AVRUPA BÝRLÝÐÝ BÜTÇESÝ

Transkript

1 AVRUPA BÝRLÝÐÝ BÜTÇESÝ

2 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Araştırma ve İnceleme Serisi: 1 AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ Müge H. GÜVENÇ 1

3 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı tarih ve 5846 sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununa göre bu eserin bütün yayın, tercüme ve iktibas hakları, Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Daire Başkanlığı na aittir. Bu kitabın tamamı ya da bir kısmı ilgili yasanın hükümlerine göre, izin olmaksızın çoğaltılamaz, yazılı, sözlü, görsel-işitsel kitle iletişim araçları yoluyla yayınlanamaz, depolanamaz, kaynak gösterilmeden alıntı yapılamaz. Yayının içeriğinden yazar sorumludur. Ankara, 2010 Tasarım: İvme

4 Sunuş Ülkemiz son yıllarda gösterdiği ekonomik ve siyasi atılım ile dünya ekonomik, siyasi ve kültürel gündeminin en sıcak ve renkli tartışmalarına konu olan, uluslararası camianın ilgi ve dikkat ile izlediği bir ülke konumundadır. Dünyanın bizi yakından ve büyük bir ilgi ile izlediği bu ortamda ülkemiz de özellikle 2000 li yılların başından bu yana izlenen çok yönlü dış politika ile bölge ve dünya meselelerine daha aktif katılım sağlayan bir ülke haline gelmiştir. Bu durumun bir yansıması olarak, Bakanlığımızın uluslararası ekonomik ilişkilerinde de büyük bir artış ve dinamizm gözlenmektedir yılında başlayan Türkiye -Avrupa Birliği katılım müzakerelerinin 35 başlığından dördü Bakanlığımız koordinatörlüğünde yürütülmektedir. Öte yandan, Bakanlığımızı ziyaret eden yabancı heyet sayısı, ekonomik ve mali konulara ilişkin olarak diğer ülkelerden gelen işbirliği talepleri ve uluslararası kuruluşlar tarafından yürütülen çalışmalara sağlanan katkılarda da gözle görülür bir artış yaşanmıştır. Maliye Bakanlığı nın görev ve faaliyet alanını ilgilendiren konularda ikili ve çok taraflı yurtdışı münasebetler ve AB ile ilgili hususlardaki çalışmaları yürütmekle görevli olan AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı, araştırmacı, üretken ve paylaşımcı bir temelde Bakanlık birimleri ve ilgili diğer paydaşlar arasında koordinasyon, danışmanlık ve bilgilendirme hizmetlerini etkin ve verimli bir şekilde gerçekleştirmeyi temel ilke olarak benimsemiştir. Bu temel ilke doğrultusunda, Maliye Bakanlığı nın tüm ulusal ve uluslararası platformlarda aktif ve öncü bir kurum olarak yer alması öncelikli hedefimizdir. İçinde bulunduğumuz dönemde, bilgi, iletişim ve ulaştırma sektörlerinde yaşanan gelişmeler neticesinde mesafeler küçülmüş, kıtalar, bölgeler ve ülkeler arası etkileşimin hızı daha önceki dönemlere kıyasla çarpıcı şekilde artmıştır. Bu süreçte bilgi günümüzün en önemli zenginliği haline gelirken, küresel ekonomi ve siyaset gündemini yakından takip eden, araştıran ve inceleyen ülkelerin diğerlerine kıyasla bir adım öne çıktığı görülmektedir. Yaşanan bu gelişmeler çerçevesinde, Bakanlığımızca 2007 yılından bu yana sürdürülen aylık bülten çalışmasına ilişkin olarak aldığımız olumlu eleştiriler Başkanlığımızı bu alanda yeni bir çalışma yapmaya teşvik etmiştir. Bu çerçevede başlattığımız AB ve dünya ekonomisini şekillendiren konularda hazırlanan makalelerden oluşan Araştırma ve İnceleme Serisinin tüm kesimler için faydalı ve aydınlatıcı olmasını dilerim. Avrupa Birliği Bütçesi Pelin KUZEY Başkan V. AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 3

5 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Müge H. GÜVENÇ YAZARIN ÖZGEÇMİŞİ 1982 yılında Ankara da doğdu yılında Hacettepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi İşletme Bölümü nü birincilikle bitirdi yılının Kasım ayında Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı nda Avrupa Birliği Uzman Yardımcısı olarak göreve başladı yılında ODTÜ Avrupa Çalışmaları Bölümü nde başlamış olduğu yüksek lisans öğrenimini 2007 yılının Haziran ayında Avrupa Birliği Bütçesi: Bütçede Reform başlıklı tez çalışması ile tamamladı. Ankara Üniversitesi Araştırma ve Uygulama Merkezi (ATAUM) tarafından 2006 yılında düzenlenen Avrupa Birliği Uzmanlık Eğitimi kursuna katılım sağladı yılının Ekim ayında Avrupa Birliği Bütçesi: Öz Kaynaklar Sistemi başlıklı tez çalışmasını tamamlayarak AB Uzmanı oldu. AB Uzmanlığı görevi boyunca özellikle Avrupa Birliği bütçesi ve öz kaynaklar sistemi ile AB ye katılım müzakereleri çerçevesinde mali ve bütçesel hükümler mevzuatı konusunda uzmanlaşan yazar, İngilizce ve İtalyanca bilmekte ve hâlihazırda ODTÜ İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü nde Doktora çalışmasını sürdürmektedir. 4

6 İÇİNDEKİLER Giriş Bütçe İlkeleri Çok Yıllı Mali Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma Bütçenin Oluşturulması ve Yıllık Bütçe Prosedürü Bütçenin Yapısı Bütçenin Harcama Yapısı Bütçe Kontrolü Bütçenin Gelir Yapısı: Öz Kaynaklar Sistemi Geleneksel Öz Kaynaklar (Traditional Own Rresources -TOR) KDV payına dayalı kaynak (VAT resource) GSMH payına dayalı kaynak (GNI resource) Diğer Gelirler Öz Kaynaklar Tavanı Birleşik Krallık İndirimi Öz Kaynakların Komisyon un Kullanımına Hazır Hale Getirilmesi AB Bütçesinin Ekonomi Politikası İşlevleri Sonuç...35 KAYNAKÇA...37 MAKALE VE RAPORLAR MEVZUAT...39 Avrupa Birliği Bütçesi 5

7 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 6

8 AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ 1 Giriş Avrupa Birliği (AB) Bütçesi, Avrupa Birliği nin siyasi ve ekonomik politikalarının somut bir göstergesi olup bütünleşme ve genişleme süreçlerinde oldukça önemli bir rol oynamaktadır. Pazar bütünleşmesinin tamamlanması için gerekli olan bütün politikalar AB bütçesi tarafından finanse edilmektedir. Avrupa bütünleşme sürecinin hız kazandığı dönemlerde bütçenin büyüklüğünde ve yapısında bütünleşme sürecini destekleyecek nitelikte değişiklikler yapılması bunun en büyük göstergesidir. Bununla beraber, AB bütçesi ulusal bütçeler gibi, Avrupa Birliği nin kurumsal ve siyasi karar alma süreçlerine ışık tutmakta ve burada cereyan eden iktidar ilişkilerini büyük ölçüde açıklamaktadır. Bütçenin büyüklüğü, gelir ve gider kalemlerinin yapısı ve fonların tahsisi, AB nin kurumsal ve siyasi pek çok sürecinin kaynağını teşkil eden çatışma ve uzlaşma alanlarını açıklayan ve Birliğin önceliklerini tanımlayan bir özelliğe sahiptir. Bu bakımdan, AB bütçesi, bütçe prosedürünün yapısı ve mali kaynakların dağıtımı üzerinde önemli ölçüde etkili olan Birliğin derinleşme ve genişleme çabalarının etkilerini gözlemlemek açısından önemli bir araçtır. Avrupa Birliği bütçesi, Avrupa Birliği ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu için gerekli olduğu düşünülen bütün gelir ve giderleri her mali yıl için tahmin eden ve yetkilendiren araçtır. 2 Birlik bütçesinin kabulü, uygulanması ve bütçe kapsamında yapılan işlemlerin kontrolü ile ilgili mali hükümler Avrupa Birliği nin işleyişine ilişkin Antlaşmanın maddelerinde tanımlanmaktadır. 3 Bununla birlikte, AB bütçesini 1 Bu çalışma büyük ölçüde Avrupa Birliği Bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi adlı çalışmamdan yararlanılarak oluşturulmuştur. Daha ayrıntılı bilgi için Bkz. Güvenç, M.H., Avrupa Birliği Bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi, Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Yayımlanmamış AB Uzmanlık Tezi, Ankara, Ekim Avrupa Topluluklarının genel bütçesine uygulanacak Mali Tüzük hakkında 25 Haziran 2002 tarih ve 1605/2002 sayılı (AT, Eurotam) Konsey Tüzüğü, (OJ L248, , 1-86). Madde Aralık 2007 yılında Lizbon da bir araya gelen AB devlet ve hükümet başkanları tarafından imzalanan ve 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması ile Avrupa Birliği hukuki anlamda bir tüzel kişilik kazanmış ve Avrupa Topluluğu nun yerini almıştır. Bu düzenleme mevcut olan çok sayıdaki mali mevzuata yansıtılmamasına rağmen bu çalışmada hâlihazırda geçerli olan mali tüzük ve kararlarda geçen Avrupa Topluluğu ifadesi yerine Avrupa Birliği ifadesi kullanılmıştır. 3 Avrupa Birliği nin yetki alanlarını, kurumlarının yapısını ve işleyişini ve hangi araçları kullanabileceğini açık bir şekilde ortaya koyan Lizbon Antlaşması, Birliğin iki kurucu antlaşmasında; Avrupa Birliğini Kuran Antlaşma (Maastricht Antlaşması) ile Avrupa Topluluğunu 7 Avrupa Birliği Bütçesi

9 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı düzenleyen temel ilke ve kurallar arasında bir hiyerarşi mevcuttur. Buna göre birincil mevzuatın altında yer alan mali tüzük, sektörel tüzükler ve uygulama kuralları, personel düzenlemeleri gibi ikincil mevzuat ile Mali Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma, mali hükümlerin tanımlandığı diğer kaynaklar arasında yer almaktadır. Avrupa Birliği nin işleyişine ilişkin Antlaşma uyarınca Birliğin birinci, ikinci ve üçüncü sütununa ilişkin tüm harcamalar AB bütçesi kapsamındadır. 4 Bütçeye, ayrıca, Birlik tarafından gerçekleştirilen borçlanma ve borç verme işlemlerinin garantilerini ve dış faaliyetler için Garanti Fonuna yapılan ödemeler de kaydedilmektedir. Ancak Avrupa Kalkınma Fonu, Avrupa Küreselleşmeye Uyum Fonu ve Birliğin 28 ajansına ilişkin harcamalar AB bütçesi kapsamında değildir. AB bütçesine tahsis edilen mali kaynak miktarı birçok üye devlet açısından oldukça önem arz etmektedir yılında imzalanan Lüksemburg Anlaşması ile Birliğe kazandırılan Öz Kaynaklar Sistemi, Birliğin üye ülkelerin katkılarından bağımsız olarak kendi kaynaklarına sahip olmasının yolunu açmış ve Birliğe finansal bir özerklik sağlamıştır. Öte yandan genişleme dalgaları ve derinleşme süreçleri ile beraber Birliğin müdahale alanına giren politika alanlarının artması ve Birlik çapında geçerli olan yasal düzenlemelerin sayı ve içerik bakımından çoğalması AB bütçesine aktarılan mali kaynak miktarında da önemli artışların yapılmasına neden olmuştur. Halihazırda bütçeye tahsis edilen maksimum kaynak miktarı toplam AB Gayri Safi Milli Hasılası (GSMH) nın %1,24 ü ile sınırlandırılmıştır. AB bütçesinin kaynak miktarı üye ülkelerin ulusal bütçelerine kıyasla her ne kadar küçük olsa da 5, AB bütçesi Birliğin tümü için makroekonomik bir öneme sahip olmasının yanı sıra, Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu aracılığıyla kaynak transferi yapılan üye devletler için de vazgeçilmez bir öneme sahiptir. Bunun en büyük göstergesi bütçe prosedürlerinin karmaşık ve zahmetli yapısı ile bütçenin kabul edilmesi 8 Kuran Antlaşma (Roma Antlaşması) da değişiklik yapmıştır. Buna göre yenilenen Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşma yani Roma Antlaşması nın ismi Avrupa Birliği nin işleyişine ilişkin Antlaşma (Treaty on the Functioning of the European Union) olarak değiştirilmiştir. 4 Avrupa Birliği nin işleyişine ilişkin Antlaşma da AB politikaları üç ana sütun altında incelenmiştir. Birlik sütunu adı altındaki birinci sütun Tek Pazar ve bu kapsamdaki dört temel özgürlük kişilerin, malların, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı - ile tarım, çevre, rekabet edebilirlik gibi politikaları içermektedir. İkinci sütun Ortak Dış ve Güvenlik Politikası nı (Common Foreign and Security Policy CFSP) ve üçüncü sütun ise Adli Durumlarla İlgili Polis ve Yargı İşbirliği ni (Police Juridical Cooperation in Criminal Matters PJCC) içermektedir. 5 Kamu harcamalarının büyük çoğunluğunu oluşturan savunma, eğitim, sağlık, sosyal güvenlik vb. politikaların öncelikle üye devletlerin sorumluluğu altında olmasından dolayı AB bütçesine ayrılan kaynak miktarı üye devlet bütçelerine kıyasla daha az fon ihtiva etmektedir. Bkz. Nugent, N., The Government and Politics of the European Union, 5. B., Durham, Duke University Press, 2003, s. 366.

10 sırasında üye devletler arasında geçen yoğun ve şiddetli tartışmalardır. Bu çalışmada AB bütçesinin kapsamlı bir analizi yapılacaktır. Bu çerçevede, mali düzenlemeler ışığında, bütçe ilkeleri, çok yıllık mali çerçeve ve kurumlararası anlaşma, bütçenin oluşturulması ve yıllık bütçe prosedürü gibi konulara odaklanılacaktır. Daha sonra bütçenin harcama yapısı, yani yıllarına ilişkin Mali Çerçevenin ana hatları ile bütçenin gelir yapısı, yani öz kaynaklar sistemi açıklanmaya çalışılacaktır. Avrupa Birliği Bütçesi 1.Bütçe İlkeleri 1605 sayılı Mali Tüzük uyarınca, AB bütçesinin birtakım bütçe ilkeleri ışığında oluşturulması ve uygulanması öngörülmüştür. Bu ilkeler dört temel ilke olan birlik, evrensellik, belli bir amaç için tahsis edilme ve yıllık olma ilkesi ile bütçenin doğruluğu, denklik, hesap birimi, sağlam mali yönetim ve şeffaflık gibi daha genel ilkeleri içermektedir. Buna göre, bütçe uygulamasına ilişkin bütün mali düzenlemelerin aşağıda açıklanan sekiz ilkeye uygun olması gerekmektedir. Birlik ve doğruluk ilkeleri: Bu ilke uyarınca Birliğin bütün gelir ve harcamaları bütçeye kaydedilmelidir. Bütçede herhangi bir kaleme kaydedilmeden Birlik bütçesi kapsamında hiçbir gelir tahsil edilemez ve hiçbir gider gerçekleştirilemez, izin verilen ödeneklerin dışındaki hiç bir gider işleme konulamaz veya bu gidere izin verilemez ve gerekli olduğu düşünülen bir gider kalemi olmadığı sürece herhangi bir ödenek bütçeye dahil edilemez. 6 Yıllık olma ilkesi: Mali Tüzüğün Maddeleri ile belirlenen ilke uyarınca, bütçeye eklenen ödenekler 1 Ocak-31 Aralık tarihleri arasındaki bir mali yıllık süreyi kapsar. 7 Ancak ulusal bütçe deneyimlerinden bilindiği üzere bazı durumlarda çok yıllık faaliyetlere de girişilmesi gerekebilmektedir. Bu durumun Birlik çapında da geçerli olmasından dolayı AB bütçesinde taahhüt ödenekleri ve harcama ödeneklerinden oluşan faklılaştırılmış ödenekler ile farklılaştırılmamış ödenekler oluşturulmuştur. Faklılaştırılmamış ödeneklerde taahhüt ve ödeme aynıdır. Diğer bir deyişle, belli bir faaliyetin gider olarak ortaya çıkması ile bu faaliyet karşılığında yapılan ödeme aynı yıl içerisinde gerçekleştirilmektedir. Farklılaştırılmış ödenekler kapsamındaki taahhüt ödenekleri ise mevcut mali yılda eklenen yasal taahhütlerin toplam maliyetini; harcama ödenekleri ise mevcut cari yılda ve/veya daha önceki mali yıllarda eklenen yasal taahhütleri yerine 6 25 Haziran 2002 tarih ve 1605/2002 sayılı (AT, Eurotam) Konsey Tüzüğü, Madde /2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 6. 9

11 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 10 getirmek için yapılan harcamaları kapsamaktadır. 8 Öte yandan, ilke uyarınca eklendikleri mali yılın sonuna kadar kullanılmamış ödenekler iptal edilmektedir. 9 Denklik ilkesi: Bu ilke uyarınca bütçenin gelir ve harcama ödenekleri birbirine denk olmalıdır. Bu çerçevede, Birlik harcamalarını karşılamak amacıyla borçlanamaz. Her mali yılın sonunda kalan bakiye, bütçe fazlası varsa gelir olarak, açık varsa da harcama ödeneği olarak bir sonraki mali yılın bütçesine eklenir. Genel olarak bütçenin denklik ilkesi pek çok tartışmayı da beraberinde getirmiştir. Bir yandan, bu ilkenin bütçe disiplinini sağlamada ve harcamaları kontrol atına tutmada yararlı olduğu kabul edilirken 10, öte yandan bu kuralın harcamalar üzerinde bir kısıt oluşturmasının bütçenin esnekliğini yitirmesine yol açtığı savunulmaktadır. Bu ilke bir bakıma Birlik bütçesinin harcama ve gelirlerdeki öngörülemeyen değişimlere cevap veremez bir durumda olmasına neden olmaktadır. Dahası, bütçe etkin bir maliye politikası olma özelliğini yitirmekte ve makroekonomik değişimler karşısında bütçe etkili bir enstrüman olarak kullanılamamaktadır. 11 Hesap birimi ilkesi: Bu ilke uyarınca, bütçe Euro cinsinden hazırlanır ve hesaplar Euro cinsinden sunulur. Genellik İlkesi: Genellik ilkesi, toplam gelirlerin toplam harcamaları karşılamasını ve harcama ile gelirlerin bir bütün olarak, birbirlerine göre herhangi bir ayarlama yapılmadan bütçede yer almasını gerektirir. Belli bir amaç için tahsis edilme ilkesi: İlke uyarınca, belli amaçlar için kullanılacak olan ödenekler başlık ve bölümler olarak ayrılır, bölümler de daha sonra madde ve kalemlere ayrılır. Komisyon dışındaki her kurum bütçenin kendisiyle ilgili bölümü kapsamında, transferin yapıldığı satırda gösterilen yıl için ödeneklerin %10 unu geçmeyecek şekilde bir başlıktan /2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 7. 9 Bütçe mali yılın başında henüz nihai olarak onaylanmamışsa, taahhütler, her bir başlık için, o başlığa bir önceki mali yılda tahsis edilmiş ödeneklerin toplamının en fazla dörtte biri ile geçen her ay için bu ödenekler toplamının on ikide biri olacak şekilde belirlenir. Harcamalar da her başlık için aylık olarak, o başlığa bir önceki mali yılda tahsis edilen ödeneklerin en fazla on ikide biri olacak şekilde yapılır. Bu uygulama düzenlemelerde provisional twelfth arrangements olarak geçmektedir. 10 Ackrill, R., The European Union Budget, the Balanced Budget Rule and the Development of Common European Policies, Journal of Public Policy, Vol. 20, No. 2, 2000, ss Laffan, B., Finance and Budgetary Processes in the European Union, Governing the European Union içinde, (der.) Simon Bromley, Londra, Sage Publications Ltd., 2001, ss Palankai, T., The Budget of the European Union, Economics of European Integration içinde, Budapeşte, Akademiai Kiado, 2003, Harrop, J., The Political Economy of Integration in the European Union, Cheltenham, UK, Elgar Pub., 2000.

12 öbürüne, herhangi bir sınır olmadan bir bölümden öbürüne ve bir maddeden diğerine ödenek transferi yapabilir. Ancak başlıklar arasında yapılacak %10 u aşan transferler Yetkili Bütçe Merci olarak tanımlanan Avrupa Parlamentosu ve Konsey in onayına tabidir. Sağlam mali yönetim ilkesi: İlke çerçevesinde bütçe ödenekleri sağlam mali yönetim ilkesi yani ekonomiklik, etkililik ve verimlilik ilkelerine uygun bir şekilde kullanılmalıdır. Ekonomiklik ilkesi, kurumlar tarafından faaliyetlerinin devamlılığı için kullanılan kaynakların, zamanında, uygun miktar ve kalitede ve en iyi fiyatlarla sağlanmasını; verimlilik ilkesi, kullanılan kaynaklar ve elde edilen sonuçlar arasında en iyi ilişkinin kurulmasını; etkililik ilkesi ise belirlenen hedeflere ve istenilen sonuçlara ulaşılmasını gerektirir. Performans esaslı bütçe sistemine göre, bütçenin kapsamına giren tüm faaliyet sektörleri için belirli, ölçülebilir, ulaşılabilir, ilgili ve zamanı belirlenmiş hedefler koyulur. Bu hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığı, her bir faaliyet için belirlenmiş performans göstergeleri tarafından izlenir ve harcama birimleri yetkili bütçe merciine yıllık bilgi verir. Şeffaflık ilkesi: Bütçe oluşturulması ve uygulanması ile hesapların sunumu şeffaflık ilkesine uygun olarak gerçekleştirilmelidir. Avrupa Parlamentosu Başkanı, bütçeleri ve değişiklik yapan bütçeleri onaylar ve nihai halleri AB Resmi Gazetesi nde yayımlanır. Bütçe nihai olarak onaylandığının açıklanmasını takip eden üç ay içinde yayımlanır. Avrupa Birliği Bütçesi 2. Çok Yıllı Mali Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma Avrupa Birliği nin bütçe öncelikleri kurumlararası anlaşmalarla belirlenmektedir. Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon bir araya gelerek bir sonraki döneme ilişkin temel bütçe öncelikleri ve politika alanları üzerinde uzlaşırlar ve bu uzlaşmayı Kurumlararası Antlaşma şeklinde ortaya koyarlar. Takip eden süreçte kurumlararası anlaşmaya uygun olarak, Birliğin harcamaları için mali çerçeve şeklinde bir kapsam oluşturulur. AB bütçesi yıllık olarak hazırlanır ve yıllık olarak onaylanır. Ancak, Birliğin maksimum harcama ve gelir miktarı yıllık bütçenin onaylanmasından önce belirlenerek AB nin gelecek yedi yıllık dönemde hem gelir hem de harcamalarına ilişkin bütçesel yol haritasının bir göstergesi olan Çok Yıllı Mali Çerçeve de gösterilir. Çok Yıllı Mali Çerçeve Lizbon Antlaşması ile getirilen yeni hükümler çerçevesinde kurumsallaştırılarak Avrupa Birliği nin İşleyişine İlişkin Antlaşmanın 312. Maddesinde tanımlanmıştır. Buna göre, Mali Çerçeveler ve Öz Kaynaklar 11

13 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 12 Kararı birlikte Çok Yıllı Mali Çerçevenin temelini teşkil ederler. Mali Çerçeve Birliğin gelecekteki maksimum harcama miktarını ve içeriğini, Öz Kaynaklar Kararı ise Birliğin maksimum gelir seviyesini gösterir. Mali Çerçeve ve Öz Kaynaklar Kararı, Avrupa Parlamentosu nun çoğunluk görüşü alındıktan sonra Konsey de oybirliği ile onaylanır. 12 Başka deyişle, Mali Çerçeve ve Öz Kaynaklar Kararı üzerinde ortak bir karara varmak için bütün üye devletlerin görüşbirliği aranır. Bu anlaşma çoğunlukla uzun saatler süren tartışmalar sonucunda sağlanır ve büyük ölçüde bir uzlaşma niteliğindedir. Avrupa Parlamentosu nun bu süreçteki rolü sadece danışmanlık niteliğindedir; görüşlerinin bağlayıcılığı yoktur. Sürece herhangi bir şekilde müdahil olma ve son sözü söyleme yetkisine sahip değildir. Dahası, Konsey üye devletlerin temsilcilerinden oluştuğu için, burada alınan kararlar doğası gereği hükümetlerarası bir karaktere sahiptir. Bu nedenle, AB nin ortak çıkarlarından ziyade, sadece üye devletlerin ulusal çıkarlarını temsil eden kararların alınması daha büyük bir olasılıktır. Açıkça görüldüğü üzere, Öz Kaynaklar Kararı ve Çok Yıllı Mali Çerçeve nin ancak Konsey de oybirliği ile onaylandıktan sonra geçerlilik kazanması ve Avrupa Parlamentosu nun bu süreç içerisindeki sınırlı yetkisi Birliğin demokratik karakterine zarar vermekte ve AB bütçesini ulusal çıkarlar adına yapılan pazarlıkların bir merkezi haline getirmektedir. Daha önce belirtildiği gibi, AB bütçesinin gelir ve giderleri denk olmalıdır. Bu nedenle, Mali Çerçevede belirlenmiş olan maksimum harcama seviyesi Öz Kaynaklar Kararı nda belirtilen maksimum gelir seviyesini aşmamalıdır ve dahası uygulamada ondan daha az bir seviyede olmalıdır. Mali Çerçeveler kurumlararası anlaşmada açıklanan ilke ve kurallara uygun olmalıdır. Kurumlararası anlaşmanın EK-I inde mali çerçeve bir tablo halinde yer almaktadır. Mali Çerçeve tablosu gelecek yedi yıllık döneme ilişkin genel harcama kategorilerini (başlıklar halinde) ve bunların alt bölümlerini gösterir. Bu miktarlar izin verilen maksimum harcama miktarıdır ve gösterge niteliğindedir. Birliğin ilk Mali Çerçevesi 1988 yılında kabul edilen Birinci Delors Mali Reformu kapsamında yıllarını içine alacak şekilde 5 yıllık olarak hazırlanmıştır. Bu tarihten itibaren Mali Çerçeveler güncellenerek yenilenmiştir. Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasında Bütçe Disiplininin sağlanması ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesi hakkında 6 Mayıs 1999 tarihli Kurumlararası Anlaşma dönemine ait yedi yıllık mali çerçeveyi içermiştir dönemine ilişkin mali çerçeve ise Avrupa Parlamentosu, Konsey ve 12 Konsey özel yasama prosedürü çerçevesinde hareket ederek Çok Yıllı Mali Çerçeveye ilişkin bir düzenleme yapma yetkisine sahiptir.

14 Komisyon arasında 4 Nisan 2006 da üzerinde anlaşılarak üç kurumun imzalamasının ardından 17 Mayıs 2006 tarihinde Parlamento da kabul edilmiştir. Mali çerçevelerin amacı harcamalardaki toplam artış miktarını denetim altında tutarak bütçe disiplinini sağlamak ve yıllık bütçe prosedürünün sorunsuz işlemesine katkıda bulunmaktır. Bu amaçla harcama üzerinde iki tavan değeri koyar. Bunlardan birisi toplam harcama miktarı üzerindeki tavan değer diğeri ise her harcama kategorisi üzerindeki tavan değerdir. Komisyon ekonomik gelişmeler karşısında bütçe rakamlarının güncelliğinin korunması amacıyla her yıl düzenli olarak mali çerçevede teknik düzeltmeler yapar. Mali çerçeveler imzalandıkları yılda geçerli olan fiyat seviyesine göre düzenlendikleri için gelecek yıllardaki enflasyon etkisinin bütçe rakamlarına yansıtılması gerekmektedir. Öte yandan, öz kaynaklar tavan değeri Birliğin toplam GSMH nın belli bir yüzdesi ile tarif edildiğinden, bu tavan değerin mutlak bir rakama çevrilmesi Birliğin GSMH sına ilişkin en güncel verilerin sağlanmasını gerektirir. Özet olarak, Çok Yıllı Mali Çerçevenin pek çok açıdan başarılı olduğu söylenebilir. İlk olarak, bütçe prosedürünün sorunsuz işlemesini sağlamıştır. İkinci olarak, Birlik harcamalarının büyümesini kontrol altında tutmuştur. Son olarak da Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasındaki anlaşmazlıkların giderilmesine büyük katkı sağlamıştır. Gerçekten de, 1990 lı ve 2000 li yıllar 1980 li yıllara kıyasla daha sorunsuz bütçe dönemlerine tanıklık etmiş ve her bütçe zamanında onaylanmıştır. Avrupa Birliği Bütçesi 3. Bütçenin Oluşturulması ve Yıllık Bütçe Prosedürü Avrupa Birliği bütçesi yıllık onay sürecine tabidir. Bir önceki başlıkta da belirtildiği üzere, mali çerçeveler yıllık bütçenin genel kapsamını belirleyerek, Birliğin gelecek harcamalarının azami miktarı ve kompozisyonunu göstermektedir. Bütçe prosedüründe Avrupa Parlamentosu ve Konsey birlikte bütçenin onaylanması ve kabulünden sorumlu yetkili bütçe mercii olarak görev yaparlar. Buna ek olarak, Komisyon da bütçe taslağını hazırlayarak sürece önemli ölçüde katkı sağlar. Avrupa Birliği nin İşleyişine İlişkin Antlaşma uyarınca, Konsey ve Parlamento, Komsiyon tarafından hazırlanan öneriler temelinde Birlik bütçesinin karara bağlanmasından ortak olarak sorumlu tutulmuşlardır. Lizbon Antlaşması nın yürürlüğe girdiği 1 Ocak 2009 yılından önceki uygulamalarda Birliğin harcamaları Zorunlu Harcamalar ve Zorunlu 13

15 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 14 Olmayan Harcamalar olarak ikiye ayrılmıştı. Bu kapsamda, Zorunlu Harcamalar, doğrudan Antlaşmadan kaynaklanan harcamalara, Zorunlu Olmayan Harcamalar da bunların dışında kalan harcamalara işaret etmekteydi. 13 Konsey, Zorunlu Harcamalar üzerinde, Avrupa Parlamentosu ise Zorunlu Olmayan Harcamalar üzerinde son sözü söyleme yetkisine sahipti. Harcamalar arasında yapılan bu ayrım Konsey ve Parlamento arasındaki yetki ve güç dağılımına da ışık tutmaktaydı. Buna göre miktarca daha fazla olan Zorunlu harcamalar üzerinde Konsey in son söz hakkı olduğu için bu kurumun otoritesi Parlamento nun otoritesinden daha fazla idi. Ancak Lizbon Antlaşması nın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren Zorunlu Harcamalar ve Zorunlu Olmayan Harcamalar ayrımı ortadan kaldırılmıştır. Böylelikle, Parlamento ve Konsey in tüm harcamaları birlikte belirlemeleri ve bu sayede de bütçenin onaylanması aşamasında bu iki kurum arasında yeni bir dengenin oluşturulması sağlanmıştır. 14 Öte yandan, daha önceki yıllık bütçe prosedüründe kurumlar arasındaki yetki dağılımına paralel olarak önemli rol oynayan ikili inceleme mekanizması da kaldırılmıştır. Yıllık AB bütçesinin hazırlanması ve onaylanmasını düzenleyen zaman takvimi ve prosedüre ilişkin kesin kurallar Avrupa Birliği nin İşleyişine İlişkin Antlaşma ve 1605 sayılı Mali Tüzükte belirlenmiştir. Mali Tüzüğün 31 ve 32. Maddesi uyarınca, Avrupa Parlamentosu, Konsey, Avrupa Adalet Divanı, Sayıştay, Ekonomik ve Sosyal Komite, Bölgeler Komitesi, Ombudsman ve Avrupa Veri Koruma Denetmeni nin bir sonraki mali yıla ilişkin tahmini gelir ve gider miktarlarını belirlemesi ve bunları Komisyon a göndermesi ile birlikte yıllık bütçe prosedürü başlamış olur. Avrupa Birliği nin İşleyişine İlişkin Antlaşma da tanımlanan zaman takvimine göre, belirtilen kurumlar n yılına ilişkin gelir ve gider tahminleri ile beraber kuruluş planı ve çalışma programlarını her yıl n-1 yılının 1 Temmuz tarihinden önce Komisyon a gönderir. Bu tahminler aynı zamanda yine 1 Temmuz tarihini geçmeyecek şekilde bilgi için bütçe mercii nin iki koluna da gönderilir. Bu tahminler ışığı altında, Komisyon un Bütçe 13 Bu uygulamaya göre, Ortak Tarım Politikası, ATYGF nın Garanti Bölümü ile AB çalışanlarının emeklilik ödemelerine ilişkin harcamalar Zorunlu Harcamalar kapsamında, Yapısal Fonlar ve İç Politikalar için ayrılan harcamalar ise Zorunlu Olmayan Harcamalar kapsamında yer almıştır. Buna göre, Antlaşma hükümlerinden kaynaklanan harcamalar, Antlaşmanın ulusal parlamentolarda onaylanmasından sonra doğrudan kabul edilmiş varsayılmakta ve böylece harcamalar üzerindeki yetki paylaşımına meşru bir zemin kazandırılmıştır. Bkz. Altomonte, C. ve Nava, M., Economics and Policies of an Enlarged Europe, Edward Elgar Publishing Ltd, Glensanda House, 2005, s Zorunlu Harcamalar söz konusu olduğunda temel ön kabul, politikaların ve politika önceliklerinin Antlaşmada belirtilmesiyle birlikte, AB nin bu politikalar kapsamındaki hedeflerine ulaşabilmek için ne kadar gerekliyse o kadar harcama yapabileceğidir. Bkz. Ackrill, op. cit., s Onur, A. Lizbon Antlaşması nın Getirdikleri ve Anayasal Antlaşma dan Farklılıkları? Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Bülteni, Sayı 11, Ocak 2008.

16 Komiseri ve Bütçe Genel Müdürlüğü kurumların n yılına ilişkin tahminleri ile kendi tahminlerini içeren ön bütçe taslağını hazırlar. Ön bütçe taslağı görüşmeleri sırasında Bütçe Komiseri ve Bütçe Genel Müdürlüğünden pek çok yetkili çeşitli resmi ve gayriresmi toplantılar düzenleyerek, ilgili kurumların görüşlerini bir kere de yüz yüze yapılan görüşmeler aracılığıyla alır. 15 Daha önemlisi, ön bütçe taslağı üzerinde son karara varılmadan önce Konsey, Parlamento ve Komisyon un her yılın Mart ayında o yıla ilişkin bütçe önceliklerini görüşmek amacıyla bir araya gelerek gerçekleştirdiği Üçlü Görüşmeler 16 sırasında belirlenen siyasi öncelikler de göz önünde bulundurulur. Komisyon daki tüm Komiserlerin ön bütçe taslağı üzerinde anlaşmaya varmasıyla birlikte ön bütçe taslağı resmiyet kazanır. Kurumlar tarafından Komisyon a bildirilen gelir ve gider tahminlerinin konsolide edilmiş hali olan ön bütçe taslağı, Komisyon tarafından her yıl en geç 1 Eylül e kadar Konsey e sunulur. Birliğin gider ve gelirlerinin genel bir beyanını içeren ön bütçe taslağı aynı zamanda Avrupa Parlamentosu na da gönderilir. Ön bütçe taslağının en detaylı incelemesi, Konsey in Bütçe Komitesi nde gerçekleştirilir. Ulusal yetkililerden oluşan çalışma gruplarını içeren Bütçe Komitesi, ön bütçe taslağını her açıdan, bölüm bölüm ve satır satır inceler. Konsey çoğunluk kararıyla üzerinde anlaşılan ön bütçe taslağını n-1 yılının en geç 1 Ekim tarihine kadar Avrupa Parlamentosu na sunar. 17 Konsey taslak bütçede yaptığı her değişiklik ve bunun gerekçesi ile ilgili olarak Parlamentoyu bilgilendirmek zorundadır. Avrupa Parlamentosu nun Bütçe Komitesi, Parlamento da bütçe sürecinin yönetildiği merkezi komuta sistemidir. 18 Bütçe Komitesi yaptığı incelemeler sonucunda en geç 42 gün içerisinde karar verir. Bu aşamada, Parlamento Konsey in tutumunu benimser ise taslak bütçe onaylanarak yürürlüğe girer. Parlamento bu süre içerisinde bir karar almaz ise taslak bütçe yine onaylanmış sayılır. Son seçenek olarak ise Parlamento taslak bütçe üzerinde kendi yaptığı değişiklikleri çoğunluk kararı ile onaylayarak değiştirilmiş taslağı Konsey ile Komisyon a gönderebilir. Bu süreçte Parlamento Başkanı, Konsey Başkanı nın da onayını alarak, iki kurum arasındaki mevcut görüş farklılıklarının daha detaylı bir analizi için Konsey ve Parlamento temsilcilerinden oluşan bir Uzlaştırma Komitesi 19 nin toplanmasını isteyebilir. Uzlaştırma Komitesi 21 gün içerisinde ortak metin üzerinde Konsey ya da Parlamento temsilcilerinin çoğunluk kararı ile anlaşmaya Avrupa Birliği Bütçesi 15 Nugent, op. cit., s Trialogue meetings /2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 35, ikinci fıkra. 18 Laffan, op. cit., s Conciliation Committee. 15

17 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı varabilir. Uzlaştırma Komitesi nin bu kararı vermesinden sonraki 14 gün içinde Parlamento ve Konsey ortak bütçe taslağını onaylayabilir. Avrupa Parlamentosu ve Konsey belirtilen 14 günlük süre içerisinde ortak bütçe taslağını onaylar veya karara varamaz ya da kurumlardan herhangi biri metni onaylarken diğeri bir karara varamaz ise ortak bütçe taslağı resmen kabul edilmiş olur. Öte yandan, Parlamento ve Konsey in birlikte çoğunluk kararı ile taslak bütçeyi reddetmesi, ya da kurumlardan biri reddederken diğerinin bir karara varamaması gibi durumlarda Komisyon tarafından yeni bir taslak bütçe hazırlanması gerekir. Diğer bir seçenek olarak, Parlamento nun çoğunluk kararı ile reddettiği taslak bütçe Konsey tarafından onaylandığı takdirde Komisyon un yine yeni bir taslak bütçe hazırlaması gerekir. Son olarak, Konsey in reddettiği taslak bütçe Avrupa Parlamentosu tarafından onaylanır ise Parlamento Konsey in reddini takip eden 14 gün içinde çoğunluk kararı ve üye sayısının beşte üçü ile Uzlaştırma Komitesi tarafından onaylanan değişiklikleri ya da bu değişikliklerden bazılarını onaylayabilir. Parlamento nun yaptığı değişiklikler onaylanmadığı takdirde, Uzlaştırma Komitesi nde kabul edilen harcama miktarı temel alınır ve bütçe bu temelde kabul edilmiş olur. Uzlaştırma Komitesi nin 21 gün içinde karara varamadığı durumlarda Komisyon yeni bir taslak bütçe hazırlamakla yükümlü tutulmuştur. Bu prosedür tamamlandıktan sonra, onaylanan bütçe taslağı Avrupa Parlamentosu Başkanı tarafından kabul edilerek resmiyet kazanır. Mali yılın başında bütçeye ilişkin ortak bir kararın alınamadığı durumlarda kamu hizmetlerinin devamlılığının sağlanması amacıyla geçici onikide bir düzenlemeleri devreye konularak, Birlik harcamalarının aylık olarak finanse edilmesi yoluna gidilir. Yetkili bütçe mercii tarafından onaylanan bütçe çeşitli şekillerde uygulanabilir. Bu çerçevede, bütçe Komisyon tarafından merkeziyetçi bir temelde; üye devletlerle birlikte ortak bir temelde; dış yardımdan yararlanan üçüncü ülkelerle merkeziyetçi olmayan bir temelde ya da uluslararası örgütlerle ortak bir şekilde uygulanır. Merkeziyetçi yönetimin doğrudan Komisyon un ilgili birimleri tarafından veya dolaylı olarak Birlik mevzuatı ya da ulusal yasalar kapsamında yetkilendirilmiş makamlar tarafından yürütülmesi gerekmektedir. Ancak bütçe ne şekilde uygulanırsa uygulansın nihai sorumluluk Komisyon a aittir. Bu sorumluluğun dışında, Komisyon tüm bütçe toplantılarına katılır, kendi hazırlamış olduğu ön bütçe taslağını savunur ve yıllık bütçe prosedürü kapsamında yapılan tüm değişiklik ve düzeltmelere ilişkin görüşlerini bildirir. Genel olarak, Birliğin yıllık bütçe prosedürünün belirli bir zaman 16

18 tablosu çerçevesinde başarılı bir şekilde yürütüldüğü söylenebilir. Buna ilaveten, bütçe merciileri arasında açık bir yetki paylaşımı söz konusudur. Lizbon Antlaşması ndan önce süregelen uygulamada Birlik harcamalarının Zorunlu Harcamalar ve Zorunlu Olmayan Harcamalar temelinde ayrıştırılması ve bu temelde kurumlar arasında dengesiz bir güç dağılımının oluşturulması bütçe prosedürünün demokratik yapısına zarar vermekte ve birçok kurum ve aktör tarafından eleştirilmekte idi. Bu uygulamada yapılan değişiklik ile harcamalar arasındaki ayrımın kaldırılması ve Konsey ile Parlamento nun ortak karar ilkesi ile karar alacak olması bu demokratik olmayan yapıyı büyük ölçüde değiştirmiştir. Avrupa Birliği Bütçesi 4. Bütçenin Yapısı AB genel bütçesi, genel gelir ve gider beyanı ile her bir kurum için gelir ve gider beyanları olarak ayrılmış ayrı bölümlerden oluşur. Bütçenin genel gelir beyanı söz konusu mali yıl için Birliğin tahmin edilen gelirleri ve önceki mali yılın mevcut gelirlerini içermektedir. Harcama beyanı ise dokuz bölüme ayrılmıştır. Bunlar Avrupa Parlamentosu (I. Bölüm), Konsey (II. Bölüm), Komisyon (III. Bölüm), Adalet Divanı (IV. Bölüm), Avrupa Sayıştayı (V. Bölüm), Ekonomik ve Sosyal Komite (VI. Bölüm), Bölgeler Komitesi (VII. Bölüm), Avrupa Ombudsmanı (VIII. Bölüm) ve Avrupa Veri Koruma Denetmeni (IX. Bölüm) için ayrılan bölümlerden oluşmaktadır. I, II, IV, V, VI, VII, VIII, IX. Bölümler yalnız idari harcamalar için ayrılmış olan ödeneklerdir. Birliğin Mali çerçevesinde yer alan genel harcama kategorileri Komisyona ait III. Bölüm de yer almaktadır. 4.1 Bütçenin Harcama Yapısı Birlik kaynakları çok yıllık mali çerçevede belirtilen siyasi önceliklere uygun olacak şekilde tahsis edilmektedir. Buna göre, Birliğin Genel Harcama Kategorileri tanımlanır ve söz konusu harcama kategorileri kurumlararası anlaşmanın bir parçası niteliğinde olan mali çerçevede belirtilen limit değerlerle sınırlandırılır. Genel olarak Birliğin mali kaynakları tarım sektörü, uyum ve bütünleşmiş bir ortak pazarın oluşturulması gibi Birlik politikalarının finansmanı ve yönetim giderlerinin karşılanması amacıyla kullanılır. Halihazırda uygulamada olan Birliğin yıllarına ilişkin dördüncü Mali Çerçevesi nin hazırlanmasına yönelik çalışmalar 2004 yılının sonundan itibaren hız kazanmıştır. Bu kapsamda, 2007 yılının ocak ayında Bulgaristan ve Romanya nın da üye olmasıyla beraber toplam 27 üye ülkeden oluşacak Birlik için üç temel öncelik belirlenmiştir. 20 Bu 20 Avrupa Parlamentosu ve Konsey e sunulan Komisyon Tebliği (2004a), Building Our Common Future: Policy Challanges and Budgetary Means of the Enlarged Union 17

19 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 18 öncelikler, Sürdürülebilir Kalkınma, Avrupa Vatandaşlığı ve Küresel Bir Aktör olarak Avrupa Birliği dir yılının Haziran ayında Hollanda ve Fransa da gerçekleşen referandumlarda Avrupa Birliği Anayasası nın ezici çoğunlukta red oyu alması kuşkusuz Birliğin önceliklerinin sonraki dönemlerde şekillendirilerek son halini almasında önemli rol oynamıştır. Halkın Avrupa Birliği fikri ve kurumlarına karşı giderek yabancılaşması, küreselleşme ve 2004 yılının Mayıs ayında gerçekleşen Doğu Avrupa bütünleşmesinin beraberinde getirdiği işsizlik korkusu ve diğer sosyal kaygılar, dünya çapında artan terör olaylarının sonucunda oluşan güvensizlik ve içe kapanma ile tüm bunlara rağmen Birlik politikalarının muğlak alanlara yönelik olması ve verimli sonuçlar elde edilememesi, üye ülkelerin Birliğin geleceğini sorgulamalarına ve bunun sonucunda da bütçe başta olmak üzere çeşitli aksayan alanlarda bir adım atmaya karar vermelerine sebep olmuştur. Nitekim, yıllarına ilişkin bir önceki mali çerçevede büyük değişiklikler yapılmış, daha önce sekiz olan harcama başlığı sayısı mali çerçevesinde altıya indirilmiş ve bu yolla kaynakların en çok ihtiyaç duyulan alanlara tahsis edilmesi suretiyle daha verimli kullanımının sağlanması amaçlanmıştır. Birliğin yıllarına ilişkin dördüncü mali çerçevesinde yer alan altı başlık ve bunların alt başlıkları aşağıdaki gibidir: Başlık 1: Sürdürülebilir Büyüme: Sürdürülebilir Büyüme başlığı altında Büyüme ve istihdam için rekabet edebilirlik ve Büyüme ve istihdam için dayanışma olmak üzere iki alt başlık oluşturulmuştur. Büyüme ve istihdam için rekabet edebilirlik başlığı genel olarak Lizbon Stratejisi kapsamında öncelikli ve geliştirilmesi gerekli alanlar olarak tanımlanan araştırma geliştirme, eğitim öğretim, trans Avrupa ağlarının güvenliği ve çevresel sürdürülebilirlik, bütünleşmiş tek pazarın desteklenmesi ve sosyal politika gündeminin uygulanması gibi alanların finansmanı için ayrılmış mali kaynakları içermektedir. Büyüme ve istihdam için dayanışma alt başlığı ise Yapısal Fonlar, Uyum Fonu, Avrupa Bölgesel İşbirliği ve bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdama yönelik harcamaları içermektedir Mali Çerçevesinde tanımlanan toplam fonların %43,5 u Sürdürülebilir Büyüme başlığı altında yer alan politikalara tahsis edilmiş ve böylece Başlık, Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması başlığından sonra gelen en büyük ikinci harcama kalemi olmuştur. Başlık 2: Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması: Bu başlık, Birliğin Ortak Tarım Politikası kapsamında yer almakta olan pazara yönelik harcamaları ve doğrudan yardımları ve buların dışında kırsal kalkınma, çevre ve balıkçılık ile ilgili harcamaları kapsamaktadır. Bu başlık altında yer alan tarımsal harcamalar Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu , Brüksel,

20 (EAGGF) nun Garanti Bölümü tarafından finanse edilmektedir. 21 Fon tarafından finanse edilen tarımsal harcamalar ihracat ödemelerini, tarımsal pazarları düzenlemek amacıyla yürütülen faaliyet ve alınan önlemlerin maliyetlerini vb. harcamaları içermektedir. Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması Başlığı bütçedeki harcamaların % 44 ünü ihtiva etmesinden dolayı en büyük harcama kalemi olma özelliğini taşımaktadır. Başlık 3: Vatandaşlık, Özgürlük, Güvenlik ve Adalet: Vatandaşlık, Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Başlığı Özgürlük, Güvenlik, Adalet ile Vatandaşlık alt başlıklarından oluşmaktadır. Bu alt başlıklar altında tahsis edilen fonlar merkezi olmayan ajanslar, temel hak ve özgürlüklerin geliştirilmesi, güvenlik ve koruma, dayanışma ve göçün yönetimi, Avrupa çapında kültür ve çeşitliliğin genişletilmesi ve desteklenmesi ile vatandaşların Birlik politikalarından daha iyi haberdar edilmesi gibi alanları kapsamaktadır. Başlık 4: Küresel Bir Aktör Olarak Avrupa Birliği: Bu başlık altında yer alan harcamalar Avrupa Komşuluk ve Ortaklık Enstrümanı (ENPI), Kalkınma İşbirliği Aracı (DCI), Endüstriyel Ülkeler Enstrümanı (ICI), insani yardım, Nükleer Güvenlik İşbirliği Enstrümanı (INSC), Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ve İstikrar Enstrümanı gibi alanları kapsamaktadır mali çerçevesinde yer alan toplam fon miktarının %5,4 ü bu başlık altındaki politikalara tahsis edilmiştir. Başlık 5: Yönetim Harcamaları: Büyük ölçüde Avrupa Komisyonu, Parlamento, Adalet Divanı vb. Avrupa Birliği kurumlarında görev yapmakta olan çalışanlara ödenen aylıklar ve emeklilik ödemelerini içermektedir. Son mali çerçevede yer alan toplam fon miktarının %5,5 i yönetim harcamalarına tahsis edilmiştir. Başlık 6: Telafiler: Telafiler ise Bulgaristan ve Romanya ya aktarılan fonlarıdan oluşmaktadır Mali Çerçevesi nin genel harcama kategorilerine göre dağılımı Şekil 1 de gösterilmiştir. Avrupa Birliği Bütçesi 21 4 Nisan 1962 tarih ve 25 sayılı Düzenleme ile oluşturulan Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) Birlik bütçesinin içinde yer almaktadır. Bkz. Avrupa Komisyonu (2004b), Financing the European Union: Commission Report on the Operation of the Own Resources System, COM (2004) 505 Final, Volumes I and II, Brüksel,