Su Yönetimi: Son Dönemdeki Politika Arayışları *

Transkript

1 Su Yönetimi: Son Dönemdeki Politika Arayışları * Filiz KartalU Dörtte üçü su ile kaplı olan dünya "mavi gezegen" olarak adlandırılmaktadır. Fakat dünya yüzündeki suyun yüzde 97.S'i tuzludul yüzde 2.5 oranındaki tatlı suyun yüzde 70 gibi önemli bir oranı Antarktika ve Greenland'de buz kütlesi halindedir, kalan kısmın büyük bölümü ise derin yer altı suküresinde bulunmaktadili Tatlı suyun kaynağı, okyanuslardan yılda yarım milyon kilometre küpten fazla miktarda buharlaşan sudur. Buharlaşan suyun yüzde 90'1 yağmur olarak denizlere düşmekte ve yeryüzüne geri dönen suyun büyük kısmı daha insan kullanımına hazır duruma gelmeden buharlaşmaktadır. Nehirlerden, yeraltı sularından ve buzullardan okyanuslara dökülen 47,000 km3 su, teorik olarak insan kullanımı için mevcut olan miktardır. Tatlı su kullanımı üzerinde, yağış miktarındaki coğrafi ve zamansal değişiklikler (kurak bölgelere yada kurak mevsimıerde az, nemli bölgelere yada yağışlı mevsimlerde çok fazla yağmur düşmesi) gibi çeşitli kısıtlayıcılar da vardır. Soo nuçta hidrolojik döngü tahminen ı 4,000 km3 suyu insan kullanımına sunmaktadır. Ancak talebin artması, su kaynaklarının kirletilmesi ve kötü yönetilmesi nedeniyle sunulan miktar yetersiz kalmaktadır. Ayrıca suyun yerküre üzerindeki dağılımı da eşit değildir. Toplam tatlı su tüketiminin yüzde 90'1 sulama suyu olarak kuııanılmaktadır. Bunun dışında en fazla su tüketimi sanayi sektöründe olmaktadır. Kişisel ve kentsel kullanım tüketim açısından önemli bir yekun tutmamakla birlikte, kullanun sonrası pissu, özellikle gelişmekte olan lilkelerde,2 'iağlık ve ekolojik sorunlara neden olmaktadır. Su ve toprak yönetimi birbiri ile ilişkilidir. Yanlış yönetimleri erozyona. toprak yüzeyinin çıplaklaşmasına ve su kaynaklarının organik parçacıklarla ve ça- Bu çalışma, TODAİE Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitım \1crkcıl tarafından viirütülen "Yerel '{('Ill' timleri Güçlendirme ProjesiHnin altı modülünden bın olan "Kentsel Altvapr Hizmeıleri" modülünün.. ~u \ t' Kanal" boyutu üzerine hazırlanan rapor için gerçekleştırilmiştir,. *. TODAIE Yerel Yönetimler Asistan!. 1 UN, Earth Summit +5: SpecialSession of the General "ssembly to Reviewand Appraise the Implemcntation of Agenda ıı, ;\lew York, n-27 Haziran 1997 ı Birçok gelişmekte olan ülke kentinde atık suların sadece yüzde i 0-20'si arıtılmaktadır. Çağdaş Yerel '/önetim/er, Ci/I 8,ı';a)'ı -i HlIn 1999, ~, f()f)-i:! i

2 Su Yönetimi." Son Dönemdeki Politika Arayışları 101 murla kirlenmesine neden olmaktadır. Aşınan maddeler göl ve rezervuarlara dolarak su depolama kapasitelerini azaltabilmektedirler. Ormanlar hem yağmur suyunu muhafaza etmeleri hem de erozyonu önlemeleri açısından su konusunda önemlidirler, ancak artan besin ihtiyacının karşılanması için yeni tarımsal alanları açmak amacıyla yok edilmektedir. Aslında artan yiyecek gereksinimini karşılamak için tarım alanlarının arttırılması yerine yoğun tarım teknikleriyle üretim arttırılabilir. fakat ileri teknolojilerin kullanıldığı yoğun tarım hem pahalı hem de çevresel etkileri bakımından masum olmayan bir çözümdür. Birleşmiş Milletlerin Su Kaynaklarına Yaklaşımı Dünyadaki Tatlı Su Kaynaklarının Kapsamlı Değerlendirilmesi başlıklı Birleşmiş Milletler (BM) raporunda;' insanlığın ve ekosistemin ihtiyacını karşılayacak kadar mevcut olan tatlı su kaynaklarının kirlilik ve aşrı kullanma nedeniyle tükenmekte olduğu tezi vurgulanmaktadır. Kentsel alanlarda ve sanayi bölgelerinde fazla miktarda su tüketimi tatlı su kaynakları üzerindeki baskıyı arttırmaktadır. Değerlendirmeye göre sanayileşmiş ülkelerde kişi başına günlük su tüketimi ı litredir. Ayrıca kişi başına günde ı litre su da çeşitli belediye hizmetleri için kullanılmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerde ise kişi ba Şı günlük tüketim 50 litre olarak tahmin edilmektedir ve bu miktarın artması beklenmektedir. Su ile ilgili sorunlar en fazla düşük gelirli ülkeleri 4 etkilemektedir. Gelişen ülkelerin toplam nüfusunun yüzde 34'ü orta yada şiddetli su gerilimi altındadır. "Orta gerilim" BM raporunda ulaşılabilen yenilenebilir tatlı su kaynaklarının yüzde 20'sinden fazlasının insanlar tarafından tüketilmesi olarak tanımlanmıştır. "Şiddetli gerilim" ise yüzde 40'tan fazlasının tüketilmiş olmasıdır. Rapor 2025 yılında düşük gelirli ülkelerin 2/3 'ünün orta yada şiddetli su gerilimi ile karşılaşacaklarını, tüketim açısında gerilim altında olmayan diğer düşük gelirli ülkelerin ise kirlilik ve su kaynaklarının kullanımında kurumsal ve teknolojik kapasitenin yokluğu yüzünden krizle karşılaşacaklarını belirtmektedir. Orta yada şiddetli gerilimle karşı karşıya olan sanayileşmiş ülkelerdeki nüfusun oranı da yoksul ülkelerdeki kadar yüksektir (0/03 I). Bir çok gelişmiş bölgelerde su problemleri nedeniyle ekonomik ve sosyal gelişme kısıtlanmaktadır. BM' in tahminine göre gelişmiş ülkelerde orta yada şiddetli su gerilimi altında yaşayacak nüfus 2025 yılında yüzde 50'yi geçecektir. Dünyanın büyüyen nüfusunun ihtiyacı olan besinin üretimi için tarım sektöründe ileri sulama tekniklerinin kullanılmasının gerekliliği üzerinde dunılan raporda aşağıdaki sonuçlara varılmıştır: J Birleşmiş Milletler Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonu için hazırlanmış ve Haziran 1997 Dünya Zirvesi Genel Meclisine (General Assembly Earth Summit Review) sunulmuştur. 4 Nüfusunun % ü 2,895 $'dan aşağı gelirle yaşamak zorunda olan ülkeler.

3 i 02 Çağdaş rel'd röiu:lilııll.'j' 8 (-I) EkillJ Bugünkü su kullanımı ve yönetimi politikalarının devamı halinde, 2025 yı I ında dünya nüfusunun 2/3 'ünü (yaklaşık 5.5 milyar) oluşturacak olan ekonomik gelişme ve toplumsal ilerleme hedefindeki ülkelerde yaşayacak nüfus su konusunda önemli problemler yaşayacaktır. - Yirminci yüzyıl boyunca su tüketimi nüfus artış oranının iki katından fazla olmuştur 'te dünya nüfusunun yüzde 20'sine içme suyu ulaştırılmamış, yüzde 50'sinin ise suyu sağlık önlemlerinden yoksundur. -Gelişl)lekte olan ülkelerde yaşayan nüfusuıı ilgili hastalıklara rastlanmaktadır. yaklaşık yarısında su kalitesiyle BM Değerlendirmesine göre kullanılan suyun hacmi. yaşam standaıiları yada ekonomik gelişme hed~finden taviz verilmeden de düşürülebilir. Mevcut teknolojiler buna imkan vermektedir. Tüm mesele insan faaliyetlerinin sunulan su miktarına adapte edilmesidir. Kurak bölgelerde yoğun sulama yapılması yerine, örneğin, gerekli ürün dünya piyasalarından temin edilebilir. Gelişmiş ülkelerdeki konut ve sanayide kullanılan su miktarı azaltılabilir. Bir başka önlem de kurak yada yarı-kurak bölgelerde düşük değerli su yoğun ekonomik faaliyetler yerine daha az su kullanan yüksek değerli işletmelere yer verilmesi olabilir. Gerekli iyileştirmelerin yap S1 süh\ ansiyonların aşama 'ışama kaldırılması ve su dağıtma ve yeniden kullanımı için temizleme maliyetlerini de içeren fiyatlandırma pol itikalarına geçilmesi i le kolaylaştırılabi lir. Uluslararası Antlaşmalar Stockholm Deklarasyonu Birleşmiş Milletler 5-16 Haziran ]972 tarihinde Stockholm'de çevre konusunda bir konferans düzenlemiştir. Konferans sonunda Stockholm Deklarasyonu adında bir bildiri yayınlanmıştır. Deklarasyonda çevre konusunda 26 ilkeden yalnızca birinde su konusuna, diğer doğal kaynaklarla biri ikte, yer verilmiştir. Diğer bir ilkede, '"su, toprak hava ve doğal ekosistemlerin bugünkü ve gelecek nesiller için planlama yada yönetim yoluyla korunması" gereği vurgulanmıştır. Bunun dışında su kaynaklarına özel bir hükmün bulunmaması, su meselesinin o günlerde uluslararası planda gündemde olmadığını göstermektedir. Dablin Beyanı Ocak 1992 tarihleri arasında Dablin 'de (İrlanda) U luslararası Su ve Çevre Konferansı (The International Conference on Water and Environment

4 Sıı }önetil1li: Son Dönemdeki Politika Arayışiarı 103 ICWE) düzenlendi. 5 Bu konferans ı 977' de Mar del Plata'daki (Arjantin) Birleşmiş Milletler Su Konferansı (United Nations \\iater Conference)'ndan sonra su konusunda yapılmış en önemli konferanstır. ICWE, Hazİran 1992'de Rio de Janerio (Brezilya)'da düzenlenen Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Konferansı (UN Conference on Environment and Development-UNCED)' na tatlı su problemleri konusunda önemli girdiler sağlamıştır. Konferansm amaçları: Bugünkü ve gelecekteki talebe ilişkin olarak dünya tatlı su kaynaklarının halihazır durumunun değerlendirilmesi ve 1990' lar için öncelikli konuların belirlenmesi. Kaynakların yönetimi için, su ile ilgili çeşitli programlar arasındaki bağların güçlendirilerek, sektörler arası eşgüdümüm sağlandığı yaklaşımların geliştirilmesi. 1990'lar ve sonrası için, UNCED Dünya Zirvesi'nde sunulmak üzere çevreselolarak sürdürülebilir stratejiler ve eylem programlarının formüle edilmesi. Yukarıda sözü edilen konu, strateji ve eylemleri, ulusal programlara temel olması için, hükümetlerin dikkatine sunmak ve su kaynakları yönetiminin i yileştirilmesinde çevresel etkilerin ve gelişme fırsatlarının göz önüne alınmasını sağlamak. Konferansa katılan uzmanlar dünya su kaynaklarının durumunu kritik bulmuşlardır. Su ve toprak kaynaklarının daha etkin bir şekilde yönetilmediği takdirde insan sağlığı ve refahının, besin temininin, sanayi gelişiminin ve tüm bunların bağlı olduğu eko-sistemlerin risk altına gireceği vurgulanmıştır. Katılımcılar tatlı su kaynaklarının değerlendirilmesi, geliştirilmesi ve yönetimi için politik kararlılık ve hükümetin yuksek kademelerinden küçük topluluklara kadar her kesimin katılımını sağlayacak yeni yaklaşımlar önermişlerdir. Kararların; acil yatırımlar, kamu bilinci oluşturma kampanyaları, hukuki ve kurumsal değişiklikler, teknoloji geliştirme ve kapasite inşa programları ile desteklenmesine karar verilmiştir. Konferans raporu yerel, ulusal ve uluslararası düzeyde eylem önerilerini dört rehber ilkeye dayandırmıştır: ı. Tatlı su çevre, hayatın ve gelişmenin sürdürühnesi açısından önem taşıyan, değerli ve kısıtlı bir kaynaktır. 2. Su yönetimi kullanıcıların, plancıların ve her düzeyde politika üretenierin dahil edildiği katılımcı bir yaklaşıma dayanmalıdır. 5 Konferansa ı 14 ülkeden 500 katılımcı, 38 STÖ (NGO), 14 hükümetler-arası örgüt ve 28 BM kuruluşu katılmıştil

5 104 Çağdaş Yerel Yönetim/er 8 (4) Ekim / Suyun korunması, temini ve yönetiminde kadınlar önemli bir rol oynamaktadır. 4. Suyun ekonomik bir değeri vardır. Bu nedenle ekonomik bir malolarak ele alınmalıdır. Bu rehber prensiplere dayanarak konferans katılımcıları öneriler geliştirmişlerdir. Bu öneriterin uygulanması sonucunda umu lan yararlar ise şöyle sıralanmıştır: Yoksulluğun ve hastalıkların azaltılması, doğal afetlerden korunma, suların korunması ve yeniden kullanımı ("kirleten öder" prensibi ve gerçekçi su fiyatlandırması bunu sağlayabilir), sürdürülebilir kentsel gelişme, tarımsal üretim ve su arz i (su tasarrufu sağlayan teknolojilerin ve yönetim metotlarının kullanımının teşvikiı, suküre eko-sistemlerinin korunması (nehir havzalarının entegre yönetimi bunu sağlayabilir), su ile ilgili çatışmaların giderilmesi (su kaynaklarının planlanması ve yönetimi için en uygun coğrafi bütünlük nehir havzalarıdır ve sınır-aşırı nehir ve göl yataklannın planlaması ve geliştirilmesinde tamamı bir ülke içinde bulunan havzalarda uygulanan kurumsal sorumluluklar geçerlidir), gerekli ortamın yaratılması (eylem programlarının uygulanması yalnızca sermaye yatırımı değil, uygulama içinde yer alan kişi ve kurumların kapasitejerinin inşasını da gerektirmektedir) ve bilgi t1banının oluşturulması. Bu konferans su konusunda belh sektörel ihtiyaçlara ~ anıt vermeye çalışan yaklaşımın aksine insan ve (;evrenin kullanım ve ihtiyaçlarının bütünlük içinde ele alındığı entegre bir bağlarndan söz etmektedir. Böyle bir yaklaşım tüm su döngüsü li yanında sektörler arası ihtiyaçları da göz önünde bulundurmalıdır. Belirlenen İlkeleri Etkinleştirmek İçin Gerekli At/ımlar Kapasite İnşası Bilgi tabanı ve teknik bilgi (know-how): Su konusunda karar alan kurumlar kamu su kaynaklarının (yüzey ve yer altı) kalitesi ve miktarı hakkındaki, su kullanımı ve talebi hakkındaki, ve ayrıca sosyal, ekonomik ve çevre konularındaki diğer bilgilere ulaşabilir durumda olmalıdırlar. Bu tür bilgilerin güncelleştirilmesi talebe cevap vermek açısından gereklidir. İnsan kaynaklarının geliştirilmesi. Kamu bilincinin oluşturulmas'ı. Kurumsal ve yasal düzenlemeler: Yasal düzenlemelerin yanında, ulusal Çıkarları koordine eden merkezi bir mekanizmaya olan ihtiyaç yadsınmadan, kullanıcıların, yerel kurumların ve resmi ve gayri-resmi özel sektörün doğrudan katılımını sağlayacak şekilde hükümetlerin rolleri gözden geçirilmelidir. 6 Yağmur dağılımı, kaynakların korunması, sunum sistemleri ve atık-su arıtımı. doğal çevre ve arazi kullanımı ile etkileşimi içeren.

6 Sıı Yönetimi: Son Dönemdeki Politika Arayış/an 105 Bunda amaç kamuya karşı sorumluluğun arttırılması olmalıdır. Yönetim kararlarının alındığı düzey ülkeden ülkeye değişebilir fakat etkilenenlerin temsi i edilebilmesi ve sektör taleplerinin entegre edilmesi için, su yönetimi, uygun olan en alt düzeye devredilmelidir. Bu düzey mevcut birimler, kurumlar ve mekanizmalar olabileceği gibi nehir havzası otoriteleri de olabilir. Böyle bir yapı fıyat ve pazar mekanizmalarına daha çok dayanırken, geleneksel e mir/komuta yaklaşımlarına daha az dayanacaktır. Uygulama Planlama: Kıt bir kaynak olarak suyun sürdürülebilir yönetimi için gerekli önkoşul tum maliyetin planlama ve geliştirme sırasında göz önünde tutulmasıdır. Talep yönetimi: Ekonomik bir malolarak suyun rolü; suyun korunması ve yeniden kullanımı, kaynakların değerlendirilmesi, finansal araçlar ve etkilerin gözlenmesi ile uygulanacak talep mekanizmalarında yansıtılmalıdır. Su Kaynaklarının Değerlendirilmesi Su kaynaklarının değerlendirilmesi, kaynakların kalite, miktar, ve varlığının tespit edilmesidir. Detaylı bir değerlendirme yapmadan sulama ve drenaj projelerinin planlanması, tasarımı, inşası ve işletilmesi; selden doğan kayıpların hafıfletilmesi; sanayi ve evsel su arzı; kentsel kanalizasyon; enerj i üretimi; sağlık; tartm; balıkçıhk; korunması mümkün olmamaktadır. kuraklıkla mücadele ve suküre eko-sistemlerinin ve kıyıların Konferansta su kaynakları planlaması ve yönetiminde havza yaklaşımı önerilmiştir. Buna göre turn kirlilik kaynaklarının (noktasal yada noktasalolmayan) göz önüne alınması, yüzey ve yeraltı suları arasındaki bağlantıların belirtilmesi, su sistemlerinin korunması ve kimyasal, fıziksel ve biyolojik özelliklerinin yenilenmesi gerekmektir. Bütünsel havza yönetiminde (holistic basin management) kararlar alınırken ve uygulanırken çevresel, sosyal, sağlık, ekonomik, teknik, hukuki konular dengeli bir şekilde ele alınmalıdır. Bütünsel havza yönetimi yaklaşımını geliştirmek için çevreselolarak entegre olmuş bir havza yönetimi için eylem programı hazırlanmalıdır. Sürdürülebilir kentsel gelişme ve içmesuyu temini konusunda aşağıdaki stratejik ilkeler belirlenmiştir: i. Su, en değerli potansiyel kullanımı ile uyumlu değere sahip bir ekonomik malolarak ele alınmalıdır. 2. Yukarıdaki prensip su kaynaklarının yönetiminde yeni kurumsal yaklaşımları gerektirmektedir. Bu yüzden, kapasite inşasına, özellikle kurumsal gelişmeye öncelik verilmelidir.

7 106 Çağdaş Yerel Yönetimler 8 (-I) Ekim Eylem programları için sektörel önceliklerin belirlenmesinde atıkların yönetimine (redüksiyon, yeniden kullanım, geridönüşüm, toplama, işleme ve imha etme) göreli olarak daha fazla dikkat edilmelidir. Bu ilkelerin etkinleştirilmesi için gerekli olan kurumsal! yasal! yönetimsel reformlar ise: ı. Su kaynakları uygun olan en alt düzeydeki kurum tarafından yönetilmelidir. 2. Kentsel su kaynakları yönetimi ulusal ve bölgesel planlama süreçleri ile entegre olmalıdır. 3. Kentsel su ve kanalizasyon ile ilgili kurumların finansal özerkliği teşvik e dilmelidir yılında tüm ülkeler "kirleten öder" prensibinin yansıtıldığı düzenlemelere gitmelidirler. Önerilen eylemler arasında~ hükümetlerin uzun dönemde sürdürülebilirliğin sağlanabilmesi için su kaynaklarının dağıtımmda ekonomik kriterler kullanmaları konusunda teşvik edilmeleri~ yerel düzeyde kurumsal kapasitelerin güçlendirilmesi ve suyun majinal ve fırsat maliyetini yansıtan su ücreti ve kirletme cezalarının konulması ve uygulanması için teknik destek sağlanması~ suyun etkili kullanımı, yeniden dönüşümü ve kirliliğin azaltıldığı durumlara teşviklerin sağlanması~ ve şu anda hizmet alamayan yoksullara mali güçlerinin yeteceği düzeyde temel ihtiyaçlarının karşılanması için hizmet verilmesi (ücretlendirme politikalarınm buna göre ayarlanması); düşük gelirli yerleşmeler için düşük fiyatlı kanal izasyon sistemlerinin geliştirilmesi ve duşlik fıyatl i su sunumu ve sıhhi teknoloji tercihlerinin tüm ülkelerde mevcut hale getirilmesi bulunmaktadır. Kırsal şunlardır: alanda bütünsel su yönetimi konusunda belirlenen stratejik ilkeler ise ı. Su ekonomik değeri olan kısıtlı bir kaynak olarak değerlendirilmelidir. 2. Yerel halkııı su yönetimine katılımları sağlanmalıdır. 3. Su kaynakları yönetimi insan sağlığı; yiyecek üretimi, korunması ve dağıtımı; ve doğal kaynakların korunması için kapsamlı bir politika demeti halinde gel iştirilmelidir. 4. Kırsal nüfusun, özellikle kadınların, dünya nüfusunuıı beslenmesi ve çevrenin korunması konusundaki rojleri tanımlanmalı ve desteklenmelidir. Uygulama ve Uluslararası, Ulusal ve Yerel Düzeyde Koordinasyon Su kaynaklarının geliştirilmesi ve yönetiminde, yerel su yönetimi problemlerini çözmede merkezi ve sektörel (yukarıdan aşağıya) yaklaşımların yetersiz 01

8 .)"1/ Yönetill1i.' Son Dönemdeki Politika Arayış/an 107 duğıı tezi savunulmaktadır. Hükümetlerin roli.i, halkın ve yerel kurumların (kamu yada özel) aktif katılımını sağlayacak şekilde değişmelidir. Yönetim kararlarının al ınacağı ve problemlerin çözüleceği kademe i'ilkeden ülkeye değişmekle birlikte sukaynakları her halükarda mümkün olan en alt kademede yönetilmelidir. Bu da desantralize bir yaklaşım gerektirir ki; eğer kurumsal bir boşluk varsa bu yaklaşım da başarısızlığa mahkumdur. Yani ulusal düzeyde kurumsal düzenlemelere de ihtiyaç vardır. Bu. öncelikleri, politikaları, amaçları ve standartları belirleyen bir otorite olacaktır. Ulusalotoritenin en önemli işlevi sosyoekonomik ve çevresel kararları. su kaynakları politika ve programlarına entegre etmesidir. Ayrıca yerel kaynakları harekete geçirme ve dış desteği koordine etmede de etkili olacaktır. Diğer işlevleri ise: veri koordinasyonu ve yönetimi (ulusal izleme şebekesi), düzenleyici çerçevenin formülasyonu, teknoloji transferi, insan kaynakları gelişiminin desteklenmesi, sürdürülebilir su yönetimi ve kamu katılımının sağlanmasıdır. Merkezi otorite en azından su kaynaklarıyla ilgilenen mevcut örgütler arasında politikaları harmonize edecek şekilde bir bağlantılar sistemini ortaya koymalıdır. Su kaynaklarının planlanması ve yönetimi için en uygun coğrafi bütünlük su havzalarıdır. Bu nedenle sınır aşan suların kullanımı ve korunması amacıyla bölgesel kurumlara ve yasal mekanizmalara ihtiyaç vardır. Uluslararası planda ise su ile ilgili programlar, politika, strateji ve izleme birimleri oluşturulmalıdır. Rio Deklarasyonu ve Gündem Hazİran ı 992 tarihleri arasında Rio de Janeiro'da toplanan Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Konferansı, Stockholm Deklarasyonunıı teyit ederek, yeni ve eşitlikçi bir küreselortaklığın tesisi amacıyla 27 ilke belirlemiştil Bu ilkelerden hiç birinde su konusuna yer verilmezken, konferansta kabul edilen kararlardan bir diğeri olan Gündem 2 ı 'in ı 8. bölümü "tatlı su kaynaklarının temini ve kalitesinin korunması ve su kaynaklarının geliştirilmesi, yönetimi ve kullanımında entegre yaklaşımların uygulanmas('na~ 2 ı. bölümü de "katı atıkların ve atık su ile ilgili sorunların çevresel açıdan sağlıklı yönetimi"ne ayrılmıştır. ı 8. bölümde tatlı su sektörü için yedi program alanı önerilmiştir: (ı) birleşik su kaynakları gelişimi ve yönetimi: (2) su kaynaklarının değerlendirilmesi: (3) su kalitesi; (4) su ekosistemlerinin korunması, içme suyu temin ve çevre sağlığı; (5) su ve sürdürülebilir kentsel gelişme; (6) sürdürülebilir gıda üretimi ve kırsal gelişme için su; (7) iklim değişikliğinin su kaynakları üzerindeki etkileri. Birleşik su kaynakları yönetimi. suyun, ekosistemin ayrılmaz bir parçası olarak, hem doğal bir kaynak hem de sosyo-ekonomik bir malolarak algılanmasına

9 LOS Çağdaş Yerel Yönelimler 8 (4) Ekim 1999 dayanmaktadır. 7 Bu amaçla, insan faaliyetlerinde su gereksinimini karşılayabilmek için, su ekosistemlerinin işleyişi ve kaynağın sürekliliği dikkate alınarak, su kaynaklarınm korunması şarttır. Su kaynakları geliştirilirken ve kullanılırken, temel gereksinimlerin karşılanmasına ve ekosistemlerin korunmasına öncelik verilmesi önerilmektedir. Ancak, bu ge.reksinimlerin ötesinde, suyu kullananlardan uygun ücret alınması özellikle vurgulanmaktadır. Toprak ve suyla ilgili hususların birleştirilmesi de dahilolmak üzere, birleşik su kaynakları yönetiminin su toplama havzası veya alt-havza seviyesinde yürütülmesi önerilmektedir. OECD YaklaşımıN BM yaklaşımında su yönetiminin çevre boyutuna vurgu yapılırken, OECD e konomik boyut üzerinde durmaktadır. OECD'ye göre su kaynakları yönetimi, her tür amaçlı (içme, sanayi, sulama, rekreasyon) kullanma sularının ve arz kaynaklarının (yüzey ve yer altı suları) nitelik ve niceliksel yönetimini kapsar. Siyasaların oluşturulması ve uygulanmasında ekonomik verimlilik sağlanması için kaynak yönetimi politikaları çevre ve diğer ekonomik politikalarla uyumlu hale getirilmelidir. Su kaynakları yönetimi aşağıdaki koşulları karşılayacak şekilde hazırlanmalıdır: Parçalı, çelişik ve koordinasyonsuzluk halinde kendilerini gösteren kurumsal başarısızlıkların düzeltilmesi; Su kaynaklarının hiç bulunmayan yada kısmi ve verimsiz talep yönetimi şeklinde kendisini gösteren pazar başarısızlıklarının düzeltilmesi; Yer altı sularının kullanımı ve korunmasındaki yönetim başarısızlıklarınm düzeltilmesi. Politika Entegrasyonu ve Kurumsal Özellikler Su konusunda aşağıda sıralananlar birbirleri ile ve diğer hükümet politikaları ile etkileşim halindedir: (1) Su sunumu (evsel, sanayi, tarım), (2) Kirlilik kontrolü ve suyun işlenmesi (standartların, teşviklerin ve düzenlemelerin oluşturulması, izlenmesi ve yaptırım sağlanması), (3) Sel kontrolü (hem yapısal hem de yapısalolmayan düzenlemeler), (4) Ticari ve rekreasyon amaçlı rehberlik, (5) Hidro-güç üretimi. Bu faaliyetler ayrıca tarım, sanayi, ormancılık, enerji, ulaşım, kentsel ve bölgesel gelişme ve çevre koruma gibi pek çok alanda oluşturulan siyasalarla da ilgilidirler. Su kaynakları yönetimindeki bu çetretillik su ile ilgili problemlerin ne kadar fazla sayıda kullanıcıyı etkileyebileceğini göstermektedir. Fakat hükümetler su kaynaklarıyla ilgili sorunları yeterli donatılmamış örgütlere devrederek çözüm bulmaya çalışmaktadırlar. Sorunlar çok yönlü 7 Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Konferansı Raporu, Rio de Janeim, ~\)<,)2, s ii OECD, Water Resource Management: Integrated Policies, Fransa, 1989.

10 Su Yönetimi: Son Dönemdeki Politika Arayış/arı i OL) ve bir birine bağımlı olduğu halde, sorumlu örgütler bağımsız, parçalı ve kapalı bir karar süreci ile göreli olarak dar alanlarda çalışan örgütlerdir. Bu nedenle geçerli yönetsel ve yasal düzenlemeler su yönetiminin diğer hükümet politikaları ile entegrasyonunu sağlayacak kadar gelişmemiştir. i 980'lerin ikinci yarısından itibaren OECD politikalarında vurgu değişikliği olduğu gözlenir. Daha önceleri kıt kaynakların dağıtımında daha fazla verimlilik sağlamada iktisadi yaklaşımların payı ve çevre sorunlarının çözümünde gerekli düzenlemeler üzerinde duruılırken, daha sonraları iktisadi ve çevre boyutlarının önemi yadsınmamakla beraber bunların yönetsel ve yasal sorunlarla birlikte ele alınması konusuna vurgu yapılmıştır. OECD'nin savına göre hükümetlerin ve kurumların entegre bir yaklaşımın ihtiyaç duyduğu' değişikliklere başlanması için, genellikle, statükoyu dağıtan bir katalizöre ihtiyaç vardır. Bu bazen yerel, bölgesel yada ulusal bir su kaynağı sorunu, finansal bir kriz, hükümet değişikliği yada su politikasının daha deniş ekonomik yeniden yapılanma ile ilişkilendirilmediği durumlarda bir sorunun uzun süre çözümsüz kalması o labilir. Sonuç olarak entegrasyon için geniş bir bağlamın göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Entegrasyonun ana hatları aşağıdaki gibi sıralanabilir: 1. Yönetsel ilkeler (siyasal güvenirlik ve meşruiyet, örgütsel yapılar, süreçler ve mekanizmalar, örgütsel kültür ve katılımcı davranışı). 2. Yasal düzenlemeler. 3. Ekonomik düzenlemeler (entegrasyonun maliyeti, kaynakları fıyatlandırılması). Geliştirilmiş Talep Yönetimi Nüfus, yaşam standartları ve ekonomik gelişme düzeyi arttıkça su kaynaklarına olan talep de artmaktadır. Artan talebi karşılarna konusunda üç farklı yaklaşım benimsenebilir: i. Uzun vadeli sabit-arz. çevresel ve ekonomik maliyeti fazla olan, kamu kaynaklarının israf edildiği ve su kaynaklarının çok ucuz algılanmasına neden o lan bir yaklaşımdır. 2. Arz yönetimi belli bir sistemden daha fazla çıktı alınmasını hedefleyen bir yaklaşımdır fakat bu politikanın sürdürülebilmesi için gerekli doğal ve ekonomik kaynaklar sınırlıdır. 3. Talep yönetimi talebi arz miktarına indirmeyi hedefleyen bir yaklaşımdır. Bu yöntemin uygulanması için başvurulacak siyasalar ise fıyatlandırma, düzenleme. eğitim, su kullanım haklarının esnekleştirilmesi ve işletimsel kontroldür.

11 ı LO Çağdaş Yerel Yönelimler 8 (I) Ekim 1999 Dünya Bankası Yaklaşımı Dünya Bankası (DB)'na göre,9 kurumsal zayıflıklar, pazar başarısızlıkları, tahrif edilmiş politikalar ve yanlış yönlendirilmiş yatırımlar sonucu hükümetler su kaynaklarının yanlış dağıtı Imasma, ziyan edilmesine ve çevreye zarar verilmesine neden olmuşlardır. Konuyla ilgili üç önemli sorundan söz edilmektedir: Kurumlar, bölgeler ve sektörler arası karşılıklı bağımlılıkları göz ardı eden parçalı kamu yatırımları programlaması ve sektör yönetimi. Politikaların iktisadi fiyatlandırma, finansal sayışım sorumluluğu ve kullanıcı katılımını dikkate almayan ve yoksullara etkili hizmet sunamayan aşırı yaygın devlet kurumlarına dayalı olması. Su kalitesi, sağlık ve çevresel faktörleri ihmal eden kamu yatırımları ve düzenlemeleri. Su kaynaklarının daha etkili yönetimi için DB, pazar güçlerinin verimliliğini arttıracak ve hükümetlerin vazgeçilmez rollerini yerine getirme kapasitelerini güçlendirecek dengeli bir politikalar bütünü ve kurumsal reformlar önermektedir. Su kaynakları yönetimi için tavsiye edilen yaklaşımın merkezinde~ desantralize işletme ve dağıtım yapıları, fiyatlandırma mekanizmalarına ağırlık verilmesi, çıkar gruplarının katılımı, kapsamlı bir politika çerçevesinin benimsenmesi ve suyun iktisadi bir malolarak ele alınması meseleleri bulunmaktadır. ıo DB su politikalarının analizinde "kapsamlı bir çerçeve"nin benimsenmesinin, su kaynakları yönetimine rehberlik etmesi gerektiğini savunmaktadır. Bu çerçeve nehir havzalarındaki eko-sistem ve sosyo-ekonomik faaliyetler arasındaki İ lişkileri ortaya koyacaktır. Analiz, sosyal, çevresel ve ekonomik hedefleri göz önünde bulundurmalı, su kaynaklarının durumunu bulunduğu havza içinde değerlendirmeli ve tahmin edilen talebin kompozisyonunu ve düzeyini değerlendinnelidir. Nehir havzası düzeyindeki analizlerin sonuçları su kaynakları yönetiminin ulusal stratejisinin bir parçası olacaktır. Analitik çerçeve; düzenlemeler, teşvikler, kamu yatırım planları, çevre koruma ve bunlar arasındaki bağlantılar konusunda kamu siyasası formülasyonu için temeloluşturmaktadır. Ayrıca kamu ve özel sektörün desantralize uygulamaları için parametreler, temel kurallar ve fiyat sinyaııeri oluşturmaktadır. Su hizmetleri dağıtımının desantralizasyonu ve su kullanımının etkinliğini arttıran fiyatlandırmanın benimsenmesi güvenilir bir su kaynakları yönetiminin temelini oluşturmaktadır. Fakat desantmlize yönetimin etkin olabilmesi için destekleyici bir yasal çerçeve ve yeterli düzenleyii) The World Bank, Water Resource Management, Washington, D C'., ııı Önerilen yaklaşım Dablin Beyanı. Br",! ~evre ve Kalkınma Konferansl'llın Gündem.21' i ve Su ve ("evre ü zerine Uluslararası Konteras'ın kararları ile uyumludur.

12 Su Yönetimi. SOl! Dönemdeki Politika Arayışlcm III ci kapasiteye ihtiyaç vardır. Tanımlanan bu analitik çerçeve her bir ülke için o nun özgül koşullan ve kısıtlayıcılanna göre oluşturulmalıdır. DB'nın temel hedefi yoksulluğun, ülkelerin eşitlikçi, verimli ve sürdürülebilir kalkınma konusundaki çabalarına destek verilmesi suretiyle, azaltılması de tanımlanmıştır. Bu hedef suyla ilgili meselelerde~" ekonomik olarak uygulanabilir. çevreselolarak sürdürülebilir ve sosyalolarak da eşitlikçi desteklenmesini içermektedir. DB politikasının temel taşları şöyle sıralanabilir: Kapsamlı bir analitik çerçeve, Kurumsal ve düzenleyici sistemler, Teşvikler, Su-koruma teknolojileri, Yoksulluğun azaltılması, Desantralizasyon, Katılım, Çevre koruma, Beceri ve tecrübelerin geliştirilmesi, Ülke programlarıııın tasarlanması, Uluslararası sular, Uygulama. Suyun Ekonomik Bir Kaynak Olarak Yönetilmesi 12 Sorunu" Tanınıfannıası şeklin politikaların Suyun ekonomik bir kaynak olarak değerlendirilmesinin ardında yatan görüş hidrolojik, çevresel ve finansal nedenlerden dolayı arza dayalı çözümlerin sürdürülebilir olmamasıdır. Gelecekteki ihtiyacın karşılanması için yeni arz kapasitelerine yatırım yapmak yerine mevcut su arzının daha iyi kullanılması sağlanmalıdır. Bu tür bir su yönetimi anlayışıııı kaçınılmaz kılan bir takım kısıtlayıcılardan söz edilebilir: Hidrolojik!'i/mr/ar: Toplumlar gelişme sürecinde suya olan talebin arttığı bir dönemde, kişi başına yıllık yenilenebilir arzın 2000 ın"ün alına düşmesiyle "su geri1imi" (H/Qfer stress) sorunuyla karşılaşırlar. LI Bu hesaba göre 2000 yılında 7 Doğu Afrika ülkesinden altısı ve tüm Kuzey Afrika ülkeleri bu kriti.k düzeyin altına düşeceklerdir. ii Sel kontrolü, içmesuyu ve üretken faaliyetler için su temini vs. 12 Bu bölüm Dünya Bankası yaklaşımının anlatıldığı şu kaynağa dayanımıktadır: J. Winpenny, Managing Water as an Economic Resource. Routledge, London. 1<)04. u Falkenmark, IYS9. aktaran Winpenny, a.g.k" s. J.

13 ı 12 Çağdaş Yerel Yönetim/er 8 (4) Ekim 1999 Tükenme: Yeni su kayaklarının geliştirilmesinin (kullanıma hazır hale getirilmesinin) maliyeti gittikçe artmaktadır. Bir DB verisine göre yeni bir projeden elde edilecek birim suyun maliyeti, halihazırlardakilerden elde edilmesinden 2-3 kat daha fazladır. çevresel maliyetler: çevresel maliyetler hem su arzında (sukürenin tüketilmesi, sulu arazilere zarar verilmesi ve nehirlerin kirletilmesi) hem de atık suyun a tılmasında (kanalizasyon vs.) ortaya çıkmaktadır. Finansal sınırlamalar: Su ihtiyacının artmasıyla, yatlflm işletme ve bakım maliyetleri ilgili kurumlarm karşılayamayacağı miktarda artmaktadır. Mali yetersizlik, bu kurumların fiyatlandırma ve maliyetin karşılanması konularındaki başaflsızlıklardan kaynaklanmaktadır. Diğer faktörler ise~ şebekelerdeki sızıntılar, fatura çıkarma ve toplama sistemlerindeki zayıflıklar, tüketicilerin büyük bölümünün istikrarsız ödemeleri ve şebekeden illegal yoııarla yararlanma olarak sayılabilir. Sonuçta su ile ilgili kamu kuruluşlarının mali sorunları kaçmılmaz olmakta ve bu kurumlar artan nüfusun ihtiyacını karşılamak için şebekenin geliştirilmesi yada hizmetin iyileştirilmesi konusunda adım atamaz duruma gelmektedirler. DB'na göre "gelişmekte olan ülkeler bir yana, sanayileşmiş ülkelerde bile kamu sektörü, bundan sonra, suya yapılan mali yatırımı kaldıramamaktadır." Su sorunun belirtileri olan bu kısıtlayıcılar, arz sistemlerinin ve tüketim alışkanlıklarının, su kaynakları üzerinde artan talebin baskısına ve bumın neden olduğu çevre sorunlarına cevap vermede başarısız olduğunu göstermektedir. Sorunun üç önemli nedeni aşağıdaki başlıklar altında incelenebilir: Suyun değerinin altında jiyatlandırılması (underpricingl: Kullanıcılar genellikle suyu ekonomik (yani kısıtlı) bir malolarak algılamamaktadırlar. Fakat su arzının bir maliyeti vardır ki bu çevresel maıiyetleri~ su temini maliyetini~ fırsat maliyetlerini (alternatif kullanımlardaki değerinin bedeli): ve yeraltı sulan gibi sınırlı kaynakların tüketiminin maliyetini de içerir. Ayrıca toplumu ilgilendirmeyen özel maliyetler de vardır (ev tesisatları yada tarla sulama sistemlerinin maliyeti gibi). Bu maliyetlerden en belirleyici olanları ilk ikisidir: Su temini maliyeti: Kamuya su temininin maıiyeti~ antma, dağıtım, drenaj ve kanalizasyon toplanması ve arıtılması, ve sel kontrolü işlerine yapılan yatırımlardan ve yinelenen harcamalardan oluşur. Tarifelerin, sunumun marjinal maliyetine göre belirlenmesi hususunda bir görüş birliği vardır. Bu da talepte meydana gelecek belli orandaki değişikliğin neden olduğu uzun vadedeki kapasitenin ayarlanmasınm maliyeti olarak anlaşılmalıdır.'4 Bıı fiyatlandırma kuralının ardında yatan mantık şudur: En son (marjinal) birimin arzından elde e 14 Winpenny, a.g.k., s. 9.

14 Sıı Yönetimi:.)'on Dönemdeki Politika Aravışlun 113 dilen faydanın o artışı temin etmenin maliyetine eşit olduğu noktada suyun kullanımı, ekonomik anlamda, optimize edilmiş olur, yani su en iyi şekilde kullanılmış olur. Eğer fayda az ise, arzı eşitliğin sağlanacağı noktaya çekmekle toplum kazanmış olur. Faydanın daha fazla olduğu durumda ise arzın yayılması kazançlı olabilir. Fırsat maliyeti: Diğer bir zorluk da suyun farklı kullanıcılar ve karşıt kullanımlar arasında dağıtılmasından kaynaklanmaktadır. Arz maliyetinin düşük olduğu durumlarda bile suyun topluma böyle bir fırsat maliyeti olabilir. Suyun fırsat maliyeti; ene~ii üretimi, kentsel ve sanayi kull~nımı, kanalizasyon ve tarlalarda kullanılması yanında balıkçılık, rekreasyon ve estetik zevk gibi a lanlardaki tüketimini de içerir. Bu alternatif değerler zamana yada mevsime göre değişir (örneğin çiftçiler için suyun değeri büyüme zamanında daha fazladır). Eğer su diğer mallar gibi talebe göre satılsaydı, bu alternatif değerler de fiyata ilave edilirdi. Fakat iyi işleyen su pazarlarından söz edilemeyeceği için fırsat maliyeti nadiren tüketici yada kirleticiye yansımaktadır. Özel işleticilerin yada iyi organize edilmiş kamu kuruluşlarının bulunduğu durumlar hariç, kentsel ve sanayi kullanıcıları için fiyat sunum maliyetinin altında kalmaktadır. Kirletme harçları da, keza, çok etkin bir şekilde uygulanmamaktadır. Durum özellikle tarımda daha kötüdür. Pek çok gelişmekte olan ülked~ sulama suyu büyük oranda sübvansiyon la desteklenmektedir. Tüm bunlara rağmen su ile ilgili kamu kuruluşlarında reform yapılması halinde maliyetler düşebilir. ls Kamu Mail Olarak Su: Toplum arz maliyetini karşılamaya ve kirleticilerden ücret almaya çalışsa da, suyun '"kamu malı" özelliği bunu güçleştirmektedir. Kamu malının özelliği herkesin kullanımıııa açık olması ve hiç kimsenin ulaşmasının engeııenemez olmasıdır. Kullanıcılardan maliyeti telafi edilemeyeceği için, özel bir girişimin, suyun korunması ve geliştirilmesi için yatırım yapması beklenemez. Ayrıca kullanıcılar arasında etkin bir işbirliği oluşuilcaya kadar hiçbir kullanıcı da kaynağı sömürmekten geri durmaz. Yer a ltı suları bu türden kamu mallarına örnek gösterilebilir. Atık sular açısından bakıldığında da su bir kamu malıdır. çevresel Dışsal/ıklar: Suyun evlerde. sanayide, tarımda ve diğer sektörlerde kullanımı çeşitli çevresel maliyetler getirmektedir. Sulama tarımında sular~ diğer çiftçilere, evsel kuııanıma ve balıkçılığa zarar verecek şekilde. yüksek tuzluluk oranı ve kimyasal maddelerle nehirlere geri dönmektedir. Sanayi atıklarının antılmadan salıverilmesi nehir ve rekreasyon amaçlı gölleri kirletmekte, balıkları zehirlernekte ve arıtma maliyetlerini topluma yük etmektedir. Enerj i üretimi yada sulama için su çekilmesi nehir akışlarını azaltmakta, çökelmeye ve canlıların yaşadığı tabakaların tahrip olmasma neden olmaktadır. Bu türden etls Örneğin Afrika'da sulama programlarında gereğinden f~\zla personel bulunl11aktayken, bunların işletilmesi çiftçilere devredildikten sonra pompalama zamanı ve maliyetler düşl11ü~tür.

15 ı 14 Çai{daş Yerel Yönelimler 8 (4) Ekim 1999 kiler, belli oranda, ölçülebilir ve ekonomik olarak değerlendirilebilir. 16 Su kujlanımından doğan pozitif bir dışsallık ise sağlıklı ve yeterli miktarda suyun nüfusun büyük bölümüne yaygınlaştırılması sonucu elde edilen toplumsal kazançtır. Sosyal faydalar sosyal dışsallıklar olarak değerlendirilirler; bireylerin ödemeye rızalılıkları ile tahsil edilemezler çünkü faydaları diğer insanlara da dokunur. l : Tüm bu dışsal faydalara rağmen su fiyatı yükseltilmelidir. Hizmet dışında kalan alanlara hizmet götürülmesi ve fakir kullanıcılara çapraz-sübvansiyon (crosssubsidy) yapılabilmesi için çoğunluğun su suııumuna mali katkısı arttırılmalıdır. Fakir tüketicilere yönelik olarak; evsel kullanım için gerekli minimum miktar ş-uyu kullanmaları teşvik edilerek, bu belli miktardaki tüketimleri çok düşük bir fiyatla (yada bedava) ve takip eden artışlarda da normal tarifeyle suyun satılması politikası güdülebilir. Sonuç olarak su temininde arza dayalı yaklaşım ve suyun ekonomik bir düzeyde fiyatlandırılmaması uzun vadede sorunlara neden olmaktadır. Su dağıtımının "siyasallaştırılması" kamu yatırımlarının arz programlarına ve yinelenen bütçe gelirlerinin de kullanıcı sektörlere sübvansiyon verilmesi suretiyle dağılmasına neden olmaktadır. Fiyatlar ve karlılığın düşük olması su sektörünü özel yatırımlar açısından cazip kılmama'ktadır. Su sektöründe özelleştirme diğer kamu sektörlerinde olduğundan daha yavaştır. 1X Çözüm İçin Farklı Yaklaşımlar Su sorunlarının çözümü için kamu kuruluşları genellikle, merkezi planlama, arzın arttırılması, sübvansiyon, arzın dağıtımında ve kirliliğin kontroli~nde yönetsel ve hukuki araçlardan yararlanılması gibi geleneksel yöntemlere başvurmaktad lı'lar. Merkezi ve Desautralize Çözümler Su sektörü için veri toplanması ve sorunların analizi en iyi merkezi olarak yürütülmekte; buna karşın bir takım yasal, kurumsal ve siyasa koşullarının oluşturulmasını gerektiren çözümlerin ise desantraliz.e formüle edi tmesi daha iyi sonuçlar vermektedir. Genelde planlamaya, su gelişimi için doğal birim olduğundan dolayı. nehir havzalarıyla başlanır. Çünkü Iıavzalar su döngusunün İncelenebileceği tek bir hidrolojik bütünlük oluşturmaktadır. Havza çalışma ve iııce 16 Örneğin turizm ve balıkçılık gelirlerindeki düşüşler hesaplanabilir. Yeni kaynakları kuııanmanın, ekstra te mizleme ve arıtma maliyetleri hesaplanabilir. Yada kullanıcıların çevre kalitesini ekonomik anlamda ne kadar değer biçtiği "ödemeye razılık" (willingness-to-pay) anketleriyle belirlenebilir. Tüm bu maliyetleri doğrudan su fiyatına katmak, imkansız olmasada, bazen güç olabılir. Fakat bazıları dolaylı }'ollardan da tahsil edilebilir; mesela kirletme harçları atıkların işlenmesi maliyetinı içerecek şekilde ayarlanabilir. 17 Burada özeii ikle vurgulanan hir husus ta bireylerin hatta yoksulların su ve kanalizasyonda daha iyi hizmet kaşılığında. özellikle özel sektöre, ödemeye razı oldukları konusundakı ampirik kanıtlardır. ix İngiltere sektördeki tüm varlığın özclleştirildiği yegane örnektir. Pek çok örnekte, Fransız modelinden e sinlenerek. özel şirketler hükümetlerle birlikte su varlığını yönetmektedirler.

16 ,)'11 rönelimi: 5'011 Döııemdeki Politika Aran,ş!al'l 115 leme bazında doğru bir birim olabilir fakat bu gelişim planlamasıııııı da aynı ölçekte yapılmasını gerektirmez. Bir çok ülkede daha büyük bölgeler planlama çerçevesi olarak benimsenınekte ve havzalar arası transferler yapılmaktadır. Coğrafya ve hidroloji her zaman planlama ve sorun çözümü için en uyguıı ölçeği tanımlamak yada çözümlerin merkezden ele alıııdığı entegre ve kapsamlı planların kubanılması için destek oluşturmak zorunda değildir. Entegre planlama ve onun entelektüel ürünü merkezi dağıtım ve yönetim önceki dönemlerde teşvik edilirken. uygulamada rant arayan davranışları teşvik ettiğinin görülmesi sonucu bu yaklaşım terk edilmiştir. Su arzıııda şebeke üzerinde tekelolan kamu kuruluşları, daha sonra görevlilerin ceplerine gidebilecek tekelci rantlar yaratma potansiyeline sahiptirler. Eğer optimum dağıtım sistemi. arzııı marjinal maliyetinin kullanımdaki suyun marjinal yararına (gölge fiyatına) eşit olduğu nokta ise ne tamamen merkezi ne de desantralize bir sistem bu kritere göre idealdir. Tekelci davranış ve bürokratik verimsizlik riskleri bir yana, merkezi sistemler bilgi toplama işini daha pahalıya mal etmekte, piyasa sinyallerine kayıtsız kalmakta ve teknik gelişmeyi teşvik edememektedir. Desantralize sistemler ise karşılıklı bağımlılıkları ve cşgüdümii sağlamada yetersizdirler. Sonuçta. DB tarafıııdan, düzenleme ve kontrolün yukarıdan aşağıya (top-doırn), karar verme sürecinin aşağıdan YUKarıya (bottom-up) yapıldığı ve su haklarının satılmaslill da kapsayan bir politika karışımı önerilmektedir. Arzm Arttırılması Arzın arttı rı lmasına dayalı politikaları savunanların argümanı "'henüz herkesin sağlıkı i suya kavuşamadığı ve kavuşamayanlarııı sayı S III 111 her geçen gün nofus ve kentleşmeye paralelolarak arttığı" gerçeğidir. Ancak arzııı arttırılmasına dayanan projeler, hirolojik sıııırlar, suyun transferi ve pompalanmasında aıtan maliyetler ve daha fazla çevresel maliyetler gibi sorunlarla karşılaşmaktadıdar. Bu sorunlar mevcut kaynakların daha dikkatli yönetimi konusuna dikkatleri çekmektedir. Artan talebe cevap ermek için daha fazla kaynağa ihtiyaç duyulmakla birlikte, DB'na göre sektör politikalarının reformu i le sorunlar aşılabi lir. Bu noktada da talep yönetimine geçiş şiddetle önerilmektedir. Talep Yönetimİ Talep yönetimi, suyun değerininarz maliyeti ile birlikte düşünülmesini ve tüketicilerin kullanımlarını maliyetlerle ilişkilendirmelerini sağlayacak ölçütlerin getirilmesini içermektedir. Yani suyun kamu hizmetinden ziyade bir Illai olarak ele alınması demektir. Bu yaklaşımın amacı sunulan beli i miktarda suyun optimum kullanımına en yakın şekilde dağıtımının sağlanmasıdır. Teoride optinıuma, marjinal birim suyun her bir kullanıcı için aynı değere ulaştığı noktada ula

17 116 Çağdaş Yerel Yönetimler 8 (4) Ekim /999 şılır. Bu teorik ideale pratikte ulaşmak mümkün değilse de talep yönetimi buna yaklaşılmasını sağlar. Politika Karışımının Oluşturulması DB'nın genel argümanına göre su sektöründe varolan ve gelecekte karşılaşılacak sorunlara etkin ve eşitlikçi çözümlerin bulunması için, pazar güçlerinin harekete geçirilmesi zorunludur. Suyun etkin kullanımı farklı düzeylerde eylem gerektirmektedir. Tablo J 'de sıralanan politika kategorileri birbirlerinin alternatifleri" değildir. Birbirlerini desteklerler ve bazı politikaların uygulanması diğer bazılarının varlığına bağlıdır, örneğin aktif fıyatlandırmanın uygulanması önceden su şirketlerinin özelleştirilmesilıi gerektirir. Kategori 1. Mümkün kılıcı koşullar 2. Teşvikler Tablo 1: Politika Kategorileri Eylem ve Araçlar Kurumsal ve yasal değişiklikler Kamu kurumlarında reform Özelleştirme Makro-ekonomik ve sektörel politikalar Piyasaya dayalı: Su tarifelerinin aktif kullanımı Kirlilik ücretleri Yeraltı suyu pazarlarının kurulması Yerüstü suyu pazarlarının kurulması İhaleler Su bankacılığı Piyasa-dışı: Kısıtlamalar Kotalar, standartlar, ruhsatlar Kamunun teşvik edilmesi ve bilgilendirilmesi 3. Doğrudan müdahale ve programlar Kanalların astarlanması Sızıntıların önlenmesi Su-verimli kullanıcı aygıtları Yeniden kullanım Mümkün Kılıcı Koşullar Suyun ekonomik an lamda daha rasyonel kullanımına imkan veren ortam şeklinde tanımlanan bu koşullar aşağıdaki kategorilere ayrılmıştır: Kurumsal ve yasal reformlar: Evrensel bir kurumsal yapı önerilemez çünkü farkı ülke koşuljannda başarılı olabilecek farklı tur kurumlardan söz edilebilir. Su sektöründeki kurumsal geliştinne için başarılı olabilecek modellerden bazıları şöyle sıralanabilir: Hükümet yönetimleri, ulusal ve yerel düzeyde düzenleyici ve işleyici kurumlar~ ulusal ve yerel yarı-resmi kurumlar; yerel kamu kurumları~ su kaynaklarını sahiplenen ve işleten özel şirketler~ suyun işletilmesi ve yönetimi için özel şirketlerle arılaşma yapan kamu kurumları; nehir havzası ör

18 Su Yönetimi: Son Dönemdeki Politika Arayış/arı i 17 gütleri gibi. Sektör içinde çok sayıda, parçalı ve çakışan kurumların bulunması suyun rasyonel kullanımını engelleyen bir faktördür. En azından aralarında bir koordinasyona ihtiyaç vardır. Ayrıca hükümet ile hizmet sunan şirketler arasında yakın ilişki kurulması önemlidir. Su pazarlarının (water markets) gelişebilmesi için halihazır kullanıcıların su mülkiyeti hakları (satış hakkını da içererek şekilde) tanımlanmalıdır. Reform ve özelleştirme: Özelleştirmenin sağlayacağı bazı yararlar mülkiyet değiştirilmeksizin de gerçekleştirilebilir. Özelleştirmenin, belli hizmetler için sözleşmeden tam imtiyaza kadar, farklı derecelerinden söz edilebilir. Örnek gösterilen ülkelerdeki özelleştirme girişimlerinde görülmüştür ki özelleştirme sonucunda tarifeler yükselmiş ve özelliklede sanayideki aşırı tüketim bir ölçüde, frenlenmiştir. Fakat kırsal alanlarda özel şirketlerin umduklarını bulamadıkları gözlenmiştir. Bundan çıkarılan sonuç ise kentsel ve kırsal içmesuyu sunumunun farklı finansal ve kurumsal yaklaşımlar gerektirdiğidir. Tek bir işleticinin ikisini birden üstlenmesi sorun yaratmaktadır. Sulama sektöründe ise yatırımı ve randıman sağlayıcı teknolojilerin kullanımını teşvik ettiği ölçüde özelleştirme çözüm olarak sunulmaktadır. Piyasa Teşvikleri Suyun ekonomik olarak rasyonel kullanımı için piyasa iki şekilde kullanılabilir: Korumayı ve yüksek değerli kullanımı teşvik eden en doğrudan araç su fiyatının yükseltilmesi ve en yüksek teklifverene ihale edilmesidir. Su kullanımının maliyetini arttırıcı dolaylı bir yol da atık su miktarına göre kirletme ücreti alınmasıdır. İkinci yaklaşım ise su pazarları geliştirmek suretiyle su kullanımının fırsat maliyetini yükseltmektir. Bu yöntem, suyun gerçek değerini yükselterek tüketicilerin su kullanımını suyun marjinal değeriyle daha fazla ilişkilendirmelerini ve geri kalanını satmalarını teşvik edecektir. Su tar~feleri: Su arzın marjinal maliyetinden ücretlendirildiğinde en son birim suyun tüketiminden elde edilen fayda onun temininin maliyetine eşittir. Bu prensibin uygulanması, su tüketiminin ölçülmesi ve ücretin tüketim miktarı arttıkça arttırılması (volumetric charging) demektir. Ancak eşitlikçilik ve kamu sağlığının korunması amacıyla minimum miktar suyun düşük birim fıyat la sullulmasl yaygın bir durumdur. Artan tarifelerin (progressive tariffs) kullanılmasıyla, tüketiciterin daha pahalı suya daha az kullanarak cevap verecekleri varsayllınaktadır. 19 Bu durum gelişmiş ve gelişmekte olan pek çok ülkede ampirik o larak kanıtlanmıştır. Ayrıca fıyat arttırımıyla tüketimin kısıtlanması su kullanımını sosyal anlamda istenilen düzeyin altına indirmeyecektir. Çünkü evlerde içme suyu, kişisel hijyen ve temizlik için kullanılan su miktarı oldukça düşüktür, tüketimi arttıran bahçe sulama, tuvalet sifonları vs.dir. Bu türden bir uygu 19 Yani su talebinin fiyat clastikiyeti sıfırdan büyüktür.

19 ı 18 Çağdaş Yt!rel }Önelimler8 (-I) Ekitn 1999 lamaya en çarpıcı cevap verecek olanlar sanayi kullanıcı/arıdır. Tarımda ise fiyatlar geneııikle çok düşük olduğundan fiyat elastikiyeti seyrek görülen bir durumdur. Kirlilik ücretleri: Atıkların boşaltımı, "kirleten öder'~ ilkesi gereği, çevreye verdikleri zarar yada koruma ve iyileştirmenin maliyetiyle orantılı olarak ücretlendirilir. Uygulamada kirletme ücretleri bunun aşağısll1da, yalnızca İzleme ve idari maliyetleri karşılayacak düzeydedir. Su kirliliğinin ücretlendirilmesi talep üzerindeki etkisi bağlamında önemlidir. Ayrıca suların daha az kirlenmesi daha çok kaynağın kullanıma sunulmasını sağlar. Su p~yasalan: Kullanıcı/arın su arzı haklarının olduğu durumlarda, yenidendağıtım ancak bu kullanıcılarin suyu. yüksek fiyatla satmalarının teşvikiyle mümkün olur. Böyle alternatif satış yerlerinin olması. örneğin bir çiftçi için, suyun sürekli kullanımı için bir fırsat maliyeti yaratmaktadır. Yalnızca çiftçinin kullanımı dışında artan su değil sahip olduğu tüm su pazarlanabilir olmaktadır ki bu durum da çiftçi düşük getirisi olan üretim için su harcamak yerine suyu satmayı tercih edecektir. Bunun yanında, yeni kaynakların geliştirilmesinin e konomik ve çevresel maliyetleri de önlenmi ş olur. Yeraltı suyu pazarlarının oluşfurulmmil yaygınlaşmakla beraber, bu durum, kar güdüsüyle daha fazla pompalaınayı teşvik etmekte \~~ sukürenin tüketilmesine sebep olmaktadır. Su ihtılclcri i~e su otoritesinin en fazla teklif verene suyu satma yetkisinin olduğu ve bunun sonucu olarak tüketicilerin su üzerinde hiçbir geleneksel yada yasal haklarının olmadığı durumlarda görülen nadir bir uygulamadır. İhaleler, kullanıcıların suyun parasal değerini ortaya çıkarmalarına ve kamunun da satıştan rant sağlamasına imkan vermektedir. Ancak bu uygulama ilkesinden feragat edilmesi anlamına gelmektedir. verimlilik uğruna eşitlik Yüzey suları için pazar yaralilması ise her şeyden önce su üzerinde uygulanabilir mülkiyet haklarının ve temel hukuki altyapııiın varotmasını gerektirir. ABO'deki uygulamalarda, suyun tarım içinde ve tarım ile diğer sektörler (kentsel ve sanayi) arasındaki dağılımında yüksek değerı i ve verimli kullanımının sağlandığı ileri sürülmektedir. fakat sosyal anlamda optimalolup olmadığı, ü (yani pazarda temsil edilmeyen grupların) ve çevrenin ne yön çüncü şahısların de etkilendiğine bağlıdır. Kamu arzınm yetersiz olduğu durumlarda, sanayi kuruluşlarının su alıp satması ile sanayi suyu pazarlan oluşmaktadır. Bunların gelişmesi, firmaların göreli su maliyetlerine, kendi sularına yada kamlı suyuna ulaşabilirliklerine, suyun fiziksek aktarılabilirliğine, rekabetçi faktörlere ve uzun vadeli sözleşmelerin uygulanabilirliğine bağlıdır. Bu tür uygulamalar büyük şirketler, özeııikle de güç sektörü, için uygun görünmektedir. Küçük firmalarııı alternatif sunumlar sayesinde daha az ödedikleri durumlarda sanayi suyu pazarlarının eşitlikçilik il

20 ,)'11 Yönetimi: SO/1 Dönemdeki Politika Arayış/an J 19 kesiyle uyumlu olduğu söylenebilir. Yani bu uygulamaya özgül yer ve durumlara bağlı olarak olumlu yaklaşılabilir. Su bankaları, suyun, ihtiyacın az olduğu dönemlerde, "kritik ihtiyaç" olduğu zamanlarda (kuraklık gibi) kullanılmak üzere depolanmasıdır. Uygulamada genellikle fazla yüzey suyu yeraltında biriktirilip gerektiğinde pompalanmaktadır. Devredilebilir su hakkı yada kullanım izni ile yüzey veya yeraltı suları, sulama, sanayi, rekreasyon ve çevresel amaçlarla satılmaktadır. Avustralya ve ABD'de sulamada uygulanan bir yöntemdil Suyun korunması ve dağıtımından sorumlu kurum çiftçilerle uzun dönemli (40 yıl gibi) sözleşmeler yapmaktadır. Bu uygulamalarda, eğer sular özel mülkiyete konu ise, sözleşme sahipleri su kullanım haklarını satabilmektedir. Su pazarları ve bankalarda olduğu gibi izin uygulamalarında da üçüncü şahısların durumu ve çevresel konular ihmal edilmektedir. Bu nedenle devredilebilir izinlerin nicel kısıtlamalarla birlikte yer aldığı program karışımları önerilmektedir. Pazar-Dışı Teşvikler Suyun yeniden-dağıtımı ve korunması konusunda kullanıcılar üzerinde zorlama yada iknaya dayalı yöntemler de kullanılmaktadır. Bunlar sınırlamalar ve hukuki müeyyideler (tüketimin azaltılması için suyun kıt olduğu zamanlarda kullanırnın yasaklanması gibi), kısıtlı arzın eşit şekilde dağıtılmasını sağlayacak kota ve standartlar (kotalara uyulup uyulmadığının izlenmesi ve aşıldığında para cezalarının uygulanması gibiyti ve eğitim ve ikna yöntemleridir. Proje ve Programlar Yukarıda belirtilen politikalar belli bazı kamu proje ve programlarının uygulanması ile güçlendirilebilir. Talep yönetimi, su dağıtım şebekesinin verimliliğinin arttırılmasını yada kullanıcıların verimliliğinin, yeniden-kuııanım gibi yöntemlerle teşvik edilmesini içermektedir. Bu noktada talep yönetimi ile arz yönetimi arasındaki sınır esnekleşmektedir. Çünkü bu yöntemler aynı zamanda arzın iyileştirilmesini de gerektirmektedir. Örneğin kanalların astarlanması, kaçakların (sızıntı veya illegal kullanımların) önlenmesi, kamulllın eğitilmesi türünden teşvikler. Metodoloji ve Performans Kriterleri Arz artırımına alternatif olan talep yönetimi, farklı değerlendirme tekniklerinin ku ııanım ın ı gerektirir. Arza dayalı seçenekler fayda-maliyet analizi ve/veya maliyet etkinliği analizleri ile değerlendirilir. ll Talep yönetimi politikaları ise tüketiınde ve buna bağlı olarak tüketici refahında bir azalımı içerir. Bu nedenle, 20 Bu uygulamaların İsrail ve Çin 'de su tüketimini kontrol etmede olumlu sonuçlar verdiği görülmüştür 21 Uygulamada fayda tahminleri. ödeme istekliliğine göre yapılır