TÜRKIYE'DE KAMU BANKACıllGI GELIŞIMi VE GÜNCEL SORUNLARI

Transkript

1 TÜRKIYE'DE KAMU BANKACıllGI GELIŞIMi VE GÜNCEL SORUNLARI Erkan OYAL* GİRİş TüIikiye ekonomisinin 1970'li yınarda başlayan ve yoğunluğu giderek artan bunalımdan çıkış yolu olarak 24 Ocak 1980~de uyıgulamaya konulan Hberal program, toplam talep düzeyini kısarak, enflasyon hızım kesmek amacıyla bir takım önlemler getiriyordu. ıbu önlem demeti içinde bankacılık kesiminin özel bir yeri olacağı biliniyordu. Ni:tekim söz konusu düzen -!em-e, liberalleşme programının açıklanmasından yaklaşık altı ay sonra gündeme getirildi. 1 Temmuz 19&0 tarihinde yürürlüğe giren 8/9';)9 sayılı Kararname ile faizler göreli bir serı~sti rejimine alındı. Aslında böyle bir serbesrti 1974 yılından beri kısmen rvardı. 19&0 kararları söz konusu serbestinin sınırlarını,genişletmelkte'"jdi.1974'de 4 yıl ve daha fazla süre için vadeh mevduata Verilecek faiz «pazarlığa t~bi» iken, bu esneklik, 1980 Temmuzundatüm vadeli mevduat için uygulanabilir hale gelmiştir. Daha öncekinden farklı olarak kredi faizlerine serıbestlik getirilmiştir!. Faizleri görece serbestiye kaıvuş'turan söz,konusu kararnameye aykırı biçimde 38 banka temsilcisi aralarında yaptıkları bir «centilmenlik anlaş, ması" ile mevduat faizlerini birlikte artırma,katarı verdiler. Ancak bazı küçük bankaların anlaşma dışına çııkarak faiz oranlarını tırmandırdıkları gözlendi. Ayni eğilim, bağlı bulunduıkları holdingin finansal etkinliğini artırmak isteyen bankalar tarafından da izlendi. Yiikselen faizler, özel birikitirimlerin bankacılık kesimi yanısıra bankertefeci piyasasına yönelmesine yol açtı. Bankalardaki vadeli mevduat 1980 yılında % 104, 1981'de %263 artış gösterdi. Ancak bankaların kaynak maliyetlerini olağanüstü ölçülerde kabartan bu uygulama, kredi faizlerinin % 60 lara yükselmesini gerektirdi. Faizlerdeiki artma eğilimi,bir yandan sis,temin sürükleyicisi olan büyük bankaların ıtepkisini çekerken, kredi maliyetlerindeki yükselme de önce küçük/orta sanayicinin, ardından bankası bulunmayan hüyük sanayicinin yakınma ve eleştirilerine yol açtı. * Dr., Türkiye ve Orta Doıı;tl Amme İdaresi Enstitüsü'nde Görevli. Öztin Akgüç,.Temmuz Bankacılığının üçüncü Yılında IGm Ne Dedi?_, Cumhuriyet, ı Temmuz 1983.

2 102 A.l\;IME İDARES1 DERGist Faiz olayıçevresinde kopan fırtma, Türkiye bankacılık sisteminin gizliaçrk pek çok sorununun değişik çevrelerde tartışrlması ve değerlendirilmesi gibi olumlu bir gelişmeyi doğurdu, ki bu ortam henüz durulmamış,tır. Ban~ kacılık sistemine yöneltilen eleş1:iri1erin başında, sektörii.n masraflı çalışması yer alıyordu. Bunu, banıkalann holdinglerle organik ilişkisi, anamal. yapılarmdaki yetersizlikler, denetim eksiklikleri ve kredilerin tür ve yöre bakımlanndan ussal olmayan biçimde dağılımı gibi konular izliyordu. Yetkililer, Temmuz/1980karannın ve bunu izleyen önlemlerin temel amacının «çağdaş bankacılıık» uygulamasına geçiş olduğunu savunuyorlardı. Tartışmalarda gcıtirilen.çözüm önerherinin üç noktada toplandığı söylenebilir: Bankalararası birleşme, bankalar üzerinde devlet denetiminin artınlması ve yine denetime ağırlık veren bir yasal düzenleme gereği2... Bu arada,kredilerin geri dönmemesi ve kredi faizlerinin ödenmemesi durumları yaygınlık kazanmaya başladı. Öyle ki gelişmeler sistemi ve özellikle bazı bankaları tehdit eder niteliğe ulaşınca Aralık 1982'de alınan kararlarla mevduat maliyetini azaltma yoluna adımlar atıldı. Bu arada 8/5756 sayılı karal'in faiz oranlarının tesbitine ilişkin olarak getirdiği yeni sistem de bir anlamda 1980 yılı öncesi uygulamasını hatırlatması bakımından ilgi çekicidir3 Bütün bu gelişmelerin kamu bal1ikalarını çok yakından ilgilendirdiği hatta ctkikdiği kuşku götürmez. Sistemin sarsıldığı bir dönemde kamu bankalarımnkarşı karşıya bulunduğu sorunları bir kez daha ele alıp irdelemek, gelecekteki gelişmelerin sağlıklı olması, yönünden gereklidir. Nitekim 20 Mayıs 1983 tarihli 60 sayılı ve 22 Temmuz 1983 tarihli 70 sayılı Kanun Hükny'jndeki Kararnamelerin dayandığı öncüllerin bu açıdan kapsamlı ve eleştirisel bir değerlendirmesinin ayrıca yapılmasında da yarar vardır. TÜRKİYE'DE BANKACILIGIN GELİşİMİ VE KAMU BANKALARı Osmanlı İmparatorluğu"ndan Currrhuriyet yönetimine irili ufaklı finansman kuıuluşları geçmiştir yılında 17 yabancı banka, o yıl bağımsız şirket olan Ziraat Bankası, İHbar-ı Milli Bankası ve çoğu önemsiz büyüklükte 16 Türk bankası daha vardı 4 Cumhuriyetin kurulduğu yılda Türkiye'de bankacılık sisteminin henüz belirli bir gelişme aşamasına ulaşamadığı, para ve kredi hacmini ekonominin gereksinmelerine göre ayarlama yetkisiyle donatılmış bir kurumun var. olmadığı, üstelik; ülkenin tam anlamıyla parasal bir ekonomiye geçmemiş 2 Tansu Çiller, «Reform Proposal in the Financial Sector: What to Expect», The MiddIe East Business' and Banking, Vol. 1, No. 6, İstanbul, 1982, s Engin Aras, «Faiz ve Karşılık Rejimine İlişkin Son Düzenlernelerin Bankaların Kaynak Maliyetine Etkisi», Maliye DergIsi, S. 62, 1983, s Çağlar Keyder, Dünya Ekonomisi İçinde Türkiye ( ), Yurt Yayınları: 3, Ankara, 1982, s Öztin Akgüç ise İstanbul Emniyet Sandığı dışında.19 ulusal, 15 yabancı banka. mn çalıştığını belirtmektedir. (Bkz. Ö. Akgüç, Cunl1ıuriyet Döneminde Bankacılık Alanın. da Gelişmeler, T. Bankalar Birliği Yayım, Ankara, 1975, s. 64).

3 TÜRKİYE 'DE KMlU BANKACILI~I 103 olduğu görülınek'tedir5 Ne,ki Cumhuriyetin kuruluş yıllarında ülkenin ban. kacılık sistemirie yabancı anaparalı kuruluşlann egemen olduğu ve kredi politikası açısındandışa bağımlı olunduğu söylenebilir<'. YaJbancı anaparah bankalar arasında Osmanlı ve Selfmik Bankalan, ulusal banıkalar arasında da Ziraat Bankası ağ'lrlık1ı konumdaydı. Öteki ulusal bankalar, tek şu'beli yöresel tüccar örgütlenmeleri niteliğindeydi. Cumhuriyet yönetimince sağlanan önemli gelişme,ulusal bankaların oluşturulması ve güçlendirilmesi yönünde gerçekleşti. Gerçekten de ülke düzeyinde yabancı bankalal'la boy ölçüşecek büyüklükte finansman kuruluşları oluşturma siyasası üzerinde önemle durulmuştur. Bu girişimler için gerekli sermaye ya yükse:k bürokratlann ikna ettiği büyük tacirlerin biraraya gelmesiyle sağlanmış ya da doğrudall devlet bütçesinden karşılanmış'tır döneminde İş Bankası (1924), Sanayi ve Maadin Bankası (1925), Ziraat Bankası (1924'de anonim ortaklık durumuna getirildi), Emlak ve Eytam Bankası (1926), Menkez Bankası (1930) kuruluşlannı söz konusu yollardan yararlanarak 1!amamlamışlardır evresinde devletin bankacılık kesimine müdahalesi, özellikle tarım, ticaret, sanayi ve inşaat alanlarında birer büyük ulusal banka oluşturmak şeklinde gerçekleşmiştir8 Öteyandan 1929 Dünya Bunalımıyla Cumhuriyetin kuruluş yıllarında artma eğilimi gösteren yabancı b.aııkaların bir bölümü tasfiyeye girmiş ve sayıları 1932'de IS'e, 1938 yılında ise 9'a düşmüştür. Buna karşın, daha bunalımın ilk belirtilerinin ortaya çıkmasıyla birlikte yerel banka sayısında hızlı bir artış gözlenmiş tir. Ekonominin dış kredi kaynaklarına ba8jmlı oluşu ve bu kaynağın tıikanmaya yüztutması üzeıine ticaretin iç kaynaklarından finanse edilmesi zorunluğu 1931 yılı sonunda bu türden banka sayısının 47'ye yükselmesi sonucunu doğurmuştur. Bu arada kamu bankaları, gerek ulusal bankacıhk ve gerekse tüm bankacılık kesimi içinde giderek çok önemli bir yer kazanmaya başlamıştır yılında kamu bankalarının nominal sermayesi, ulusal bankalar toplamının % 89'una, tüm bankacılvk sisteminin % 79'una ulaşmıştır. Bu oranlar sonraki yıllarda (Iaha da yükselmiştir9 Gerçekte Devlet eliyle kurulan bankalar ideolojlk olmaktan çok, bankacılık sistemini ulusallaştırmada özel sermayenin yetersiz kalmasına dayanmaktadırlo. Nitekim gerikalmış ekonomilerde, özellikle tarım, sanayi, madencilik gibi,kısa dönemlerde sonuç alınması olanaksız girişimlerin toplandığı ekonomik faaliyet ahnları ile, Birinci Dünya Savaşı:ndan sonra esnaf ve küçük sanayici gibi ekonomik yönden 5 Gürgfm Çelebican, "Atatürk Döneminde Para-Kredi Siyaseti ve Kurumlaşma Hareketi», Atatürk Dönemı Ekonomİ Politikası ve Türkiye'nin Ekonomik Gelışmesı, AüSBF Yayını, Ankara, 1982, s A.k., s. 25, 7 Ç. Keyder, a.g.e., s İIhan Tekeli, Selim İIkin, Para ve Kredi Sisteminin Oluşumunda Bir Aşama: Türkiye. Cum huriyet Merkez Bankası, Ankara. 1'llll, s G. Çclebican, a.g.m., s A.k., s. 34.

4 104 AMME İDARESİ DERGtSt güçsüz olan ve yeterli krediyle beslel1jllle olanağı bulamayan kesimlere kredi sağlamak amacı'ylakurulmuş kamusal sanayi müesseseleri ortaya çıkmıştırll yılında benimsenen devletçilik ilkesinin bankacılık açısından en belirgin özelliği, büyük ve önemli devlet bankalarının bu yıllarda kurulmuş olmasıdır l2 Özel kesim aracılığıyla anapara biri/kiminin sağlanamaması, ekonomiyi harekete geçirecek finansal kuruluşların oluşturulmasını devletin üstlenmesi sonucunu vermiştir yıhnda kurulan Sanayi ve Maadin Bankası, Devletçe sağlanan sermayesini bankacılık yöntemleriyle sağlayacağı kaynaklarla destekieyerek mali imkanlarını artırmak, bu mali lmdreti s ayesinde sanayi kuruluşlarına açacağı kredilerle bunların kuvvetlenip büyümesine hizmet elmek biçimindeki asıl görevinde başarı sağlayamamıştır I3 Söz konusu banka 1932 yılında Sanayi ve Kredi Bankası'na dönüştürülmüştür. Yeterli akçalı olanaklardan yoksun olaraık kurulan banlka, sermayesizlik ve kadrosuzluktan örgütlenip işe başlayamamış ve bir etkinlik gösteremeden ortadan kalkmıştır. Devletçilik politikasının sanayi hedeflerini gerçekleştirmek için Sanayi ve Kredi Bankası ile Sunayi Ofisi birleştirilerek Sümerbank oluşturulmuştur (1933). Alyni yıl Belediyeler Bankası (sonmdan ilk özel idareleriyle köy idarelerini de kap5ayacaik biçimde İller Bankası'n~ dönüştürülmüştür) bir kamu kuruluşu olarak örgutlendirilmiştir. Bankanın amacı, kent ve kasabaların kamu hizmetleriyle ilgili tesislerinin yapılmasını krediyle desteklemek ve imar plan; arının yapılmasına yardımcı olmaktı yılında ise uygun görülen maden cevherleri ve enerji kaynaklarını işletme ve frnanse etmek amacıyla kurulan Etibank'a yalnızca kurduğu ve katıldığı kuruluşlara kredi verme yetkisi t anınmıştır. Ulaştırma alanındaç,, lışan kamu kuruluşlarmdan Demiryolları'nı finanse etmek üzere Demirbank (1935), denızyolları işletmeleri kurmak ve finanse etmek üzere Denizbank (1937) olıışturulmuştur. Ancak Denizbank uzun ömürlü olamamış, kuruluşunu izleyen yıllarda bu alandaki işletmeler Devlet Denizyolları İşletme Umum MüdürLüğü ile Devle't Limanları İşletme Umum Müdürlüğü adıyla katma bütçeli iki idare altında yeniden o~ganize edilmiştirh yılında kabul edilen 3202 sayılı Kanunla Ziraat Banlmsı, sermayesinin tümü devlete ait bir kamu kumluşu durumuna getirilmiş ve bankaya «faaliyetini ziraı sahada teksif etmekle beraiber diğer her nev',i banka muamelelerini de yapma» görevi verilmiştiris.. Esnaf ve sanatkarlam kredi sağlamak üzere Halk Bankası ve Halk Sand.kları kurulması 1933 yılında 2284 sayılı Kanunla gerçekleşmiş, ancak banka 1938 yılında çalışmasına başlayabilmiştir. 11 Bedri Gürsoy. «Türkiye'ele S"nayileşme ve Kamusal Kredi», Cumhuriy,et'ln SO'nci Yılında Türkiye'de Sanayileşme ve Sorunlan SemIneri, AOSBF Maliye Enstitüsü Yayınları No: 36, Anbra, 1975, s, Memcluh Yaşa vd" Cuınh;'riyet Dönemı Türkiye Ekonoınlsi, Akbank Kültür Yayını, İstanbul, 1980, s. 470, 13 Kemalettin Apak vd., Türkiye'de Devlet Sanayi ve Maadln İşlebneleri, İzmit, 1952, s, \4 Memduh Yaşa vd., a.g.e., s İstanbul İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi, Türk Ekonomisinin 50 Yılı, Cumhuriyete 50 Yıl Armağanı, İstanbul, 1973, s. 192.

5 TÜRKİYE'DE KAMU BANKACILlCı 105 Böylece 1940'lara doğru bankacılık sistemi üzerinde devlet denetimi y0 ğunluk kazanırken, 16 yerel, 1 yabancı ve 1 devlet bankası tasfiyeye gi'tmiş tir. Bu bakımdan günümüzdeki bankacılık sisteminin çatısının 1940'lı yıllarda kurulduğunu söylemek yanlış olmaz. Anıhn yıllarda yalnızca yeni bankalar kurmakla sistemin tümünün denetlenmesinin olanaksızlığını gören yönetim, müdaıhalenin hukuki çerçevesini de çizmeyi yararlı bulmuştur tarih 2243 sayılı MeV',duatı Koruma Kanunu, aynı yılçıkarılan 2279 sayılı Ödünç Para Verme İşleri Kanunu, 2243 sayılı Yasayı yürürlükten kaldıran 1936 tarih 2999 sayılı Bankalar Kanunu hep bu amacı taşımaktaydılar yılları arasında izlenen durgunluk evresinin ardından yeni bir gelişmeye tanık olunmaktadır. Bu gelişme özel anaparayla kurulan bankaların sayısındaki artıştır. Ni'tekim yıllarında altı tane özel banka kurulmuşlur. Savaş sonrasında ise, dış bağış ve yardımlarla kaynakları artan devletin ulaşım ağı kurması ve tarımın gelişmesini sağlayıcı pohtikalar izlemesi, tarımm piyasaya açılmasını kolaylaştırmış böylece para ekonomisine geçiş hızi.anmıştır. Piyasa için üretimin genişlerncısi, para ve kredi ihtiyacının artmasını sağlayarak b ankacılı ğı çekici bir faaliy~t alanı durumuna getirmiştirl6 Bu bağlamda dengesiz denilebilecek büyüme 1950 yılından sonra ortaya çıkmıştır. 1950'de 36 oüm banka sayısı 1960'da 59'a yükselrhiştir. Anılan dö nemde 7 ulusal, 2 yabancı banka faaliyetine son verirken, 3'ü özel yasayla olmak üzere 26 yeni banka kurulmuştur. Banka sayısındaki bu artış doğal olarak şube sayısını da uyarmış ve evresinde şube sayısı 535'den 171O'a yükselmiştirn. Anılan evrede konsolidekrediler % 746'hk artışla 9.5 milyar TL.na, konsolide mevduat ise % 624'lük bir artışla 7,7 milyar TL. tutarına ulaşmıştır. Bu artışın m,taya çıkm~smda özel bankacliığın uygun bulduğu ortamdan yararlanaralk atağa kalkmasının etkisi olduğuaçıktır. Elverişli ortamı oluşturan nedenler ise genişletici para polhikası, ticaret ıkesimindeki gelişmeler, ekonomideki panısallaşma olgusu, yatırımlardaki artış ve tüm kesimierde beliren kredi gereksinmesi biçiminde sıralanabilir döneminde kamu bankacılığı alanmdalki önemli gelişmeler şöyle özetlenebilir: 1952 yılında Dt3VIet Denizyolları Ve Limanlar İşletmesi Umum Müdürlükleri yeniden düzenlenmiş ve Denizcilik Bankası adıyla yeni bir statü kazanmıştır. Bankaya mevduat toplama ve kredi açma olanağı verilmiştir. Daha önceleri de mevduat uoplayaıbilmekle birlikte kredi açamayan Et~ba!1,k ile kredilendirme yetkisini kendine bağlı girişimkr için kullanabilen Sümerban:k şııbeler oluşturarak yeni hizmet alanlarına yönelmışlerdir. Kuruluşlarında, adı geçen bankaların bankacılıık faaliyetlerinin ana kuruluşların ihti~as alanları olan tekstil, madencilik ve denizcilik kredileri alanlarıyla sınırlıkalması düşünülmüşken, bu gerçekleştirileınemiştir l8. 16 Memduh Yaşa vd., 2l.g.e., s Tevfik Çavdar vd., Türkiye'de Toplumsal ve Ekonomık Çellşmenln 50 Yılı, Başbakanlık Devlet İstatistik Enstitüsü Yayın No: 683. Ankara, 1973, lo Memduh Yaşa vd., a.~.e., 5.' 475.

6 106 A..II;fME İDARESİ DERGiSİ AnıIan dönemde özel banka S'tatüsünde olmalan gel'eken ancak yasayla kurulan iki banka ortaya çıkıyor: T. Vakıflar Bankası (1954) ve T. Öğretmenler Bankası (1959). Taşınır ve taşınmaz mallar karşılığında kredi aç-, mak, taşınmaz alış verişi ve her tür banka işlemlerini yapmak üzere kurulan T. Vakıflar Bankas'ı, gerçekti; bir karma girişim niteliğindedir. T. Öğretmenler Bankası ise Milli Eğiiim Bakanlığı'ndaki memur ve öğretmenlere konut yapımı için kredi açmak, vadeli konut yapmak, yapı, onanm ve!taahhüt işleriyle ilgilenmeık üzel'e kurulmuştur. Ancaık zaman içinde bu görev alanından sapma gösterel'ek, yasada belirtilen etkinlikleri yerine getirmekten uzaklaşmıştır. Siyasal iktidarın izlediği Hberal siyasa çerçevesinde devletin bankacılık kesimindeki özel kuruluşlara anapara katılımında bulunmaya özen gösterdiği biliniyor. Bu dönemde başta T. Ticaret Bankası, T, Kredi Bankası, T. Bağcdar Bankası, T. Tütüncüler Banıkası, İşçi Kredi Bankası, Maden Kredi Bankası, Raybank ve Şekerbank'a toplam 15.4 milyon TL. anapara katılımı yapılmıştır. 1950'li yıllardan sonra hızla gelişme dönemine giren bankacılık uygulamalan, 2999 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde etkin biçimde denetlenemeyinee yeni bir bankalar yasasına gereksinme duyulmuş ve 1958 yılında çıkarılan 7129 sayılı yasa öncokinden değişik bir anlayışla hazırlanmıştır. Bu farklı anlayış, özelliıkle bankacılığın yalnızca ticari bir faali~yet olmayıp, kamu menfaatleriyle sıkı bağları olan bir sektör olarak idrak edilmesinden ikay~ naklanmaıktadıı" yılında istikrar tedbirleri yürürlüğe konduktan ve 1960'da önemli siyasal değişiklikler olduktan sonra, ekonomi belli bir süre istikrara kavuşmuştur. Ancak özellikle 1960 yazından başlayarak bankalar üzerinde fiili bir tazıyik tatbik edilmiş, bazı bankalar,kapanmış ve bankalardan başlangıçta önemli ölçüde mevdua t çekilmiştir. Kısa süren bu ara dönemde tasfiye edilen ve faaliyetlerini durduran bankalar şöyle sıralanabilir: Doğubank, Esnaf ve Kredi Bankası, Sanayi Banıkası, Bor Zürra ve Tüccar Bankası, Türkiye Birleşik Tasarruf ve Kredi BankasılO. Planlıdönemin başlangıcı olan 1963 yılına gelindiğinde, mail hizmetle rin % 6O'ından fazla birkısmı, kamu kuruluşlarınca yürütülmekteydi21. Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, bankacılık kesimin'deki görünümü şöyle yansıtıyordu: «Bankalar arasında mevduat toplamak için sert bir rekabet vardır. Bankalar sistemi dağımk olup, risk santralizasyonu mevcut değildir. Kredileri ihtiyaca göre dağı'tma fol1lksiyonu yapılamamakta, sağlam bankacılık ilkelerine bağlı kalınmamaktadır. Yatırım bankaları mahdut ve kifayetsiz olup, geiiştirilmeye muhtaçtır.,,22 Nitekim planlı dönemde Türk bankacılığı farklı kredi Hüiyaçlarına.cavap vermek üzere kurulan ihtisas bankalarının gelişmesine tannk olmuş~ur. Bu dönemde bankaların sayısı bir öl 19 A.k., s A.k., s DPT, Kalkımna Plaııı Birinci BeŞ Yıl (1963 ı967), Ankara, 1%3, s A.k., s, 114.

7 TüRKİYE'DE KAMU BANKACILI~I 107 çüde azalmış, özkaynakları genişlemiş,çok şubeii bankacılığa doğru yöne!inmiştir. Buna ıkarşılık plan amaçlarına ulaşmak is,teğiyle kamunun bankacıhk kesimine müdahalesi ve yön verme çalışmaları yoğunlaşmıştır sonrasında kamu bankacılığıalanmda iki kuruluşun oluşumu dikkati çekmektedir: T.C. Turizm Bankası (1962) ve Devlet Yatırım Bankası (1964). T.C. Turizm Bankası, 1955 yılında kumlan Türkiye Turizm Ba.'1lkası'nı devralanlık oluşturulan bir ihtis'as bankasıdır. Devlet Yatırım Bankası ise, kamu iıktisadi teşe!bbüslcrine orta vadeli yatınm kredisi sağlamaık ve gerektiğindeborçlanma,güvencesi vermek üzere oluşturulmuştur. Bu arada özel sanayinin orta vadeli yatırım kredisi gereksinmesini karşılamak üzere ahı bankanın katılmasıyla Sınai Yatırım ve Kredi Bankası meydana getirilmiştir (1963). İkinci Beş Yıllıik Kalkınma Planı ise, banka sayısındaki artışın özendirilmemesi, hattakıüçük bankaların birleştirilmesi, sınırlı kaynaklarla yeni uzmanlık banikaları kurulmasından kaçınılmasr, mevcut yatırım ve kalkınma bankalarının ülkeye yayılması ayrıca özel kesim yatırım bankası kurulmasını önermekteydi24 Bu dönemdeki,gelişmelerden önem taşıyanı T.C. Merkez Bankası Yasası'nın değiştirherek, 1211 sayılı Yasanın yürürlüğe konulmasıdır. Söz konusu yasa, devlet müdahalesinin kapsaırunı genişleten bir nit2liktedir. Y~sayla, Banka Kredileri Tanzim Komitesi'nin görevleri bu bankaya devrediliyor, taksitle satış yapan bırum ve kuruluşların Ikredi koşullarını belirleyerek, kredi piyasasının geniş bir kısmı üzerinde aktif bir rol oynaması benimscniyor ve ıpara.ikredi konusunda daha fazla söz sahibi olması sağlanıyordu2s Yasada bankanın yetkherini bağımsız olarak kullanma sı öngörülmekle birhkte uyb'ulamada banka hükümetin etkin denetimi altındakalmıştır26 Üçüricü Beş Yıllıik Kalkınma Planı'nın üzerinde durduğu önlemler, bankaların sabi,t masraflarının düşürülmesini sağlayıcı yönde birleşmderinin desteklenmesi ve kamu fonlarına dayalı yeni ihtisas bankası kurulmamasıdır. İşçi biriktirimlerinin değerlendirilerek, yatırımlara yöneltilmesine ilişkin önl~m, DeYlet Sanayi ve İşçi Yatırım Bankası'nın kurulmasıyla (1975) bir bakıma. gerçekleştirilmiştir. Planlı dönemde bankacılık alanında yeni kuruluşlar sınırlı kalmış, eskiden kurulmuş olanlar 'tasfiye ya da birleşme ile sayının azalmasına yol açmıştır. Yeni kuruluşların kalkınma baııkacılığı alanında gerçekleştiği söylenebilir27 23 Gürgfm Çclebican, «Bankalar Sistemi Yapısı, Sorunları ve Çözüm Yoııarı». 2. Türkiye İktisat Kongresi İç Ticaret.ve Himıetler Komisyonu Tebliğleri, C. VII, DPT Yayın No: 1783, Ankara, 1981, s DPT., Kalkııuna Planı İkinci Beş Yıl , Ankara, 1%8, s A. İlhan Eronat. «1211 Sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Yasası», AİTİA Dergisi, C. III. S. 1., Ankara s Avni Zarakolu, Cumhuriyet'in 50. Yılında Memleketinıizde Bankacılık, Ankara, 1973, s Memduh Yaşa vd., a.g.e., s. 482.

8 108 AMME İD,a.RESt DERGİst TÜRK BANKACıLıK SiSTEMİNİN GENEL NİrnLİGi SistemeTicari Bankacılık Uygulamaları Egemendir, Uzmanlık Kredileri ikincil Önem Taşımaktadır. Türk bankacıbk sistemi, 19. yüzyıl Alman bankacılık mod~linden geniş ölçüde esinlenen bir kuramsal yapı çerçevesi içinde oluşmuştur. Bu baıkımdan sistemimiz, kısa/orta vadeli biriktirimleri topl<:<yan, kaynaklarını kısa vadelikredi olarak kullandıran ve genellikle yatırımdan kaçınan bir nitelik taşımaktadır. BmJlkacıhk sistemimizdeıki ticari banka sayısı 24'tür. Buna, 1980 sc'nrasında ~ayıları hızla artış gösteren yabancı bankalar (ki toplam sayıları 1980'de 4, 1981'de 7, 1982'de 9, ve 1983 yılı başlarında lo'dur) eklendiğinde, toplam 34 bankanın iç ve dış ticarede uğraştığı. görülür yılında milyar TL., 1982'de 1.384,2 milyar TL. ticari kredi açan bankacılık sistemimiz, ıbu yıllarda sırasıyla ve 539 milyar TL. tutarında uzmanlık kredisi açmıştır. Toplam kredi hacmi içbde u1jmanlık kredi lerinin yeri, bir yılda % 31.6'dan % 27.6'ya düşmüş bulunmaktadır. Ülkenin ekonomik gündeminin değişmez başlığı olan kalkınma ve gelişme ile, bankacıhk sisteminin kredılendirme siyasasının uyumlukgösterdiğini savu:.'1mak, bu açıdan olanaksı>zdır. Çünkü ticari banıkacıhk, kredilendirme işlemlerinde ilke olarak, sağlamlık, işlerlik ve her şeyden önce de karlılık koşullarını gözetir. Kredilerin stakiama için kullanılmasından kaygı duymaz, ödemeler bilançosu türiirrden makro büyüklükleri gözardı ertme eğilimindedir. Yine de sermaye piyasasının çeşitli nedenlerle geliştirilernemesi ve sayıca sınırlı yatırım bankalarının kaynak açığı, tutarı büyük boyutlara ulaşan kısa vadeli ticari kredilerin değişik yollardan orta/uzun vadeli krediler olarak kullanılması sonucunu vermiştir. Böylece orta/uzun vadeli iş 1.ctme ve yatırım kredilerinin önernlice bir bölümü kısa vadeli ticari kredilerle beslenegelmiştir. Öte yandan T.C. Merkez Baııkası'mc mevduat ve ticaret bankalarını, banka plasmanlarının en az % ıo'unu pı:ıojeye bağlı yatınm, tevsi ve modemleştirme ile ilgili orta vadeli sanayi, maden, gemi yapımı ve turizm kredileriyle, faaliyete yeni başlayacak her türden teşclbbüslere yine orta vadeli projeli işletme kredilerine ayırmaları zorunluğunu gtiren Mart/1970 tarihli kararı ile; daha sonraıki ticaret bankalarının kaynaklannın % 20'sine kadar varan böiürrıünü orta ve uzun vadeli yatırım kredilerine tahsis etmeleri olanağını getiren Ocak/1976 tarihli T.C. Mepkez Bankası Tebliği olumlu sonuçlarım vermeye başlamış i>ken, 1980 ortal'annda kredi faizlerinin çok yükselmesi bu olumlu gidişi durdurmuştur. Ppoie finansmanına geçilmesinde, enflasyon nedeniyle bankalarda toplanan mevduatın sürekli artacağı ve bir kısım vadesiz mevduatın vadeliye dönüştürüleceği düşüncesi önemli bir rol oynamıştır. Kısaca Cumhuriyetin kuruluş yınarından bu yana devletin uzmanlık (ih >tisas) bankacı!ığı alanında izlediği tüm çabalara karşın, sağlanan gelişme doyurucu olmaktan uzak kalmıştır. Özel kesime dönük kalkınma ve yatırım batjikacllığı yapan kuruluş sayısı ise yalnızca iki olup, bunların kaynaklarının da yeterli olmadığı bilinmektedir2b 28 DPT., 1982 Programı, s. 86.

9 TÜRKİYE'DE KAMU BANKACIUt"Jı 109 Asıl amaçları baijikocıhğın tüm işlevlerini yerine getirmekten çok özel yasalarla kendilerine verilen görevleri yürütmek olan kamusal uzmanlık bankaları da, sınırlı kaynaklai'lmn önemli sayılacak bir bölümünü kısa va 4eli ticari kredi olaralk ayırmaktadır. Kamu bankalarının, özel girişime kullandırdığı ticari krediler, toplam kredilerinin % 44'ünü aşmış durumdadır. Kuşkusuz kara geçmeyi ya da karlılığı sürdürmeyi hedef alan bu uygulama, öte yandan,kaynakların amaç dışı kullanımı sonucunu da doğurmaktad'l:r. T. Bankalar Birliği'nin 19&2 yılı'na ait verilerine göre, toplam plasmanlarının T.C. Ziraat Bankası % 22, T. Halk Bankası % 19.2, T. Emlak Kredi Bankası % 52.4~ünü ticari krediiere ayırmışlardır. Özel yasalarla kurulmuş kamu bankalarının sözkonusu yılda açtıkları milyar TL. tutarındaki ticari kredinin % 76.8'i kısa vadelidir. Bu durum, sistemin ge\lel eğilimine kamusal uzmanlık bankalarının da. uyduklarını ortaya koymaktadır. Siste.min Verimlilik ve Rantabilite Durumundaki Gelişmeler. Bankacılık sistemimizin yıllarına ilişkin rantabilite ve verimlilik durumunu ortaya koyan rasyalar, Çizelge l'de kamu, ticaret ve yabancı bankalar kümelerine göre verilmektedir. Çizelgelerdeki sınıflandırmaya Türkiye Bankalar Birliği'nin gruplanmış verileri (özel yasayla kurulan bankalar, diğer mill)' bankalar, yabal1cı balıkalar) esas alınmakla beraber, izlediğimiz amaç yönünden bazı değişikhkjer yapılmıştır. Kamu bankaları.kürrıesindeki oranlar, T.C. Merkez Bankası, Devlet Yatırım Bankası, DESİYAB, Sümerbank, Etİbank, Denizcilik Bankası, tner Bankası ile özel yasayla kurulmuş olmasına karşın T. Öğretmen Bankası verilerini kapsamamaktadır. Adı geçen son banka özel bankalar arasında değerlendirilmiştir. ÇiZELGE 1: BMTKACILIK SİSTEMİNİN RANTABtLİTE VE VERİMLİLİKRASYOLARI ( ) Yıllar Dönem Rasyolar Ortalaması Bilanço Karı Toplam Kaynak Kamu Bankaları Ticaret Bankaları Yabancı Bankalar Toplam Gelir YılOrtalaması Toplam Kaynak Kamu Bemkaları Ticaret Bankaları Yabancı, Bankalar YılOrtalaması

10 110 AMME İDARESt DERGİst Toplam Gelir Toplam Masraf Kamu Bankıaları Ticaret Bankaları Yabancı Bankalar ] YılOrtalaması Personel Gideri Toplam Masraf Kamu Bankaları Ticaret Bankaları Yab-ancı Bankalar Yıl Ortalaması ' Toplam Gelir Personel Gideri Kamu Bankaları Ticaret Bankaları Yabancı Bankalar YılOrtalaması KAYNAK: Türkiye Bankalar Birliği. Toplam kaynakların (ödenmemiş sermaye ve zarar gözönünde bulundurularak) karlılığını veren rasya, dönem ortalaması olarak, yabancı bankalarda % 2.5, ıkamu bankalannda % 1.5 ve ticaret bankalarında % O./'dir. Söz konusu rasya, kamu b-ankalarında 1981 yılına kadar artış gös,termiş, ticaret bankalarında ise azalma eğiiimi 19S0'de başlamıştır. Köklü önlemler alanmadığı ta'kdirde bu egilimin içinde bulunduğumuz yıl ve gelecek yıllarda da sürmesi kaçınılmazdır. Gayrisafi rantabilite rasyasu da denilen ve kaynakların gelir yaratma gücüiliü veren ikinci rasyo, toplam gelir/toplam kaynak oranını vermekt~dir. Dönem ortalaması olaralk bu rasyo, ticaret bankalarında % 15.5, kamu bankalarında % 13.7 ve yabancı bankalarda % 12.6 değerlerini vermiştir. Her üç ikümede de bu rasyanun yükselme eğilimi gösterdiği anlaşılmaktadır. Masrafların gelir yaratma gücünü ortaya koyan prodüktivite (verimlilik) rasyosu, yabancı bankalarda % 124.5, kan'ıu ban:kalarmda % 112 ve ticaret bankalarında % 104.9'dur. Bu rasya kamu bankalarında 1981'e değin hızlı bir artma göstermiş, ancak son iki yılda tüm sistemde azalmaya başlamıştır. Toplam g1derler içinde personel giderlerinin payını ",eren rasyo ise son yrllarda tüm sistemde önemli ölçüde düşme göstermiştir yılında ortalama % 41.3 olan bu rasyo, 1982 yılında % 16.9'e düşmüştür. Düşme eğiliminin en yoğun olduğu küme ise kamu bankalarıdır.

11 TüRKİYE'DE KAMU BANKACıııGı 111 Personel giderlerinin prodük.ıtivitesi (gelir yaratma kapasitesi) olarak yararlanılan rasyo ise belirgin artışlar göstermektedir. Öyle ki 1979 yılında sis"tem ortalaması % iken 1982'de % 669 olarak gerçekleşmiştir. Personel giderlerindeki arıtış eğiliminin azalmasıyla ortaya çıkan bu sonuç, en açık biçimde kamu bankalarında gözlenmektedir.. T.C. Merkez Bankası'nın Sistem içindeki Etkileme - Yönİendirme Gücü Yakın Dönemde Azalmıştır. Türk hanlkacıılk sistemi, odağında T.C. Merkez Bankası'nın yer aldığı bir yapı oluşturur. Bu yapı içinde, söz konusu banka, ülkenin para ve kredi politikasını yürütmekle görevlidir. Ayrıca, «ödünç para verme işlerinde ve mevduat kabulünde alınacak ve verilecek azami faiz oranlarf ile temin edilecek sair menfaatlei'in ve tahsil edilecek masrafların mahiyet ve azami hadlerinin ve mevduatta. vade müdde\tlerinin,tayini ve bunların yürürlıiik zamanlarının 'tesbiti için Yüksek Planlarr,a Kurulu yoluyla Bakanlar Kurulu'na 'teklifte buluruna yetkisi» de T.C. Merkez Bankası'na tanınmıştır. Gerçekten de butün ülkelerde merk~ bankaları, reeskont ve avans faiz oranlarını saptayarak, bankalal'la karşılıklı görüşmeler yaparaık, faiz konu. sunda bankalararası anışmalara müdahale ederek, bankaların liıkiditelerini genişletici veya daraltıcı önlemler alarak, faiz oranlarının oluşmasında düzenleyici ve yol gösterici bir roloynamaktadır. ABD gibi serbest piyasa ekonomisi sisteminin öncülüğünü yapan bir ülkede, dolaylı önlemlerle faizi etkiiemek bir yana, faizleri saıptama yetkisi dahi Merkez Bankası işlevini gören Federal Reserv'e ah bulunmaktadır. Bu ülkede ancak 1983 yılı başından itibaren A.B.D. dolarından (yaıklaşık 550 bin TL.) yüksek tasarruf mevduatı faizinin senbest bırakıldığını anımsatırsaık, Merkez bankalarının bu konudaki yetkilerine ve uygulamalarına tipik bir örnek vermiş oluıuz29 Türkiye'de siyasal iktidarların mali danışmanlığı görevini üstlenen T.C. Merkez Bankası ile T. Bankalar Birliği'nin kendilerine tanınan yetkilerini kullanmaları 1980 ortalarından sonra olanaksız duruma gelmiştir. Osmanlı döneminden bu yana devletin belirlediği faiz rejiminin, tarihte ilk kez biraz da yasalar zorlanarak Merkez Bankası'nın özel bankaların güdümüne sokulması ile köklü bir değişikliğe uğratıldığı görüşü, konuyla ilgilenen akademik çevrelerde pi:!k çok taraftar bulmuştur. Devletin Sahip DMuğu ya da Denetlediği Bankalar Sistemde Ağırlıklı Konumdadır T.C. MerkeZ Bankası ile özel statü taşıyan T. Öğretmenler Bankası dışında kalan kamu bankalarının sistem içinde taşıdıkları ağırlığı şu veriler kamtlamaktadır: 1982 yılında, kamu bankaları tüm bankacılık sisteminin ödenmiş sermaye ve ihtiyatlarının % 63.8'ini *, toplam mevduatın % 36.1'ini (tasarruf mevduatının % 35.4'ünü, resmi mevduatın % 59.5'ini) toplam kredilerin % SO.2'sini, toplam şube sayısının % 41'ini, ve toplam personelin % 48.3'ünü elinde bulundurmaıktadır. Bu oranlar, kamu bankalarının 29 Öztin Akgüç, "Faiz Serbestisi», Milliyet, * Kamu bankaları olan Etibank, Sümerbank ve Denizcilik Bankası'na ilişkin bil8.ııço veri leri bankacılık dışındaki etkinlikleri kapsamaktadır. Bu nedenle söz konusu oran olduğundan yüksek görünmektedir.

12 112 AMME İDARESi DERGİst finansal piyasada gerek birimirimleri toplamak, gerekse krediiendirme konusunda önemli bir ağırlığa sahip olduğunu göstermektedir. Ticaret Bankaları Gibi Kamu Bankaları da "ŞtJ.be Bankacılığı» Yöntemini Lz lemişlgrdir. Türk bankacılık sisteminin beliııgin niteliklerindem biri de, şubelcşmeye aşırı önem vermesidir yılında banka başına LO şulbe düşerken, bu sayı 1971'de 75'e, 1982'de 136'ya yllkselmiştir yılı öncesinde faiz rekabetinin olmaması, bankaları şulbe rekabetine yöneltmiş:tir yılı sonunda tüm şube sayısı olaraık belirieınmiş:tir. Şubderin % 41'i özel yasayla kurulan kamu bankalarına, % 56,7'si ise ticaret bankalarına aittir. Maliye Bakanlığı 1974 ve 1978 yluarında çıkardığı genelgelerle, yeni şube açılmasını kısıtlayan önlemler getirmiş, bunun sonucu şube artış oranı, özel likle son yıllarda düşme göstermiştir. Özel Ticaret Bankalarının Bir Bölümü Holdinglerle Sermaye Sahipliği ve Kredi İlişkisi İçindedir. Holdinglerin banka sahibi olmaları 1970'li yıllarda başlamıştır. Aslında <'bir yatırım ortaklığı niteliği taşıyan, ancak sahip olduğu paylar açısından şirket yönetimlerini de üstlenen holdinıgler, büyüme süreçleri içinde kendi oto-finansmanlarım ıkarşılamakta güçlük çekti,kieri için, banka sahibi olmaya yönelmişlerdir. Bankalar sahip oldukları fonla:--ı iştirakçilik ve portföyoluşturma yoluyla, holdinglerin eline vermişlerdir. Söz konusu bankaların kredilendirrne ve döviz kullandırma işlemlerinde sahipleri olan fiııma ve holdingleri,kayırmaları olağan görülebilirse de, bu duıumun fırsat eşitliği yönünden sakıncalar taşıdığı açıktır. Mali sermayenin ticaret ve sanayi sermayesinin elinde birikmesinin toplumsal açıdan ortaya çıkardığı sorunlar, Batı 'uygulamasında yakından bilinmektedir. Türkiye'de de giderek az sayıda aile ya da kişi elinde toplanmaya başlayan mali sermavenin, daha büyük boyutiara ulaşmasının engellenmesi ve mevcutiarın da bu bağlamda değerl~ndirilmesi gerekmektedir. Nitekim 70 sayılı Kanun Hükmündeki Kararnamenin getirdiği hükmün, bu kıonuda bir ölçüde etkili olması beklenir. Aynca ticaret bankalarının pek çoğu öteki ticaret bankalarının, dahası yatırım bankalarının sermayelerine, dolayısıyla yönetimlerine egemen olmuşlardır. Bankalar arasında bu türden sermaye katılımlarının ortaya koyduğu sakıncalar da Batı ülkelerinde açı1kca gözlenmiştir. Bu tür girişimler, en. liberal ekonomi olarak nitelenen Birleşik Amerika'da suç oluşturmaktadır. Birleşik Amerika'da ıbanıkaların birbirlerinden karşılıklı sermaye payları satın almaları ve aralarında faiz anlaşmaları yapmaları yasaklanmıştır. Çünkü bu türden uygulamaların, ilıkece serbest yapışmayı zedelediği görüşü egemendir. Buna karşın Türkiye'de, 24 ticaret bankasından 18 tanesi belirli holdinglerin veya grupların mülkiyetinde ve denetimindedir. Bu durumda bankacıhk alanında bir yarışmanın söz konusu olması olanaksızdır. Bankalar, Yoğun Bir Katılımcılık (İştirak) Uygulaması lçindedirler. Sistemdeki ticari bankaların herr,.en tümünün ticari ve sınai girişimlere anapara katılımında bulunmaları, uzun vadeli yatırımları bu yoldan finanse eder duruma gelmelerine yol açmıştır.

13 türkiye'de KAMU :BANKACıLIÖI 113 Bankacıhk sisıteminin katılımcılıık uygulamasına yönelmesini etkileyen faktörler. farklıdır. ~ürk özel bankacılığı açısmeian bakıldığında «karlılık» motifi, kamu bankacılığı uygulamasında yerini «sosyal fayda,hizmet kolaylığı, özel sekrorün katılmadığı konulara girme» kavrarrılanna terkeder. Hatta kamu banklarının iştirak uygulamasım, özel kanunlarındaki hükümler yakından ilgilendirir30 Kamu bankalarının 1970'lere değin ön planda görundüğü katılımcılık uygulamcjarı, daha sonra yoğun biçimde özel bankalar tarafından da izleniniştir. Nitekim 1982 yılı sonu Hibariyle özel yc:salarla kurulmuş bankaların katılım 'tutarı 18.5 milyar TL., yabancı bankaların 625 milyon ve ticaret bankalarının 62.4 milyar TL.'ye ulaşmıştır. Bir önceki yıla göı-e kamu bankalarının katılımlarının nominal tutarı 6.5 milyar TL. (% 54.6) artarken ticaret b,mkalarmdaki artış 30.4 milyar TL. (% 95) olmuştur. Buna koşurt olarak, katılımlardan sağlanan kar paylan 1982 yılı sonunda kamu bankalarında bir önceki yıla göııe % BS aıctarak 1 milyar TL.na, ticaret bankalarmda ise % 83 arıtarken 3.9 milyar TL.na ulaşmıştır.. KAMU BANKALARıNıN GÜNCEL SORUNLARI Türkiye'dekamu bankalarının sorunlarının büyük bir bölümü, sistemin geneldeıki sorunlarından 'C.ayıutlayarak ele almak olanaksızdır. Kaldı ki, ekonomik yapıdan ayrı olarak bir bankacılık sisrt:eminin salt kendine özgü S'OnmIarından söz etmek bile gerçeıkd değildir. Gerçekten Bankacılık sistemi bir ekonomik düzenin tüm yönlerini yansıtır. Bu bakımdan bankacıjık kesimindeki sümnların genelde sağlıklı işleyen bir ekono~ik yapıya ulaşıldıkça çözülmesi beklenir. Sistemin biitün olarak yüzyüze bulunduğu somnlaı-a da bir ölçüde değinmekle birek!te, kamu bankaları özelinde sorunları ele almakta yarar görüyoruz. Faiz Sorunu. Faiz oranlarının göreli serbestisi çerçevesinde 'oluşan 1 Temmuz bankacılığı uygulaması, yakın dönemde özellikle,kamu bankalarını özel bankalar karşısında faiz rekabetinde dezavarıtajlı bir duruma düşürmüştür. Bu açıdan giriş 'bölümünde de değindiğimiz faiz konusu üzerindeki tartışmaları kısaca ele almak gerekli görülmüştür. Bir görüş, Türkiye'de faizin bir fiyat olarak, diğer fiyatlar gibi bir oluşuma bırakılması konusunun iyi lmvr2mlamamasından yakmrrıaktadır ortalarında geçilen uygulama, mantıksalolarak piyasada faizin, pnranın istem ve sunumundan oluşan bir ekonomik olay biçiminde değerlendirilmesini öngörmekteydi. Böylesi bir sis,temde Hükümet ya da Merkez Bankası, faiz' fiyatını yalnızca gerekli duruml:uda ve piyasakuralları çerçevesjnde değiştirerek, diizenleme hakkını elinde tutmalıydl. Mevduat ile kredi arasındaki organik bağ, ancak risk bktcirü gözönünde bulundurularak sağlıklı biçimde kumlabilirdi. Bu bakım 30 Tezer Öcal, «Bankalarımızda İştirakçilik Uygulaması», AİTtA Dergisi, C. III, S. 1, Ankara, 1971, s Necdet Durakbaşa, «Bankacl1ığımızda Faiz ve Kredi Uygulaması, Banka ve Ekonomik Yerum!ar, Yıl. 19, S. 2, 1982, s. 7-8.

14 ;14 AMME İDARESİ DERGtS! dan özendirilecek sektıör ve yöreler de fon faizi, faiz farkı iadesi gibi yapay uygulamalar yerine, başka yöntemlerle - verıgi indirimi veya bağışıklığı tanınması, altyapı kuruluşların önem verilmesi, enerji fiyatlarında ayarlamabr - ile yerine getirhebilmeliydi. Türkiye'de faizlerin bir ölıçüde de olsa serbestleştirhmesi,kendiliğindeıı yükselme eğilimi olduğunu orıtaya koymuştur. Fon sunumu yeterince aı.ıtmlamııyer ve fon isteminde sürekli bir artış ya da canlılık bulunuyorsa, doğal olarak faizin düşmesini beklememek gerekir. Bu bakımdan yüksek faizlerin yarattığı solunları giderme.k için devlet müdahalesi iki açıdan gerekli görülebilirdi: Firmaların kredi sıkıntılarını azaltmak ve yatırımları hareke'te geçirmek. Devlet müdahalesinin sakınca yaratacağı noktaise, tasarruf mev duatmdaıki azalma ile 'ortaya çıkacaktır. O Zilman da devlet sonuca müdahale yerine, en azından fon sunumunu sınırlayan nedenleri ve fion istemini finans 'kuruluşiarı üzerinde yoğunlaştıran yapıyı etkileyecek önlemleri almak c!urumunda kalacaktır 32 Yakın dönemdeki uygulama, kredi isteminin yüksek faize karşın canlılığını koruduğunu gös-tet-miştir. Kredi isteminin artış nedenleri olarak, sınai kuruluşların yabancı kaynak/öz kaynak oranının yüks.ekliği, işletme sermayesinin yetersizliği, firmaların YÜks.ek maliyetli kredilerle uğrayacakları zararı işin durdurulmasıyla uğranı 1 acak zarada karşılaştırmaları Ve minimum zararla da olsa kredi talebini sürdürmeleri, TL.nin hızla değer yitirmesi, kur farklarının ve ithalat mahyetlerinin hızlı artışı ve iç piyasadaki daralmanın bazı sektörlerdeıki firmaları stok finansmanına zorlaması gösterilmektedir. Bu bakımdan diğer görüş, yüksek fa.izin finansal piyasa açısından büyüttüğü riskleri azaltmaık ve sakmcalı gidişi durdurmak için faiz oranlarına devletin kaııışmc:s1l11 bir zorunluluk gibi gös:termektedir. Ancak kredi faiz oranları düşürülünce zaten yoğunluğunu koruyan k:edi isteminin çok daha büyük boyutlarda ortaya çıkm:asıkaçınılmazdır. Öte yandan mevduat faizlerinin düşürülmesi ile mevduat artış hızında duraklama hatt a azalma olacağı kesindir. N1t~kim mevduat faizleri açısından büyük bankaların, kredi faizleri yönünden büyük sınai 'kuruluşların, enflasyon oranlarındaki gelişmelere koşut olarak yeni düzenlemelere gidilme'sini istedikleri gözlenmektedir. Aslında Türkiye'de bankacılık sisteminin güncel bir konu durumuna gelmesine yol açan faiz olayının, ekonominin bütünü açısından önemii bir nitelik taşımadığını İleri süren,görüşler de vardır. Buna göre ülkemizde faiz, gerek tasarrufu, gerekse yatırımları marjinal ölçülerde etkileyen bir araç olaraık görüld"lelidi r. ÇUnkü Türkiye'de biriktirim sahiplerinin, ulusal gelirden daha,çok payalan kişiler oldukları bilinmektedir. Belirli gelir grupla. rında bulunanların biriktirim yapabilme olanağı ya hiç yoktur ya da çok "ınırlıdır. Bu b<,kımdan faizleri yükseltilmesi, yüksek gelir gruplarında yer danların ar<:;smda bir bölüşüm olayına yol açmaktan öte bir anlam "ta51 mamaktadır. 32 Erdoğan Alkin, «Faizler Yine Gündemde», Banka ve Ekonomik Yorumlar, Yıl, 20, S. 1, Ocakj83" s. 5.

15 TÜRKİYE'DE KAMU BANKACILlGI 115 Faiz oranlarının arıtması, yatınmlar1, üretimi ve ulusal geliri de marjinal düzeyde etkilemektedir. Yatırımcı, önem taşıyan öteıki etmenleri kesinlikle gözönünde bulundurmak durumundadır. Gerçekten iç ve dış piyasalaıxlaki gelişm.eler ve fiyat bekleyişleri, yatırımcıların karar vennelerinde daha etkili olabilir. Kaldı ki, faiz oranlarının piyasa koşulları içinde belirlenmesi uygulamasının başanya ulaşabilmesi için her şeyden önce bankacı1rk~esiminin yapısal sorunlarının çözülmesi ve sağlıklı bir yapı oluş.turulması gerekmektedir. Türkiye'deki bankaların a!!qçalı yapıları ile, stok ve akım. hesapları iliş,kiler:ndeki farıklıiıklar, kurumların faaliyet ~onuları ve yasal sıtatülerindeki bir ömck olmayan durumlar, sistemi oluşturan bankaların rekabet yönünden homojen bir yapıya sahip olma koşulunu önemli ölçüde bozma}()tadır33 Özetle Türkiye faiz konusunda, faizin keyfi yönetsel kararlarla saptanması ile, denetimsiz bir faiz serbestisi yaklaşımı arasında bir orta yol bulmak zorundadır, Nitekim serbest piyasa sistemini kabul eden her ülke kendi ekonomisinin gereksinimlerini de gözönüne alan bir yol bulmuştur34. Yüksek Maliyet Sorunu. Türk bankacılık sisteminin pahalı çalışmasına ilişkin eleştiriler uzun bir geçmişe sahiptir. Maliyetlerin düşürülmesinde kısa dönemde kalıcı bir başarı sağlanamayacağı, genelhkle paylaşılan bir görüş Wr. Gerçekıten de 1950'li yıllardan.günümüze tüm bankaların hızlı büyıiime tutkuları, kaynak maliyetleriyle kredi fiyatları arasındaki dengeyi Dozmuş ve arada büviik farklar olmaksızın sistemin ayakta dunnası olanatksız duruma gelmiştir. Ülkemizin banıkacılık sisteminin toplam giderlerindeki hızlı artış eğil imi i 980'li yıllarda da sürmiis:tiijr. Nitekim 1979 yılında 91.6 milvar TL. olan tol) lam giderler, 1980'de milyar TL., 1981'de milya' TL. ve 1982'de ise milya~: TL. olarak gerçekleşmiştir. YıllTk artış oranları sırasıyla % 204.5, % ve % olmuştur. Toplam giderlerdeki artış hızında vc'rli ve yabancı ticaret bankaları ilk sıralarda yer alırken, kamu bankaları onları izlemiştir yılı sonrasında toplam gider artışını belirleyen temel etmen, hank:ılarca öder:en faiz ve komisyonlardır. 8/909 sayılı Kararla mevzuat deği şi,kliğine gidilmeden yetkili organların yetkilerini serbestlik yönünde kullanrr,alan sonucu YÜıkse 1 me gösteren vadeli tasarruf mevduatı oranları, vade dilimlerine göer % 8-26'dan % dolaylarına yerleşirken, vadesiz tasarruf mevduaıtı ile diğer mevduat faiz oranı da % 3'den % 5'e çııkarılmıştır. Ancak bazı özel bankalar protokollerin dışına çı,karak, daha yüksek faizler uygu]amışlardır. Yükselen faiz oranları, enflasyon hızının düşmesi ve diğer ekonomik gelişmelerin de etkisiyle tasarrufların hızla mali kesime yönelmesine yol açmış ve mevduat hacmi büyük oranlarda artmıştır. Mevduatın tür ve vade bileşiminde de vadeli tasanuf mevduatından yana önemli değişmeler olmuştur. Bankalardaki mevduat 1979'da % 61, 1980'de % 77, 1981'de 33 Ahmet Ertu~rul, «l'nflasyonist Beklevişler, Faiz Oranları Ve Serbes! Faiz Uygulaması", Ma liye DergisI, S. 50, Mart Nisan 1981, s Öztin Akgüç, a.g.m.

16 116 AMME İDARESt ljergist % 202, 19&2'de % 155 artış göstermiştir yılı sonunda toplam mevduatın % 19'unu oluşturan vadeli tasarruf mevduatı, 1982 sonunda toplam tasarruf mevduatının % 81.S'ine, tüm mevduatın % 48,4'ün<! ulaşınca bankaların mevduat maliyeti son derece yükselmiştir. Faiz giderlerindeki artışta ilk sıraları özel bankalar paylaşmıştır. Ticaret bankaları döneminde yılda ortalama % 285, yabancı bankalar % 266 ve kamu bankalan % 238 daha fazla faiz ve korriisyon ödenmişlerdir. (!Bkz. Çizelge: 2) ÇiZELGE 2: BANKACıLıK SİSTEMİNİN YILLIK GİDERLERİNDEKİ GELİşMELER (%) ( ) Yıllar Gider Türleri Toplam Giderler Kamu Bankalan Ticaret Banlkaları Yabancı Bankalar Verilen Faiz ve Komisyonlar Kamu Bankaları ~icaret Bankaları Y.abancı Bankalar Personel Giderleri Kamu Bankalan Ticaret Bankaları Yabancı Bankalar Vergi ve Harçlar Kamu Bankaları Tioaret Bankaları Yabancı Bankalar Amortisman ve Karşılıklar Kamu Bankaları Ticaret Bankaları Yabancı Bankalar Diğer İşletme Giderleri Kamu Bankaları Tioaret Bankaları Yabancı Bankalar _. KAYNAK: T. Bankalar Birlijti. Açıklama: Kamu bankalarına ilişkin veriler, T.C, Merkez Bankası, Devlet Yatırım Bankası, DESİYAB, iller Bankası, özel yasayla kurulmuş olmasına karşın T. Öjtretmenler Bankası ve bilanço verileri çok amaçlı olduklarından bankacılık dışı etkinlikleri de i~erdiğinden DenizciILk Bankası, Etibank ve Sümerbank'ı kapsamamaktadır. T. Öğretmenler Bankası 'na ait bilanço verileri ticaret bankaları arasında delterlendirilmiştir.

17 TüRKİYE'DE KAMU BANKACILlÖI 117 Serbest faiz rejimine geçişle birliıkte, Ilievduat toplayıp satma faaliyetinde bankalar lehine olan büyük gelir marji, başlangıçta artmış (1979'da % 'dcıı 1980\le % 'a), ancak daha sonra vade~i mevduat lehine değişmelerle oldukça azalmıştır. Nitekim 1981 sonunda % 12.86~ya gerileyen bu marj. Kasım 1982 Itibariyle % l.84'e yani hemen hemen başabaş noktasına inmiştir. Ayrıca sistemde faiz dışı giderlerin toplam giderl~r içindeki payının, faiz ve komisyon dışı gelirlerin toplam gelirler içindeki payından oldukça büyük olduğu dikıkate alındığında, bankalar lehine olan marjın negalife döneceği, yani bankacılık faaliyetlerinin zararla sonuçlanacağı açıkıtır35 Ancak bu önlemlerden bazıları, sıkıntıda bulunan özel bankaları kurtarma operasyonuna dönüşrriüş ve 1983 Şuibat ayına değin bunlara 40 milyar TL. yardım yapılmıştır. Nitekim 1982 ortalarında sermaye piyasasına işlerlik kazandm:rtak, mali piyasaların içine düştüğü krizi önlemek, Merkez Bankası çabası ile bankacılık sistemini ayakta tutmak, faizleri denetim a:ıtına almak konusunda çalışmalar başlamış ve aynı yılın sonunda çıkarılan 8/5756 sayılı Kararla bankaların sağbkh bir akçalı yapıya kavuşturulmalarını sağlamak üzere, kaynak maliyetlerini düşürmek yoluna gidilmiştir. Söz konusu kararla vadeli tasarrııf rrıevduatı ile kredi faiz oranlarının bankalar tarafından serbest olarak belirlenmesi sona erdirilmiş ve yeni bir sisteme geçilmiştir. Buna göre, kredi (kimi istisnalar dışında) mevduat (bankalar mevduatı dışında) faiz oranlarının, bankalar mevduatı hariç toplam mevduat içindeki payları % 3 ve fazla olan bankalar tarafından belirlenmesi ve Merkez Bankası'nca bir tebliğle yürürlüğe konulması öngörıülmektedir döneminde bankacılık sisteminin faiz ve komisyon ödemelerinin toplam giderlere oranında da büyük artışlar gözlenmektedir: 1980 yılında % 39.3 olan söz konusu oran, 1982 yılında % 69.6'ya çıkmıştır dönerzinde % 35 dolaylarında bulunan faiz ve komisyon öd~eleri, özellikle kamu bankalarında artış göstermiş ve 1982'de % 75'e ywklaşmıştır. Uzıın yıllar toplam giderler içinde ilk sırayı alan ve Türk bankacılık sisteminin masraflı çalışmasının bir kamtı olarak gösterilen personel ödemeleri 1980 yılından sonra önem bakımından ikinci sıraya düşmüş ve artış ora III büyük ölçüde gerilemiştir. Tüm sistemin personel ödemeleri 1980 yılında % 213, 1981 yılında % 152, 1982'de ise % 129 oranında artış gös'termiştir. Personel giderlerinin en hızlı yükseldiği küme ticaret bankalan olmuştur. İkinci sırayı yabancı bankalar almış, kamu bankalarındaki personel ödemesi yıllik artışları ise ortalamamn altında gerçekleşmiştir. Açıktır ki bu durum, kamu bankaları personelinin toplu sözleşme hakkının bulunmaması ve ücret artışlarının genel bütçedeki mali hüküınlerle kısıtlı kalmasından kaynaklanmıştır. Böylece 1978 yılında toplam giderlerin qiı 44.7'sİni oluşturan personel ödemeleri, 1979'da % 42.3'e düşmüş, 1980'de % 38,S'e, 1981'de % 25.8'e ve 1982'de % 18.l'e düşerek banhcılık kesiminde personel giderlerinin gelir yaratma 35 Ergin Aras, «Faiz ve Karşılık Rejimine İlişkin Son Düzenlemelerin Bankaların Kaynak Maliyetine Etkisi", Maliye Dergisi. S. 62, Mart Nisan 1983, s. 72.

18 118 AMME İDARE si DERGİSİ kapasitesini konkunç b~çimde yükseliten bir başarı tablosu ortaya çıkmıştır! Err.eık yoğun işletmeler olan bankalarda personel masraflarının toplam masraflar içinde önemli bır yer işgal etmesini doğalkarşılamak gerekirken3, giderek kamu bankalarında çalışan personelin reel gelirleri olağanüstü boyutlarda bir durgunluk içine girmiştir. Bu durumun bankaların çalışma crtamır~da yarafa,cağı olumsuz gelişmeleri gidermek için ücretlerle ilgili önlemlere kesinlikle gerek olduğu ortadadır. Öte yandan diğer,işletme giderleri 1980'd,e % 283, 198,1 ve 1982 yıllarında % 160 dolayında bir antış göstermi,ştir. Buna katşın personel ücretlerinde görüldüğü gihi bu tür giderlerin de toplam giderlere oranı düşmektedir. (1980'de 9.4, 1981'de % 5:9 ve 1982'de % 5). Ancaık 1982 yılında,kamu bankalarında bu tür giderlerin ortalamanın üzerinde olduğu görülmektedir. Amortisman ve karşılııkların toplam giderlere oranında ise tııtarlı bir durum göze,çarpmakta; kamu bankalarında bu oralı % 3 dolaylarında gelişirken, ticaret bankalarında birartış eğilimi gözlenmektedir. Vergi ve harçların, özellikle ya,banm bankaların giderleri arasında önemli bir oranda bulunduğu, son iki yılda kamu bankaları ile ticaret bankalarında bu oranın % 3 dolaylarında kaldığı anlaşılmakıtadır. Ka,mu bankalarıaçısından personel ödemeleri, verilen faiz ve komisyonlar, vergi ve harçlar, amol'tisman ;ye karşılıiklar ile diğer İşleıtme giderlerinin toplam,harcamaların % 94'ünü oluşturduğu ve bu kompozisyanda yabancı kaynakların ağırlıklı olmas,ı yüııünden faiz oranlarının yüksek olduğu dönem;erde köklü bir yaplsal değişiklik yapılma olasılığı azdır denilebilir. Gerçekten de sistemin yıönlendirıdiği şube bankacılığı tipi gelişmenin kaçıı~ılmaz olarak getirdiği yüksek maliyet yapısının geçici önlemlerle gideril mesi olana:ksızdır. Bankaoılık kesiminde rantabihteyi artırma,k için iki.temel seçenek vardır: İş hacmini genişletmek ve birim gider başına da!ha çok gelir sağlamak ya da maliyetlerin düşürülmesi konusunda ussal önlemler almak. İster kamu bankaları ister özel bankalar olsun hemen hepsi bugüne değin ilk yolu seçmişlerdir. Bankacılık sistemimizin diğer ülkelerdeki finansman kuruluşları gibi öz ıkaynaklarından çek yr,bancı kaynaklara (mevduat) ağırlık vererek çalışmak durumunda kalması, faizlerin yükseldiği dönemlerde giderleri artırmaktadır. Aralıık/1982'de getirilen 8/5865 sayılı kararla, mevduat munzam karşılık oram, bankalararası mevduat dışında % 2S'e, umumi disponibili:te oranı ise % lo'a İndirilmesine ka,'şın yine de, sis.temin tüm :kaynak ve işletme maliycıtleri görece küçük bir kaynaık üzerine YÜklenrrıeMedir. Öte yandan, kira başta olmak üzere, telefon, yakıt giderleri, aydınlatma ve kırtasiye gibı genel işletme giderleri de enflasyona koşut biçimde hızlı bir artış göstermektedir. 36 İhsan Feyzibeyoğlu, «Bankalarda Personel Masraflarının Karlılığa Etkish, Maliye. DergJsi, No. 43, 1980, s. 97.

19 TÜRKİYE'DE KAMU BANKACILI~r 119 ÇtZELGE 3: çeşitli GiDERLERiN TOPLAM GiDERLER içindeki YERi (%) ( ) Personel Gideriet'i / Toplam Giderler Kamu Bankaları Ticaret Banlkalan Yabancı Bankalar Yıl Ortalaması Verilen Faiz Komisyonlar / Toplam Giderler Kamu Bankaları Ticaret Ban~kalan Yabancı Hankalar Yıl Ortalaması Vergi ve Harçlar / Toplam Giderler Kamu Bankaları Ticaret Bankaları Yabancı Hankalar YılOrtalaması Amortisman ve Karşılıklar / Toplam Giderler ' Kamu Bankaları Ticaret Bankaları Yabancı Rmkalar YılOrtalaması Diğer İşletme Gid~rleri i Toplam Giderler Kamu Bankaları Ticaret Ban:kalan Yabancı Hankalar KAYNAK: Türkiye Bankalar Birlij!i. YılOrtalaması

20 120 AMME tdarest DERGtSt Otomasyona geçilmesi bazı giderlerin azalmasına yol açabilir ise de, özellikle kamu bankalarında bugüne değin katı biçimde izlenegelen serbest personel politikası çerçevesinde bu yolun tepkilerle karşılaşacağı ve. sorunu kokünden çözeceği sanı1mamalıdır. Yönetici ve Nitelikli Personel Sorunu. Kamu bankalannın niteli>kli personel ve de özellikle yönetici sorunu, son yıllar içinde büyük önem kazanmıştır. Temelde benzer hizmetleri sunan kaır.u ve özel bankalar arasındaki ücret rej:mi farklılığından kaynaklanan bu sorun, kamu bankalannın belirgin bir personel kayıbına uğramaları sonucunu doğurmaktadır. Eğitimden geçen, bilgi diizeyi yükselen deneyimli personelin özel bankılarda kolaylııkla ve yl'iksek ücretle iş bulabilrlikleri gözlenmektedir. Özellikle bazı kamu bankalannda gözlenen bu yüksek personel hareketliliği nedeniyle, kamu bankalanndaki mevcult personelin iş yükü artmakta, yöneticilik gıönwlerine (müdürlük, müdür yardımcılığı, muhas~beciiik, amiriik, hatta şeflik) atanacak eleman bulunmasında güçlük çekilırıekte, daha da sakıncalı olarak deneyimsiz elemanlar hızlı bir hiyerarşik yükselmeyle yöneticihk kadrolarına atanmak zorunda kalınmakıtadır. Karlı ve Verimli Çalışma İlkesiyle Çelişen Görevler. Özel yasalarla kurulan kamu bankalan bankacılıkla ilgili işlemler yanında, değişik yasa, kararname, yönetmelik ve hatta uluslararası anlaşmalarla, kamu hizmeti niteliğind~ki görevleri yerine getirmek durumundadırlar. Örneğin T.C. Ziraat Bankası, kamu hizmeti niteliğindeki ta:hsilat ve öderr.eleri yapmak, devlet destekleme alımlannın finanse etmek ve bundan doğan zaran üstlenmek, Merkez Banıkası şubderinin bulunmadığı yerlerde on lann görevlerini yerine getirmek, Hazine adına yapılacak her türden tahsibt ve ödemeyi gerçekleştirmek, öğrenci burslarını ödemek, kaliteli tohumluk dağıtımına aracılık etmek, Tanm Satış ve Tanm Kredi Kooperatiflerini kredilendirmek ve denetiemok, iştirakleri kredilendirmek, Milli Piyango satışlarına aracılık etmek, Dünya Bankası ve diğer yabancı bankalann Türkiye için projeye dayalı olarak açtı'kiab kredilere kefalcıt vermek ve aracılık etmek vb. gibi çok sayıda görev üstlenmiştir. Benzer biçimde T. Halk Bankası'na da esnaf, sanartkar ve küçük ve orta Wyüldi1kteki sanayi İşletmel~rinin kısa, orta ve uzun vadeli kredi İs,temlerini karşılamak, küçük sanayicilerin gelişerek orta ve büyük sanayi işletmeleri durumuna dönüşmelerini sağlayacak teknik danışmanlık ve yönlendirme çalışmaları yapmak, esnaf ve sanatkarlann kefalet kooperatifleri kurmalanna ve işbirliği yapmalanna yardımcı olmak, esnaf, sanatkar ve küçük sanayicilerin ürettiği mallann tanıtılması ve pazarlanması için çalışmak ve fuarlara katılmak, Bağ-Kur üyelerine tesis-işletme, toplu işyeri ve konut 'kredisi açmak, Bakanlık fonları aracıhğıyla organize sanayi bölgderi ve kü,:ük s:mayi siteleri kurulmasına yardım etmek, yabancı ülkelerden sağlanan fonlarla yurt dışında çalışan işçilerin Tüııkiye'deki istihdam ve üretimi artırıcı yatınmlarma dönük projelerini finanse etmek, yurt dışındaki işçilerin dönüşlerinde bir iş ~ahibi olmalannı sağlayacak donatım kredileri açmak gibi görevler verilmiştir.