VERGİLEME YETKİSİNİN SINIRLARI *

Transkript

1 1 VERGİLEME YETKİSİNİN SINIRLARI * Yaz: Randall G. Holcombe Çev: Özgür Saraç Amerikan devrimini teşvik eden faktörlerden biri, Kolonilerin temsilsiz vergilemeden kurtulma isteği olmuştur. Devrimden önceki yüzyılda yurttaşların hükümetleri ile aralarındaki ilişkilerini değerlendirme şeklinde belirgin bir değişim görülmüştür. Locke ve Montesquieu gibi Avrupa aydınlanma çağının yazarlarının görüşlerine bağlı olarak, tarihte ilk kez hükümetlerin kendi yurttaşlarına hizmet etmesi gerektiği görüşü yaygınlaşmış ve hükümetlerin vergilendirme yetkilerini sınırlandırma isteği Amerikan devrim ideolojisinin önemli bir unsuru haline gelmiştir 1. Bu istek 20. yüzyılın sonlarında kendisini güçlü bir şekilde hissettirmese de, kısmen eyalet yönetimlerinin vergilendirme yetkilerini sınırlandırmanın daha kolay olması ve kısmen de federal hükümetin açık finansmanına müdahale edilebilmesi nedeniyle eyaletler düzeyinde kendisini daha açık bir şekilde göstermiştir. Bu çalışmada gerek federal gerekse eyaletler düzeyinde vergi yetkisinin sınırlandırılmasının niteliği incelenmektedir. Bu süreç Amerikan Devrimi ile birlikte başlamıştır. Çünkü bu devrim ile birlikte hükümetin vergilendirme yetkileri üzerindeki anayasal sınırlar ortaya çıkmış ve bu durum 200 yıl süreyle vergi yetkisinin sınırlandırılmasının niteliğini şekillendirmiştir. Hükümetin vergilendirme yetkisinin sınırlandırılması isteği, hükümetin yurttaşların yaşamları üzerindeki yetkisini sınırlandırma hedefinin küçük bir kısmını oluşturmaktadır. Bu çalışma hükümetin harcama sınırları ve mevzuat sınırlamaları ile ilgili bölümlerden oluşmakta ve söz konusu sürecin daha geniş kısmını kapsamaktadır. Bu kapsam dahilinde, vergileme yetkisinin sınırlandırılması iki önemli rol oynamaktadır. Birincisi, vergileme yetkisi üzerindeki sınırlamalar hükümetin harcayacağı para miktarını sınırlayabilmekte ve böylece dolaylı olarak harcama sınırları ile aynı türden bir amaca hizmet edebilmektedir. Daha önce belirtildiği gibi, federal hükümetin açık finansman yöntemlerini kullanmada çok daha büyük eğilimi vardır. Vergi politikasının ikinci rolü ise, hükümetin uygulamaya koyabildiği vergi türlerini sınırlandırmaktır. Bu durum, bazı vergilendirme türleri üzerinde yasaklamaları ve vergilendirme düzeylerinde sınırlamaları içermektedir. Vergilerin sınırlandırılması ile ilgili bir tutum hükümetin genel hedefini sınırlandırmakta ve vergi yükünün mükellefler arasında adil olarak paylaştırılmasını sağlamayı hedef almaktadır. Çünkü adalet faktörü her zaman için vergi politikasının gerisindeki önemi bir motive edici faktördür. Kavramsal olarak vergi yetkisinin sınırlandırılması kurallar ve prosedürler şeklinde iki kategoriye ayrılabilmektedir. Vergi sınırlamaları ile ilgili kurallar vergilendirme düzeyi üzerinde katı ve hızlı uygulanabilen sınırlamalar meydana getirebilmektedir. Bu türdeki sınırlamalar genelde anayasal olarak düzenlenmekte olup, aynı zamanda yasal olarak yapılabilmektedir. Prosedürler ise, vergilerin onaylanmasıyla ilgili bir çeşit kolektif karar alma sürecini gerektiren demokratik mekanizmalar olarak uygulanma eğilimine sahiptirler. Bu tür demokratik sınırlamalar, vergilerin uygulamaya konulmasından önce bir tür parlamenter onayı ifade ettiğinden, herhangi bir spesifik vergi türünü önlememekte veya vergilendirme düzeylerini sınırlandırmamaktadırlar * Randall Holcombe, Tax Limits, Donald P. Racheter ve Richard E. Wagner, (Eds), Limiting Leviathan, Edward Elgar, 1999, s

2 ABD deki vergilerin tümü, üzerilerine getirilen bu tür demokratik sınırlamaları her zaman için barındırmıştır. Çünkü yeni vergilerin vergilendirilenleri temsil eden seçilmiş yetkililer tarafından onaylanması gerekmektedir. Bu türdeki demokratik sınırlama yöntemleri, seçmen tercihlerinin çok iyi bir şekilde karşılandığı seçim süreçlerinde mükemmel bir şekilde işlemektedir. Günümüzde bu tür dolaylı demokratik sınırlama yöntemleri, seçimlerin seçmen tercihlerini tam olarak karşılamaması nedeniyle etkinliğini kaybetmiştir. Bölüm 9 da ele alınan, seçim sistemiyle ilgili sorunlara bir kanıt olarak ele alınan dönemsel, koşulsal sınırlamalarla ilgili bu hareket aynı zamanda vergi yetkisinin sınırlandırılması sorunuyla da ilgilidir. Seçmen tercihlerine karşı seçilen yetkililerin bilinen ilgisizliğine yönelik bir başka tepki de, vergilerin daha doğrudan şekilde seçmen onayı ile uygulanması gerektiği yönündeki hareketlerdir. Bazı eyaletlerdeki son gelişmeler ile vergileme yetkisinin bir bölümünü seçimle gelen yetkililerden alınmış ve yasama yetkisi ile uygulanması gereken vergilerin, uygulamaya geçmeden önce seçmen onayı ile kabulü gerektiği belirtilmiştir. 20.yüzyılın sonlarında vergileme yetkisinin sınırlandırılması konusundaki bu iki yöntem arasında sıkı bir ilişki olduğu görülmektedir. Vergileme seviyeleri ile vergi tabanları üzerinde sınırlamalar sağlayan bir çok kural mevcut olup, konunun prosedürler yönünde, vergileme üzerinde demokratik sınırlamalara yönelik giderek artan bir eğilim bulunmaktadır. Özellikle eyalet düzeyinde hükümetlerin seçmen talepleri karşısında giderek etkisiz kaldığını gören seçmenler, hükümetin vergileme yetkisi üzerine sınırlamalar getirilmesi konusuna ilgi duymaktadırlar. Bu konuyla ilgili olarak çağdaş vergi sınırlamaları yöntemlerinin özellikleri, ABD deki vergi sınırlamalarının tarihi kısaca değerlendirildikten sonra ele alınacaktır. Mevcut vergi yetkisini sınırlama hareketleri tarihsel bir çerçevede ele alındığında, hükümetin vergileme yetkisinin sınırlanmasıyla ilgili gelişmelerin devrim tarihini hazırlayan Amerikan geleneğinin bir bölümü olduğu görülmektedir. 2 İÇ SAVAŞ ÖNCESİ DÖNEMDE VERGİ YETKİSİNİN SINIRLARI ABD nin geçmişte yönetildiği ilk anayasa, 1777 yılında hazırlanan ve 1781 yılında mevcut 13 eyalet tarafından onaylanan Konfederasyon Hükümleri adındaki belgeydi. Bu hükümlere göre federal hükümet yalnızca eyaletlerden talep etmek suretiyle kamu gelirlerini toplayabilmekteydi. Diğer bir ifadeyle bu dönemde federal hükümetin hiç bir şekilde doğrudan vergileme yetkisi bulunmuyor ve bu durum hükümetin vergi koyma yetkisi ile ilgili olarak devlet kurucuları tarafından duyulan güvensizliği ortaya koyuyordu. Bu durum federal hükümetin gelir toplama yeteneğinin eyalet yönetimlerinin yetkisi ile kontrol edilmesini sağladığından federal hükümetin vergileme yetkisi üzerinde belirgin sınırlamalar getiriyordu. Konfederasyon Hükümlerine göre seçilen Kongre delegeleri eyalet yasaları ile Kongreye atanıyor ve her zaman için Kongreden eyalete geri çağrılabiliyordu. Bu nedenle Kongre doğrudan doğruya eyalet kanun koyucularını temsil ediyor ve federal hükümetin topladığı kamu gelirleri eyaletlerden gelen yetkiye dayanmaktaydı. Federal hükümetin kamu gelirini toplama konusundaki bu sınırlama öyle yoğundu ki, 1787 yılında federal hükümetin gelir toplama konusunda ciddi sorunlar yaşamasına neden olmuş ve Anayasal Meclis in toplanmasına yol açmıştır 2. Günümüzde bu türden gelir toplama sınırlamaları konusunda Birleşmiş Milletler modern bir örnek niteliğindedir. Birleşmiş Milletlerin doğrudan gelir toplama yetkisi bulunmamaktadır. Buna karşın üyelerinden gelecek taleplere ve desteklere güvenmek durumundadır. Çünkü Birleşmiş Milletler delegeleri ortak sorunları çözümlemek için yapılacak harcamaları finanse etmek üzere vergilendirilen üye devletleri temsil etmektedir. Bu türden bir sınırlamanın faydalı olduğunu savunan Lee ( ), ABD hükümetinin Konfederasyon Hükümleri ne göre uygulanan düzenlemelere geri dönmesini önermektedir. Günümüzde uygulanmakta olan ABD Anayasası, federal hükümetlere tek tek danışmak yerine doğrudan gelir toplama yetkisini vermekte ve yanı zamanda çeşitli kayda değer vergi yetkisi

3 sınırlamalarını da kapsamaktadır. Anayasanın 16. Anayasa teklifi ile kısmen değiştirilen ve gelirin vergilendirilmesini düzenleyen 1. Maddenin 2. Bendinde; Temsilci sayıları ve vergiler denk gelen sayılara göre Birliğe dahil edilecek eyaletler arasında bölüştürülecektir ibaresine yer verilmiştir. Bu düzenleme, toplanan vergi geliri miktarını sınırlandırmaktan ziyade, vergi yükünün eyaletler arasında adil olarak paylaşılmasını sağlamaya yönelik bir girişimdir. Ayrıca 1. Maddenin 9. Bendinde; Eyaletlerden ihraç edilen kalemler üzerine hiç bir vergi ya da resim yüklenemez ifadesi yer almaktadır. Halen yürürlükte olan bu hüküm federal hükümetin eyaletler arasındaki işlemler üzerine vergi koymasını sınırlandırmakta ve günümüzde devlet anayasalarında yer alan benzer türde vergi sınırlamalarının temelini oluşturmaktadır. İhracat üzerinden alınan vergiler konusundaki bu sınırlama 20. yüzyılın sonunda önemsiz bir mesele gibi görünse de, 1913 yılında federal gelir vergisinin oluşturulmasına kadar geçen sürede ithalat üzerinden alınan vergiler federal hükümet için en büyük gelir kaynağını oluşturmaktaydı. Bu açıdan ihracat vergisi üzerindeki bu sınırlamanın federal hükümetin vergi tabanını yaklaşık yarı yarıya azaltmıştı. Brennan ve Buchanan (1980) hükümetin vergi yetkisi üzerinde bir sınırlayıcı olarak etki yapmasından dolayı, hükümetin belirli vergi tabanlarını oluşturmasını anayasal olarak sınırlamanın özelliklerini ele almaktadırlar. Bu durum, anayasaların belirli vergi tabanlarını sınırlama dışında tutulmasında etkili olduğu yönündeki bir çok gerçek durumun teorik temelini oluşturmaktadır 3. Ayrıca bu durum vergi sınırlamalarının ABD Anayasası ndaki özel etkilerine ilgi çekmekle birlikte, anayasal vergi sınırlamalarının ilk anayasanın onaylanmasından bu yana ABD vergi yapısının önemli bir bölümünü oluşturduğu şeklindeki genel görüşü de ortaya çıkarmaktadır. O dönemde uygulanmakta olan Konfederasyon Eyaletleri Anayasası, İç Savaş öncesi dönemde ABD anayasasının federal hükümet üzerinde yeterli sınırlamalar sağlamadığı yönünde bazı bulgular taşımaktadır. Konfederasyon Anayasası nın yazarları yeni anayasa metnini değişmesi gereken bazı hükümler dışında kelime kelime, bölüm bölüm ele almışlar ve ABD Anayasasını kabul etmişlerdir. Bu sayede iki anayasanın karşılaştırılması kolay olmakta ve Holcombe nin (1992) belirttiği gibi, aralarındaki mevcut farklılıkların vergileme yetkisi ve özellikle harcamalar üzerine getirilen ek sınırlamalar olduğu görülmektedir. Konfederasyon Anayasası ndaki ihtiyat zorunluluğu konusu ilginç bir vergi sınırlaması yöntemi olarak görülmekteydi. Konfederasyon Anayasası genelde belirli sanayilerin çıkarları ya da menfaatleri doğrultusunda harcamaları sınırlandırmıştır. Ancak anayasada izin verildiğinde, bu tür harcamaların finansmanında kullanılacak vergilerin doğrudan doğruya harcamalardan yararlanan gruplara vergi olarak yükleneceği koşulu da bulunmaktaydı. Günümüzde bu hükme benzerlik gösteren ihtiyat olgusu kara yolları ve hava alanı geliştirmeleri ile sosyal güvenlik gibi alanları finanse etmede kullanılmaktadır. Amerika tarihi ele alındığında, vergi yetkisi sınırlamalarının her zaman Amerikan yönetim tarzının bir bölümünü oluşturduğu anlaşılmaktadır. Hükümetin vergi yetkisini sınırlamaya yönelik çağdaş hareketler yeni olmasa bile, Amerika da vergi yetkisi sınırlamalarını kapsayan sınırlı yönetim tarzının başlangıçtan bu yana önemli bir faktör olduğu anlaşılmaktadır. 3 İÇ SAVAŞ ile I.DÜNYA SAVAŞI ARASINDAKİ MERKEZİ ve YEREL SINIRLAMALAR Federal Anayasa nın yasama işlevini yerine getirmesi nispeten zordur ve hiçbir zaman federal hükümetin vergi koyma yetkisinin sınırlandırılmaya yönelik olarak da kullanılmamıştır. Oysa Anayasa ya yönelik 16. değişiklik, federal bir gelir vergisi sağlamış olup, ABD tarihinde vergi sınırlamalarında kısmen önemli bir değişikliği ifade etmektedir. Federal düzeyde anayasal vergi sınırlamalarında bu büyük rahatlama ya da gevşemenin tersine Eyalet vergi sınırlamalarındaki pek çok değişiklik merkezi ve yerel yönetimlerin vergi yetkisi üzerinde ilave sınırlamalar getirmek şeklinde olmuştur. Merkezi ve yerel yönetimlerin birlikte değerlendirilmesinin haklı nedenleri mevcuttur. Çünkü eyalet hükümetleri, federal hükümetten ayrı bir anayasal özerkliğe sahiptir. Buna

4 karşın yerel yönetimler eyalet yönetimlerinin oluşturduğu süreçlerdir ve eyalet yönetimleri yerel yönetimlerin işleyişi ile ilgili kural ve mevzuat üzerinde tam bir denetleme yetkisine sahiptirler. 20. yüzyılın başında yerel yönetimler, eyalet yönetimleri ya da federal hükümetin harcamalarından daha fazla harcama yapıyorlardı. 19. yüzyıldaki hükümet harcamaları ile ilgili genel istatistiklere ulaşmak zor olsa bile, o yıllarda kentler belirgin bir gelişme dönemine girdiği için, İç Savaştan sonra kent yönetim harcamalarında büyük artışların olduğu anlaşılmaktadır 4. Gelişmekte olan kentler, gerek alt yapıyı finanse etme gerekse sanayileşmeyi sübvanse etme amacıyla borçlanmaya başvuruyorlardı. Yerel yönetimlerin borçları üzerinde eyaletlerin getirdiği sınırlamalarla birlikte yüksek oranda yolsuzluk ve istismarın oluştuğunu göstermekteydi 5. Bu sınırlamalar hükümet faaliyetleri üzerinde daha fazla yurttaş denetiminin sağlanması amacıyla daha geniş çaplı ilerici bir hareketin belli bir bölümü oluşturuyordu. Bu ilerici hareketin en önemli kalıcı etkilerinden biri, 50 eyaletten 23 eyaletin anayasalarında düzenlenen seçmen inisiyatifi olmuştur. Seçmen inisiyatifi, yurttaşların yasa önermelerine ve bu önerilerin referandum onayından geçmesine izin vermektedir. Bir inisiyatifin söz konusu olduğu durumda seçmenlerin belirli bir yüzdesinin gizli oylama ile inisiyatif için bir kampanya dilekçenin imzalamasını öngören bir imza şartı bulunmaktadır. Seçmenlerine inisiyatif sağlayan eyaletlerin çoğu I. Dünya Savaşı ndan önceki yıllarda bu amaçla anayasal hükümler oluşturmuşlardır. Bu konuda 1898 yılındaki Güney Dakota seçmen inisiyatifi hükmü başı çekmiş ve 1920 yılına gelindiğinde 19 eyalette seçmen inisiyatifi uygulaması kabul edilmiştir. Daha sonraki dönemde bu inisiyatifi benimseyen 4 eyalette yüzyılın başındaki ilerici gündemin yurttaş inisiyatifinin önemli ölçüde temelini oluşturduğu görülmüştür. O dönemde anayasalarını benimsemeye başlayan veya uygulamaya koyan eyaletler, diğer eyaletler yurttaşlarına izin vermez iken, seçmen inisiyatifi konusunda kendi yurttaşlarına izin vermişlerdir. Bilindiği gibi, seçmen inisiyatiflerinin yaygınlaştığı dönemlerde, seçmen girişimlerine izin veren 23 eyaletin yalnızca 6 sı Mississippi nehrinin doğusunda yer almaktadır. Çünkü bu bölgelerde eyalet anayasaları daha eskidir ve sonuçta seçmen inisiyatifi uygulamasının batı eyaletlerinde daha ağırlıklı bir etki yaptığı söylenebilmektedir. Matsusaka (1995), seçmen inisiyatiflerinin eyalet hükümetinin maliyesi üzerinde önemli etkilere yol açtığını bildirmektedir. Seçmen inisiyatifi uygulamasının bulunduğu eyaletler, bu uygulamanın olmadığı eyaletlere göre yaklaşık yüzde 4 oranında daha az harcamalar yapmaktadırlar. Ayrıca bu eyaletler geniş vergilere göre, tüketici vergilerini daha fazla kullanmakta, harcamaların büyük bir bölümünü oluşturan yerel yönetimlerle daha yerinden yönetimli süreçleri hayata geçirmekte ve daha az oranda yeniden dağıtım etkinliklerine girmektedirler. Vergi sınırlamalarının bir çoğu başarılı seçmen inisiyatifleri ile oluşturulduğundan vergi yetkisi sınırlamaları için bu inisiyatifler önem taşımaktadır. Bu sınırlamalar, zaman zaman gelir ve harcamalarda doğrudan doğruya azalmalara yol açmaktadır. Çünkü bu uygulamalar, yetki sınırlaması yönünde bir etki oluşturmaktadır. Ayrıca hükümet yetkililerinin davranışlarının kısıtlanmasında da dolaylı bir etki göstermektedir. Çünkü bu uygulamalar sayesinde yurttaşların hoşlanmadıkları politikalara karşı tutum alma konusunda anında tepki gösterme mekanizmaları hayata geçmektedir. Tarihsel açıdan değerlendirildiğinde, seçmen inisiyatifi ile oluşturulan 20. yüzyıl sonlarındaki vergi sınırlarının yüzyılın ilk 20 yılında büyük ölçüde oluşturulan anayasal hükümlerle şekillendiği görülecektir. 4 VERGİ SINIRLARININ SINIFLANDIRILMASI Önceki bölümlerde Amerikan devlet yönetiminin gelişimi çerçevesinde mevcut vergi yetkisi sınırlamaları değerlendirilmiştir. Temsilsiz vergileme, Amerikan devriminin ortaya çıkmasında önemli bir etken olmuş ve federal hükümet üzerindeki vergi sınırlamaları ABD anayasasında yerini almıştır. Diğer yandan yasa yapma ve uygulama sürecine ilişkin düzenlemeler, herhangi yeni bir sınırlama oluşturmaksızın federal hükümetin vergileme yetkisine yönelik bazı sınırlamaları ortadan

5 kaldırmıştır. Eyalet anayasaları ise, bu oluşumun tersine çoğunlukla hükümetin vergileme hakkını daha da sınırlama yönünde gelişim göstermişlerdir. Bu sınırlayıcı uygulamalar genellikle seçmen inisiyatifleri sonucunda oluşturulmuştur. Seçmen inisiyatifi uygulaması temelde ilerici bir çağın sonucu olup, hükümetin yurttaşlarına karşı daha duyarlı ve sorumlu kılınması amacıyla düşünülmüştür. Yurttaşların tasarladığı vergi sınırlamalarının oluşturulmasının, yurttaşların genelde kendi yönetimlerini vergi alan ve çok fazla harcama yapan kuruluş olarak görme eğiliminde oldukları ve sınırlamalar sayesinde hükümetin yurttaş tercihlerine daha duyarlı hale getirilmesi yönünde etkili olduğunu göstermektedir. Vergi sınırlamaları, hükümet yetkilerinin sınırlandırılması konusunda harcama sınırlamaları, mevzuat sınırlamaları ve dönemsel sınırlamalar şeklinde yapılabilen geniş çaplı bir hareketin sadece bir bölümünü oluşturmaktadır. Bu nedenle, bu bölümde ele alınan vergi sınırlamaları, bununla ilgili bölümlerde ele alınan sınırlamaların daha geniş bir açıdan değerlendirilmesini gerektirmektedir. Hükümetin vergi yetkisi, bir çok yönden sınırlandırılabildiği için bu konudaki bir sınıflandırmalar, ya çok kaba ve gelişi güzel ya da bazı yönlerden eksik olarak düzenlenebilmektedir. 20. yüzyılın sonlarında bazı vergi sınırlama türleri daha fazla ön plana çıkmış ve daha doğrudan kısıtlayıcı özellikler taşımışlardır. Bu durum yetki sınırlandırması konusuyla ilgili bir dizi tartışmanın şekillenmesini sağlayabilmektedir. Vergi sınırlandırma önlemleri, çalışmanın başında sunulan genel sınıflandırmaya uygun olarak kurallar ve prosedürler kategorisinden birine konabilmektedir. 20. yüzyılın sonunda en popüler vergi sınırlandırma kuralları sırasıyla; bireysel vergi ödemeleri üzerindeki sınırlamalar, toplam gelir gelişimi üzerindeki sınırlamalar, tahsis edilebilir vergi oranları üzerindeki sınırlandırmalar ve vergi tabanları üzerindeki sınırlandırmalardır. Ayrıca, uzun süredir uygulanmakta olan bir başka vergi sınırlandırma türü de muafiyetlerdir. Vergi sınırlamaları ile ilgili benimsenen prosedürler ise; vergilerin yasama organında salt çoğunlukla onaylanması şartını, vergilerin doğrudan seçmen onayı ile ilgili onaylanması şartını, devamlı uygulanması açısından dönem dönem onay gerektiren ve vergilerin sınırlı sürelerde uygulanması ile ilgili şartları kapsamaktadır. Ayrıca vergi gelirlerinin ihtiyat olarak ayrılması da, hükümetin vergi yetkisi üzerinde sınırlayıcı bir işlevi yerine getirebilmektedir. Bu vergi yetkisi sınırlamaları incelenecek olursa, sınırlama türlerinin uygulanmasında farklı gerekçeler olduğu, her sınırlama türünün farklı etki yapabileceği ve bazılarının diğerlerine göre hükümetin vergi yetkisi üzerinde daha etkili sınırlamalar getireceği anlaşılacaktır. 5 Bireysel Vergi Ödemeleri Konusundaki Sınırlamalar Daha önce de belirtildiği gibi, vergi sınırlamaları ABD nin kuruluşundan bu yana olagelmişlerdir. Ancak 20. yüzyıl sonlarındaki vergi sınırlama hareketleri kuşkusuz 1978 de kabul edilen California 13 No lu Önergesiyle başlamıştır. 13 No lu Önerge gayrimenkullar üzerinden alınan emlak vergisini, mülk değerinin yüzde 1 i ile sınırlamıştır. Ayrıca bu Önerge ile emlak vergisi oranındaki gelecek yıllardaki artışlar da yıllık yüzde 2 ile sınırlamıştır. 13 No lu Önergedeki düzenlemelerin gerekçesi ise, emlak sahiplerinin California daki artan emlak fiyatları sonucunda, emlak vergi ödemelerinde görülen hızlı artışlar olmuştur. Bilindiği gibi emlak vergileri söz konusu mülkün tespit edilen değeri üzerinden alınmaktadır. Emlak fiyatlarının yükselmesi ise, bir yandan emlak sahiplerinin memnun olmalarını sağlamakta iken, diğer yandan emlak vergisi miktarını artırdığı için hoşnutsuzluklara neden olmaktadır. 13 No lu Önerge emlak vergisi artışlarını durdurmak amacıyla tasarlanan bir yurttaş inisiyatifidir. 13 No lu önergenin ilk etkisi vergi gelirlerini büyük oranda azaltması olmuştur. Çünkü, bu düzenleme ile bir çok emlak sahibi emlak vergilerini yüzde 1 lik örtülü artışla ödemişlerdir. Ayrıca, emlak vergileri yıllık yüzde 2 ya da daha az oranda artırılabildiğinden, bu durum California gayri menkullerinin çoğunun vergi ödeme amaçlı olarak değerlendirilmesini gereksiz hale getirmiştir.

6 Çünkü gayrimenkul fiyatları yıllık olarak yüzde 2 den daha fazla oranda artırmaya devam etmiştir. Bu durum ise, vergi ödemelerindeki yüzde 2 lik artışın çoğu gayrimenkulün emlak vergisini belirleyen sınırlama olduğu anlamına gelmiştir. Gayrimenkul satıldığında, yeni mülk sahipleri satış fiyatı nedeniyle yüzde 1 lik vergiye tabi tutuluyor böylece yeni mülk sahipleri kendilerini özellikle eski mülk sahiplerinden daha fazla vergi ödediklerini görüyorlardı. Bu ise, hemen hemen aynı özellikte iki gayrimenkulün birbirinden çok farklı vergi yükümlülüğü taşıyabildiği bir duruma yol açıyordu. Ev satın alan bir kişi satış fiyatının yüzde 1 ine eşit oranda bir emlak vergisi öderken, 1978 yılından bu yana benzer bir evde oturan bu kişinin komşusu yüzde 2 lik artış sayesinde çok daha az bir emlak vergisi ödeyebiliyordu. 13 No lu Önergenin California eyaletinde kabulünden sonra Massachusetts, Michigan ve Florida eyaletleri de, California daki bu gelişmeye paralel, benzer emlak vergisi sınırlamalarını yasa olarak kabul etmişlerdir. Bireysel vergi ödemeleri üzerindeki bu sınırlamaların nasıl işlediği incelendiğinde, bunları nelerin motive ettiğini düşünmek oldukça çarpıcıdır. Bunun bir yanıtı belki de, bunların hükümetin insanlara mantıksız vergi artışları dayatmamasını sağlamaya yönelik basit bir yöntem olmasından kaynaklanmaktadır. Ancak tüm eyaletlerdeki bu yönlü sınırlamalar, doğrudan doğruya gayrimenkul vergilerine yöneliktir. Örneğin, insanların gelirleri gayrimenkullerinin bilinen değerinden daha hızlı artabildiği halde, gelir vergisi artışları üzerinde böyle bir sınırlama bulunmamaktadır. Ayrıca konutların hareketsiz olması ve nakliye ile ilgili yüksek işlem maliyetlerinin bulunması, seçmenlerin gayrimenkul servetlerindeki artışlara göre mali servetteki artışları farklı bir şekilde görmesini sağlamaktadır. Hızla artan gayrimenkul değerlerine sahip konut sahipleri, vergi yükümlülüklerini karşılamak amacıyla konutlarını satmak zorunda kalabilmektedirler. Bu tür olumsuzluların önlenmesi vergi ödeme konusunda bir tür eşitlik motifi sağlayabilmektedir. Ancak hemen hemen benzer özellikte gayrimenkulleri olan kişiler, yalnızca farklı satış tarihleri nedeniyle çok farklı vergiler ödeyebilmektedirler. Bu yüzden bu tür vergi sınırlarının eşitlenebilir olarak değerlendirilmesi oldukça zordur. Bu tür sınırlamaların eşitlenebilir yeteneğine sahip olmamasına karşın, çok popüler oldukları bilinmektedir. Bireysel vergi ödemeleri üzerindeki bu tür sınırlamalar gayrimenkullerin yanı sıra diğer vergiler alanında da uygulanabilmektedir. Ancak uygulamada bu duruma pek rastlanmamaktadır. Ayrıca gayrimenkul ve servet tipleri vergilendirilirken bazı servet unsurlarının neden koruma amaçlı seçildiği yasal açıdan sorgulanmalıdır. Bu konuyla ilgili olarak iki gerekçe ortaya çıkabilmektedir. Bu gerekçelerden birincisi, gayrimenkul vergilerini ödeyemediklerinden dolayı insanların evlerinden çıkarılma gibi olumsuzlukla karşılaşabilmeleri halidir. Diğer yandan ev sahiplerinin büyük bir seçmen kitlesini oluşturması da ikinci bir gerekçe olarak söz konusu olabilmektedir. 6 Vergi Gelirlerinin Artışı Konusundaki Sınırlamalar ABD de 22 eyalet harcama artışı ya da gelir artışı üzerine bir tür sınırlama getirmişlerdir. Eyalet hükümetleri, bütçelerini dengeleme eğiliminde olduklarından ve bir eyalet dışındaki tüm eyaletler bunu yapma konusunda bir tür yasal zorunluluğa sahip bulunduklarından, harcama ve gelir sınırlamaları aynı amaçlara hizmet edebilmektedir. Bu türden sınırlamalara sahip 22 eyaletin 5 tanesinde vergi gelirleri sınırlandırılmış iken, diğer 7 eyalet bir tür gelir ve harcama sınırı kombinasyonuna sahiptirler. Geri kalan sınırlamalar ise, yalnızca harcama sınırlarından oluşmaktadır. Çalışmanın bu bölümünde harcama sınırlarının, vergi sınırlarının düzenlenmesi konusunda rehberlik sağlayabileceği kabul edilmekte, buna karşın daha çok vergi sınırlamaları üzerinde durulmaktadır. Vergilendirme ve harcama sınırları olan eyaletler konusunda yapılan bu kısa açıklamalardan da görüleceği gibi, bu sınırlamaların eyalet bütçeleri üzerindeki sınırlama düzeyleri de ortaya çıkmaktadır. 4 eyalette sınırlar yasalaştırılıp bağlayıcı özellik göstermemekte ve böylece teorik sınırlara göre daha etkili bir rehberlik kriteri sağlamaktadır. 6 eyalette sınırlar yasama organının salt

7 çoğunluğu tarafından kabul edilmektedir. Bu nedenle sınırların kabul edilmesi sayesinde herhangi bir sınırlama olmadan eyalet bütçelerinin kabulü, tam bir görüş birliği olmaksızın gerçekleşebilmektedir. Söz konusu sınırların bağlayıcı olmadığı eyaletlerde olduğu gibi, konu ile ilgili bir kılavuzun bulunması bir tür sınırlama olarak işlev görebilmektedir. Yine de bu sınırların hükümetlerin hareketleri üzerinde gerçek sınırlamalardan daha etkili olduğu düşünülmemelidir. Oklahoma dışında her eyalette söz konusu sınırların iptali veya uygulanması ile ilgili bir takım hükümler bulunmaktadır. Bu konudaki hükümler zaman zaman valinin onayı da dahil olmak üzere yasama organının salt oy çoğunluğu ile onaylanmaktadır. Diğer bir ifadeyle gelir ve harcama sınırlarının tümü eşit şekilde oluşturulmamaktadır. Vergi gelirlerinin artışı ile ilgili bir sınırlama, genellikle enflasyona endekslenen gelirin nüfus artış oranından daha hızlı artmaması durumu dikkate alınarak tasarlanmaktadır. Çünkü enflasyon ve nüfus artışı ayarlamalarının yapılma yöntemi, sınırlamaların uygulanması üzerinde önemli bir etki yapabilmektedir. Örneğin, uzun vadede gelir artışı oranı, enflasyon oranını geçme eğilimi taşımaktadır. Bu nedenle vergi hasılatını, gelirlerdeki artış oranıyla kısıtlayan bir sınırlama, hasılat artışını fiyatlardaki artış oranıyla kısıtlayan bir sınırlamaya göre daha fazla esneklik sağlayacaktır. Bununla ilgili olarak ortaya çıkan bir başka farklılık ise, sınırlama miktarının enflasyon ve nüfus artışına göre değişmeyen sabit miktar ayarları şeklinde veya önceki yılın baz olarak kullanımı sonucunda belirlenmesidir. Örneğin gerek Alaska, gerekse California nda harcama sınırları bulunmaktadır, ancak California harcamalardaki artış oranının sınırlandırırken, Alaska harcamalar düzeyini sınırlandırmaktadır yılında kabul edilen Alaska daki sınırlama, harcamaların 1981 yılını Temmuzu ayından bu yana nüfus ve enflasyondaki artışından daha yüksek bir oranda ve 2,5 milyar doları aşmamasını şarta bağlamıştır. Buna karşın California daki harcama sınırlaması, yıllık harcama artışının nüfus ve enflasyondaki artış oranını aşamayacağını belirtmektedir. Dikkat edilecek olursa, bu sınırlamaların her ikisi de, harcamaların nüfus ve fiyatlardaki artış oranlarının aşılmasını önlemek üzere tasarlanmıştır. Ancak, Alaska daki sınırlama, aşılamayacak bir harcama düzey belirlediğinden, bu seviyenin hesaplanmasında kullanılacak belli bir temel miktarı dikkate almaktadır. Buna karşın California daki sınırlama ise, geçmiş yılın harcamalarına bağlı bir artış oranını dikkate almaktadır. Bu durum sınırlama miktarının her yıl bir önceki yılda gerçekleşen harcama düzeyine göre değiştiği anlamına gelmektedir. Bu iki sınırlama arasında uzun vadede ortaya çıkan en önemli farklılık, California daki harcamaların, sınırlama miktarından daha az olması durumunda bir yıl sonraki harcama miktarını azaltmasıdır. Buna karşılık Alaska da uygulamada, yıl içinde gerçekleşen harcamaların sınırlama miktarından daha az olması durumunda, sonraki yıllarda daha hızlı bir artış göstererek, sınırlama miktarı ile dengelenme sağlayacaktır. Bu durumla ilgili olarak aşağıda basit bir sayısal örneğe yer verilmiştir. Başlangıçta bir eyaletin 10 milyar dolar harcadığını ve harcama sınırlamasının yüzde 10 luk bir artışı öngördüğünü varsayalım. Bu durumda, harcamaların gelecek yılda tekrar yüzde 10 luk artış sağlayacağı görülecektir. Eğer harcamalar her yıl sınırlamanın öngördüğü oranda maksimum olarak artsaydı, bu durumda her yıl gerçekleşecek sınırlama miktarı aynı oranda artar ve harcamalar birinci yılda 11 milyar dolar sonraki yılda ise 12,1 milyar dolar olarak gerçekleşirdi. Diğer yandan eyalet harcamalarının sınırlama miktarının altında, örneğin yüzde 5 oranında artığını yani 10,5 milyar dolara olduğunu varsayalım. Bu durumda California daki sınırlamanın hesabına göre harcamalar gelecek yıl yüzde 10 oranında artarak, en fazla 11,55 milyar dolar olarak gerçekleşebilecektir. Buna karşın Alaska daki sınırlama sisteminde, harcamalar önceki yılda gerçekleşen harcama düzeyi dikkate alınmaksızın, yüzde 10 oranında artırmaktadır. Böylece Alaska da ikinci yılın sınırlama miktarı 12,1 milyar dolar olarak gerçekleşebilmektedir. Örnekten de anlaşılacağı üzere, harcama sınırlaması konusunda, California daki yıllık artış oranını dikkate alan bir sınırlamanın, Alaska daki geçmiş yıl gerçekleşmelerini dikkate almayan bir sınırlamadan daha etkili olacağını söylemek mümkündür. Dikkate edilecek olursa, gerek California gerekse Alaska eyaletleri vergileri değil harcamaları sınırlandırmaktadır. Ancak bu durum vergi sınırlamalarının aynı prensibe göre tasarlanması 7

8 konusunda her hangi bir engel teşkil etmemektedir. Vergi ve harcama sınırlamaları, bütçenin farklı özelliklerini sınırlandırmaktadır. Bu nedenle her iki özelliği de kısıtlayabilecek sınırlamaların tasarlanması daha rasyonel olabilmektedir. Harcama sınırlamaları hükümetlerin özel sektörden alacağı gelir kaynakları üzerinde mutlak bir sınırlama getirme gibi bir üstünlüğe sahiptir. Ancak bu sınırlamalar vergi oranlarının harcama sınırını karşılayacak şekilde artırılmasını garanti etmemektedir. Eğer vergi tabanları olası vergi kaçırma veya ekonomik koşullara yanıt vermeme gibi nedenlerle aşınırsa, vergi oranlarındaki artışlar gelir sınırlaması ile kontrol edilebilmektedir. Diğer yandan vergi sınırlamaları, hükümetin mükelleflerden kaynak sağlama düzeyini de sınırlamaktadır. Ancak hükümetler vergiler dışındaki bazı kaynaklardan da gelir elde etmektedirler. Örneğin, eyalet düzeyinde kullanılan sınırlamalar federal düzeydeki vergi ödemelerini artırabilmekte ve eyaletlere daha fazla federal bağışlar teşvik edebilmektedir. Bu durumda park yeri kullanım ücretleri, şoför ehliyet resimleri, üniversite eğitim harçları gibi bazı gelir türleri, vergi artışlarının yerini alabilmektedir. Ayrıca kamusal politikaların başarısının, düzenlenen harcama veya vergi sınırlamalarına göre değişebileceğini düşünmek de rasyonel değildir. Çünkü bu düzenlemeler farklı amaçlarla yapılmakta ve her iki yöntemin de uygulamaları ile ilgili genel bir yaklaşım bulunmaktadır. 8 Vergi Oranları Konusundaki Sınırlamalar Emlak vergilerini, emlağın tespit edilen değerinin yüzde 1 i ile sınırlayan 13 No lu California Önergesi, izin verilebilir vergi oranları konusundaki sınırlamalara tipik bir örnektir 6. Ayrıca uygulamada bu konuyla ilgili bir çok farklı örnek bulunmaktadır. ABD de 31 eyalette yerel satış vergileri uygulanmakta olup, bu vergilerin 18 tanesinin oranı üzerinde eyaletler tarafından uygulanan bir üst oran bulunmaktadır. Florida da ise tahvil, hisse senedi ve kredi gibi mali kıymetler üzerinden alınan ve eyalet anayasası tarafından doların binde ikisi ile sınırlandırılan bir servet vergisi uygulamaktadır. Ayrıca Florida da servet vergilerindeki bu uygulamaya benzer olarak, emlak vergisi oranları da doların binde 10 u ile sınırlandırılmıştır 7. Bu örnekler tahsis edilebilir vergi oranları üzerindeki sınırlamaların, genel vergi sınırlamaları konusunda etkili olabileceğini göstermektedir. Vergi oranları üzerindeki sınırlamalar, Leviathan devletin faaliyetlerini sınırlamaya yönelik bir fonksiyonu yerine getirse de, bu sınırlamaların bir başka üstünlüğü de bulunmaktadır. Bilindiği gibi aşırı bir vergi yükü, marjinal vergi oranının fonksiyonudur. Bu nedenle en üst seviyedeki tahsis edilebilir vergi oranı üzerinde bir sınırlamaya gidilmesi, vergi ile getirilen aşırı yükü de sınırlandırmaktadır. Browning (1976), mevcut vergi oranlarındaki marjinal artış yüklerinin önemli derecede olabileceğini ve bu durumun vergi oranlarının sınırlandırılması yönündeki yaklaşımın teorik temelini oluşturduğunu göstermiştir. Diğer yandan Lee ve Buchanan da (1982) 8, hükümetlerin kısa vadeli gelir sağlama konusunda, uzun vadeli uygulamalara göre daha fazla hasılat sağlanacak yüksek vergi oranları koyabileceğini ortaya koymuşlardır. Tahsis edilebilir vergi oranları üzerindeki sınırlamalar, bu türden olumsuzlukların ortaya çıkmasını önleyebilmektedir. Vergi oranı sınırlamaları ile karşılaşıldığında hükümetlerin ek gelirler sağlamadaki en belirgin yöntemleri, ek vergi tabanlarını vergilendirmeleridir. Sonraki bölümde görüleceği gibi, tahsis edilebilir vergi tabanları üzerinde de bazı sınırlamalar mevcuttur. Bu konuda görülen daha belirgin bir olumsuzluk ise, bir hükümetin belirli bir vergi tabanına koyabileceği vergi oranında bir sınırlama olabilmesine karşılık, aynı vergi tabanını vergilendirebilen hükümet sayısında hiç bir sınırlama olmayışıdır. Örneğin, Florida nın yerel emlak vergileri üzerinde uyguladığı dolar üzerinden binde 10 luk sınırlandırma, emlak vergisi tahsil eden her eyalet için geçerlidir. Florida eyaleti vatandaşlarının çoğu, bu vergi tabanı üzerinden en az üç farklı yerleşim biriminde yaşamaktadırlar. Bu yerleşim birimleri kentler, bölgeler ve okul bölgeleri şeklindedir. Bu nedenle söz konusu bu üç

9 farklı yerleşim birimindeki yerel yönetimler, aynı emlak üzerine konulabilen doların binde 30 u gibi ortak bir sınırlamaya sahip olabilmektedirler. Aynı vergi tabanını vergilendirme yetkisine sahip yeni yönetimler oluşturulması, bu tür sınırlamalardan kurtulmak amacıyla ülke genelinde uygulanan bir yöntemdir. Vergileme yetkisinin bu süreçle uyumlu hale getirilmesi de özel vergi bölgelerinin oluşturulması konusunda teşvik edici unsurlardan biridir. Günümüzde bu tür özel vergilendirme bölgeleri ABD de hızla artmaktadır. ABD de 1952 yılında özel bölge yönetimi bulunuyorken, 1992 yılında bu sayı e ulaşmıştır. Okul bölgelerinden farklı olmak üzere bu tür özel bölgeler belirli uygulama amaçları taşımakta ve toplumsal gelişmeye yönelik su temini uygulamasından, konut projelerinin yapılmasına kadar geniş çaplı bir uygulama alanında dağılım göstermektedirler. Bu bölgelerin çoğu kendi vergilendirme yetkileri ile oluşturulmuştur. Ayrı vergilendirme yetkisine sahip özel bölgelerin oluşturulması, tahsis edilebilir vergi oranlarına getirilen sınırlamaları zayıflatmaktadır. Ayrıca vergi oranlarındaki sınırlamalar, hükümetin vergileme yetkisini kısıtlayan bir mekanizma oluşturabilmektedir. Ancak bu sınırlamaların etkili olabilmesi için, vergi tabanlarının tümüne yönelik ayrı ayrı düzenlemeler yapılmalıdır. 9 Vergi Konuları Üzerindeki Sınırlamalar Hükümetlerin vergilendirebildiği vergi tabanlarının kısıtlanmasıyla ilgili sınırlamalar ABD deki en eski vergi sınırlama türlerini oluşturmaktadır. Daha önce belirtildiği gibi, ülkenin ilk anayasası sayılan Konfederasyon Hükümleri, federal hükümete doğrudan vergileme ile ilgili hiç bir yetki vermemiş ve federal hükümetin, eyaletleri görevlendirerek gelirlerini toplaması şartını getirmiştir. Lee ( ), federal hükümeti daha sorumlu ve güvenilir kılacak şekilde bu tür sisteme geri dönülmesini savunmaktadır yılında şekillenen ve kabul edilen ABD Anayasası, özelikle ihracat vergilerini sınırlandırmakta ve bu tür vergi tabanını sınırlamalar dışında tutmaktadır. Anayasa da gelir vergilerinin ayrı tutmamasına karşılık, vergilerin nüfusa göre ve orantılı olarak tahsis edilmesi hükmü Üst Mahkeme tarafından gelir vergisini sınırlayacak şekilde karara bağlanmış ve Anayasanın 16. kez değiştirilmesi sonucunu doğurmuştur. Bu düzenleme sonucunda gelirin vergilendirilmesi konusu spesifik olarak ele alınmıştır. Eyalet yönetimleri kendilerini vergi tabanlarının sınırlandırmasına maruz kalmış hissetmektedirler. Eyalet yönetimleri açısından en geniş geliri kaynakları, gelir vergileri ve genel satış vergileridir. Eyaletlerin çoğu, bu iki vergi tabanını da vergilendirmekte ancak, 5 eyalet genel satış vergilerini ve 8 eyalet de gelir vergisini uygulamamaktadır 9. Bazı durumlarda eyaletler anayasal sınırlamalar nedeniyle belirli tabanları üzerinde vergileme yapamamakta, diğer durumlarda ise sadece yasalarla belirtilen sınırlamalar geçerli olmaktadır. Bu konuda anayasal sınırların daha güçlü bir sınırlama getirdiği görülmektedir. Yakın zamana kadar Connecticut kişisel bir gelir vergisi uygulamayan eyaletler arası yer almıştır. Ancak daha sonra bu eyalette 1991 yılında gelir vergisi kabul edilmiştir. Muhtemelen Connecticut daki bu gelişmeler, daha önceleri kişisel gelir vergisi uygulamayan Texas eyaletinin 1993 yılındaki kişisel gelir vergisini yasaklayan bir anayasa değişikliğini kabul etmesinde etkili olmuştur. Yerel yönetimler kendilerine eyaletler tarafından verilen bazı yetkilere sahip oldukları için, diğer yönetim düzeylerine göre daha fazla oranda tahsis edilebilir vergi tabanı kısıtlamalarına maruz kalmaktadırlar. Esas olarak eyaletler ve federal hükümet yasal bir sınırlama olmadıkça, tüm vergi tabanlarını vergilendirebilmektedir. Buna karşılık yerel yönetimler ise, ancak kendi eyaletleri tarafından vergilendirme izni verilen vergi tabanlarını vergilendirebilirler. Vergi tabanları üzerindeki sınırlamalar genelde vergi tabanının alt kümesinin vergilemeden muaf tutulması biçimini almaktadır. Örneğin, genel satış vergileri uygulayan 45 eyaletin 25 tanesi besin maddelerini vergilendirmemekte ve 2 eyalet dışındaki tüm eyaletler reçeteli ilaçları satış

10 vergisinden muaf tutmaktadırlar. Benzer şekilde, federal hükümet de çoğu devlet tahvilleri üzerinden kazanılan faiz kazançlarını gelir vergisinden muaf tutmaktadır. Vergi tabanının bir bölümünün vergilendirmeden muaf tutulması ile (faiz muafiyetinde olduğu gibi) ipotek faizi ya da yardım-bağış vs. türden katkılar gibi uygulamalar arasındaki farklılığı gözlemleyiniz. Bu uygulamalar ve IRA ya da farklı bir emeklilik hesabına yatırılan para ile ilgili muaflıklar gibi bazı muaflıklar gelirin nasıl kullanıldığına bağlı olarak mükellefin vergi yükümlülüğünü azaltmakta, buna karşın temel vergi tabanının sınırlandırmaktadır. Oysa vergi tabanının bir bölümünün muafiyeti vergi tabanının belirli bir bölümünün vergiden muaf tutulması anlamına gelmektedir. Çoğu durumda, vergi tabanları kapsamındaki bu tür kısıtlamalar hükümetin vergileme yetkisini sınırlandırmaya yönelik olarak düşünülmemiştir. Hükümet tahvilleri üzerinden alınan verginin gelir vergisinden muaf tutulması, hükümetin kredi alma maliyetini azaltmaya yönelik olarak düşünülmüştür. Örneğin, besin ve ilaçların eyalet satış vergisinden muaf tutulması, büyük ölçüde eşitlik hususları ile teşvik edilmektedir. Diğer yandan bu durum hükümetin vergileme yetkisinin sınırlandırılabileceği bir başka ortam ya da aracı akla getirmektedir. Örneğin, 1987 yılında Florida reklam, muhasebe ve yasal hizmetler gibi pek çok hizmeti kapsayacak şekilde genel satış vergisinin kapsamını genişletmiştir. Hizmet vergisi büyük protestolar sonucunda derhal yürürlükten kaldırılmıştır. Besin maddelerini vergilendiren eyaletlerde genel satış vergisini ortadan kaldırmaya yönelik sivil yurttaş hareketleri, emlak vergilerini sınırlayan yurttaş hareketlerine benzer şekilde algılanabilmektedir. Bu tür hareketler her ne kadar çok sık meydana gelmese de böylesine durumlar bir vergi tabanı kapsamındaki sınırlamaların, hükümetin vergi yetkisinin daha da sınırlandırılması konusunda nasıl kullanılabileceklerini ortaya koymaktadır. Geleneksel kamu maliyesi kuramı, daha geniş kapsamlı bir vergi tabanının daha büyük bir ekonomik işleve yol açacağını ve sonuçta tahsis edilebilir veri tabanlarındaki kısıtlamaların vergi yükünü artırabileceğini öngörmektedir. Buna karşılık, Brennan ve Buchanan (1980), hükümetler tercih edilebilecek olandan daha fazlasını harcama yönünde bir teşvike sahip olduklarında hükümetin tahsis edilebilir vergi tabanları sınırlamalarının hükümet açısından daha etkili bir bütçe kısıtlaması sağlayabildiğini ve saf gelir artırıcı bir yönetim söz konusu olduğunda aşırı vergi yükünün bu tür kısıtlamaların olmadığı durumdan daha az oranda tahsis edilebilir vergi tabanı sınırlamaları içerdiğini ortaya koymuşlardır. Bazı vergi tabanlarının ortadan kaldırılması, yine de vergilendirme düzeyini pekala düşürmektedir. Böylece hükümetlerin vergi alabilecekleri, vergi tabanları açısından sınırlandırılması tezinin tutarlı teorik bir temeli de mevcuttur. Çeşitli hükümetlerin aynı vergi tabanını kullanmasını önlemek üzere vergi tabanlarının sınırlandırılması ile ilgili bir başka yaklaşım öne sürülebilir. Bu uygulama esasen, gerek eyaletlerin gerekse federal hükümetin gelir vergisi koyduğu durumlarda söz konusu olmaktadır. Hükümetler vergi oranlarını belirlediklerinde bir etkinlik problemi doğmaktadır. Bu hükümetler aynı vergi tabanından diğer hükümetlerce toplanan gelirler üzerinden vergi almanın etkisini dikkate almamaktadırlar. Örneğin, federal hükümet 1991 ve 1993 yılında olduğu gibi, gelir vergisi oranlarını artırdığında gelir vergisi uygulayan eyaletlerin gelirleri üzerinde daha yüksek bir gelir vergisi oranlarının etkisini dikkate alacak hiçbir teşvik göstermemiş olacaktır. Bazı durumlarda yerel yönetimler de gelir vergileri koymakta, bu da sorunu daha da zorlaştırmaktadır. Flowers (1988) ve Wagoner (1995) gibi bazı iktisatçılar bu konuyu ele almışlardır. Etkinlik açısından yalnızca bir yönetimin tüm vergi tabanlarını vergilendirmesi tercih edilmektedir. Sobel (1997), çeşitli yönetimlerin aynı vergi tabanından vergi toplaması halinde yalnızca bir hükümetin vergi alması sağlanarak işlemlerin daha etkili olacağını ve diğer yönetimlerin vergi alan yönetimden gelen gelirleri kullanmalarını önermektedir. En sık kullanılan vergileme sınırlaması, hükümete tahsis edilen vergi tabanlarının sınırlandırılmasıdır. Bu uygulama kullanılan en eski türden vergi sınırlandırması yöntemlerinden biri olup, hem Konfederasyon Hükümleri hem de daha sonraki ABD Anayasası nda yerini almıştır. Bu uygulama eyalet ve yerel düzeyde yaygın olarak kullanılmakta ve literatürde bu tür vergi sınırlandırmasını destekleyen çeşitli teorik tezler bulunmaktadır. Ayrıca bu tür bir sınırlamalar geniş 10

11 bir vergi tabanının gelir vergisi bulunmayan eyaletlerde ve satış vergisi olmayan eyaletlerde uygulanabilmekte ve etkili bir sınırlama sağlayabilmektedir. Ancak günümüzde bu sınırlamalar hükümetin ek vergi tabanlarından vergi almasını önleyememekte ve bu açıdan sınırlamanın bir kısıt olarak kullanımında en etkili yöntemin, vergi tabanlarının tek tek belirtilmesi olduğu savunulmaktadır. 11 İstisna ve Muafiyetler Muafiyetler vergilerin sınırlandırılmasında kullanılan bir başka yoldur. Bir muafiyet söz konusu vergi tabanının bir bölümü üzerine hiçbir verginin uygulanmayacağı hükmünü getirmektedir. Muafiyetler çeşitli şekillerde uygulanabilmektedir. Bunlardan biri vergi tabına bir sınır konulması yoluyla bu sınırın altındaki vergi tabanına hiç bir vergi konulmayacağı hükmünü getirmektedir. Örneğin federal gelir vergisi uygulaması, muafiyet uygulanan gelirden, gelir vergisi alınmayacağı şeklinde kişisel bir muafiyet getirmektedir. Ayrıca bir çok eyalet, emlak vergileri üzerinden bir çiftlik muafiyeti uygulamakla birlikte, mülkün muaf tutulan kısmından vergi alınmayacağı şarta bağlamıştır. Muafiyet sağlamanın bir başka yolu da belirli potansiyel vergi mükelleflerinin herhangi bir vergi yükümlülüğünden muaf tutulmasını sağlamaktır. Örneğin bir çok eyalette kar amacı taşımayan kuruluşlar, kiliseler vb. gibi kurumlara eyalet satış vergisi muafiyeti tanınmaktadır. Bu iki yöntemin birlikte kullanılması, federal kişisel gelir vergisinde kendi evinde oturanlara sermaye kazanımı açısından söz konusu olmaktadır. Ev sahipleri aynı değere sahip ya da daha değerli bir başka ev satın aldıklarında, herhangi bir kişisel gelir vergisi borcuna girmemektedir ve mükelleflerinin herhangi bir durumda 1996 daki 150 bin dolarlık vergi eşiğinin altında kendi evinde oturan kişilerden sağlanan her türlü vergiyi ödemek zorunda olmadıkları gibi bir durum söz konusudur 10. Adından da anlaşılacağı gibi muafiyet, vergi tabanının bir bölümünün vergi dışı tutulması ile vergileri sınırlandırmaktadır. Vergi mükellefi açısından bir muafiyetin avantajı, mükellefin vergi yükümlülüğünü azaltmasıdır. Eşitlik ilkesi açsından bakıldığında muafiyetlerin bir başka avantajı, herkes için aynı düzeyde sağlanmalarından dolayı bunların bir vergi yapısına belli ölçüde gelişme sağlamanın bir yolu oluşturmalarıdır. Muafiyetin kötü tarafı ise, bazı insanların vergi ödememeleri nedeniyle buna karşı çıkmalarıdır. Böyle bir durum muafiyet kapsamı olanlar arasında bir verginin politik olarak desteklenmesini sağlayacaktır. Muafiyet aynı zamanda vergi oranlarının verginin muafiyet olmadan aynı gelir düzeyinde yükseltilmesi için vergi ödeyenler açısından daha yüksek olması gerektiği anlamına gelmektedir. Dolayısıyla daha yüksek vergilerde işlevsizliğin daha fazla olması anlamına gelmektedir. Muafiyetler normalde nominal olarak ifade edilmektedir. Bu enflasyonun reel muafiyet değerini aşındıracağı anlamına gelmektedir. Böylece zaman içinde mükellefler açısından muafiyetin değeri azalma gösterebilmektedir. Bu sakıncaların bir kaçı birlikte düşünüldüğünde muafiyetler, bir grup vergiden muaf kişi oluşturmak üzere kullanılabilir. Bu insanlar ya başlangıçta bu durumu destekler, ya da en azından buna şiddetli bir şekilde karşı çıkmazlar. Zaman içinde muafiyet aşınabilmekte ve muafiyetten yararlananlar tekrar korumaya alınabilmektedir. Bu açıdan muafiyetler, hükümetin gelişimini sınırlama konusunda ciddi zaaflar taşımakta ve esasen hükümetin gelişimini besleyebilmektedirler. Federal gelir vergisi bu konuda en iyi örneği oluşturmaktadır. Çünkü ilk uygulandığı sıralarda çok az sayıda yurttaş yükümlülük altına alınmış ve vergi zenginler üzerindeki bir yükümlülük olarak görülmüştür. Daha sonra mükellefiyet kapsamı genişletilmiş ve uygulanma şekli yaklaşık otuz yıl kadar sürmüştür. Seçmen Onayı

12 Teorik olarak demokratik bir toplumda vergiler sadece yönetilenlerin onayı ile çıkarılabilmektedir. Bu onaylama ise genelde dolaylı yollardan yapılmakta ve mükelleflerinin, vergi tabanlarını düzenleme yetkisi bulunan yasama organı üyelerini seçme hakkı bulunmaktadır. 20. yüzyılın sonunda böyle bir dolaylı toplumsal onayın vergilendirme konusunda yetersiz kaldığı ve yönetilenlerin karşı çıktığı yasaların uyguladığına ilişkin yaygın bir kaygı bulunmaktadır. Sorumluların yeniden seçilmede ve seçmenlerin çoğu tarafından benimsenmeyen yasaları çıkarma imkanını vermesinde önemli üstünlükler sağlaması durumları bu yetersizliklerin nedeni olarak görülmektedir. Mevcut vergi oranları ile yeni vergiler ve vergi artışlarının uygulanmadan önce seçmen tarafından onaylanması şartıyla, vergi konusu daha doğrudan bir onaylama ile ele alınabilir. Seçmen onayı ile ilgili şartlar ve koşullar eyalet düzeyinde oluşabilmektedir. Çünkü bunlar yurttaş inisiyatifi ile kabul edilecektir. Günümüzde Colorado yeni vergiler ya da vergi oranı artışları ile ilgili seçmen onayının mutlaka şart olduğunu öngören tek eyalettir. Oklahoma ve Nevada da yeni vergilerin seçmen tarafından onaylanması ile ilgili hükümler getirmişlerdir. Bu üç eyaletteki süreçler yurttaş girişimi ile oluşturulmuş, 1990 larda yasama yoluyla kabul edilmiştir. Colorado nun anayasası 1992 yılında parlamentonun üçte iki çoğunluğu ile geçici acil durum vergilerinin kabul edilebilmesi dışında tüm eyalet vergi artışları ya da yeni eyalet vergilerinin seçmen onayı ile kabul edilmesi şartı açısından değişikliğe uğramıştır. Yönetilenlerin onayı ile vergilerin olması gerektiği düşünüldüğünde Colorado nun koyduğu hükme kolay kolay karşı çıkılamakta ve vergi artışlarının yapılabilmesi yönetilenlerin açık onayı ile mümkün olmaktadır. Oklahoma ayrıca 1992 de yurttaş inisiyatifi ile bir anayasa değişikliğini kabul etmiştir. Buna karşın, Oklahoma nın getirdiği hüküm yasama organının tek başına tüm parlamentonun üçte iki çoğunluğu ile vergi artışlarını onaylamasını gerektirmektedir. Bu üçte ikilik çoğunluk onayını sağlanamadığı vergi artışları ya da bununla ilgili bir yasa teklifi uygulamaya konmadan önce seçmenler tarafından onaylanmalıdır. Oklahoma nın anayasa değişikliği Colorado daki uygulamadan daha zayıf olmuştur. Zira Oklahoma vergi artışlarının seçmen onayı olmadan kabulü ile ilgili bir takım yasa hükümlerine sahiptir. Nevada eyaleti de seçmen girişimi ile oluşturulan ve 1996 da kabul edilen vergi artışlarının meclisin üçte iki çoğunluğunu sağlanamadığı takdirde bu artışın seçmenler tarafından onaylanmasını gerektiren bir anayasa değişikliği yaşamıştır. Bu açıdan, Nevada daki uygulamalar Oklahoma dakilere benzese de vergilerin sağlaması için daha düşük bir oy çokluğunu gerekli gördüğünden vergi yetkisi üzerindeki sınırlamaların daha zayıf olduğu söylenebilmektedir. Diğer eyaletlerde de vergi yetkisinin sınırlandırılmasına yönelik benzeri fikirler denenmiştir. Yeni vergiler ve vergi oranı artışlarının seçmen onayı ile yapılması konusundaki bir başka yurttaş girişimi de 1994 yılında Oregon eyaletinde gündeme gelmiş ancak yapılan oylamada salt çoğunluk sağlanamamıştır. Florida eyaletinde de yeni vergi ve vergi oranı artışlarının seçmen onayı ile yapılmasını gerekli gören bir anayasa değişikliği önerilmiş ancak Florida Yüksek Mahkemesi tarafından bu önergenin oylanmasına izin verilmemiştir. Bununla birlikte mahkemenin itiraz gerekçeleri öneriyi destekleyen grup tarafından dikkate almış ve Florida Yüksek Mahkemesi yeni vergi ve vergi oranı artışlarının seçmen onayı ile yapılmasını öneren anayasa değişikliğinin referandum ile onaylanması talebini dikkate almıştır. Bu durumda mahkeme sonucu grup kararı aleyhinde olursa, anayasa değişikliğinin seçmen onayı ile yapılması için yeniden imza toplanması gerekecektir. Seçmenlerin yeni vergileri ya da vergi oranı artışlarını onaylaması yönündeki koşul, hükümet üzerinde vergi yetkisi sınırlamaları oluşturan belki de en etkili yol olacaktır. Temsilsiz vergilendirmeyi yasaklayan ve her türlü özel vergiyi ve vergi tabanını önlemeyen süreç, yalnızca Amerikan geleneğinde mevcuttur. Konuyla ilgili gerekli olan tek şey, oylama hakkına sahip olanların aynı zamanda vergi mükelleflerinden ek vergi geliri talebi yönündeki her türlü hükümet kararını geçerli kılma hakkına da sahip olmasıdır. Seçmen onayını uygulayan ya da bunu dikkate alan eyaletler arasında mevcut belgelerin değerlendirilmesi veya uygulama sonrası vergilerin 12

13 yürürlükten kaldırılmasıyla ilgili ve yine harcama programlarının incelenmesiyle ilgili hiçbir açık hüküm bulunmamaktadır. Açıkçası bir verginin uygun ve kabul edilebilir olması, söz konusu vergi gelirlerinin nasıl harcanacağına ciddi bir şekilde bağlı görünmektedir. 13 Vergi Onayının Sürdürülmesi Vergilerin seçmenler tarafından onaylanması gerektiği durumlarda bazen bu uygulama ile işlerlik kazanan vergilerin belirli bir süreden sonra geçerliliğinin dolacağı yönünde maddeler bulunmaktadır. Buna göre, eğer süresi dolan vergilerin uygulamasına devam edilecek ise, bu durumda vergilerin yeniden onaylanmaları gerekecektir. Daha önce belirtildiği gibi pek çok eyalet, yerel yönetimlerin satış vergisi toplamasına izin vermekte ve bu durum bazen doğrudan seçmen onayını gerektirmektedir. Bazı durumlarda ise, verginin devam ettirilip ettirilmeyeceği seçmenlerin tekrar oylama ile aynı görüşte olacağı belirli bir süre için, yerel satış vergileri onaylanmaktadır. Bu durum seçmen onayını bir adım daha ileri götürmektedir. Ancak bu uygulama fes edilemeyecek kesin bir onaydan ziyade periyodik bir onayı gerektirmektedir. Vergilerle ilgili seçmen onayının sürdürülmesi kamu okullarının finansmanı için gerekli yerel emlak vergileri ile ilgili olarak söz konusu olmaktadır. Kamu okullarının finansmanı ile ilgili doların binde biri üzerinden vergi alınması ile ilgili referandumlar pek çok eyalette uygulanmaktadır. Referandumlar, eyaletlerin yerel emlak vergilerinden vazgeçip eğitim amaçlı eyalet fonlarına yönelmeleriyle birlikte azalma eğilimi göstermektedir. Örneğin, Florida ve Michigan için Holcombe ( ) tarafından tanımlanan referandum yöntemleri, her iki eyaletin kamu okullarının finansmanı ile ilgili yerel denetimi terk etmesi ile tamamen uygulanamaz hal gelmiştir. Michigan ve Florida da referandumların nasıl uygulandığına ilişkin ayrıntılar önemli ölçüde değişiklik göstermesine karşın, periyodik olarak okul heyetinin topladıkları vergilerle ilgili seçmenden doğrudan onay alması gerektiği yönünde ortak bir özelliği paylaşmaktadırlar. Referandumlar artık ortadan kaldırıldığı için, seçmenler ödedikleri vergilerin miktarını doğrudan sınırlama imkanını da kaybetmiş durumdadırlar. Yasama Organları ile İlgili Salt Çoğunluk Koşulları Yeni vergilerle ilgili olarak hükümetin vergileme yetkisini seçmen onayı yoluyla sınırlamaya yönelik yasama uygulaması yapan bir çok eyalet bulunmasına karşılık, bu konuda salt çoğunluk yasama onayı gerektiren 14 eyalet bulunmaktadır. Daha önce belirtildiği gibi Nevada ve Oklahoma eyaletlerinde yasama meclislerinde vergilerle ilgili salt çoğunluk onayı sağlanmışsa, seçmen onayına gerek kalmadan yeni vergiler kabul etmektedir. Ancak bazı eyaletler salt çoğunluk onayını yeni vergiler yada vergi artışları ile ilgili olarak zorunlu tutmaktadırlar. Arizona, California, Louisiana, Mississippi, Güney Dakota ve Washington eyaletlerinde onaylamanın geçerli olabilmesi için her iki yasama meclisinin üçte iki çoğunluğu gerekmektedir. Delaware ve Oregon eyaletlerinde ise, beşte üçlük çoğunluk onayı gereklidir. Colorado, Nevada ve Oklahoma eyaletlerindeki uygulamalar ise önceki açıklamalarda ifade edilmiştir. Arkansas, Florida ve Missouri eyaletlerinde de sadece belirli bazı vergiler için geçerli olan benzer sınırlamalar uygulanmaktadır. Salt çoğunluk koşulu, vergi düzeyleri üzerinde belirli bir mutlak sınırlama getirmemesine karşın, vergi gelirlerini yasama organının artırabilmesi ile ilgili daha ciddi sınırlamaları gündeme getirmektedir. Bu açıdan hükümetin vergi yetkisini sınırlama ile ilgili yöntemler değerlendirilirken bu konu da ele alınmalıdır 11. Tahsis İlkesi

14 Tahsis uygulamaları normalde bir tür vergi sınırlaması olarak düşünülmese de, önemli yönlerden böyle bir özellik taşımaktadır. Tahsis olarak ayrılan vergilerin en yaygın uygulanma şekli harcamalardan kazanç sağlayan kişilere getirilen vergilerle belirli bir harcama kategorisinin fon olarak kullanılmasıdır. Bununla ilgili örnekler, sosyal güvenlik fonu olarak kullanılan sosyal güvenlik bordro vergisi, kara yolu harcamaları için tahsis edilen akaryakıt vergileri ve havacılık tröst fonuna aktarılan ve dolayısıyla hava alanları ile hava trafik kontrolünü iyileştirmeye yönelik finansmanı sağlayan hava yolu biletlerine getirilen Federal Kesinti Vergisini kapsamaktadır. Tahsis deyimi çoğunlukla bazı belirli harcama programlarına yönelik gelir temin eden bir vergi tabanı için geçerlidir. Ancak tahsis sürecinde toplanan vergiyi ödeyenler aynı zamanda bu vergi ile finanse edilen harcamadan kazanç sağlayanlar olduğundan, tahsis ilkesi hükümet üzerinde etkili bir sınırlama işlevi görmektedir. Çıkar gruplarının genel gelirlere dahil olan kendi vergi yüklerini azaltmaya çalışmada bir teşvike sahip olmaları ve genel gelirlerden karşılanan harcama programlarından sağladıkları gelirleri yükseltmede de bir teşvike sahip olmaları, genel gelirlerden kaynaklanan harcamalarla ilgili önemli bir sorun ortaya çıkarmaktadır. Bu sorunun nedeni, vergi ödeyen insanların mutlaka kar veya yarar sağlayanlar olmasının gerekmemesidir. Tahsis edilen vergilerde, vergi ödeyenler ile kazanç sağlayanlar aynı kişilerdir. Böylece vergi kesintisine yönelik herhangi bir talep, kar kesintisine yönelik bir talebe tampon oluşturmaktadır. Benzer şekilde eğer alıcılar ek kazançlar istiyorsa, bu kazançları sağlamak için ilave vergiler ödemek zorunda kalacaklardır. Bu durumda vergi sınırlamaları sayesinde, vergi ödeyen mükelleflerin çıkarları ile harcamalardan yararlananların çıkarları uyumlu hale getirilebilmektedir. Bu durum teorik olarak bir avantaj oluşturabilmesine karşın uygulamada çeşitli problemler doğabilmektedir. Mükellefler bir vergiye evet diyebilir ancak daha sonra söz olarak verilen hükümet kazanımları oluşturulmayabilir. Örneğin bir havayolu endüstrisi uçak biletlerine vergi koyma yoluyla finanse edilen bir havacılık tröst fonunun oluşturulmasını desteklemiş ve toplanan gelirlerin daha sonra hava alanlarının ve hava trafik denetiminin iyileştirilmesinde kullanılması kararlaştırılmıştır. Ancak vergi toplandıktan ve tröst fonu oluşturulduktan sonra federal hükümet bu parayı harcamada oldukça yavaş davranmıştır. Bunun nedeni tröst fonuna dahil edilen gelirlerin bütçe açığını azaltması olmuştur. Havacılık tröst fonu bütçe açığı politikalarına yönelik bir rehin olarak tutulmuş ve 1995 yılı itibariyle 12 milyar dolarlık bir bilanço oluşturmuştur. Sosyal güvenlik programı da, tahsis teşviklerinin düşünüldüğü kadar iyi işlev görmediğine ilişkin bir başka örneği oluşturmaktadır. Mevcut mükellefler gelecekteki mükelleflerin vergi ödemelerinden kazançlar sağlayacağı için artık vergi mükellefi olmayan bugünkü emekliler, bugünkü ve gelecekteki mükelleflere yükü aktaracak şekilde artan kazanımları elde etmeye çalışma gibi bir teşvik görmektedirler. Vergi ödemeleri ile kazanımların alınması arasında hiçbir zaman farklılığı olmadığında tahsis süreci bir kısıt olarak en iyi şekilde işlev görmektedir. Tahsis sürecinin oldukça iyi işlev görmesi ile ilgili bir diğer örnek ise, akaryakıt vergilerinin karayolu yapımı ve bakımı için ihtiyat olarak ayrıldığı eyalet karayolları tröst fonlarıdır. Daha yüksek vergi ödemeleri, daha iyi yol ve bakım anlamına gelmektedir. Bu da tahsis yoluyla kullanılan vergilerin bir kullanım ücreti olarak işlev görmesini sağlamaktadır. Tahsis sürecinin bir vergi sınırlandırma aracı olarak potansiyel rolünün yanı sıra önerilmesi ile ilgili çeşitli avantajları bulunmaktadır. Tahsise ayrılan vergileri ödeyenler ile harcamalardan yarar sağlayanların aynı kişiler olacak şekilde tasarlandığında, tahsis süreci etkinliğin oluşturulmasına yardımcı olabilmektedir. Bu uygulamalarda bazı kişilere başkaları tarafından sağlanan kazanımları ödetmek daha zor olacağından, rant kollama faaliyeti üzerinde kesinti sağlayabilmektedir. Ayrıca tahsis tutarı, ödenen vergilerle sağlanan kazanımlar arasında bir uyum sağlayacak şekilde bir vergi sistemini tasarlamanın bir yolu olabileceğinden, fayda ilkesine göre vergilemede eşitliği artırmanın bir yöntemi de olabilmektedir. 14

15 15 Farklı Vergi Sınırlama Mekanizmalarının Değerlendirilmesi Bu bölümde ele alınan vergi sınırlama yöntemleri, kurallar ve prosedürler olmak üzere iki farklı kısma ayrılabilir. Kurallar, hükümetin vergilendirme kapasitesi üzerinde etkili ve hızlı sınırlandırmaları ifade etmektedir. Bunlar gerçekte teorik olarak uygulandıkları için uygulanan prosedürlerin etkisi altında kalabilmektedir. Prosedürler vergilerin onaylanmasına yönelik olarak tasarlanan mekanizmalardır. Prosedürler vergilendirme üzerinde herhangi bir mutlak sınırlama getirmemekte ve hatta herhangi bir kriter sağlamakta, buna karşın vergilerin uygulamasına geçilmeden önce bazı süreçlerle onay görmesini gerektirmektedirler. Kurallar ve prosedürler vergi sınırlama yöntemleri olarak farklı roller oynamaktadırlar. Kurallar hükümetin vergilendirme yetkisinde fazla esneklik sağlamamakta ve böylece daha kısıtlayıcı olabilmektedirler. Prosedürler ise, daha fazla esneklik sağlamakta ancak etkin şekilde tasarlanırlarsa vergi sistemi üzerinde yurttaş denetimi oluşturabilmektedirler. 20.yüzyılın sonunda yurttaşlar hükümetin vergi yetkisi konusunda güvensiz hale gelmişler ve giderek vergilendirmeyi sınırlayacak yeni kural ve prosedürlere yönelmişlerdir. En büyük değişiklikler eyalet düzeyinde olmuştur. Zira pek çok eyalet yurttaşların kendi eyalet anayasalarını ve eyalet kanunlarını değiştirebilecek şekilde yurttaş inisiyatiflerine zemin hazırlamışlardır. Farklı vergi sınırlama kuralları farklı hedefleri içerdiğinden muhtemelen bunların karşılaştırılması doğru olmamaktadır. Yine de farklı türde vergi sınırlamalarının avantaj ve dezavantajlarının belirlenmesi dikkate değerdir. 20.yüzyıl sonundaki vergi sınırlama hareketi, emlak vergisi ödemelerini sınırlayan California nın 13 no lu önergesi ile başlamıştır. Emlak vergilerinin denetim altına alınması gibi bir amaca hizmet etmesine karşın, bunun çeşitli dezavantajları da bulunmaktadır. Birincisi, uzun süreden beri ev sahibi olanların son zamanlarda ev sahibi olanlardan daha az emlak vergisi ödediği gibi bir durum oluşturulmuştur. Ayrıca benzer durumlarda mükelleflere farklı muamele edilmesinden dolayı bir eşitlik sorunu oluşmasının yanı sıra bir etkisizlik ve işlevsizlik süreci de oluşmaktadır. Bir evin satışı bir vergi artışını tetikleyebildiğinden dolayı, satış konusunda bir caydırıcılık söz konusu olabilmektedir. Bu durum etkisiz bir mülkiyet dağılımına yol açabilmektedir. Günümüzde California tipi vergi sınırlamaları diğer eyaletlere de yayılmış ve bu sınırlamalar gerek etkisizlikleri gerekse dezavantajlarına rağmen tercih edilir hale gelmiştir. Muafiyet uygulamaları zamansal olarak günümüzdeki vergi sınırlandırma hareketlerinden önce gelmekte ve gerek vergi sınırlama araçları olarak gerekse de vergi mevzuatında eşitlik artırıcı hükümler olarak etkili olabilmektedirler. Ancak bu uygulamalar özellikle kendi rolleri açısından vergi kısıtlama aracı olarak bazı dezavantajları beraberinde getirmektedirler. Doğası gereği muafiyetler yeniden dağıtımsal özellik göstermeleri nedeniyle, belirli bir vergi tabanı lehinde veya aleyhinde politik çıkarları bulunan gruplar oluşturmaktadırlar. Ayrıca bu uygulamalar sayesinde vergi tabanının bir bölümü vergiden muaf olduğundan, hasılat miktarının aynı seviyede kalmasını korumak amacıyla, vergi tabanının kalan kısmı üzerinden daha yüksek vergi oranları getirilmelidir. Daha yüksek vergi oranları ise işlevsizlik yaratmakta ve yeniden dağıtım uygulaması eşitsizlikler oluşturabilmektedir. Muafiyetler çoğunlukla eşitlik artırıcı hükümler olarak algılanmakta ve politik çıkar gruplarının oluşmasına neden olabilmektedirler. Bu uygulamaların bir başka dezavantaj ise, muafiyetliklerin enflasyonla aşınma ve zamanla ortadan kalkma gibi eğilimlerinin olmasıdır. Böylece vergiler sayesinde potansiyel bir rakip muafiyet kapsamına alınmakta ve daha sonra uygulanan muaflıklar etkisini yitirmektedirler. Vergi gelir artışları üzerindeki sınırlandırmalar hükümetin vergilendirme yetkisi üzerinde bir kısıt sağlayabilmekte ancak bunlar uygulamada etkisiz kalmaktadırlar. Tipik olarak vergi sınırları, vergi gelir artışını enflasyon ve nüfus artış bileşeninden fazla olmayacak şekilde sınırlamakta iken, uygulamada pek çok vergi sınırında vergi gelirlerinin yükselmesini sağlayacak bazı açıklar bulundurmaktadır. Ayrıca ücretler ve hükümetler arası transferler gibi diğer gelir kaynakları hariç tutulmakta ve bu durum bu tür sınırların fazla etkili olmamasına neden olmaktadır.

16 Vergi sınırlamaları ile ilgili en etkili kural türleri tahsis edilebilir vergi oranları ile tahsis edilebilir vergi tabanları üzerindeki sınırlamalardır. Bu iki tür sınırlamalar mükellefler için aynı kuralları geçerli kılmakta ve hükümet harcamaları üzerinde etkili bir sınırlama sağlayabilmektedir. Kuşkusuz vergi sınırlarının uygunluğuna karşı geliştirilebilecek herhangi bir genel yaklaşım bu sınırlamalar için de geçerli olacaktır. Ancak hükümetin vergileme yetkisine yönelik açık sınırlamaların tasarlanması konusunda ciddi bir yaklaşım varsa, tahsis edilebilir vergi oranlarının sınırlandırılması ile ilgili spesifik sınırlandırmaya karşı hiç bir geçerli yaklaşım söz konusu olmayacaktır. Vergi oranlarındaki bir sınır, yüksek vergi yükünü elimine edecektir. Bu durum marjinal vergi oranı ile oluşmakta ve mükellefleri diğer mükelleflerin söz konusu sınırın altında olduğu durumdan çok daha fazla oranda vergilendirmeden korumaktadır. Buchanan ve Lee (1983) hükümetlerin kısa vadeli gelir arayışında vergi oranlarını etkisiz şekilde yükseltme eğilimine girebileceğini ve vergi sınırlarının bu eğilimin denetiminde yardımcı olabileceğini ileri sürmüşlerdir. Vergi tabanları üzerindeki sınırlamalar bazı vergi tabanlarının hükümete yönelik sınırlamaların dışında olması halinde diğer vergi tabanlarındaki oranların yüksek seviyelere çıkarılmak zorunda kalınması gibi potansiyel bir sakınca taşımaktadır. Öte yandan Brennan ve Buchanan (1980), hükümetlerin yüksek gelir miktarları arayışında olduğu dönemlerde, vergi tabanları üzerine getirilen sınırlamaların hükümetin gelir artırma yetkisini kısıtlamanın en mantıklı bir yolu olduğunu göstermişlerdir. Vergi tabanlarındaki sınırlamalar etkili bir kısıt sağlayabilmekte ve aynı zamanda politik açıdan da tercih edilmektedirler. Örneğin, çeşitli eyaletler kişisel gelir vergisi uygulamaktayken, bazı eyaletlerde de herhangi bir eyalet satış vergisi uygulanmamaktadır. Belirli vergi tabanlarını vergilendirmeden muaf tutan bir kanunu meclisten geçirmenin bir yolu, diğer vergi tabanlarına vergilendirme getirmektedir. Böylece hükümetin vergilendirme yetkisi, hükümetin vergilendirme sınırları dışında tutulan vergi tabanlarını belirlemek yerine, hükümetin vergilendirmesine izin verilen vergi tabanlarını dikkate almakla daha etkili şekilde sınırlanabilir. Vergi sınırlamaları olarak uygulanabilecek bir çok kural bulunmakta ve bir çok kişi vergi oranları ile vergi tabanları üzerindeki sınırlamaların daha etkili olduğu yönünde birleşmektedir. Vergileme yetkisini tam olarak sınırlamayan ya da açık tutan kuralların yanı sıra, prosedürler de hükümetin vergileme yetkisinin sınırlandırılması amacıyla kullanılabilmektedir. Prosedürel sınırlamalar, hükümetin ancak ve ancak yönetilenlerin onayı ile faaliyette bulunabileceği şeklindeki Amerikan geleneğine tam bir uyum göstermektedir. İhtiyat edilen vergiler bunlardan yarar sağlayanlar tarafından ödendiğinde etkili bir vergi sınırlandırma prosedürü olabilmektedir. Ayrıca vergilerin yasamanın salt çoğunluğu ile onaylaması şeklindeki bir koşul da, vergi yetkisi üzerinde sınırlandırma sağlayabilmekte ve bu tür salt çoğunluk koşulu eyalet yönetimlerinde giderek popüler hale gelmektedir. Vergi oranlarındaki artışların ya da yeni vergilerin bizzat seçmenler tarafından onaylanması koşulu ise, vergi yetkisinin sınırlandırılması alanında daha doğrudan bir prosedür sınırlamasıdır. Colorado eyaletinde, yeni vergiler ya da mevcut vergi oranlarındaki artışların seçmenler tarafından onaylanması gibi kesin bir kural söz konusudur. Nebraska ve Oklahoma eyaletleri de benzer uygulamalara yer vermişlerdir. Ancak bu eyaletlerde meclis salt çoğunluğu sağlandığı takdirde seçmen onayına başvurulmamaktadır. Colorado eyaletindeki uygulamaya benzer salt çoğunluk şartı, günümüzde diğer eyaletlerde de teklif edilmektedir. Seçmenlerin herhangi bir vergi artışını onaylaması şeklindeki bir zorunluluk, diğer vergi sınırlama yöntemlerinden daha fazla görüş ayrılığı ve tartışmaya neden olmaktadır. Ancak bu hüküm diğerlerine göre Amerikan yönetim anlayışında daha fazla yer almaktadır. Hükümetin seçmen çoğunluğu kabul etmedikçe, vergi koyamayacağı hükmü getirilmiştir. Hükümetin ancak yönetilenlerin onayı ile görev yapacağı ilkesine göre oluşturulan bir toplumda, vergi artışları ile ilgili çoğunluk onayının olmasını sağlayacak bir referandum bu ilkenin doğrulanmasına yardımcı olmaktadır. Vergi sınırlamaları ile ilgili bir yöntem, herhangi bir vergi üzerinde açık bir zaman sınırı koymaktan ibarettir. Bu uygulama ile bazı vergiler, seçmenler tarafından yeniden onaylanmadıkça hükmünü yitirmekte ve süresini doldurmakta şeklinde bir şarta bağlanmıştır. Böyle bir durum kamu 16

17 okullarını finanse eden emlak vergileri ile ilgili olarak sık sık uygulanmakta ve aynı zamanda yerel satış vergileri alanında da geçerli olmaktadır. Bu türden uygulamalar geçmişe göre günümüzde daha az uygulanmaktadır. Çünkü hükümetler referandum olmadan belirli vergiler çıkarmada daha fazla yetki kazanmışlardır. Buna karşın vergi ile ilgili seçmen onayının kapsamının genişletilmesi söz konusu oldukça, bu tür uygulamalar vergilerin ancak yönetilenlerin onayı ile uygulanmasında oldukça akılcı ve düşük maliyetli bir yol gibi gözükmektedir. Esnek olmayan vergi sınırlama kurallarından farklı olarak seçmen onayı koşulu, seçmen tarafından onaylanabilecek her türlü vergiye izin vermektedir. Bu bölümde ele alınan vergi sınırlama yöntemlerinin çoğu, lehte e aleyhte olmak üzere çeşitli değerlendirmelere maruz kalmaktadır. Eğer bu uygulamaların lehinde olan değerlendirmeler, aleyhte olan değerlendirmeleri miktar olarak aşıyorsa, geçerli ve nitelikli bir kamu politikası oluşturulabilir. Burada ele alınan sınırlamaların pek çoğu sadece teorik olarak işlev görebilecek fikirler olmanın ötesinde günümüzde ABD de etkili bir şekilde uygulanmaktadır. Amerikan demokrasisinin temel nitelikleri kabul edildiğinde dezavantajlı olmayan bir yöntem, seçmenlerin uygulamaya geçirilmeden önce yeni vergi ya da mevcut oranlardaki artışları onaylaması gerektiği koşuludur. Örneğin 10 yıldan fazla olmamak üzere bir zaman sınırı taşıyan vergilerle ilgili bir başka koşul da, Amerikan demokrasisinin ana çerçevesine uygun şekilde oturmaktadır. Bu koşul vergilerin 10 yıldan fazla olmamak üzere sürelerinin dolmasından önce seçmenler tarafından yeniden onaylanmasını gerektiren bir koşul ile desteklenebilmektedir. Bu açıdan çeşitli yetki sınırlama yöntemlerinin incelenmesinden sonra, hükümet düzeyinde vergilerin uygulanmadan önce seçmen onayını almasını ve vergilerin açıkça seçmenler tarafından yeniden onaylanıncaya kadar belirli bir süre içinde süresinin dolmasını gerektiren hükmün benimsenmesi sonucuna varılmaktadır. Vergilerin seçmenler tarafından onaylanması kuralına yöneltilen en yaygın eleştiri, seçmenlerin hükümetin işlevini sürdürmesini sağlayacak yeterli vergi gelirlerini onaylamayabileceği yönündedir. Bu eleştiri, hükümetin sadece yönetilenlerin onayı ile işlev gören bir organ olarak kabul edilmesi halinde geçerliliğini kaybetmektedir. Bununla birlikte Amerikan tarihi boyunca uygulanan binlerce referandumdan anlaşılacağı gibi, seçmenler hükümetin topladığı gelirleri harcama şeklini onaylamışlardır. Bu nedenle vergilerin de onaylanacağı düşünülmelidir. Bu bölümde ele alınan diğer vergi sınırlamaları hükümetin vergi yetkisi üzerinde daha fazla sınırlama sağlama gibi bir özelliğe de sahiptir ve gerçekte bunların pek çoğu yaygın şekilde kullanılmaktadırlar. Hükümetin vergi yetkisini sınırlama konusuna ilgi duyanlar için sakıncaları dikkate alınsa bile bu bölümde ele alınan vergi sınırlama yöntemlerine karşı çıkmak zordur. Fakat vergilerin açık seçmen onayı olmadan konmaması gerektiği fikrini desteklemek de özellikle kolaydır. Vergi yetkisinin sınırlandırılması yeni bir fikir değildir. Temsilsiz vergilemenin yapılmaması gerektiği ilkesi uyarınca Amerikan devrim savaşı gerçekleşmiş ve gerek Konfederasyon hükümleri gerekse ABD anayasası, hükümetin vergi yetkisi üzerinde açık sınırlamalar getirmiştir. Radikal veya ya da hükümet karşıtı olmaktan ziyade, vergi sınırlama hareketi birey haklarının korunması ve sınırlı yönetim gibi Amerikan geleneğinin günümüzde süre gelen bir kısmını oluşturmaktadır. NOTLAR 1. Bailyn (1992) Amerikan İhtilalinin temelindeki entelektüel etkileri belgelendirmektedir. 2. Holcombe (1991) Konfederasyon hükümleri ile ABD anayasasını karşılaştırarak bu hükümlerin federal hükümet üzerinde anayasanın çok daha ağır sınırlamalar getirdiği sonucuna varmaktadır. Böylece hükümet yetkileri üzerinde özellikle bir sınırlama olarak görülen anayasa daha kısıtlayıcı olan hükümlerin yerini aldığında Federal hükümet üzerinde oldukça azaltıcı olabilen etkiler yapmıştır. 3. Biraz farklı nedenlerle Buchanan (1993) vergi tabanlarını sınırlama, vergi yapısındaki değişiklikler yoluyla politik manevra avantajı gibi olasılıklara zemin hazırladığından dolayı, genel vergilerin değerlerini savunmaktadır. Bu durum ayrıca daha geniş kapsamlı vergi 17

18 tabanlarını daha düşük vergi oranları anlamına geldiği (aynı miktar gelir üzerinden) ve aşırı vergi yükünü azalttığı şeklindeki standart kamu maliyesi tezleri ile paralellik gösterir. 4. Legler, Sylla ve Wallis (1988) 20. yüzyıldan önceki dönemlerdeki şehirlerin büyüklüğünü gösteren bazı veriler sunmaktadır. 5. Monkkonen (1995) bu dönemle ilgili bir şehir finansmanı analizi vermektedir. 6. Yukarda belirtildiği gibi 13 no lu önerge aynı zamanda emlak vergisi ödemelerinin artış oranlarını sınırlamıştır. Bu pek çok durumda etkili sınırlamanın yüzde 1 lik sınırdan fazla olmadığı anlamına gelmektedir. 7. Bu anayasal sınır seçmen oylaması ile aşılabilmektedir. 8. Bu tartışmanın farklı bir sunumu için bazınız Lee ve Buchanan (1982). 9. Satış vergisi uygulamayan eyaletler Alaska, Delaware, Montana, New Hamphire ve Oregon eyaletleridir. Kişisel gelir vergisi uygulamayan eyaletler ise, Alaska, Florida, Nevada, Güney Dakota, Tennessee, Texas, Washington ve Wyoming eyaletleridir. Tennessee eyaleti ücret geliri dışındaki bazı gelirleri vergilemektedir. 10. Bu muafiyet mükelleflerin yaşam süresince sadece bir kez uygulanmaktadır. 11. Eyalet düzeyinde salt çoğunluk koşulu ile ilgili bilgiler Ulusal Mükellefler Birliği nden sağlanmıştır. 18 KAYNAKLAR Bailyn, Bernard (1992), The Ideological Origins of the American Revolution, Cambridge, MA: Belknap. Brennan, Geoffrey and James M. Buchanan (1980), The Power to Tax, Cambridge: Cambridge University Press. Browning, Edgar K. (1976), The Marginal Cost of Public Funds, Journal of Public Economy, 84, No.2, April, pp Buchanan, James M. (1993), The Political Efficiency of General Taxation, National Tax Journal, 46, No.4, December, pp Buchanan, James M. and Dwight R. Lee (1983), Politics, Time, and the Laffer Curve, Journal of Public Economy, 90, No.4, August, pp Flowers, Marilyn R. (1988), Shared Tax Sources in a Leviathan Model of Federalism, Public Finance Quarterly, 16, No.1, Jaurnal, pp Holcombe, Randall G. (1977), The Florida System: Abowen Equilibrium Referandum Process, National Tax Journal, 30 March, pp Holcombe, Randall G. (1980), An Emprical Test of the Median Voter Model, Economic Inquiry, 18, No.2, April, pp Holcombe, Randall G. (1991), Constitutions as Constraints: A Case Study of Three American Constitutions, Constitutional Political Economy, 2, No.3, Fall, pp Holcombe, Randall G. (1992), The Distributive Model of Government: Evidence from the Confederate Constitution, Southern Economic Journal, 58, No.3, January, pp Lee, Dwight R. (1985), Reverse Revenue Sharing: A Modest Proposal, Public Choice, 45, No.3, pp

19 Lee, Dwight R. (1994), Reverse Revenue Sharing: A Return to Fiscal Federalism, Cato Journal, 14, No.1, Spring/Summer, pp Lee, Dwight R. and James M.Buchanan (1982), Tax Rates and tax Revenues in Political Equilibrium: Some Simple Analytics, Economic Inquiry, 20, No.3, July, pp Legler, John B., Richard Sylla, and John J. Wallis (1988), U.S. City Finances and the Growth of Government, Journal of Economic History, 48, No.2, June, pp Matsusaka, John G. (1995), Fiscal Effects of the Voter Initative: Evidence from the Last 30 Years, Journal of Public Economy, 103, No.3, June, pp Monkkonen, Eric H. (1995), The Local State: Public Money and American Cities, Stanford: Stanford University Press. Sobel, Russell S. (1997), Optimal Taxation in a Federal System of Governmets, Working Paper, West Virginia University. Wagoner, Charles B. (1995), Local Fiscal Competition: An Intraregional Perspestive, Public Finance Quarterly, 23, No.1, January, pp