AB ETS KRĐTERLERĐ AÇISINDAN TÜRKĐYE ÇĐMENTO SEKTÖRÜNÜN KARBON KAÇAĞI RĐSKĐ

Transkript

1 AB ETS KRĐTERLERĐ AÇISINDAN TÜRKĐYE ÇĐMENTO SEKTÖRÜNÜN KARBON KAÇAĞI RĐSKĐ Evren GÜLDOĞAN Promaya Consultancy Services 8. Gazeteciler Sitesi 2. Söltaş Evleri Hare Sokak No. 20 K Levent / ĐSTANBUL evren@promaya.com.tr ÖZET Asimetrik iklim değişikliği politikalarından kaynaklanan temel sorun karbon kaçağı riskidir. Avrupa Birliği Emisyon Ticareti Sistemi kapsamında karbon kaçağı riskine ilişkin nicel kriterler ortaya konulmuştur. Söz konusu kriterler salım ticaretine uyumun doğrudan ve dolaylı maliyetleri ile uluslararası ticaretin yoğunluğudur. Avrupa Komisyonu bu kriterler doğrultusunda sektör ve alt sektörlerin karbon kaçağı risklerini hesaplamıştır. Bu çalışmada aynı yöntem kullanılarak Türkiye çimento sektörü için hesaplama yapılmaktadır. Sonuç olarak Türkiye çimento sektörünün Emisyon Ticareti Sistemi veya benzer bir düzenleme altında ciddi bir karbon kaçağı riskine maruz kalabilecek konumda olduğu saptanmıştır. Anahtar kelimeler: Đklim değişikliği politikası, Avrupa Birliği, Emisyon Ticaret Sistemi, karbon kaçağı, Türkiye, çimento sektörü ABSTRACT Carbon leakage is the primary problem caused by asymmetric climate change policies. Under the Emissions Trading Scheme of the European Union quantitative criteria have been determined with respect to the carbon leakage risk. The criteria in question are the direct and indirect costs of adoption of emissions trading and international trade intensity. European Commission has determined the carbon leakage risk of various sectors and sub-sectors according to these criteria. In this study, a calculation is made for the Turkish cement industry using the same methodology. As a result it is determined that Turkish cement industry may face a significant carbon leakage risk under the Emissions Trading Scheme or a similar mechanism. Keywords: Climate change policy, European Union, Emissions Trading Scheme, carbon leakage, Turkey, cement industry

2 1. GĐRĐŞ Küresel ısınmadan kaynaklanan iklim değişikliğine karşı yürütülen önleme ve uyum çalışmalarında muhtelif politika araçları kullanılmaktadır [1]. Söz konusu çalışmalar emisyon kaynağı olan ekonomik faaliyetler açısından rekabetçilik endişelerini birlikte getirmektedir. Zira özellikle imalat sektöründe üretim küreselleşmiş ve uluslararası ticaret hacmi ciddi boyutlara ulaşmış bulunurken iklim değişikliği politikası küresel bir niteliğe sahip değildir. Dolayısıyla farklı politikalar yürütülen coğrafyalar arasında, bu politika asimetrisinin sonucu olarak ekonomik faaliyetlerin konumlanmasında ve ticaret desenlerinde kaymalar gerçekleşmesi olasıdır. Bu bağlamda ortaya çıkan esas sorun karbon kaçağı olarak adlandırılmaktadır. Karbon kaçağı teriminin birbiriyle yakından ilişkili iki farklı tanımı bulunmaktadır: Üretimin karbon kısıtlaması olan coğrafyalardan olmayan coğrafyalara kayması ve bir coğrafyadaki karbon salımı (emisyonu) azaltımı karşılığında bir başka coğrafyada karbon salımının artması. Karbon kaçağı sadece önleme ve uyum çalışmalarına engel teşkil etmemekte, küresel düzeyde toplam salımın artması olasılığını da gündeme getirmektedir [2; 3; 4]. Ancak uluslararası ticaretin iklim değişikliği üzerindeki etkisinin ölçek, kompozisyon ve teknik etkilerinin birleşimi ile şekil aldığı göz ardı edilmemelidir [5]. Avrupa Birliği (AB) iklim değişikliği politikasının belirginliği (Đngilizce salience) yüksektir ve Kyoto Protokolü rejimine göre daha üst düzeyde bir karbon kısıtlaması öngörmektedir. AB nin bu amaçla kullandığı başlıca politika aracı, Uluslararası Emisyon Ticareti olarak adlandırılan Kyoto esneklik mekanizmasına denk gelen Emisyon Ticareti Sistemi dir (ETS). Sınırla-ve-al-sat (Đngilizce cap-and-trade) türü bir salım ticareti düzenlemesi olan ETS kapsamında AB tarafından her Üye Devlet e bir salım tavanı getirilmekte, Üye Devletler de bu tavan dahilinde kendi topraklarında yerleşik ve ETS tarafından kapsanan işletmelere Avrupa Birliği Tahsisatı olarak adlandırılan salım izinleri dağıtmaktadır (Yerleşik nitelik arz etmeyen havacılık sektörü için ayrı bir tahsisat sistemi hayata geçirilmektedir.). Tahsisat eksiği ya da fazlası olan tesisler bunların ticaretini yapabilmektedir [6]. AB ETS nin hazırlık döneminde karbon kaçağı sorunu önemli bir tartışma konusu olmuş, bu nedenle ETS kapsamında bu soruna özgü düzenleme yapılarak karbon kaçağı riski görülen ekonomik faaliyetlere tahsisat açısından kolaylıklar sağlanmıştır. Bu çalışmada AB ETS kapsamında karbon kaçağı riski kriterleri incelenmekte ve Türkiye çimento sektörü için bir örnek uygulama yapılmaktadır.

3 2. AB ETS KARBON KAÇAĞI RĐSKĐ KRĐTERLERĐ VE UYGULANMASI ETS (Lizbon Antlaşması öncesinde yürürlüğe girmesi nedeniyle Birlik yerine Topluluk adlandırılmasının kullanıldığı) Topluluk dahilinde seragazı salımı tahsisatı ticareti için bir mekanizma kuran ve 96/61/AT sayılı Konsey Direktifi ni değiştiren 13 Ekim 2003 tarih ve 2003/87/AT sayılı Avrupa Parlamentosu ve Konsey Direktifi [2003] OJ L275/32 aracılığıyla hayata geçirilmiştir. 2003/87/AT sayılı Direktif te karbon kaçağı terimine ilişkin kavramsal bir tanım doğrudan yer almamakta, ancak karbon kaçağı riskine ilişkin operasyonel tanımlara yer verilmektedir. Direktif in Uyumlulaştırılmış bedelsiz tahsisata ilişkin Topluluk geneli için geçerli geçici kurallar matlaplı 10a maddesinin 15 inci fıkrasına göre bir sektör ya da alt sektörün ciddi bir karbon kaçağı riskine maruz kaldığının addedilmesi için iki koşulun bir arada bulunması gereklidir. Bu koşullardan birincisi Direktif in uygulanmasından kaynaklanan doğrudan ve dolaylı maliyetlerin sektör ya da alt sektörün üretim maliyetlerinde gayri safi katma değerin asgari % 5 i kadar bir artışa neden olacak olmasıdır. Aynı maddenin 14 üncü fıkrasının ışığında doğrudan maliyetlerin salım için tahsisat gerekmesinden, dolaylı maliyetlerin ise elektrik fiyatlarının artışından kaynaklanması beklenen maliyetler olduğu anlaşılmaktadır. Đkinci koşul üçüncü ülkelerle ticaretin yoğunluğunun % 10 un üzerinde olmasıdır. Ticaret yoğunluğu, ihracat ve ithalatın toplam değerinin Topluluk un toplam pazar büyüklüğüne, yani ilgili sektör ya da alt sektörün cirosu ile ithalatın değerinin toplamına oranı olarak tanımlanmaktadır. Direktif in 10a maddesinin 16 ncı fıkrası, 15 inci fıkra hükümleri mahfuz kalmak kaydıyla, iki durum da daha ciddi bir karbon kaçağı riski olduğunun addedilmesini hükme bağlamaktadır. Bu durumlar 15 inci fıkrada belirtilen koşullar üzerinden türetilmiş olup ilki Direktif in uygulanmasından kaynaklanan doğrudan ve dolaylı maliyetlerin üretim maliyetlerinde gayri safi katma değerin asgari % 30 u kadar bir artışa neden olacak olması, ikincisi ise üçüncü ülkelerle ticaret yoğunluğunun % 30 un üzerinde olmasıdır. Sonuç olarak 2003/87/AT sayılı Direktif e göre karbon kaçağı riskinin temel kaynakları iklim değişikliği politikasına uyum maliyetleri ile uluslararası ticaret yoğunluğu olup bunlar karbon kaçağı teriminin yukarıda değinilen iki farklı anlamıyla uyuşmaktadır. 10a maddesinin 15 ve 16 ncı fıkralarının birlikte okunmasından bu parametrelere göre üç farklı tipte karbon kaçağı

4 riski ortaya çıkabileceği anlaşılmaktadır. Direktif te yer alan sıralamaya paralel şekilde bu tipleri I, II ve III olarak kodlandırmamız halinde Tablo 1 de yer alan matris elde edilmektedir. Tablo 1: AB ETS kapsamında karbon kaçağı riski kriterleri ve tipleri Uluslararası ticaret yoğunluğu 50 III I I I I I 45 III I I I I I 40 III I I I I I 35 III I I I I I 30 I I I I I 25 I I I I I 20 I I I I I 15 I I I I I 10 II II II 5 II II II Uyum maliyeti 2003/87/AT sayılı Direktif in 10a maddesinin 17 nci fıkrası karbon kaçağı riski olan sektör ve alt sektörlerin tespitinde önceki iki fıkrada yer alan nicel kriterlerin yanı sıra bunlarla doğrudan bağlantılı bazı nitel kriterlerin de dikkate alınabileceğini hükme bağlamaktadır. Nitel kriter olarak ferdi tesislerin salım düzeyi veya elektrik tüketimlerini azaltabilme olanakları, özellikle eşik değerlere yakınlık söz konusu olduğunda ilgili pazarlarda mevcut ve öngörülen koşullar ve uzun dönemli yatırım veya yeniden konumlandırma kararlarının potansiyel göstergesi olarak kar marjları seçilmiştir. Direktif kapsamında ciddi karbon kaçağı riskine maruz kaldığı addedilen sektör ve alt sektörlerin belirlenmesi hususunda Avrupa Komisyonu nu yetkilendirmiştir. Yoğun bir çalışma sonucunda 24 Aralık 2009 tarihli Komisyon Kararı [2010] OJ L1/10 ile ilk karbon kaçağı listesi kabul edilmiştir. Bu listede 2011 ve 2012 yıllarında az sayıda sektörü ilgilendiren bazı değişiklikler yapılmıştır. Đlk karbon kaçağı listesi ETS kapsamında 2013 ve 2014 yıllarında yapılacak tahsisatlara temel teşkil etmektedir ila 2019 döneminde yapılacak tahsisatlara temel teşkil edecek listenin hazırlık çalışmaları devam etmektedir. Avrupa Komisyonu 2003/87/AT sayılı Direktif te yer alan operasyonel tanımların uygulamaya geçirilmesi amacıyla kullandığı yöntem ve varsayımları 24 Aralık 2009 tarihli Karar a ilişkin etki analizinde açıklamaktadır [7]. Buna göre hesaplamalarda yapılan ana varsayımlar tahsisatların % 75 inin açık arttırma ile dağıtıldığı, Direktif in 10a maddesinin 14 üncü fıkrası hükmü doğrultusunda ortalama karbon fiyatının, Komisyon un iklim

5 değişikliği politikasının etkilerine ilişkin modelleme çalışmaları sonucunda belirlenen bir seviye olan 30 /tonco 2 seviyesinde bulunduğu ve elektrik için ortalama salım faktörünün 0,465 CO 2 /MWh olduğu şeklindedir. Etki analizinde yer alan varsayımlar doğrultusunda Direktif e uyum maliyetlerinin etkisi aşağıdaki formüle göre hesaplanmaktadır (Belgede yer alan farklı formüllerin birleştirilmesiyle elde edilmiştir.): Uyum Maliyeti = (Doğrudan Salım tonco 2 x 0,75) + (Elektrik Tüketimi MWh x 0,465 CO 2 /MWh) x 30 (1) Faktör maliyetiyle gayri safi katma değer Hesaplanması için herhangi bir varsayım gerekli olmayan uluslararası ticaret yoğunluğunun formülü ise aşağıdaki şekildedir: Ticaret Yoğunluğu = Đhracat + Đthalat (2) Ciro + Đthalat Komisyon hesaplamaları esas olarak Avrupa Topluluğunda Ekonomik Faaliyetlerin Đstatistiki Sınıflaması (NACE) sistemine göre dört haneli, yani orta düzeyde ayrıntılı bir seviyede yürütmüştür. Salım ve elektrik tüketimi verileri için ETS kapsamında yapılan tüm işlemlerin kayıt ve takibinin yapıldığı Topluluk Bağımsız Ticaret Sicili (Đngilizce Community Independent Transaction Log) ile Üye Devletler in kaynakları kullanılmıştır. Ancak birçok sektör ve alt sektör için yeterli veri temin edilmesi mümkün olmamıştır. 3. TÜRKĐYE ÇĐMENTO SEKTÖRÜ ĐÇĐN KARBON KAÇAĞI RĐSKĐNĐN HESAPLANMASI Türkiye çimento üretiminde dünyanın önde gelen ülkelerinden bir tanesidir. Buna karşılık Türkiye de çimento sektörü enerji verimliliği ve seragazı salımı azaltımı açısından AB ülkelerinin birçoğu kadar ilerlemiş durumda değildir. Son yıllarda bu alanlarda önemli çalışmalar gerçekleştirilmekte ve fark kapanmaktadır [8]. Ancak sektör üzerindeki çevresel baskılar da artmaktadır. Ayrıca Türkiye deki endüstriyel işlemler (prosesler) kaynaklı salımların çoğunluğunun çimento sektöründen kaynaklandığı saptanmış durumdadır [9].

6 Sonuç olarak Türkiye çimento sektörü iklim değişikliği politikası açısından hassas nitelik arz etmektedir. Nitekim ilgili politika belgelerinde çimento sektörüne veya sektörde alınması gereken tedbirlere özel bir yer ayrılmaktadır. Bu çerçevede sektör için karbon kaçağı riskinin AB ETS kriterlerine göre hesaplanması söz konusu hassasiyetin nicelleştirilmesi ve karşılaştırmalı bir bakış açısı sağlanması bakımından faydalıdır. Hesaplama NACE Revizyon 2 de yer alan 2351 ve 2352 kodlarını, yani çimento ve klinker üretimini kapsayacak şekilde Komisyon tarafından ilk karbon kaçağı listesinin yayınlandığı 2009 yılı verileri üzerinden yapılmıştır. Komisyon çalışmasında salım verisi kaynağı olarak Topluluk Bağımsız Ticaret Sicili, dolayısıyla tesis bazında teyit edilmiş rakamlar kullanmıştır. Ancak Türkiye için bu veriler henüz mevcut olmadığından Türkiye Đstatistik Kurumu (TÜĐK) tarafından yayınlanan Ulusal Seragazı Emisyon Envanteri Raporu a başvurulmuş ve yakıtların yanması ile endüstriyel işlemler kaynaklı salımların toplamı alınmıştır [9]. Dolayısıyla kullanılan veriler tam olarak karşılaştırılabilir olmamıştır. Elektrik tüketimine ilişkin resmi veri olmamakla beraber Türkiye Çimento Müstahsilleri Birliği nin bir çalışmasına göre 2010 yılında sektörün toplam elektrik tüketimi yaklaşık 6,2 milyon MWh seviyesindedir [10]. Birlik e tüm çimento fabrikalarının üye olmadığı ve 2010 yılı üretiminin 2009 a göre daha fazla olduğu dikkate alınarak söz konusu rakamın 2009 yılı için tüm sektörü temsil edecek nitelikte olduğu varsayılmıştır. Gayri safi katma değer ve ciro verileri Yıllık Sanayi ve Hizmet Đstatistikleri 2009 dan [11], ihracat ve ithalat verileri TÜĐK dış ticaret istatistikleri veritabanından temin edilmiştir. Salım ve elektrik tüketimi verileri çimento ve klinker için ayrı ayrı bulunmadığından bu alt sektörlere ilişkin gayri safi katma değer, ciro, ihracat ve ithalat verileri toplanmıştır. Türk Lirası cinsinden tutarlar 2009 yılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ortalama döviz alış kuru (2,1501) ile Avro ya çevrilmiştir. Derlenen ve işlenen verilerin yukarıda yer alan formüllere aşağıdaki şekilde yerleştirilmiştir: Uyum Maliyeti = ( tonco 2 x 0,75) + ( MWh x 0,465 CO 2 /MWh) x 30 (3) Ticaret Yoğunluğu = (4)

7 Sonuç olarak elde edilen rakamlar Komisyon tarafından AB için hesaplanan rakamlarla birlikte Tablo 2 de sunulmaktadır. Tablo 2: ETS kriterlerine göre AB ve Türkiye çimento sektörlerinde karbon kaçağı riski Toplam Uyum Doğrudan Uyum Dolaylı Uyum Uluslararası Ticaret Maliyeti Etkisi Maliyeti Etkisi (%) Maliyeti Etkisi (%) Yoğunluğu (%) (%) AB Çimento [7] 41,1 4,4 45,5 6,8 AB Klinker [7] 62,3 2,8 65,2 2,6 Türkiye 91,4 8, ,3 Görüldüğü üzere Türkiye çimento sektörü AB ETS kriterleri açısından yukarıda tip I, II ve III olarak adlandırdığımız karbon kaçağı risklerinin tamamına maruz kalabilecek konumdadır. Ayrıca AB çimento sektörüne göre ciddi oranda daha fazla risk altındadır. Bu durum eşdeğer iklim değişikliği politikaları altında Türkiye çimento sektörünün AB karşısında uluslararası rekabet gücünü kaybedeceğine işaret etmektedir. Yukarıda yapılan hesaplama konusunda iki çekince öne sürülmesi gerekmektedir. Đlk olarak hesaplamada Komisyon tarafından AB geneli dikkate alınarak yapılan bazı varsayımlar kullanılmaktadır. Bu varsayımların Türkiye için bire bir geçerli olduğunu ileri sürmek mümkün değildir. Đkincisi Türk Lirası Avro karşısında ekonomik temeller dikkate alındığında değerli bulunmakta, bu durum faktör maliyetiyle gayri safi katma değer ve ciro rakamlarını etkilemektedir. Ancak hesaplama sonucu ortaya çıkan rakamlar AB ETS kriterleri altında her halükarda ciddi bir karbon kaçağı riski bulunacağını göstermektedir. 4. DEĞERLENDĐRME VE SONUÇ Çalışmamızda asimetrik iklim değişikliği politikalarından kaynaklanan karbon kaçağı riskine ilişkin AB ETS kapsamında ortaya konulan kriterler ve uygulanması incelenerek Türkiye çimento sektörü için bir örnek hesaplama yapılmıştır. Hesaplama sonucunda sektörün ciddi bir karbon kaçağı riskine maruz kalabilecek konumda olduğu görülmüştür. Türkiye hali hazırda AB ETS veya benzer bir zorunlu salım ticareti düzenlemesine taraf değildir. Dolayısıyla Türkiye çimento sektörü fiili olarak bir karbon kaçağı riskiyle karşı

8 karşıya bulunmamakta, tam tersine AB çimento sektörü için risk teşkil etmektedir. Ancak Türkiye de karbon piyasaları konusunda ön çalışmalar yapılmaktadır [12]. Bu çalışmada Türkiye çimento sektörü için elde edilen sonuç, iklim değişikliği politikasına yönelik orta ve uzun vadeli planlama çalışmaları kapsamında sektör ve alt sektörlerin karbon kaçağı risklerinin hesaplanması ve buna göre ayrıntılı politika önerileri ve araçları geliştirilmesinin önemini ortaya koymaktadır. Sera Gazı Emisyonlarının Takibi Hakkında Yönetmelik kapsamında derlenecek verilerin bu bağlamda önemli bir imkan sağlayacağı değerlendirilmektedir. 5. KAYNAKLAR 1. Stern, N (ed.), (2007). The Economics of Climate Change: The Stern Review. Cambridge: Cambridge University Press: s Reinaud, J., (2008). Issues Behind Competitiveness and Carbon Leakage Focus on Heavy Industry. Paris: OECD/IEA. 3. Parker, L. ve J. Blodgett (2008). Carbon Leakage and Trade: Issues and Approaches. Congressional Research Service. Erişim: < ( ). 4. Reinaud, J. (2009), Trade, Competitiveness and Carbon Leakage: Challenges and Opportunities. Energy, Environment and Development Programme Paper: 09/01. Chatham House. Erişim: < ( ). 5. Onder, H., (2012). Trade and Climate Change: An Analytical Review of Key Issues. Economic Premise Number 85. World Bank. Erişim: < ( ). 6. Güldoğan, E., (2010). Avrupa Birliği Emisyon Ticareti Sisteminin Ekonomik ve Yönetimsel Sorunları, Şen, Zekai, Ahmet Duran Şahin ve Yerli, Bihter (ed.). II. Türkiye Đklim Değişikliği Kongresi Bildiri Kitabı. Đstanbul: s European Commission, (2009). Draft Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying document to the Commission Decision determining a list of sectors and subsectors which are deemed to be exposed to a significant risk of carbon leakage pursunat to Article 10a (13) of Directive 2005/87/EC. SEC(2009) Brüksel. Erişim: < ( ). 8. Erdoğan, Asaf (2008). Đklim Değişikliği ile Mücadele Faaliyetlerinin Türk Çimento Sanayiine Etkileri. Ankara: Devlet Planlama Teşkilatı. 9. TÜĐK, (2011). Ulusal Seragazı Emisyon Envanteri Raporu Ankara. 10. Sanayi Genel Müdürlüğü, (2012). Çimento Sektörü Raporu 2012/1: s. 12. Erişim: <sgm.sanayi.gov.tr> ( ). 11. TÜĐK, (2012). Yıllık Sanayi ve Hizmet Đstatistikleri Ankara. 12. T.C. Çevre ve Orman Bakanlığı, (2011). Karbon Piyasalarında Ulusal Deneyim ve Geleceğe Bakış. Ankara.