler -Birlik üyesi herhangi bir ülkedeki enflasyon oran ı, bir önceki y ıl gerçekle şen enflasyon oranlar ı en dü şük üç ülke ortalamas ın ın %1,5'inden fazla olmamalıdır. Oranlarının hesaplanmas ında TÜFE baz al ınacakt ır. Grafik 4: AB ve Di ğer Ülkelerde Enflasyon 10 Enf la on (TÜFE) 60 ao , Geçiş Ekonomileri 0 Kaynak: TC Maliye Bakanl ığı, Y ıllık Ekonomik Raporlar Ülke Verileri Birlik Üyesi ülkelerde devlet tahvillerine uygulanan faiz, bir önceki y ıl birliğe üye ülkelerde uygulanan faizlerin en dü şük üç ülke ortalamas ından 2 puan fazla olmamal ıdır. 1991'de kararla şt ırılan bu kriterler do ğrultusunda AB 'de uygulanan politikalarda belirli bir standart yakalanm ıştır. Bu itibarla, AB ülkelerinde faiz oranlar ın ın belirli bir stabilite kazand ığı söylenebilir.

18 14 İBRAH İM ATTILA ACAR Grafik 5: AB'de faiz oranlar ının geli şimi Faiz oranlar? Kaynak: TC Maliye Bakanl ığı, Yıll ık Ekonomik Raporlar Ülke Verileri Mali Disipline ili şkin Kriterler Pek çok ülke Maastricht kriterlerinde öngörülen dönü ş ümü gerçekle ştirebilmek için 1993 y ılında NCP'yi (National Convergency Program) uygulamaya koymu ştur. Dönü şüm program ında yer alan kriterler çerçevesinde, kamu aç ığı projeksiyonlar ı belirli bir periyoda yay ılarak indirilmesi hedeflenmi ştir. Bu konuda her ülkenin yeterli ekonomik gücü oldu ğ u söylenemez. Dönü şüm Program ın ı yürürlü ğe koyup ba şar ıyla hedefleri gerçekle ştirebilen Almanya, İngiltere ve Hollanda Tablo 3'ten görülmektedir. Belçika, Yunanistan, İtalya ve Portekiz haz ırlad ıklar ı dönü şüm program ındaki kriterleri baz ı y ıllar 2 kat ına kadar a şabilmi ştir. Uygulanan dönü şüm programlar ı n ın temel amac ı, anlaml ı ve sürdürülebilir kamu maliyesi politikalar ını hayata geçirmektir. Orta vadeli bir plan çerçevesinde kamu aç ıklar ının GSYİH'nin %3'üne indirilmesi ve kamu borçlar ı için öncelikli hedefin GSY İH'nin %60' ı ile s ın ırland ır ılmas ı veya azalan bir trend izlemesi amaçlanm ıştır Maastricht Anlaşmas ı Sonras ı Geli şmeler Maastricht zirvesinin heyecan ıyla yap ılan planlar, 1993 y ılı için gerçekle şmemi ştir. Genel anlamda Avrupa'da görülen durgunluk bu geli şmeye engel olmu ş, ekonomik büyümeler yava şlam ış yüksek reel faizler ya şanm ışt ır.

19 GELIŞMIŞ ÜLKE EKONOM İLERİNDE BORÇLANMANIN SONU: 15 Bu durum hedeflerin gerçekle ştirilmesi konusunda iyimser dü şüncelerin o y ıl için ortadan kalkmas ına yol açm ışt ır. Büyümede görülen yava şlama, vergi gelirlerinde de bir azalmay ı ortaya ç ıkartm ış; toplam kamu aç ıklar ının da artmas ına yol açt ığından 1993 y ı l ı, plan program ve kriterler aç ıs ından beklenilen sonucu vermemi ştir sonras ı yine AB bünyesinde kriterleri de ğerlendirmek ve mevcut sapmalar ı tespit etmeye yönelik yeni raporlar haz ırlanmışt ır. Bu raporlarda bütçelerdeki kötüle şmenin resesyondan meydana geldi ği kabul edilmi ş, fakat yine de bütçelerdeki artan faiz ödemelerinin bir iyile ştirmeyi zorunlu k ıldığı üzerinde durulmu ştur. Faiz d ışı bütçelerde meydana gelen olumlu geli şmeler borçlar ın azalt ılacağına dair bir kanaati ortaya koymu ştur. Tablo 3: Borç / GSY İH Oran ında Maastricht Kriterlerine Göre Ülkeler Gerçekleştirenler iyileşme Eğilimindekiler Büyük Sapmalar Almanya Irlanda Belçika Fransa Portekiz İtalya İngiltere Hollanda Yunanistan İspanya Danimarka Lüksemburg Avusturya Finlandiya Isveç 1993 Y ılı için haz ırlanan Broad Economic Policy Guidelines, Maastricht kriterlerinin önemini belirtmekte, bütçelerde kötüye gidi şin durdurulmas ını istemektedir. Bunu üye ülkeler için bir güven sorunu olarak de ğinen rapor, bütçe aç ıklar ının kapat ılmas ın ı aciliyefine de ğinmektedir. Bu rehbere göre %3 bütçe aç ığı kriterini 1997'den önce gerçekle ştirebilmek mümkün görülmemektedir. Bu tahmin birkaç istisna d ışında doğru ç ıkmıştır. Ayrıca kamu harcamalar ında üretkenlik incelenmekte, yat ırım harcamalar ının önemi vurgulanmakta ve ancak 2000 bütçeleri için "denk bütçe "nin sağlanabileceği öngörülmektedir. Maastricht kriterleri sonras ındaki 1993 rehberi, olay ı kötümser bulmamakla beraber sadece konunun ciddi bir kararl ılık gerektirdi ği üzerinde durmakta, ikaz ve önerilerini buna göre yönlendirmektedir. Fakat 1995 raporu bütçe konular ındaki iyile şmelerin yetersiz oldu ğu üzerinde durarak, 1993'te meydana gelen rekor düzeydeki aç ıklar ın da 1994'ten itibaren azalmaya başladığın ı belirtmektedir. Buna ra ğmen konsey "a şırı" bütçe aç ıklarına sahip olduğu gerekçesiyle Ekim 1994'te 12 üye ülkeden 10'unu uyarm ıştır.

20 16 İBRAH İM ATTILA ACAR IMF verilerinden haz ırlanan Grafik 4'te enflasyonun son 20 y ıllık geli şimi görülmektedir. Buna göre AB bölgesinde enflasyonist bir bask ın ın olmad ığı söylenebilir. Bütün bu geli şmeler, bütçe aç ığı hedefleri konusunda, AB bünyesinde Maastricht kriterlerinin de kolayca gerçekle ştirilemeyece ğini göstermektedir. Yunanistan ve İtalya'da kamu kesimindeki dengesizlik, ekonominin tamam ın ı etkilemektedir. Fiyat ve döviz kuru hareketleri, yüksek faizler y ıllık değil çok yıllı (multiannual) bütçeleme yapma zorunlulu ğunu ortaya ç ıkarmaktad ır. Komisyon raporunun haz ırland ığı dönemde ( ) henüz bir NCP haz ırlamayan Finlandiya'n ın, dönü şüm kriterlerinin kendisi için gev şetilmesi beklentisi içine girmi ştir. Gerek borçlanma gerekse de aç ıklar konusunda uygulad ığı politikalar yeterli de ğildir. AB ise APB için kararl ı ve bunu konsey düzeyinde sürekli takip etmekte, kararl ılık ve kriterlere uyum konusunda gerekli ve yeterli düzenlemelerin olu şturulmas ını istemektedir. Komisyon, 1995 tarihli "Broad Guidelines of the Economis Policies of the Member States and the Community" için verdi ği tavsiyelerde bütçe mevzuat ına ili şkin şu görü şleri sunmaktad ır: "Topluluk ülkelerinde mali dengesizliklerin sürmesi ve bütçe iyile ştirmelerinin yüksek büyüme dönemlerinde de sa ğlanamam ış olmas ı bütçe aç ıklar ının belirlenmesinde bütçe mevzuat ve uygulamas ın ın önemini ortaya koymaktad ır. Topluluk ülkelerinde bütçe politikalar ının onaylanmas ı ve bütçe planlar ına ek maddeler konulmas ı ile ilgili mevzuat maliye politikas ı sonuçlar ın ın belirlenmesinde anahtar rol oynamaktad ır. Mali iyile şmeye dair kararl ılığın formüle edili ş biçimi mali disiplinin sağlanmas ında etkili olacakt ır." Mali disipline ili şkin bu görü şler sadece rehberde incelenmemi ştir y ılına ait haz ırlat ılan iki çal ışmada da benzeri ifadeleri görmek mümkündür. ışmalarda ülkelerin son y ıldaki ekonomi politikalar ı ve kamu Bu çal finansman ındaki geli şmeler incelenmektedir. Almanya, Fransa, İngiltere, İtalya, Portekiz, Hollanda, Danimarka, Irlanda, Belçika ve Yunanistan' ın incelendi ği Ekonomik ve Finansal durum raporunda gelir ve giderlerin belirlenmesi amaçlanm ışt ır. 15 Bu raporda bütçelerde iyile ştirmenin salt gelir yanl ı sağlanamayaca ğı üzerinde durulmu ştur. İspanya, İtalya, Portekiz ve Yunanistan'da mevcut vergi sistemine i şlerlik kazand ır ılmas ın ın önemi vurgulanm ıştır. Vergi kaç ırma konusunun önemli bir sorun oldu ğu İtalya'da, vergi kaçaklar ın ın önemli bir gelir kayb ı oldu ğu ve di ğer yandan vergi mükellefleri üzerindeki vergi yükünü art ırd ığı belirtilmi ştir. Hatta kay ıp ve Çal ışmalar "Economis and Financial Affairs" ve "Fiscal Discipline" ba şlıklarıyla haz ırlanm ıştır 15 De HAAN vd. "Towards Budget Discipline; An Economis Assesment of the Possibilities for Reducing National Deficits in the Run-up to EMU", Economic Paper, No: 99, Y

21 GELI ŞMI Ş ÜLKE EKONOM İLERİNDE BORÇLANMANIN SONU: 17 kaçaklar devam ederken vergi oranlar ında bir art ır ıma gitmenin kaçaklar ı ödüllendirme ve bir tür "te şvik" olduğu üzerinde durulmu ştur. Bütçeler konusunda iyile ştirmelerin gelirden ziyade harcamalar üzerindeki düzenlemelerle olabilece ğinin belirtildi ği raporda, özellikle sosyal refah harcamalar ındaki indirimler, kamu hizmetlerinde etkinlik, kamu istihdam ında k ıs ıtlamalar, bürokrasinin azalt ılmas ı ve ücret politikas ına getirilecek s ın ırlamalar ın kamu harcamalar ı, dolay ı s ıyla kamu aç ıklar ı ve kamu borçlanmas ı konusunda iyile ştirme ya şataca ğı söylenebilir. Bu düzenlemelerin mali disiplin aç ıs ından önemi büyüktür. Borçlanma kriterlerini yerine getiremeyen ülkelere bak ıldığında; en yüksek borç / GSY İH oran ına sahip üç ülke Belçika, Yunanistan ve İtalya'd ır. Borç stoku konusunda en sorunlu ülke olan Belçika'n ın borçlar ın ın kaynağını sosyal güvenlik sistemi olu şturmaktad ır. Yunanistan' ın borç stok sebeplerinden birisi seçim dönemlerinde kamu harcamalar ında meydana gelen yüksek art ışların olduğu raporda belirtilmektedir. Di ğer sebepler olarak kamu ekonomisinin milli ekonomi içindeki yüksek pay ı, aşırı şi şmiş kadrolardan olu şan hantal bürokrasi say ılmaktad ır. Uzmanlar bütçeye yük olan kamu i şletmelerinin özelle ştirilmesini ve bunlara k ısıtlar konulmas ın ı tavsiye etmektedir. I6 İtalya konusu ise daha önceki konularda da belirtildi ği gibi vergi kay ıp ve kaçaklar ındaki fazlal ık ile siyasi gelene ğin harcamac ı eğilimi ve sistemin tıkanmas ından kaynaklanmaktad ır. İtalya ile ilgili yap ılan çalışmalarda temel ortak öneri bütün kamu idaresinin yeniden yap ılanmas ı yönündedir. Buna bir de yolsuzluk ve etkinsizlik eklendi ğinde Italya'n ın ya şadıklar ı kaç ın ılmaz olmaktad ır:" Ayn ı kaynakta yay ınlanan Von Hagen ve Harden taraf ından yap ılan bir başka ara şt ırmada ise bütçe aç ıklar ın ın mali yan ılg ı (fiscal illusion) ve aç ık sapmas ı (deficit bias) sebebiyle ortaya ç ıktığı aç ıklardan kurtulmak için, şeffafl ık ve çok y ıllı bütçeler olu şturulmas ı gerekti ği savunulmaktad ır. 18 Bu önerilere genel anlamda bak ıldığında, uygulanabilirliği olan tekliflerden olu ştu ğu görülmektedir. "Her y ıl, bir sonraki y ıl bütçesinin ihtiyaç duyaca ğı borç miktar ı ve borç de ği şiminin üst limitine ili şkin s ınırlamalar" ile "her ülkede olu şturulmas ı teklif edilen Milli Borçlanma Kurumu "(National Debt Board) gibi öneriler mümkün görülmektedir. NDB'nin hükümetten ba ğıms ız ancak demokratik sorumlulu ğu olan bir kurum olmas ı amaçlanm ışt ır. Kurul her y ıl parlamentonun onaylayaca ğı borç limitini tespit eder, limiti a şan borç miktarlar ına onay verilmeyecektir. 16 N. M. CHRISTODOULAKIS. "Fiscal Development in Greece ( ): A Critical Review", European Economy, C. 4, S.134, V. CHIORAZZO, "Fiscal Developments in Italy and Possibilities for Reducing Public Deficits", European Economy, C. 4, s J. Von HAGEN, & I. HARDEN, "National Budget Process and Fiscal Performance", European Economy, S. 415, Y.1994

22 18 İBRAH İM ATTILA ACAR Harcamalar ın finansman ında borçlanmaya ba şvurulacak ve bu NDB limitlerini a şacaksa bu durum bir rapor ile kamuoyuna ilan edilir. Von Hagen'in 1992 y ılındaki "Bütçe Prosedürü Ve Mali Performans" konulu çal ışmas ında belirtti ği bütçe uygulay ıc ılar ın ın hesap verme yükümlülü ğü (accountability) konusu bu yönüyle, bütçe performans ı aç ı s ından, önemli olmaktad ır. Yasal veya anayasal anlamda olu şturulan bütçe k ısıtlar ın ın ancak güçlü kurumsal yap ıya sahip ülkelerde geçerli olabilece ğini belirten yazar, anayasal denk bütçe veya rakamsal s ın ırlamalar ın ba şar ı şans ını buna bağlamaktad ır. Hükümet bütçe aç ıklar ı dolay ıs ıyla borçlanma limitlerini a şacak uygulamalar için önlemler almayacak olursa kamu harcamalar ı y ıl ın kalan bölümünde otomatik olarak azalacakt ır. Bütün bunlar genel kabul görmü ş muhasebe sistemi kurallar ıyla yap ılacakt ır. Genele bak ıldığında EPB'in üçüncü safhas ına kadar geçen sürede maliye ve para politikalar ında kaydedilen geli şmeler oldukça olumlu olmu ştur. Mesela ilk dönemlerden olmas ı aç ı s ından 1994 y ı l ı, Maastricht kriterleri ile de ğerlendirildiğinde, iki ülke d ışında bütün ülkelerin a şırı bütçe aç ıklar ı verdiği görülmektedir. EPB'ye ili şkin yak ınla şma tedbirlerinin uygulamaya konmas ıyla beraber, bu alanda büyük bir ba şar ı kaydedilerek AB geneli için 1993'te yüzde 6,2 olan bütçe aç ığı (GSY İH oran ı) 1997'de yüzde 1,9'a, 2001'de ise yüzde 1,5'e dü şürülmü ştür. Toplam kamu borç stoku aç ısından ise beklenen performans gösterilememi ştir. I9 Maastricht Antla şmas ı'ndan bugüne kadarki geli şmelere geçmeden, kriterlerden sapt ığı için mali özerkliğini tamamen yitirme noktas ına gelen Portekiz'in durumuna bakal ım Maastricht Kriterlerinden Sapmalar: Portekiz Örne ği AB'nin gelece ğine ili şkin 2002 y ıl ının Şubat ay ından itibaren bir dizi çal ışmalar sürdürülmektedir Eylül 2002 tarihli toplant ıda, Euro ve Euro Bölgesinin etkinli ği değerlendirilmi ş ve EPB için Maastricht Kriterlerinin önemi vurgulanm ıştır. Avrupa düzeyinde kabul edilmi ş yönlendirici ilkelere uygun olmayan geli şmeler ya şanmas ı halinde Komisyonun ilgili ülkeye do ğrudan tavsiyede bulunmas ı bir tür "erken uyar ı" sistemi olarak kabul edilmi ştir y ıl ında Portekiz'in bütçe aç ığı %4,1 olarak gerçekle şmi ş ve Komisyon da bu durumla ilgili 24 Eylül 2002 tarihinde Portekiz'in mali durumuna ili şkin bir raporu kabul etmi ştir. Raporda; -%3 olarak belirlenen dönü şüm kriterlerinin a şıldığı, "

23 GELI ŞMI Ş ÜLKE EKONOM İLERİNDE BORÇLANMANIN SONU: 19 -Harcamalar ın art ıp gelirlerin azald ığı bir ortamda kamu maliyesinin ciddi sorunlarla kar şıla şabilece ği ve bu sapman ın sadece belli bir k ısm ının dönemsel etkenlere ba ğl ı olabileceği belirtilmi ştir. Rapor Maastricht ve Amsterdam Antla şmalar ında aç ıklanan aşırı bütçe aç ığı durumlar ında uygulanan i şlemlerin ilk a şamas ını olu şturmaktad ır. Bundan sonras ı durumun düzeltilmesine ili şkin tavsiye, uyar ı ve yapt ır ımlarla ilgili süreçtir. Aç ıklar ın sürmesi halinde ekonomi yönetiminin bir tür kayy ım idaresine devri ile sonuçlanabilecek geli şmeler, önümüzdeki dönemde ortaya ç ıkacakt ır Maastricht Antla şmas ından Günümüze Geli şmeler AB ülkelerinde Maastricht Antla şmas ı sayesinde gerçekle ştirilmek istenen EPB 'den günümüze kadar geçen zamanda ortaya ç ıkan sorun ve öneriler şu şekilde özetlenebilir: - AB ülkeleri kamu ekonomisinin milli gelir içinde pay ı yüksek ülkelerdendir. - Kamu harcamalar ı, kamu aç ıklar ı dolay ı s ıyla kamu finansman ı için borçlanma miktarlar ı yüksektir. - Kamunun milli ekonomideki pay ın ın azalt ılmas ı, (harcama reformu) ile borçlanma konular ında ciddi politik kararl ılık gerekmektedir. - Kamu gelirlerinin artt ır ılmas ı konusunda sadece yüksek vergi oranlar ı merkezli dü şünmek vergi gelirlerini art ırmaya yetmeyebilir. - Harcamalarda gidilmesi dü şünülen k ıs ıtlamalar konusunda ise çe şitli güçlükler ya şanaca ğı bilinmelidir. - Kamuda "etkinlik" kriterlerinin geli ştirilmesi, "israfa yol açan" harcamalardan uzak durulmas ı gerekmektedir. - Bütçe hesaplar ında şeffafl ık ve kamuoyuna tam bilgi verilmesi bütçeler ve uygulay ıc ılar için çok önemlidir. - Y ıll ık bütçelerin, orta vadeli hedeflerin gerçekle ştirilmesi bak ım ından birden fazla y ıla yay ılan şekilde düzenlenmesi gerekmektedir. - Ekonomik ve mali hedeflerden sapmalar ın meydana gelmesi durumunda, sapmalar ın gerekçeleri, ne kadar süre devam edece ği ve hangi programla bu sapmalardan kutulanaca ğı aç ıklanmal ıdır. - Mali disiplin konusunda yasal veya anayasal k ıs ıtlar getirilmesi tek ba şına yeterli olmayabilir. Bunun için kurumsal yap ın ın güçlendirilmesi ve politik kararl ığın ortaya konulmas ı gerekmektedir.

24 20 İBRAH İM ATTILA ACAR Maastricht kriterleri ile mali disipline ili şkin uluslararas ı kriterler kar şılaşt ırıld ığında şu ortak özelliklere ula şılacakt ır: - Kamu kesimi borçlanmas ı ile özel sektör borçlanmas ı ayn ıd ır. Hükümetin Merkez Bankas ı avans imkan ı daralt ılmakta, bu kaynaktan kolay finansman sağlamak s ın ırland ırılmaktad ır. - Bütçe aç ıklar ının kontrolü ve kamu borçlanmas ına ili şkin programlar yasal düzenleme olarak uygulamaya konulmaktad ır. - Bütçeler aç ıkl ık ve şeffafl ık esas ına dayanmakta "bilgi vermek" zorunlu hale getirilmeye çal ışılmaktad ır. - Bütçe uygulamalar ında bir y ıll ık dönemler yeterli olmamakta bütçelerin çoklu y ıla göre ("multiannual") olarak düzenlenmesi hedeflenmektedir. - Bütçeler ile ilgili baz ı düzenlemeler yasalarla yap ılabilmektedir. Fransa ( ) ve İngiltere'de bütçe harcama art ışı ve bütçe aç ığı GSYİH ile s ın ırland ırılm ıştır. - Borçlanma kriterleri ülkeler itibariyle farkl ı kriterler esas al ınarak belirlenebilmektedir. Almanya'da toplam borçlanma toplam yat ır ım harcamalar ından fazla olamaz. - Harcamalar ın finansman ı için borçlanmaya ba şvurulacaksa ne kadar ın ın bankac ıl ık sisteminden sa ğlan ı laca ğı belirlenir, a şan de ğerler için harcamalardan otomatik k ıs ınt ıya gidilir. Maastricht Kriterlerinden şu sonuçlar ç ıkart ılabilir: - Maastricht kriterleri sürdürülebilir bir kamu maliyesi olu şturman ın standartlar ın ı belirlemi ştir. Bunda borçlanma ve bütçe aç ıklar ı GSY İH'nin belirli bir oran ıyla sabit tutulmu ştur. Istisnai durumlar için ise bu oranlar ın a şılabileceği belirtilmekte sistem esnek bir uygulamaya dayand ırılmaktad ır. - Maastricht Kriterleri bir tür anayasal madde olarak kabul edilebilir. Uygulamaya konuldu ğu (1993) y ılından itibaren hedeflere ula şmak yolunda çe şitli düzenlemelere gidilmi ştir. - Maastricht kriterlerinde borçlanma ola ğanüstü bir finansman arac ı olarak de ğil normal bir finans kayna ğı olarak görülmekte fakat üst limitleri belirlenmektedir.

25 GELIŞMI Ş ÜLKE EKONOM İLER İNDE BORÇLANMANIN SONU: 21 - Maastricht kriterleri GSY İH ile ili şkilendirilmi ş say ısal veriler içermektedir. - Mali ve parasal disiplini gerçekle ştirmeye yönelik haz ırlanan Maastricht Antla şmas ından sonra AB kurucu anla şmalar ından olan Amsterdam Antla şmas ı'nda, yukar ıda anlat ılan kriterlerin büyük bir kararl ılıkla sürdürüldü ğü görülmektedir. 3. Amsterdam Antlaşması ve Mali Disipline Ili şkin Hükümleri 29 Mart 1996'da Torino'da ba şlayan Hükümetleraras ı Konferans Süreci, Haziran 1997 tarihlerinde Hollanda'n ın Amsterdam şehrinde sonuçlanm ıştır. Amsterdam Zirvesi'nde, İstikrar Pakt ı ile ilgili konular ve Amsterdam Antla şmas ı'na ili şkin genel de ğerlendirmelerin yan ı s ıra APB hedeflerinin korunmas ı, istihdam ve sosyal sorunlar, özgürlük, güvenlik, adalet ve birliğin dış ilişkileri ele al ınm ışt ır. 2 Ekim 1997 tarihinde Hollanda'n ın ba şkenti Amsterdam'da, birli ğin geni şletilmesi ve güçlendirilmesine yönelik olarak kurucu antla şmalar ı tamamlay ıc ı nitelikteki Amsterdam Antla şmas ı imzalanm ıştır Amsterdam Antla şmas ında, Maastricht kriterlerini destekleyen çal ışmayla ilgili ekonomik ve mali hükümler ana hatlar ıyla şu şekilde düzenlenmi ştir: Kamu aç ıklar ında a şırılıktan kaç ın ılmas ı esast ır. Üye devletlerin durumlar ının yak ından izlenerek borç stoklar ı ve bütçe disiplini ile ilgili konular ın yak ından takip edilmesi; e ğer referans de ğerine yak ın veya azalma eğilimi olmayan bir durum varsa komisyonun sürece ili şkin bir rapor haz ırlamas ı ve Konseye sunmas ı söz konusudur. Konsey, içinde süre ve yaptırımlar (para cezas ı, toplulu ğa faizsiz para verilmesi gibi) bulunan bir rapor haz ırlayarak ilgili ülkenin sapmalar ını düzeltmesini ve kamu finansman durumunu referans de ğerlerine çekmesini istemektedir. Maastricht Kriterleri'nde yer alan %3 bütçe aç ığı 268. madde ile denk bütçe olarak de ğiştirilmi ştir. Böylelikle s ın ırl ı aç ıklar süreci tamamlanm ış olmakta gelir gider dengesi esas al ınmaktad ır. 269 ve 270. maddelerde ise bütçe imkanları üzerinde durulmakta ve öz kaynaklar ın önemine dikkat çekilmektedir. Bu maddede yer alan "bütçeye yük getirecek nitelikte" öneride bulunulamamas ı ve de ği şiklik yap ılamamas ı önemlidir. Sorumlulu ğun paylaşılmas ı ve bütçe etkinliği için al ınacak kararlarda nitelikli ço ğunluğun önemine 272. maddede dikkat çekilmektedir.' Amsterdam zirvesinde üye ülkelerin bir "Büyüme ve İstikrar Pakt ı" imzaladığın ı söylemek do ğru olacakt ır. Böylelikle Komisyon, haz ırlad ığı ve sunduğu raporlarla üye ülkelerde kriterlerden sap ılmas ı halinde, uyar ılardan 24) İKV, Amsterdam Anla şması, (çev. Cenk Bolay ır), İKV yay

26 22 İBRAH İM ATTILA ACAR öteye maddi yapt ırımlar uygulanmas ı konusunda Konseyi yönlendirmektedir. Bu durum para ve maliye politikalar ının bağıms ızlığı aç ıs ından tart ışılmakta ve politikalarda merkezile şmenin milli devletler aç ısından bir tehdit oldu ğu konusu literatürdeki gündemini ve önemini korumaktad ır.21 SONUÇ Son 20 y ılda geli şmi ş ülke ekonomilerinin yüz yüze oldu ğu artan borçlanma sorununa kar şı AB ülkeleri, Maastricht dönü şüm kriterleri ile s ınırland ırma getirmek istemi ştir. Böylelikle parasal ve mali disipline ili şkin konularda referans de ğerleri olu şturulmu ştur. Maastricht Antla şmas ının yürürlü ğe girdiği yıl ın ertesinden itibaren (1994) üye ülkelerin verilerinde iyile şme gözlenmi ş ve parasal birlik için gerekli zemin olu şturulmaya ba şlanmışt ır. 1997'de imzalanan Amsterdam Antla şmas ı ise Maastricht'le ba şlayan süreci desteklemi ş ve ilgili konular ı peki ştiren hükümlere yer vermi ştir. Bu konuda özellikle referans de ğerlerden sapmalar olmas ı halinde uygulanacak yapt ır ımlar, Antla şma metninin "Ekonomi ve Para Politikası" adıyla olu şturulan VII nolu ba şlık altında incelenmi ştir. Geli şmi ş ülkelerle ba şlay ıp AB ülkeleri verileriyle de ğerlendirilen kamu açığı ve borçlanma rakamlar ında, Maastricht Antla şmas ının yürürlüğe girdiği 1993 sonras ı itibariyle dönü şüm kriterlerinin etkili oldu ğu görülmü ştür. Üye ülkeler a şırı bütçe aç ığı ve borç yükünü birkaç istisna d ışında referans değerlerine çekebilmi ştir. Sonuçta bu durum Avrupa Para Birli ği, Euro ve dolayısıyla Avrupa Birliği'nin konumunu güçlendirici bir durumdur. 21 Mircan YILDIZ, "Avrupa'n ın Ekonomik ve Parasal Bütünle şmesinde Maliye Politikas ının Rolü ve Türkiye Aç ıs ından Bir De ğerlendirme", 17. Türkiye Maliye Sempozyumu'na sunulan tebli ğ, May ıs 2002, Fethiye.