AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ ÖZ KAYNAKLAR SİSTEMİ

Transkript

1 T.C. MALİYE BAKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ ÖZ KAYNAKLAR SİSTEMİ Avrupa Birliği Uzmanlık Tezi Müge Hayriye GÜVENÇ AB Uzman Yardımcısı Ankara Ekim 2008

2 YAZARIN ÖZGEÇMİŞİ Müge Hayriye GÜVENÇ 1982 yılında Ankara da doğdu yılında Hacettepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi İşletme Bölümü nü birincilikle bitirdi. Aynı yıl ODTÜ Avrupa Çalışmaları Bölümü nde yüksek lisans öğrenimine başladı yılının Mayıs ayında açılan sınavla Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı nda Avrupa Birliği Uzman Yardımcısı olarak göreve başladı. AB Uzman Yardımcılığı süresi boyunca özellikle Avrupa Birliği bütçesi ve öz kaynaklar sistemi ile AB ye katılım müzakereleri çerçevesinde mali ve bütçesel hükümler mevzuatı konusunda uzmanlaştı. Ankara Üniversitesi Araştırma ve Uygulama Merkezi (ATAUM) tarafından 2006 yılında düzenlenen Avrupa Birliği Uzmanlık Eğitimi kursuna katılım sağladı yılının Haziran ayında Avrupa Birliği Bütçesi: Bütçede Reform başlıklı tez çalışmasını tamamlayarak ODTÜ Avrupa Çalışmaları Bölümü nden mezun oldu. İngilizce ve İtalyanca bilen yazar, halihazırda ODTÜ İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü nde Doktora çalışmasını sürdürmektedir. i

3 KISALTMALAR AB ABKF ACOR AET AKÇT ASF ATYGF CFSP DCI ENPI Avrupa Birliği (European Union) Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (European Regional Development Fund) Öz Kaynaklar Danışma Komitesi / Advisory Committee on Own Resources Avrupa Ekonomik Topluluğu (European Economic Community) Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (European Cool and Steel Community) Avrupa Sosyal Fonu (European Social Fund) Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) Ortak Dış ve Güvenlik Politikası / Common Foreign and Security Policy Kalkınma İşbirliği Aracı / Development Cooperation Instrument Avrupa Komşuluk ve Ortaklık Enstrümanı / European Neighbourhood and Partnership Instrument ESA 95 Avrupa Bütünleşik Hesaplar Sistemi / European System of Integrated Accounts ICI INSC ISPA GATT GSMH GSYİH OTP Endüstriyel Ülkeler Enstrümanı / Industrial Countries Instrument Nükleer Güvenlik İşbirliği Enstrümanı / Instrument for Nuclear Security Cooperation Katılım Öncesi Yapısal Araç / Instrument for Structural Policies for Pre-accession Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması / General Agreement on Trade and Tariffs Gayri Safi Milli Hasıla (GNP - Gross National Product) Gayri Safi Yurtiçi Hasıla (GDP Gross Domestic Product) Ortak Tarım Politikası (Common Agricultural Policy) ii

4 PJCC Adli Durumlarla İlgili Polis ve Yargı İşbirliği / Police Juridical Cooperation in Criminal Matters SAPARD Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programı Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development TOR SWIFT Geleneksel Öz Kaynaklar / Traditional Own Resources Küresel Bankalararası Finansal Telekomünikasyon Topluluğu Society of Worldwide Interbank Financial Telecommunication iii

5 İÇİNDEKİLER YAZARIN ÖZGEÇMİŞİ... i KISALTMALAR... ii İÇİNDEKİLER... iv TABLO ve ŞEKİLLER... vii GİRİŞ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ 1.1 Kuruluş Dönemi ( ) Topluluğun Mali Yapısında Kriz ( ) I. Delors Paketi ( ) II. Delors Paketi ( ) Gündem 2000 Mali Reformları ve Mali Çerçevesi İKİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ GENEL BÜTÇESİ 2.1 Bütçe İlkeleri Çok Yıllı Mali Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma Bütçenin Oluşturulması ve Yıllık Bütçe Prosedürü Ek Bütçe veya Tadil Bütçesi Bütçenin Yapısı ve Sunumu Bütçenin Harcama Yapısı Bütçe Kontrolü AB Bütçesinin Ekonomi Politikası İşlevleri Bütçenin Harcama Yapısına İlişkin Sorunlar Üzerine Genel Bir Değerlendirme iv

6 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ NİN FİNANSMANI: ÖZ KAYNAKLAR 3.1 Öz Kaynaklar Geleneksel Öz Kaynaklar (Traditional Own Rresources -TOR) KDV payına dayalı kaynak (VAT resource) Matrahın hesaplanması Uygulama oranı (the rate of call veya call up rate) KDV ye dayalı kaynağın muhasebesi ve Komisyon a sunulması GSMH payına dayalı kaynak (GNI resource) Üye devletlerin GSMHpf nın hesaplanması GSMHpf verilerinin Komisyon a iletilmesi GSMHpf hesaplamasının denetlenmesi Öz Kaynaklar Tavanı Birleşik Krallık İndirimi Birleşik Krallık İndiriminin hesaplanması Birleşik Krallık İndiriminin finansmanı Öz Kaynakların Komisyon un Kullanımına Hazır Hale Getirilmesi Öz Kaynakların Oluşturulması ve Hesaplara Kaydedilmesi Öz kaynakların üye devletler tarafından oluşturulması Öz kaynakların hesaplara kaydedilmesi Öz Kaynakların Komisyon un Kullanımına Sunulması Nakit Kaynakların Yönetimi Üye devletlerin Hazine/Merkez Bankası hesapları Ticari banka hesapları Öz Kaynaklar Bütçe Süreci Diğer Gelirler Öz Kaynaklar Sistemi ne İlişkin Sorunlar Üzerine Genel Bir Değerlendirme 95 v

7 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM ADAY ÜLKELERİN AVRUPA BİRLİĞİ NE ÜYE OLMADAN ÖNCE ÖZ KAYNAKLAR ALANINDA YERİNE GETİRMELERİ GEREKEN TEMEL İDARİ KOŞULLAR 4.1 Öz Kaynaklar Alanındaki Genel İdari Koşullar Eşgüdüm Bilgi Transferi Elektronik Bağlantılar Bütçe Hesaplamaları Öz Kaynaklara İlişkin Hesaplar Komisyon Adına Hesap Öz Kaynakların Tahmini Geleneksel Öz Kaynaklar Alanındaki İdari Koşullar KDV Payına Dayalı Kaynağa İlişkin İdari Koşullar GSMH Payına Dayalı Kaynağa İlişkin İdari Koşullar KDV ve GSMH Payına Dayalı Kaynağın Komisyon a Aktarılmasına İlişkin İdari Koşullar Gecikmiş Ödeme Faizi Ayrıcalık ve Muafiyetlere İlişkin Protokol SONUÇ KAYNAKÇA EKLER EK I İlgili AB Mevzuatı EK II Üye Devletlerin 2007 Yılı AB Bütçesine Toplam Katkıları ve Bütçeden Aldıkları Toplam Pay (Milyon Euro) vi

8 TABLO ve ŞEKİLLER Tablo 1.1 Birinci Mali Çerçeve ( ) Tablo yıllarına ilişkin İkinci Mali Çerçeve (AB-12) Tablo 1.3 AB Bütçesinin Harcama Yapısı Tablo Yıllarına İlişkin Mali Çerçeve (AB-21) Tablo Yıllarına İlişkin Mali Çerçeve (AB-25) Tablo 2.1 Antlaşma da Belirtilen Zaman Takvimi Tablo Yıllarına İlişkin Mali Çerçeve Tablo 2.3 Bütçe Harcamalarının Dönemsel Dağılımı Tablo 2.4 Genişleyen AB de Harcama Dağılımı Tablo 3.1 Öz Kaynakların Dağılımı Tablo 3.2 Harcama Tavanları Tablo 3.3 Geleneksel Öz Kaynak Tahmini Tablo 3.4 KDV ve GSMH Payı Tahmini Tablo 3.5 AB Bütçesine Net Katkı Sağlayan Üye Devletlerin Kişi Başına GSMH sı Tablo 4.1 Komisyon a Düzenli Olarak Sunulacak Bilgi Şekil 1.1 AB Bütçesinin Gelişimi Şekil 2.1 Mali Çerçeve başlıkları itibariyle harcamaların dağılımı vii

9 GİRİŞ Avrupa Birliği (AB) Bütçesi, Avrupa bütünleşme sürecinde oldukça önemli bir yere sahiptir. AB bütçesinin Avrupa bütünleşme süreci içerisinde üye devletler, Birlik kurumları ve bir çok karar alıcı açısından taşıdığı önemin pek çok sebebi bulunmaktadır. Öncelikle, pazar bütünleşmesinin tamamlanması için gerekli olan bütün politikalar AB bütçesi tarafından finanse edilmektedir. Avrupa bütünleşme sürecinin hız kazandığı dönemlerde bütçenin büyüklüğünde ve yapısında bütünleşme sürecini destekleyecek nitelikte değişiklikler yapılması bunun en büyük göstergesidir. İkinci olarak, AB bütçesine tahsis edilen mali kaynak miktarı bir çok üye devlet açısından oldukça önem arz etmektedir yılında imzalanan Lüksemburg Anlaşması ile Birliğe kazandırılan Öz Kaynaklar Sistemi, Birliğin üye ülkelerin katkılarından bağımsız olarak kendi kaynaklarına sahip olmasının yolunu açmış ve Birliğe finansal bir özerklik sağlamıştır. Öte yandan genişleme dalgaları ve derinleşme süreçleri ile beraber Birliğin müdahale alanına giren politika alanlarının artması ve Birlik çapında geçerli olan yasal düzenlemelerin sayı ve içerik bakımından çoğalması AB bütçesine aktarılan mali kaynak miktarında da önemli artışların yapılmasına neden olmuştur. Halihazırda bütçeye tahsis edilen maksimum kaynak miktarı toplam AB Gayri Safi Milli Hasılası (GSMH) nın %1,24 ü ile sınırlandırılmıştır. AB bütçesinin kaynak miktarı üye ülkelerin ulusal bütçelerine kıyasla her ne kadar küçük olsa da, AB bütçesi Birliğin tümü için makroekonomik bir öneme sahip olmasının yanı sıra, Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu aracılığıyla kaynak transferi yapılan üye devletler için de vazgeçilmez bir öneme sahiptir. AB bütçesini önemli yapan diğer bir neden, AB bütçesinin, ulusal bütçeler gibi, Avrupa Birliği nin kurumsal ve siyasi karar alma süreçlerine ışık tutması ve burada cereyan eden iktidar ilişkilerini açıklar nitelikte olmasıdır. Bütçenin büyüklüğü, gelir ve gider kalemlerinin yapısı ve fonların tahsisi, AB nin kurumsal ve siyasi pek çok sürecinin kaynağını teşkil eden çatışma ve uzlaşma alanlarını açıklayan ve Birliğin önceliklerini tanımlayan bir özelliğe sahiptir. Bu bakımdan, AB bütçesi, bütçe prosedürünün yapısı ve mali kaynakların dağıtımı üzerinde önemli ölçüde etkili olan 1

10 Avrupa Birliği nin derinleşme ve genişleme çabalarının etkilerini gözlemlemek açısından önemli bir araçtır. Birlik bütçesinin gelirlerini teşkil eden öz kaynaklar, AB vatandaşları ve Birlik arasında doğrudan bir ilişki kurduğundan, Öz Kaynaklar Sistemi nin yapısı Avrupa vatandaşları ile AB kurumları ve üye devletler arasında ne tür bir ilişki olduğunun saptanması açısından da önem arzetmektedir. Nitekim, öz kaynaklar Birliğin kamu mallarının karşılanmasına yönelik kararlılığının ve Birlik politikalarının devamlılığının sağlanmasının bir göstergesi niteliğindedir. Bu nedenle, halihazırdaki Öz Kaynaklar Sistemi nin yapısı ve bunun ileriki yıllarda alacağı şekil Avrupa bütünleşme sürecinin gelecekteki yapılanmasını büyük ölçüde etkileyecektir. Dahası, Avrupa Birliği nin gelecekte federal mi yoksa hükümetlerarası mı bir yapıya sahip olacağı Öz Kaynaklar Sistemi nin gelecekte alacağı şekil ile oldukça yakından ilişkilidir. Bu çalışmanın temel amacı Avrupa Birliği bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi ni düzenleyen en güncel mali mevzuatın detaylı bir analizini yapmaktır. Bu kapsamda, AB bütçesini düzenleyen birincil ve ikincil mevzuat ile Mali Çerçeveler ve Kurumlararası Anlaşmalar üzerinde durulacaktır. Çalışmada, Öz Kaynaklar Sistemi nin üye ülkelerde halihazırdaki uygulamasının yanı sıra, bu Sistem in etkili bir şekilde uygulanabilmesi amacıyla aday ülkelerin Avrupa Birliği ne üye olmadan önce yerine getirmeleri gereken idari ve kurumsal yapılanma üzerinde de durulacaktır. Bu amaçlar ışığında, çalışma temel olarak dört bölümden oluşmaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde, Avrupa Birliği bütçesinin ve Öz Kaynaklar Sistemi nin tarihsel gelişim süreci incelenecek ve bugüne kadarki süre içerisinde Birlik maliyesinde yapılan reformlar ve bunların etkileri ele alınacaktır. Buradaki temel amaç, Birlik bütçesinin gelişim sürecini Avrupa Birliği nin tarihsel çerçevesi içerisinde sunmaktır. Bu kapsamda, Birlik bütçesinde bütünleşme ve genişleme sürecine paralel olarak gerçekleştirilen reformlar ile genişleme dalgalarının bütçe üzerindeki etkileri üzerinde durulacaktır. 2

11 Çalışmanın ikinci bölümü, AB genel bütçesinin kapsamlı bir analizine ayrılmıştır. Bu kapsamda, mali düzenlemeler ışığında, bütçe ilkeleri, çok yıllık mali çerçeve ve kurumlararası anlaşma, bütçenin oluşturulması ve yıllık bütçe prosedürü, bütçenin yapısı ve sunumu - harcama yapısı, yıllarına ilişkin Mali Çerçevenin ana hatları ve bütçe kontrolü üzerinde durulacaktır. Bölümün sonunda, AB bütçesinin ekonomi politikası işlevleri incelenecek ve bütçenin harcama yapısına ilişkin sorunlar ile ilgili olarak genel bir değerlendirme yapılacaktır. Çalışmanın üçüncü bölümünde, AB bütçesinin temel gelirlerini teşkil eden öz kaynaklar incelenecektir. Bu amaçla, temel olarak Birliğin halihazırdaki Öz Kaynaklar Sistemi ni düzenleyen, Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı 1 olmak üzere, bu Kararın Birlik düzeyinde ve üye ülkelerde uygulanmasına yönelik birincil ve ikincil mevzuat açıklanmaya çalışılacaktır. Genel olarak öz kaynakların niteliği, öz kaynaklar tavanı, Birleşik Krallık indirimi, öz kaynakların Komisyon un kullanımına hazır hale getirilmesi ve öz kaynaklar bütçe sürecinin üzerinde durulan bu bölümün sonunda, Öz Kaynaklar Sistemi ne ilişkin sorunlar ile ilgili genel bir değerlendirme yapılacaktır. Bununla birlikte, Avrupa Birliği üye devletlerin yanı sıra, Birliğe aday ülkelerin de üye olmadan önce öz kaynaklar alanında yerine getirmeleri gereken bir takım temel idari koşullar belirlemiştir. Bu koşullar, genel anlamda, Birliğin mali kaynaklarının temininde istikrar sağlanması ve mali çıkarlarının korunmasını amaçlamaktadır. Söz konusu koşullar, Birliğe katılacak ülkede üyelik öncesinde öz kaynakların hesaplanması, tahsilatı, kullanıma hazır hale getirilmesi ve kontrolüne ilişkin temel idari yapıların oluşturulması ve Komisyon ile aday devletin yetkili kuruluşları arasında gerekli eşgüdüm çalışmalarının etkin bir şekilde yerine getirilmesini sağlayacak bağlantıların oluşturulmasına odaklanmıştır. Buradaki amaç, aday ülkenin 1 Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 29 Eylül 2000 tarih 2000/597/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı, 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı ile 1 Ocak 2007 tarihinden itibaren de jure değiştirilmiştir. Ancak değişikliğin de facto uygulamaya konması için yeni Öz Kaynaklar Kararı nın bütün üye devletlerin ulusal parlamentoları tarafından onaylanması gerekmektedir. Bu çalışmada, en güncel mali mevzuatın incelenmesi amacıyla yeni oluşturulan Öz Kaynaklar Kararı üzerinde durulmuştur. 3

12 Birliğe üye olduktan sonra öz kaynaklar sistemine sorunsuz bir geçiş sağlaması ve üyeliğin birinci gününden itibaren ilgili mevzuat ve uygulamaları etkin bir şekilde yerine getirebilmesidir. Bu kapsamda, çalışmanın dördüncü bölümü aday ülkelerin Birliğe üye olmadan önce öz kaynaklar alanında yerine getirmeleri gereken temel idari koşullar üzerinde odaklanmaktadır. 4

13 BİRİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ Avrupa Birliği tarihi AB bütçesinin tarihi olarak değerlendirilebilir. Bunun tersini de söylemek mümkündür. Gerçekten de AB bütçesinin tarihsel oluşum ve gelişim süreci incelendiğinde, Birliğin ortak politikalarının gelişim süreci ile bütçe büyüklüğü ve yapısı arasında yakın bağlar görmek kolaylaşmaktadır. Bunun yanı sıra, AB bütçesinin gelir ve gider kalemlerinin Birliğin ortak politikalarında, özellikle Ortak Tarım Politikası (OTP) nda yaşanan gelişmelere paralel olarak şekillendiği düşünülürse, AB bütçesini Birliğin ortak politikalarıyla aynı yaşta olarak değerlendirmek çok da yanlış olmaz. Avrupa Birliği entegrasyon süresince ne zaman yeni bir ortak politika oluşturulsa, bütçe büyüklüğü ve bütçede yer alan harcama kalemlerinde bununla paralel değişiklikler yapılmıştır. Bu görüş, 1962 yılında oluşturulan Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu nun ve genel anlamda Ortak Tarım Politikası nın Birliğin mali kaynaklarının artırılması ve daha sürekli kılınması amacıyla 1971 yılında öz kaynaklar sisteminin kurulması ile yakından ilgili olduğu gerçeğiyle desteklenebilir. Birliğin yetki alanına tamamen veya kısmen giren yeni bir politika alanının oluşturulması beraberinde farklı harcama kalemlerinin oluşturulması ihtiyacını da getirmektedir li yıllarda İrlanda ve Birleşik Krallık gibi ekonomik açıdan daha az kalkınmış ülkelerin Birliğe üye olması Birlik sınırları içerisinde bölgesel gelişmişlik farklılıkları sorununun gündeme gelmesine sebep olmuştur. Bu bölgelerdeki ekonomik geri kalmışlığın geliştirilecek yeni yatırım projeleri vasıtasıyla azaltılması ve dolayısıyla bu projelerin mali açıdan desteklenmesi amacıyla, 1975 yılında Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ABKF) adı altında yeni bir mali araç oluşturulmuştur. Yine bu Fon un kurulmasından önce, işgücü piyasasındaki sorunların giderilmesi amacıyla ve özel olarak iş gücü piyasasında hareketlilik, mesleki eğitim ve yeniden eğitim gibi faaliyetlerin desteklenmesine yönelik olarak Avrupa Sosyal Fonu (ASF) oluşturulmuştur. Buna benzer şekilde, ekonomik açıdan Birliğin ortalama gelişmişlik düzeyine kıyasla daha az kalkınmış ülkeler olan İspanya, Portekiz ve Yunanistan ın 1980 li yıllarda Akdeniz genişlemesi ile Birliğin 5

14 üyesi olmaları bu bölgelere aktarılacak kaynak miktarının arttırılmasının önünü açmıştır. Bu ülkelerin kişi başına milli gelirleri Birlik ortalamasının çok altında yer almaktaydı ve en önemlisi bu ülke ekonomilerinin ortak pazara üyelikle beraber AB pazarındaki rekabet güçleriyle rekabet edebilirliklerinin yetersiz kalacak olmasıydı. Söz konusu ülkelerin ortak pazara üyeliklerinin sorunsuz gerçekleşmesi için Birlik ortalamasını yakalamaları ve dolayısıyla Birliğin mali kaynakları tarafından desteklenmeleri gerekmekteydi. Bu amaçla 1991 yılında oluşturulan Uyum Fonu nun başlıca amacı bu ülkelerdeki altyapı ve ulaştırma projelerine mali kaynak sağlanması olmuştur. Avrupa Bölgesel Politikası kapsamında yeni yapısal fonların oluşturulması ve izleyen yıllarda Uyum Fonu nun kurulması Birliğin mali kaynak miktarının ve aynı zamanda mali özerkliğinin arttırılmasını gerektirmiştir. Ekonomik açıdan geri kalmış bölgelere yapısal fonlar adı altında aktarılan mali kaynaklar 2 ile tarımsal üretimin yoğun olduğu ülkelere OTP aracılığıyla aktarılan mali kaynaklar 3 yeni oluşturulan bu mali araçlar tarafından finanse edilmiştir. Böylece OTP ve Yapısal Fonlar Birliğin mali kaynaklarının aktarıldığı iki ana harcama alanı haline gelmiştir li yıllardan günümüze kadar geçen süre içerisinde bu iki bütçe kalemi arasında devamlı bir rekabet görmek mümkündür. Daha önce belirtildiği gibi, AB bütçesinin oluşum ve gelişim süreci AB tarihi perspektifinden okunabilir. Gerçekten de Avrupa Birliği bütünleşme sürecinde hakim olan bütünleşme teorileri AB bütçesinin gelişimini de etkilemiştir li yılların başlarında Avrupa bütünleşme sürecinde baskın hale gelen federalist görüş doğrultusunda pek çok siyasi ve karar alıcı, Avrupa Topluluğu nun daha ulus üstü bir nitelik kazanması gerektiğini savunuyor ve bu nedenle Topluluğa daha fazla mali özerklik verilmesini destekliyordu. Böylece Topluluğun ortak politikalarının finansmanı üye ülkelerin karar alma süreçlerinden bağımsız hale gelecek ve bu da Topluluk politikalarının daha etkin ve verimli bir şekilde uygulanmasını sağlayacaktı. 2 İrlanda, İspanya, Portekiz ve Yunanistan 2004 yılında gerçekleşen Merkezi ve Doğu Avrupa Bütünleşmesi ne kadar Yapısal Fonların ve Uyum Fonu nun başlıca yararlanıcıları durumunda idiler. Bu durum 2004 teki genişlemeden sonra büyük oranda değişmiştir genişlemesine kadar ki süre içerisinde Fransa tarım fonlarından yararlanan başlıca ülke konumunda idi. 6

15 O yıllarda beliren Topluluğun mali özerklik ihtiyacı Öz Kaynaklar Sistemi nin oluşturulması ile bir bakıma karşılanmış oldu. Günümüze kadarki süreçte de siyasi alanda hakim olan görüş ve önceliklerin AB bütçesi öz kaynaklarının yapısı ve tahsisi üzerinde önemli bir etkiye sahip olduğu söylenebilir. Özellikle son yirmi yılda hakim hale gelen ve Avrupa Birliği nin daha hükümetlerarası bir yapıya kavuşturulmasını savunan görüşün öz kaynaklar ve bütçe süreci üzerindeki etkisini de izlemek mümkündür. AB bütçesinin üye ülke bütçeleriyle karşılaştırıldığı takdirde kaynak büyüklüğü açısından küçük kaldığı ve müdahale alanının sınırlı olduğu görülmektedir. Ancak bu durum, Birlik bütçesinin üye ülkeler açısından taşıdığı siyasi önemi gölgelememelidir yılında oluşturulan öz kaynaklar ve ilerleyen yıllarda Topluluk harcamalarında meydana gelen artışlar üye ülkelerin Topluluğun mali kaynaklarının nereye, hangi amaçla ve nasıl harcandığı konusuna daha fazla özen göstermelerine sebep olmuştur. Üye ülkeler arasında artan bütçe tartışmaları ve anlaşmazlıklara ek olarak Topluluğun iki temel kurumu olan Avrupa Parlamentosu ve Konsey arasında da bir mücadelenin başladığı öne sürülebilir yılından itibaren bütçe karar alma süreçlerinde oldukça sınırlı bir yetki alanına kavuşan Avrupa Parlamentosu na aynı süreç içerisinde hemen hemen hiçbir yasama yetkisi verilmemiştir. Dolayısıyla Parlamento, AB bütçesini var olan sınırlı gücünü yansıtmak için bir araç olarak kullanmaya başlamıştır. Parlamento nun bu tavrı o dönemde tek yasama organı olan Konsey in engeline takılmış ve 1980 li yıllarda Konsey ve Parlamento arasında önemli sorunlara yol açan sürtüşmeler yaşanmasına sebep olmuştur. Avrupa Parlamentosu 1980, 1985, 1986 ve 1988 yıllarına ait bütçe tasarılarını reddetmiş, Adalet Divanı nın konu hakkında karar almasına kadar geçen beş ya da altı ay gibi süreler içerisinde geçici onikide bir düzenlemeleri uygulamaya konulmuştur. 4 Brigid Laffan ve Michael Shackleton, The Budget. Who Gets What, When and How, Policy Making in the European Union içinde, (der.) H. Wallace ve W. Wallace, 4. B., Oxford, Oxford University Press, 2000, ss

16 Genel olarak bakıldığında ise oldukça tartışmalı bir bütçe sürecinden daha kurumsallaşmış bir bütçe oluşum sürecine geçildiği gözlemlenebilir. 5 Bütçe sürecine ilişkin kurumsal ilişkilerde yaşanan bu düzelmenin en önemli sebebi Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasında yapılan görüşmeler sonucu karara bağlanan çok yıllı mali çerçevelerdir. Çok yıllı mali çerçevelerin uygulamaya konulmasıyla beraber, bütçe sürecinde farklı görevleri bulunan bu üç kurum bir araya gelme ve bütçe oluşturulmadan önce tüm öncelikleri tartışarak ortak bir karara varma fırsatı bulmuşlardır. Bu bağlamda, çok yıllı mali çerçeve ile bunlara ilişkin kurumlararası anlaşma oldukça önemli bir tartışma ve uzlaşma zemini oluşturmuştur. Böylece, kurumlar arasında var olan anlaşmazlık ve gerginliklerin Konsey e kadar taşınmasına da bir ölçüde engel olunmuştur. Bu bölümde temel amaç Topluluk bütçesinin gelişim sürecini Avrupa Birliği nin tarihsel çerçevesi içerisinde sunmaktır. Bu amaçla, Topluluk bütçesinde bütünleşme ve genişleme sürecine paralel olarak gerçekleştirilen reformlar ile genişleme dalgalarının bütçe üzerindeki etkileri üzerinde durulacaktır. Süreci daha az karmaşık hale getirmek amacıyla Topluluk bütçesinin kurulduğu ilk yıllardan mali çerçevesine kadar olan süreç bölümlere ayrılarak anlatılmıştır. Ancak her bir dönemde yaşanan gelişmelerin diğer dönemler üzerinde etkili olduğu unutulmamalıdır. 1.1 Kuruluş Dönemi ( ) Avrupa Topluluğu nun ilk yasal temellerinin atıldığı yılları arasında hem AB bütçesinin hem de Birliğin bazı ortak politikalarının ilk temelleri oluşturulmuştur. İlk yirmi yıllık süreç içerisinde mali sistemde gözlenen başlıca gelişmeler bütçe araçlarının gittikçe daha bütünsel hale getirilmesi, Topluluğun mali özerkliğinin arttırılması, ortak politikaların oluşturulması ve bütçe üzerinde söz sahibi olan kurumlar arasında denge arayışları olarak sıralanabilir. 6 5 Brigid Laffan, Finance and Budgetary Processes in the European Union, Governing the European Union içinde, (der.) Simon Bromley, Londra, Sage Publications Ltd., 2001, s Avrupa Komisyonu, European Union Public Finance, Lüksemburg, 2002, s

17 Avrupa Birliği ne temel teşkil eden Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT) nu kuran Paris Anlaşması (1951) idari bütçe ile işlevsel bir bütçe kurulmasına ilişkin yasal bir çerçeve sunmaktaydı. Paris Anlaşması nın hükümleri uyarınca Avrupa Topluluğu nu kuran altı üye devlet, Topluluk harcamalarını belirlenen bir Yüksek Otorite (ve daha sonra Komisyon) tarafından toplanacak olan kömür ve çelik üretimi üzerinden alınan vergiler aracılığıyla karşılamayı kabul etmişlerdir ve bu sistem 1957 yılında imzalanan Roma Anlaşması na kadar devam etmiştir. Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) nu kuran Roma Anlaşması Topluluk için tek bir bütçe öngörmüş; Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (Euratom) Anlaşması nda ise idari bir bütçe ile araştırma ve yatırım bütçesinin kurulması öngörülmüştür yılında imzalanan ve 1 Temmuz 1967 tarihinde yürürlüğe giren Füzyon Anlaşması ile AKÇT ve Euratom un idari bütçeleri AET bütçesi altında birleştirilmiş, 1970 yılında imzalanan Lüksemburg Anlaşması ile de Eurotam Anlaşması dahilindeki araştırma ve yatırım bütçesi Avrupa Topluluğu genel bütçesi kapsamına alınmıştır. Bu gelişmelerin bir sonucu olarak Avrupa Birliği genel bütçesi ile AKÇT nun işlevsel bütçesi olmak üzere iki ayrı bütçe ortaya çıkmıştır. Ancak kömür ve çelik üretimi üzerinden alınan vergilerden oluşan AKÇT işlevsel bütçesi bu vergilerin miktarı azaldıkça giderek önemini yitirir hale gelmiştir. Nitekim AKÇT Anlaşması nın süresi 2002 yılının sonunda dolduğundan bu bütçe tamamen ortadan kalkmıştır. Avrupa Sosyal Fonu ile Avrupa Yatırım Bankası nın kuruluş hükümlerini de içeren Roma Anlaşması, Topluluğun mali temellerinin oluşturulmasında köşe taşı olma özelliğine sahiptir. 7 Roma Anlaşması Topluluk için tek bir bütçe öngörmesinin yanı sıra, iş gücü piyasasının sorunsuz işlemesi ve emeğin ortak pazardaki hareketliliğinin sağlanması için mali kaynakları seferber edecek olan ASF ile Topluluğun genel refah seviyesinin gerisinde kalmış ülkelerin ortak pazara sorunsuz entegre edilmesini sağlamaya yönelik yatırım projelerini destekleyen Avrupa Yatırım Bankası gibi iki önemli mali aracın yasal zeminini oluşturmuştur. Bu Anlaşma uyarınca, AET ve Euratom bütçelerine ilişkin karar alma süreçlerinden sorumlu tek kurum Konsey olarak atanmıştır. Uygulamada, kurumlar bütçe prosedürünün çeşitli aşamalarından sorumlu tutulmuşlardır. Buna göre Komisyon ön bütçe taslağının oluşturulmasından 7 Laffan, op. cit., s

18 ve kabul edilen bütçenin uygulanmasından; Konsey ise Parlamento nun onayını aldıktan sonra bütçenin onaylanmasından ve ibra sürecinden sorumlu tutulmuştur. 8 Bütçe denetim yetkisi ise özerk bir organ olan Denetim Kurulu na verilmiştir yılının Nisan ayında kurulmasına karar verilen Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (ATYGF) ilerleyen yıllarda Topluluk bütçesi ve diğer politikaların şekillenmesinde önemli bir rol oynamıştır. Böylece, Topluluğun artan mali kaynak ihtiyacı sorunu gün yüzüne çıkmış ve daha sürdürülebilir çözümlerin üretilmesinin önünü açmıştır yılından 1970 e kadar ki süre içerisinde AET bütçesi ve Euratom Bütçesi üye devletlerin katkılarından oluşan bir sistem aracılığıyla finanse edilmiştir. 21 Nisan 1970 yılında Lüksemburg zirvesinde alınan karar ile 1971 yılından itibaren geçerli olacak bir Öz Kaynaklar Sistemi oluşturulmasına karar verilmiştir. Bütçe Anlaşması olarak da anılan Lüksemburg Anlaşması, Topluluk için yeni bir gelir tabanı oluşturmuş ve bu yeni gelir tabanı Öz Kaynaklar Kararı ile somut hale getirilmiştir. Anlaşma hükümleri uyarınca oluşturulan yeni öz kaynaklar: - Topluluğa yapılan ithalat üzerinden alınan gümrük vergileri, - Topluluğa yapılan tarım ürünleri ithalatı üzerinden alınan tarım vergileri, - Üye ülkelerde toplanan katma değer vergisinin en fazla %1 idir. Lüksemburg Anlaşması hükümleri uyarınca bütçe harcamaları zorunlu harcamalar ile zorunlu olmayan harcamalar olarak ikiye ayrılmış; Avrupa Parlamentosu Parlamento ya ilişkin bütçenin onaylanmasında söz sahibi olurken, zorunlu olmayan harcamaların miktar ve içeriğinin belirlenmesinde son sözü söyleme yetkisinden muaf tutulmuştur. Bununla beraber Parlamento yıllık bütçenin onaylanmasından sorumlu kılınmış, bütçe ibra kararı ise Konsey ve Parlamento nun birlikte alacağı ortak karara bağlanmıştır. 9 Öz kaynaklar yukarıda belirtildiği gibi temelde üç kalemden oluşmuştur. Ancak bunlardan yalnızca ilk ikisi hemen uygulamaya konulabilmiştir. Ortak bir katma değer vergisi (KDV) sisteminin oluşturulmasının ve ortak bir KDV matrah tabanının 8 Avrupa Komisyonu (2002a), s Ibid., s

19 belirlenmesinin zor olmasından dolayı KDV ye dayalı kaynak ancak 1979 yılından itibaren bütçeye aktarılabilmiştir. Öz kaynakların oluşturulması o zamana kadar üye devlet katkılarından oluşan Topluluk bütçesinin mali özerklik kazanması açısından bir dönüm noktası olma özelliğindedir. Böylece, Topluluk ve özellikle Topluluğun daha ulus üstü bir yapıya sahip olması gerektiğini savunan Avrupa Komisyonu, pazar bütünleşmesi ve Avrupa nın kamusal ihtiyaçlarının karşılanması için gerekli ortak politikaların özerk mali kaynaklar tarafından finanse edilmesi konusunda tarihsel bir fırsat yakalamıştır. 10 Bununla beraber, mali kaynakların otomatik olarak OTP nin finansmanına aktarılması üzerinde anlaşmaya varılmıştır. Bunun bir sonucu olarak OTP nin en büyük yararlanıcısı olan Fransa en kazançlı çıkan ülkeler arasında iken başta Topluluğa 1973 yılında üye olan Birleşik Krallık olmak üzere tarımsal üretimin ülke ekonomisinde fazla ağırlığının olmadığı ülkeler zararlı konuma düşmüşlerdir. Bu durum ilerde Birleşik Krallık indirimi konusu tartışılırken üzerinde durulacağı gibi uzun yıllar boyunca bütçe sürecinin tıkanmasına yol açmış ve ancak 1984 yılında Fontainebleau Zirvesi nde Birleşik Krallık ın lehine bir düzeltme mekanizmasının oluşturulması suretiyle aşılabilmiştir. 11 Lüksemburg Anlaşması nı 1975 yılında imzalanan Brüksel Anlaşması takip etmiştir. Brüksel Anlaşması kapsamında kabul edilen pek çok kural günümüzde halen yürürlüktedir. Anlaşma uyarınca, bütçesel konulardaki karar alma yetkisi Konsey ve Parlamento arasında bölüştürülmüş ve bu iki kurum yetkili bütçe merciileri olarak 10 Laffan ve Shackleton a (2000) göre yeni gelir kalemlerinin yaratılması İrlanda, Birleşik Krallık ve Danimarka nın Topluluğa üyeliğinden önce alınan bir önlem olarak da değerlendirilebilir. Bu bağlamda, kurucu üye devletler Topluluğun ilk genişleme dalgasının genel bir bütçe krizine yol açacağının farkındaydı. Bu nedenle, ekonomik açıdan zayıf olan İrlanda ve Birleşik Krallık ın üyeliğinden önce Topluluğun mali sistemini düzenlemek istemişlerdir. Bu amaçla Lüksemburg anlaşmasından sadece bir yıl önce, 1969 yılının Aralık ayında düzenlenen Hague zirvesinde, bir araya gelerek mali sistemin kuralları üzerinde anlaşmışlardır. Laffan ve Shackleton, öz kaynakların altı kurucu üye devletin mali çıkarlarıyla uyumlu olacak şekilde oluşturulduğunu savunmaktadır. 11 Uzun yıllar devam eden bütçe tartışmalarının bir sonucu olarak Fontainebleau Zirvesi nde alınan karar uyarınca üye ülkeler Birleşik Krallık lehine bir düzeltme mekanizması oluşturulması üzerinde anlaşmışlardır. Buna göre, Birleşik Krallık bütçeye aktardığı kaynak miktarı ile bütçeden kendisine tahsis edilen miktar arasındaki farkın %66 lık kısmını geri almaya hak kazanmıştır. Ancak bu çözümün de kısa süre içinde yetersiz kaldığı görülmüş, Birleşik Krallık ın ve Avrupa Topluluğu nun değişen koşulları bu konuda yeni sorunların çıkmasına sebep olmuştur. Bu konudaki en şiddetli tartışmalar mali çerçevesi ile yıllarına ilişkin mali çerçevenin karara bağlanması süresince yaşanmıştır. Bu tartışmalar ve buna yönelik olarak alınan kararlar çalışmanın dördüncü bölümünde ele alınacaktır. 11

20 atanmıştır. 12 Yeni yasal düzenleme ile zorunlu harcamalar ile zorunlu olmayan harcamalar arasındaki ayrım yeniden belirlenmiş, Parlamento ya zorunlu olmayan harcamalar üzerinde son sözü söyleme, bütçeyi reddetme ve bütçenin ibra sürecinde tek başına karar verme yetkisi verilmiştir. Bununla birlikte, Brüksel Anlaşması ile Avrupa Sayıştay ı kurulmuş ve bu kurum bütçenin dış denetiminden sorumlu tutulmuştur. 1.2 Topluluğun Mali Yapısında Kriz ( ) 1970 li yılların ortalarında Topluluğun mali düzenlemelerinde sağlanan yasal, siyasi ve kurumsal denge takip eden on yıllık süre içerisinde bozulmaya başlamıştır. Kurumlar arasında yaşanan gerginlikler, bütçe dengesizlikleri ve mali kaynakların Topluluğun ihtiyaçlarını karşılayamaz hale gelmesi gibi sorunlardan ötürü yılları arasındaki dönem oldukça sıkıntılı geçmiştir. Bunun sonucunda yılları arasında bütçe karar alma sürecinde ciddi problemler ortaya çıkmış; Konsey, Komisyon ya da bazı üye devletlerin talebiyle Adalet Divanı da pek çok dava açılmış, bütçenin kabulünde gecikmeler yaşanmış ve Parlamento pek çok kereler bütçeyi onaylamamıştır , 1985, 1986 ve 1988 yıllarına ilişkin bütçeler mali yıl öncesinde onaylanmadığı için beş ya da altı aylık sürelerle geçici onikide bir düzenlemeleri uygulamaya konulmuştur yılında Öz Kaynaklar Sistemi nin oluşturulmasıyla kazanılan mali bağımsızlık uluslararası alanda meydana gelen pek çok gelişmenin Topluluğun uygulamalarına yansıtılması ve Topluluğun iç düzenlemeleri nedeniyle azalmaya başlamış, yeni kaynak tabanı Topluluğun giderek artan harcamalarını karşılayamaz hale gelmiştir. Birinci ve ikinci genişleme dalgalarıyla Topluluğa üye olan ülkeler (Birleşik Krallık, İrlanda, Portekiz, İspanya ve Yunanistan) Topluluk ortalamasının çok altında bir gelişmişlik düzeyine sahiplerdi. Bu durum bölgesel kalkınma farklılıklarının giderilmesi ve bu ülke ekonomilerinin ortak pazarda rekabet edebilirliklerinin arttırılması amacıyla Topluluk politikaları aracılığıyla bu ülkelere daha fazla kaynak 12 Avrupa Komisyonu (2002a), s Ibid., s

21 aktarılmasını gerektirmiştir. 14 Örneğin, Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu nun Garanti Bölümüne ilişkin harcamalar yılları arasında yılda ortalama olarak %16 oranında büyüyerek ön bütçe taslağında yapılan tahminleri aşmıştır. 15 Öz Kaynaklar Sistemi içerisinde tanımlanan ve Birliğin tek gerçek öz kaynağı olarak anılan geleneksel öz kaynaklardan tarım vergileri ve gümrük vergileri Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) kararları doğrultusunda azaltılmaya başlanmış ve bu da Birlik bütçesinin önemli bir gelir kaynağını sekteye uğratmıştır. Nitekim gümrük ve tarım vergilerinden elde edilen toplam gelir 1980 yılında bütçenin %50 sini oluşturuyorken, bu miktar 1987 yılında % 34 e kadar düşmüştür. 16 Öte yandan 1971 yılında Öz Kaynaklar Sistemi içerisinde tanımlanarak 1979 yılında Birlik bütçesine aktarılmaya başlanan KDV ye dayalı kaynak üzerindeki %1 lik tavan değerinin ihtiyaçları karşılamada yetersiz kaldığı anlaşılmış ve bunun sonucu olarak bu limit 1987 yılında %1,4 e yükseltilmiştir. Ancak bu kaynağın doğası gereği azalan oranlı bir yapıya sahip olması adilliğinin üye ülkeler tarafından sorgulanmasına yol açmıştır. Buna göre, Topluluğun daha az refaha sahip olan ülkelerinde tüketimin milli gelir içerisindeki payı yüksek olduğundan, bu ülkeler Topluluğa üye daha zengin ülkelere kıyasla bütçeye daha fazla KDV ye dayalı kaynak aktarmak durumunda kalmışlardır. 17 Genel olarak Topluluğun mali kaynakları artan harcamaları karşılayamaz hale gelmiş, bütçe dengesizlikleri baş göstermiştir. Mali kaynak sorunlarının yanı sıra kurumlar arasında yaşanan anlaşmazlıklar ve yeterli kurumsallaşmanın sağlanamaması Topluluğun karar alma mekanizmasının işleyişini yavaşlatmış ve durma noktasına getirmiştir. Parlamento ve Konsey arasında 14 Yunanistan 1981, İspanya ve Portekiz 1986 yılından itibaren Topluluk bütçesinden en çok pay alan ülkeler durumuna gelmişlerdir. Bu ülkelerin üyelikleriyle beraber uyum tek pazar programının uygulanmasının önünde en büyük sorun olarak belirmiş ve bu ülkelerin piyasalarının liberalleştirilmesi için Bölgsel Politika ve Sosyal Politika kapsamında önemli miktarda mali kaynak aktarılmıştır. 15 Ibid. s Tibor Palankai, The Budget of the European Union, Economics of European Integration içinde, Budapeşte, Akademiai Kiado, 2003, s Larry Neal ve Daniel Barbezat, The Budget of the European Union: Accounting For Unity, The Economics of the European Union and the Economics of Europe içinde, Oxford, Oxford University Press, 1998, s

22 yaşanan anlaşmazlıkların başlıca sebebi bütçe harcamalarının zorunlu harcamalar ve zorunlu olmayan harcamalar olarak ikiye ayrılmasından kaynaklanmaktadır. Parlamento nun son söz hakkına sahip olduğu zorunlu olmayan harcamalar, Konsey in son karar alma yetkisine sahip olduğu zorunlu harcamalara kıyasla oldukça düşük çaplı harcamalardı. Bu durum Konsey in süreç içerisinde daha ağır bir konuma sahip olmasına neden olmuş ve antidemokratik bir karar alma süreci oluşturmuştur. Bunun yanı sıra kurumlar arasında yaşanan anlaşmazlıkların nasıl giderileceğine ilişkin herhangi bir kurumsal ve yasal çerçevenin bulunmaması da anlaşmazlıkların çözülememesindeki en önemli sebeplerden biridir. Bu dönemde Topluluğun karar alma süreçlerini ve mali sistemini olumsuz etkileyen diğer önemli etken de Birleşik Krallık problemidir. Topluluğun Ortak Tarım Politikası, Avrupa da yüksek maliyetle tarım yapan çiftçilerin korunması amacıyla Topluluğa yapılan tarım ürünleri ithalatı üzerinden ortak bir tarım vergisi alınması konusunda bir hüküm içermekteydi. Nitekim bu vergi Topluluğun önemli gelir kalemlerinden birini oluşturmaktaydı. Ancak bu durum gıda ihtiyacını ithalat yoluyla karşılayan Birleşik Krallık ın dünya fiyatlarının üzerinde bir fiyat ödemesine sebep oluyordu. 18 Dahası, tarım sektörünün küçük olmasından dolayı OTP kapsamında verilen geniş mali kaynaklardan yeteri kadar yararlanamıyordu. OTP den kaynaklanan sorunların yanı sıra KDV ye dayalı kaynak da Birleşik Krallık için kısa sürede bir sorun haline geldi. KDV ye dayalı kaynak genel olarak üye devletlerin uyumlaştırılmış KDV tabanı üzerinden hesaplanıyordu. Ancak bu uyumlaştırılmış KDV tabanı, gerçekleşen KDV geliri değil, belirlenmiş mal ve hizmetlerin standart oranlar üzerinden yapay olarak vergilendirilmesi aracılığıyla hesaplanıyordu. Birleşik Krallık özellikle gıda ve ilaçları içeren pek çok ürünü KDV matrah tabanından muaf tuttuğu için Topluluk bütçesine yaptığı mali katkı gerçekleşen vergi gelirlerinden daha fazla idi. 19 Birleşik Krallık üyelikle beraber hem gelir hem de harcama yönünden dezavantajlı bir konuma düşmüştü. Bununla beraber Birleşik Krallık ın, üyeliğinin ilk yıllarında Topluluk ortalamasının oldukça altında bir kişi başına milli gelirle en az kalkınmış 18 Ibid., s Ibid. s.93. [çeviri bana ait] 14

23 üye devletler arasında yer aldığı göz önünde tutulursa, bu durumun Birleşik Krallık ın negatif bütçe dengesini daha da arttırdığı söylenebilir. 20 Komisyon un resmi verilerine göre, Birleşik Krallık kişi başına milli gelir sıralamasında üye devletler arasında yedinci sırada yer almasına rağmen Topluluk bütçesine Almanya dan sonra en çok katkı yapan ikinci ülke durumuna geldi. 21 Böylece, Birleşik Krallık ın Toplulukla finansal ilişkilerindeki yapısal dengesizlik 1974 yılından itibaren önemli bir sorun olarak belirdi. 22 Nitekim bu dengesizliklerin somut bir sonucu Birleşik Krallık ın 1975 yılında AT ye üyeliğinin devamı konusunda bir referanduma gitmesidir. Dönemin Birleşik Krallık Başbakanı Margaret Thatcher, 1979 yılında düzenlenen Dublin Zirvesi nde konuyu gündeme getirerek tartışmaya açtı. 23 Amacı Birleşik Krallık ın bütçe dengesizliğini en az %70 oranında azaltmak olan Thatcher, bu konuda gönülsüz davranan üye devletleri ikna etmek için diğer politikalarda veto tehdidinde bulunarak, devam eden Avrupa bütünleşmesi sürecini tehlikeye sokmaya başladı. 24 Şiddetli geçen bütçe tartışmaları ve üye devletler arasındaki müzakereler sonucunda konu 1984 yılının Haziran ayında düzenlenen Fontainebleau Zirvesi nde özellikle dönemin Fransa Cumhurbaşkanı François Mitterrand ve Alman Şansolyesi Helmut Kohl ün önemli katkılarıyla çözüme bağlandı. 25 Zirve de alınan karara göre Birleşik Krallık ın KDV ödemeleri içindeki yüzdelik payı ile Topluluk bütçesinden kendisine tahsis edilen miktar arasında kalan kısmın %66 sının Birleşik Krallık ın KDV matrahında aynı miktarda yapılacak bir indirim ile kendisine geri ödenmesi ve Birleşik Krallık a geri ödenen bu miktarın diğer üye devletler tarafından KDV ödemeleri içindeki paylarına göre finanse edilmesine karar verildi Avrupa Komisyonu (2004a), Financing the European Union: Commission Report on the Operation of the Own Resources System, COM(2004) 505 final, Brüksel, Avrupa Komisyonu, Türkiye Avrupa Birliği Mali ve Bütçesel Hükümler Tanıtıcı Tarama Toplantısı, 6 Eylül 2006, Brüksel. 22 Jorgen Rasmussen, Britain: Aloof and Skeptical, The European Union and the Member States içinde, (der.) Elenaor E. Zeff ve Ellen B. Pirro, Londra, Lynne Rienner Publishers, 2001, ss Üyelikten sadece bir kaç yıl sonra İngiliz Hazinesi Avrupa Topluluğu na üye olmanın fayda-maliyet analizini yaptırdı. Analiz sonuçlarına göre Birleşik Krallık Topluluğun vergi gelirlerinin beşte birini karşılarken tarımsal harcamaların sadece onda birinden yararlanıyordu. Tarımsal harcamaların o dönemde bütçenin %70 ine ulaştığı göz önünde tutulursa bu oldukça yüksek bir orandı. 23 Ibid., s Ibid., s Ibid., s Avrupa Komisyonu (2002a), s. 28. Almanya bu uygulamadan muaf tutulmuş, bu ülkenin normal ödemelerinin sadece üçte ikisi oranında bir pay ödemesine karar verilmiştir. Bu muafiyetin en önemli 15

24 1.3 I. Delors Paketi ( ) 1986 yılında İspanya ve Portekiz in Topluluğa üye olmasının ardından daha da ciddileşen mali, kurumsal ve siyasi anlaşmazlıkların giderilmesi ve ortak pazar girişiminin tamamlanması amacıyla Jacques Delors Başkanlığı ndaki Avrupa Komisyonu 1988 yılında Tek Avrupa Senedi ni üye devletlerin onayına sundu. Tek Avrupa Senedi, Avrupa bütünleşme sürecini mevcut kurumsal ve siyasi yapıda bir takım değişiklikler yapmak ve Topluluğun yetki alanlarını rekabet, araştırma ve geliştirme, tüketici hakları ve para politikası gibi alanları da içine alacak şekilde genişletmek suretiyle yeniden canlandırma girişimiydi. 27 Bu amaca uygun olarak, Topluluk bütçesinin de yeniden yapılandırılması ve yeterli mali kaynakla donatılması gerekmekteydi. Tek Avrupa Senedi kapsamında, Şubat 1987 de Komisyon yayınladığı iki tebliğ ile daha sonra Birinci Delors Paketi olarak anılacak geniş bir reform paketi sundu: Tek Senet ve Avrupa İçin Yeni Sınırlar (COM(87) 100); ve Topluluk Bütçesine İlişkin Rapor (COM(87) 101). Bunlara ek olarak, 1987 yılının ikinci yarısında tarım politikası ve yapısal fonların yeniden yapılandırılması ile genel bütçe ve mali çerçevede reform yapılması için (yeni öz kaynaklar, mali tüzüğün değiştirilmesi, bütçe disiplini ve bütçe dengesizliklerinin düzeltilmesi) bir dizi öneri paketi sunuldu. 28 Jacques Delors tek pazar programının tamamlanması ve Avrupa Para Birliği nin oluşturulması başta olmak üzere bahsedilen kapsamlı reform sürecinin şüphesiz baş aktörlerinden biriydi ve ortaya koyduğu hedefler 1980 li yılların sonu ve 1990 ların başında Topluluk bütçesi ve maliyesine büyük ölçüde yansımıştır. 29 Birinci Delors reformu kapsamında Topluluğun mali sitemine getirilen en önemli değişiklik şüphesiz Topluluğun harcamaları ve gelirleri arasında bir dengenin sağlanması amacıyla Gayri Safi Milli Hasıla (GSMH) ya dayalı kaynak adı altında sebebi Almanya nın 1981 yılından itibaren Topluluk bütçesine en çok katkı sağlayan ülke olarak belirmesidir. Bunun sonucunda Almanya Birleşik Krallık a yapılan geri ödemelerde kendisine bir istisna yapılması talebinde bulunmuş ve bu talebi Fontainebleau Zirvesi nde yerinde görülerek böyle bir düzenlemeye gidilmiştir. 27 Desmond Dinan, Ever Closer Union: An Introduction to European Integration, 2. B., Londra, Macmillan Press Ltd., Avrupa Komisyonu (2002a), s Dinan, op. cit., s

25 yeni bir gelir kaynağının oluşturulması ve dönemine ilişkin birinci Mali Çerçeve nin hazırlanmasıdır. Mali Çerçeve, Komisyon, Konsey ve Avrupa Parlamentosu arasında imzalanan birinci Kurumlararası Anlaşma ile tamamlanmıştır. Böylece Topluluğun beş yıllık süre içerisinde yapacağı harcamalar ve bunların tahsis edileceği harcama alanları şimdiden belirlenerek garanti altına alınmış ve bütçe dengesizliklerinin büyük ölçüde önüne geçilmeye çalışılmıştır dönemine ilişkin birinci Mali Çerçeve Tablo 1.1 de gösterilmiştir. Birinci Delors Paketi nin başlıca özellikleri şunlardır: Öz Kaynaklar Kararı ile oluşturulan üç öz kaynağa ek olarak GSMH ya dayalı kaynak adı altında dördüncü bir gelir kaynağı oluşturulmuş ve Topluluğun mali kaynaklarında muazzam bir artış sağlanmıştır. - Gelirler alanında, öz kaynaklar tavanı yılları arasında Topluluğun toplam GSMH nın % 1,15 inden %1,20 sine artacak şekilde yükseltilmiştir. Harcamalar alanında, taahhüt ödeneklerinin toplam limiti Topluluğun toplam GSMH nın %1,30 u, harcama ödeneklerinin limiti ise Topluluğun toplam GSMH nın %1,20 si olarak belirlenmiştir. - Giderek artmakta olan tarımsal harcamaların kontrol altına alınması ve bütçe disiplininin sağlanması amacıyla bir tarımsal klavuz oluşturulmuştur. Bu kapsamda, tarımsal harcamaların yıllık artış oranının Topluluğun GSMH nın yıllık artış oranının %74 ünden fazla olamayacağı üzerinde anlaşılmıştır yılındaki tarımsal harcama miktarının hesaplamalarda taban değer olarak kullanılmasına karar verilmiştir. Böylece, 1979 yılı bütçesinde toplam harcamaların %80 ini oluşturan ve üye devletler arasında büyük tartışmalara yol açan tarımsal harcamaların kontrol altına alınmasına yönelik ilk somut adım Birinci Delors Paketi ile atılmıştır Fontainebleau Zirvesi nde üzerinde anlaşılan Birleşik Krallık indiriminin devam etmesine karar verilmiştir. 17

26 18 Tablo 1.1 Birinci Mali Çerçeve, (milyon ECU, 1988 fiyatlarıyla) Taahhüt Ödenekleri ATGYF Garanti Bölümü Yapısal Fonlar Çok yıllı tahsis yapılan projeler Diğer politikalar Yeniden Ödemeler ve yönetim Parasal Yedek Toplam zorunlu harcamalar zorunlu olmayan harcamalar Harcama Ödenekleri zorunlu harcamalar zorunlu olmayan harcamalar GSMH nın % si olarak Harcama Ödenekleri GSMH nın % si olarak Öz Kaynaklar Tavanı Kaynak: 29 Haziran 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 331, ). 18

27 - Topluluğun görece az kalkınmış bölgelerine tahsis edilen Yapısal Fon miktarı döneminde iki katına çıkarılmıştır. Konsey yapısal fonlardaki artış miktarının orta vadede garanti altına alınmasına ve 1993 yılında bu alana ayrılan taahhüt ödeneklerinin 1987 yılındaki değerin iki katı olmasına karar vermiştir. 30 Tek Avrupa Senedi, Yapısal Fonların daha rasyonel kullanılması amacıyla ATYGF Yönlendirme Bölümü, Sosyal Fon ve Bölgesel Fon arasında yakın koordinasyon kurulmasını sağlamıştır. Bu amaçla, Topluluk fonlarının aşağıda belirtilen beş genel amaç etrafında tahsis edilmesine karar verilmiştir. Amaç 1: Az kalkınmış bölgelerde kalkınma ve yapısal uyumun teşvik edilmesi (ABKF, ASF ve ATYGF Yönlendirme Bölümü). Amaç 2: Endüstriyel gerilemeden ciddi biçimde etkilenen bölge, sınır bölge ya da bölgelerin bir bölümünün (istihdam alanları ve kentsel topluluklar dahil olmak üzere) dönüştürülmesi (ABKF ve ASF). Amaç 3: Uzun vadeli işsizlikle mücadele (ASF). Amaç 4: Genç nüfusun mesleki bütünleşmesinin kolaylaştırılması (ASF). Amaç 5a ve 5b: OTP nın yeniden yapılandırılması ışığında tarımsal yapıların uyumunun hızlandırılması ve kırsal bölgelerin kalkınmasının teşvik edilmesi (Amaç 5a ATGYF Yönlendirme Bölümü, Amaç 5b ATYGF Yönlendirme Bölümü, ASF ve ABKF) reformu kapsamında artırılan Yapısal Fon miktarı Topluluk bütçesinin yeniden dağıtım işlevi ile uyum etkisini güçlendirmiştir. 31 Bu artıştan en yararlı çıkan ülkeler, iç pazarın tamamlanması ile ekonomik ve sosyal uyumun güçlendirilmesi arasında bağ kuran Topluluğun en yoksul ülkeleri, Yunanistan, İrlanda, Portekiz ve İspanya olmuştur. 32 Yapısal fonların yaklaşık %65 i birinci amaç için ayrılmıştır. Yapılan değerlendirmeler sonucunda yedi üye devletin ve bilhassa Yunanistan, İrlanda ve Portekiz in tüm bölgelerinin, birinci amaç altındaki yapısal fonlar için uygun olduğuna karar verilmiştir. Aynı şekilde, Birleşik Krallık indiriminin uygulanmasına devam kararı Birleşik Krallık için bir başarı olmuştur. 30 Avrupa Komisyonu (2002a), s Palankai, op. cit., s Laffan & Shackleton, op. cit., s

28 Tarım harcamalarında mali disiplinin sağlanması amacıyla oluşturulan tarımsal klavuz önemli bir ilerleme olarak görülebilir. 33 Böylece diğer Topluluk politikalarının finansmanı için daha fazla kaynak ayrılabilmiştir mali reformuyla Yapısal Fonların yanı sıra eğitim ve mesleki eğitim, araştırma ve geliştirme gibi iç politikalara ayrılan fon miktarı iki katına çıkarılmıştır. Bu tarihten itibaren bütçe içerisindeki yapısal fon miktarı artmaya, OTP harcamaları ise yavaşça azalmaya başlamıştır yılında bütçe harcamalarının %60 ı OTP, %17 si Yapısal Fonlar ve %2,5 u araştırmaya ayrılmış iken 1992 yılında bu dağılım %56 OTP, %25 Yapısal Fonlar ve %4,5 araştırma olarak gerçekleşmiştir II. Delors Paketi ( ) Mali Çerçevesi nin başarıyla uygulanması ve bundan önceki dönemde karşılaşılan pek çok problemin çözüldüğünün görülmesi üzerine, mali çerçeve ve kurumlararası anlaşmanın bir sonraki dönem için yenilenmesine ve edinilen tecrübeler ışığında bu sürecin daha da geliştirilmesine karar verilmiştir. Bu kapsamda öne çıkan başlıca konular: 1992 yılında başlayan OTP reformunun mali etkilerinin göz önüne alınması; Yapısal Fonlarda yapılan reform sonuçlarının değerlendirilerek 1993 yılında sona erecek mali düzenlemenin yerine yeni bir düzenleme yapılması; ve ortak pazarın başarılı bir şekilde işlemesi için gerekli politikaların geliştirilmesinin garanti altına alınması ve Topluluğun yeni uluslararası yükümlülüklerini yerine getirebilmesi için gerekli mali kaynakların temin edilmesidir. 35 Birinci mali reform ile Tek Avrupa Senedi arasında kurulan bağa benzer olarak İkinci Delors paketi kapsamında oluşturulan mali reform da Maastricht Anlaşması na bağlanmıştır. Öyle ki, Komisyon İkinci Delors reform önerilerini, Tek Senetten Maastricht e ve Sonrası: Amaçlarımız için Araçlar, Maastricht Anlaşması nın 33 Ancak OTP de kapsamlı bir reform yapılmadığından dolayı bu kısmi bir başarı olarak da değerlendirilebilir. 34 Carlo Altomonte ve Mario Nava, Economics and Policies of an Enlarged Europe, Edward Elgar Publishing Ltd, Glensanda House, 2005, s Avrupa Komisyonu (2002a), ss