KAMU YÖNETİCİLERİNİN

Transkript

1 TÜRKİYE VE ORTA DOĞU AMME İDARESİ ENSTİTÜSÜ YAYINLARI NO. 224 KAMU YÖNETİCİLERİNİN YETİŞTİRİLMESİ TURGAY ERGUN Prof. Dr., TODAİE

2 ISBN Copyright : Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Üçbilek M atbaası, Ankara, 1988

3 Anne ve Baha ma

4

5 ÖN SÖZ Üst düzey yöneticilerinin yetiştirilmelerinde ortak ve belirleyici niteliklerin ortaya çıkarılması için, dünyanın değişik bölgelerinde yer alan ülkelerden örnekler vererek yaptığımız bu çalışma., Türkiye açısından alınacak dersleri de ortaya koymayı amaçlamaktadır. Çalışma baştan sona incelendiğinde görülecektir ki üst düzeylere aday yöneticilerin, bu düzeylerdeki konumların gerektirdiği niteliklere uygun olarak yetiştirilmeleri ve halen bu konumlarda görev yapan yöneticilerin niteliklerinin iyileştirilmesi, yalnız gelişmekte olan ülkeler için değil, gelişmiş ülkeler için de bir sorun olma özelliğini korumaktadır. Türkiye de bu sorun üzerinde açık ve belirli bir politika geliştirememiştir. Yüksek yöneticilerin yetiştirilmeleri konusunun Anayasa9da yer alması ve bu amaçla yasal düzenlemeler yapma, zorunluluğunun getirilmesi, sorunu Türkiye'nin gündeminde tutm aktadır. Bu çalışmanın. bu yönde gösterilecek çabalara ışık tutm ası dileğimizdir. Çalışmanın, kitaba dönüştürülmesinde eşim Nurtaç'm büyük emeği geçti. Sekreterim. Nuray Sivri titiz bir çalışmayla metni son biçimine getirdi. Hüseyin Üstün çoğaltılmasını sağladı. Hepsine şükranlarımı sunarım. A nkara, Ağustos 1988 Turgay ERGUN V II

6

7 İÇİNDEKİLER Bölüm 1 GİRİŞ 1-4 Araştırmanın Amacı ve Kapsamı 1 Amaç 1 Kapsam 2 Yöntem ve Araştırma Planı 3 Sayla 2 ÜST DÜZEY YÖNETİCİLERİNİN YETİŞTİRİLMESİNDE SORUNLAR 5-14 Üst Düzey Yöneticisi Kimdir? 5 Üst Düzey Yönetici Eğitiminin Amaçlan 7 Yönetimin İyileştirilmesinde Eğitimin Rolü 9 Eğitim Görmeye Yönlendirme ve Sorunlar 11 3 AVRUPA ÜLKELERİNDE YÖNETİCİLERİN YETİŞTİRİLMESİ Giriş 15 Fransa 16 İngiltere 25 İrlanda 38 İsveç 40 Danimarka 42 Federal Almanya 43 İtalya 45 Macaristan 46 4 AMERİKA ÜLKELERİNDE YÖNETİCİLERİN YETİŞTİRİLMESİ Giriş 47 Kanada 50 A.B.D. 54 Meksika 63 Venezuela 65 IX

8 Bölüm Sayfa 5 ORTA DOĞU ÜLKELERİNDE YÖNETİCİLERİN YETİŞTİRİLMESİ Giriş 67 Suudi Arabistan 69 Ürdün 74 İsrail 76 6 AFRİKA ÜLKELERİNDE YÖNETİCİLERİN YETİŞTİRİLMESİ Giriş 80 Sudan 82 Nijerya 84 Gana 87 Botsvana 89 Etiyopya 90 Kenya 93 Tanzanya 95 Somali 96 7 ASYA VE PASİFİK ÜLKELERİNDE YÖNETİCİLERİN YETİŞTİRİLMESİ Giriş 98 Pakistan 99 Nepal t02 Bangladeş 104 Çin 106 Malezya 108 Endonezya 111 Filipinler 113 Fiji 115 Avustralya TÜRKİYE DE YÖNETİCİLERİN YETİŞTİRİLMESİ Türk Personel Eğitimi Sisteminin Özellikleri 122 TODAİE 126 TODAİE Dışı Eğitim Etkinlikleri 128 X

9 Bölüm Sayfa 9 SONUÇ VE TÜRKİYE İÇİN ALINACAK DERSLER Giriş 131 Memurun Başarısının Değerlendirilmesi 131 Yükselme İçin Seçim 132 Mesleksel Gelişme ve Eğitim Gereksinmesinin Belirlenmesi 133 Yöneticilik Eğitiminin Özellikleri 134 Kaynak Sağlama Sorunu 138 Bir Değerlendirme 137 Türkiye İçin Alınacak Dersler 134 KAYNAKÇA 143=147 XI

10

11 1 G İ R İ Ş Araştırmanın Amacı ve Kapsamı Amaç Her ülkede olduğu gibi ülkemizde de özellikle toplumsal, ekonomik ve kültürel gelişmenin gerektirdiği biçimde üst düzey yöıeticilerinin yetiştirilmesi büyük önem taşımaktadır, çünkü üst düzey yöneticilerinin ulusal kalkınma ve gelişme süreci içerisinde oynayabilecekleri roller önemli roller olmaktadır. Ülkemizde planlı kalkınma dönemi dikkate alındığında genel görünüm ve çeşitli göstergeler kalkınmanın etkili bir aracı olması gereken kamu yönetiminin kendisinin henüz etkili ve verimli bîr düzeye gelmediğini ortaya koymaktadır. Oysa planlarda öngörülen hedeflerin ve kaynak tahsislerinin gerçekleşebilmesi, kamu yönetimi sisteminin etkili ve verimli olmasına bağlıdır. Bu nedenle, planlı dönemde kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesi, hükümetlerin başlıca kaygısı olmuştur. Bu amaçla merkezi yönetim kuruluşları ile onların taşra örgütlenmeleri, yerel yönetim kuruluşları, kamu girişim leri çeşitli araştırmalara konu olmuştur. Bu araştırmalar sonunda hazırlanan raporlar birçok iyileştirme önerilerini içermektedirler.1 Kuşkusuz etkili ve verimli bir kamu yönetiminin gerçekleşmesinde en önemli rol, özellikle üst düzey yöneticilerine düşmektedir. 1 Bu raporlardan kimi örnekler şunlardır : Merkezi Hüküm et Teşkilatı Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Raporu : M erkezi Hükümet Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri (Ankara : TODAİE, 1963). Arif Payaslıoğlu, Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı Üzerinde Bir İnceleme (Ankara: TODAİE ve DPT, 1966). Fehmi Yavuz, Türk Mahalli İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi (A nkara: TODAİE, 1966); İdari Reform Danışma Kurulu Raporu : idarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler Öneriler (Ankara : TODAİE, 1971). 1

12 Üst düzey yöneticilerinin bu çok önemli görevlerini yerine getirebilmeleri için gerekli bilgi, deneyim, beceri, tutum ve davranışları kazanabilmeleri, bu konuda eğitim görmeleri ile sağlanabilir. Bu eğitim, hem üst düzey yönetici adaylarının yetiştirilebilmesini hem de bu konumlardaki yöneticilerin geliştirilmelerini kapsamaktadır. T.C. Anayasası, başka ülkelerin anayasalarında pek rastlanmayan bir biçimde üst düzey yöneticilerinin yetiştirilm e yol ve yöntemlerinin yasayla özel olarak düzenlenmesini öngörmektedir. Böylece, eskisinden değişik olarak Anayasa, bu konuda yasal düzenleme yapabilme olanağını yasa koyucuya tanımış bulunmaktadır. Her ülkenin üst yönetim görevlerine eleman hazırlamak için geliştirdiği birtakım kurumlar ve uyguladığı birtakım yöntemler vardır. Çeşitli eğitim kurumlan arasında kamu yönetimi okulları ve enstitüleri ile personel kolejleri oldukça ilgi görmüş ve eğitim sorunlarının çözümünde en iyi yol olarak görülmüştür. Bu türden kurumlar çeşitli ülkelerde yıllık bir geçmişe sahip olmakla birlikte, bu kumruların örgütlenmesi ve işlevleri konusunda tam bir uzlaşmaya varılmış da değildir. Pek çok ülkede okullar ve enstitüler çok amaçlı olarak işlev yapmaktadırlar. Bu işlevleri arasında çeşitli düzeylerde eğitim, araştırma, danışma, dokümantasyon, yayın ve hizmet içi eğitim sayılabilir. Kimi ülkelerde bu kurumlar kamu personelinin seçiminde ve yükseltilmelerinde de yetkili olmaktadırlar. Kimi okullar, enstitüler ve kolejler de ülkenin çeşitli bölgelerinde eğitim merkezleri açarak personel eğitimini bölgesel olarak yürütmektedirler. Bu çalışmada, öncelikle kamu yönetiminin üst düzeylerinde görev alacak kişilerin yetiştirilm eleri sorununu çeşitli ülke deneyimleri içinde ayrı ayrı incelemek, ortak noktalan saptamak ve ülkemiz için bu deneyimlerden yararlanma olanaklarını araştırmak amaçlanmaktadır. Bu arada dünyanın her yanına dağılmış kamu yönetimi eğitimi kumrularının yapılarına da kısaca değinmek olanağını bulacağız. Böylece yönetici eğitimine ve eğitim yapan kurumlara ilişkin en son bilgileri de vererek, birarada kolayca bulunamayacak bir bilgi bütününü okuyucuya sunmak amacına da hizmet edilmiş olacaktır. Kapsam Araştırmamız kapsamına Avrupa, Amerika, Asya, Afrika ve Avustralya anakaralarına dağılmış büyüklü küçüklü otuz iki ülke ve bu ülkelerdeki yönetici yetiştirilmesinden sorumlu kurumlar alınmış 2

13 tır. Türkiye yi de katınca ülke sayısı otuz üçe yükselmektedir. Avrupa da Fransa, İngiltere, İrlanda, İsveç, Danimarka, Federal Almanya, İtalya, Macaristan; Kuzey Amerika da Kanada, A.B.D., Meksika; Güney Amerika da Venezuela; Orta Doğu Bölgesinde Suudi Arabistan, Ürdün, İsrail; Afrika da Sudan, Nijerya, Gana, Botsvana, Etiyopya, Kenya, Tanzanya, Somali; Asya ve Pasifik te Pakistan, Nepal, Bangladeş, Çin, Malezya, Endonezya, Filipinler, Fiji ve Avustralya incelenen ülkelerdir. Yöntem ve Araştırma Planı Çok çeşitli ülkeleri kapsayan böyle bir araştırmada en son bilgilerin verilebilmesi önem taşımaktadır. Çünkü bu konudaki bilgiler ülkelerin eğitim uygulamalarına koşut olarak kısa süre içinde eskimektedir. Yazarın, Araştırma kapsamı içindeki eğitim kurumlarının başındaki kişilerin hemen tamamına yakınıyla çeşitli vesilelerle tanışmak ve konuşmak olanağını bulabilmesi bu konuda birinci elden bilgi alabilmesini sağlamıştır da Ürdün ün başkenti Amman da yapılan ve Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü'nün de üyesi olduğu Uluslararası Yönetim Okulları ve Enstitüleri Birliği nin (IASIA) genel kurul toplantısı, yine 1986 da Amman da yapılan Uluslararası Yönetim Bilimleri Enstitüsü (HAS] Kongresi; 1987 nin Nisan ayında Pakistan'ın Lahore kentinde Birleşmiş Milletlerce düzenlenen «Kamu Yönetimi Okulları ve Enstitülerinin Yüksek Yöneticilerin Yetiştirilm elerindeki Rolleri» konulu ve bu okul ve enstitülerin yöneticilerinin katıldığı bölgelerarası toplantı, 1-2 Ekim 1987 tarihlerinde Başbakanlık, TODAİE ve OECD İşbirliği içinde Ankara'da düzenlenen «Kamu Görevlilerinin Üst Düzey Görevlere Hazırlanması» konulu yuvarlak masa toplantısı; A.B.D. New York Üniversitesinde İsrail Personel Koleji Müdürü ile yapılan söyleşi ve yazarın çeşitli yurt dışı incelemeleri sırasında bu kuru mi arda yaptığı incelemeler ve topladığı bilgiler bu araştırmanın güncelliğine katkıda bulunmuştur. Ülkelere göre eğitim kurumlarının ve eğitim programlarının, benzerlikler dikkate alınarak ve sınıflandırılarak verilmesi ile her kurumun ayrı ayrı anlatılması arasında yaptığımız tercih ayrı ayrı anlatmak yolunda olmuştur. Böylece belli bir ülkedeki bir kurumla ilgilenen araştırmacılara bütünlüğü olan bilginin verilmesi sağlanmak istenmiştir. Sonuç bölümünde bu konuda ayrı ayrı verilen bilgilerin bütünleştirilmesi yoluna gidilmektedir. Ülkelerin sıralanmasında coğrafi bütünlüğün korunması gözetilmiştir. Böylece belli bir bölgede 3

14 yer alan ülkelerle ilgili olarak topluca yorum yapma olanağı bulunmuştur. Araştırmanın amacını, kapsamını ve yöntemini belirleyen bu Giriş Bölümünden sonra gelen İkinci Bölüm, «Üst Düzey Yöneticilerinin Yetiştirilmesinde Sorunlar» başlığını taşımaktadır Bölümlerde, «Çeşitli Ülke Deneyimlerinde Üst Düzey Yöneticilerinin Y e tiştirilmesi» İncelenmektedir. Dokuzuncu bölümde sorunun Türkiye boyutu incelenecek, Sonuç Bölümünde de verilen bilgiler biraraya getirilerek Türkiye açısından alınabilecek derslerin neler olduğu incelenecektir. 4

15 2 ÜST DÜZEY YÖNETİCİLERİNİN YETİŞTİ RİLMESÎNDEJSORUNLAR Üst Düzey Yöneticisi Kimdir? Üst düzey yöneticisi ya da yüksek yönetici tanımını tam ve kesin bir biçimde yapmak oldukça güçtür. Örneğin Devlet Memurları Kanunu, eğitim ve öğretim hizmetleri sınıfı dışında genellikle 1-4 dereceli kadrolara, özellikle de 1 ve 2 nci dereceli kadrolara atananları yönetici olarak kabul etmektedir. Kimin yüksek yönetici olduğunu saptarken kişilerin devletten aldığı aylığın derecesine göre ayrım yapmak yanıltıcı sonuçlara götürecektir. Çünkü ilk dört dereceden aylık almakla birlikte çalıştığı kuruluş ya da kurumun henüz üst düzeyine çıkamamış kişiler vardır. Kişinin yaptığı işin o kişiye yüklediği sorumluluk da yüksek yöneticilik için bir temel oluşturmaz : sorumluluğu büyük işlerde çalışan, ancak yüksek yönetici olmayan kişiler yanında, sorumluluğu çok olmayan ancak yüksek yönetici olarak nitelendirilebilecek kişiler olabilir yılında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu çıkarılırken hazırlanan sınıf tüzüklerinde yer alan yönetici görevleri şöyledir Genel devlet politikası içerisinde, kuruma verilmiş olan kamu hizmetlerinin sevk ve idaresinin tam yetkilerine haiz olmak ve sorumluluğunu taşımak, kuruma verilen hizmetlerin yürütülmesi için gerekli plan ve programları hazırlamak ve hazırlatmak, bunların uygulanması esas ve prensiplerini tesbit etmek, tatbik etmek, gerekli araştırma ve incelemeleri yapmak ve yaptırmak, mevzuatın tadili veya yeni mevzuat tekliflerinin hazırlanması çalışmalarını yapmak ve yaptırmak, kuruma bağlı üniteler arasında işbölü- 1 Selçuk Kantarcıoğlu, «Üst Kademe Yöneticilerinin Yetiştirilmesi», Türkiye İktisat Gazetesi. 19 Mayıs

16 mü yapmak ve işbirliğini sağlamak, kuruma verilmiş kamu hizmetlerinin yürütülmesini teftiş, tahkik ve murakabe etmek ve ettirmek, yapılan müracaatlar üzerine idarî kararlar vermek, kurum içinde, kurumlar arasında ve yurt dışında yapılacak toplantı ve müşterek çalışmalara katılmak, kurumu belli usullere göre yurt içinde ve yurt dışında temsil etmek, kanunla kurulmuş heyet, komisyon, kurul veya komitelerde aslî görev olarak oy kullanmak, görüşünü belirtmek, sınıfın hizmet içi eğitiminde görev almaktır. Birleşmiş M illetlerin bu konuda yaptığı bir tanımdan2 ve yukarıda sayılan görevlerden hareketle şöyle bir yüksek yönetici tanımı yapılabilir : yüksek yöneticiler, kamu kuruluş ve kurumlarının üst düzeylerinde görev yapan ve ana politikaların formüle edilmesiyle uğraşan, en üst düzeylerde politika konularında danışmanlık yapan, yönetsel politikaya ilişkin kararlar verme sorumluluğuna sahip olan ve bakanlar ya da yönetim kurullarınca alman temel politikaları işlemsel politikalar ve program kararlarına dönüştüren kişilerdir. Yüksek yöneticiler, genel yönetimin merkez ve taşra kuruluşlarında, kamu girişimlerinde, özerk ya da yarı özerk kurumlarda ve yerel yönetimlerin üst düzeylerindeki kilit noktalarda görev alan kişilerdir. Ancak, bunlar sayısal olarak küçük bir kümeyi oluştururlar. Ülkeden ülkeye değişmekle birlikte yüksek yöneticiler bütün kamu görevlilerinin yüzde 1 i ile yüzde 3 ü arasında bir orandadırlar. Yüksek yöneticilerin yetiştirilmesinden söz edince, üst düzeylere yakın zamanda (örneğin 5 yıl içinde) ulaşabilecek kişiler de gözönünde tutulmalıdır. Yüksek yöneticilerin bulundukları yönetim konumlarına gelmelerinde çeşitli personel sistemlerine göre ayrılıklar görülmektedir. Kimi ülkelerde bu konumlara dışarıdan atamalar yapılmaktadır, kimi ülkelerde ise bu konumlara kamu yönetiminde belirli süre çalıştıktan sonra kapalı bir kariyer düzeni içinde gelinebilmektedir. Bu sistemlerin her ikisinin birden uygulandığı ülkeler de bulunmaktadır. Yüksek yöneticiler bulundukları yönetim düzeylerine hangi yoldan gelmiş olurlarsa olsunlar yaptıkları görev gereği, bulundukları 2 United Nations, Report of the Interregional Seminar of the Development of Senior Administrators in the Public Service of Developing Countries Geneva August 1968 (New York : UN, 1969). 6

17 ülkelerin ekonomik ve toplumsal yaşamında önemli sorumluluklar üstlenmiş olmaktadırlar. Bu bakımdan her ülke için yüksek yöneticilerin üstlendikleri ana roller, benzer roller olmaktadır. Bu yüzden de yüksek yöneticiler konusunu incelerken çeşitli ülkelerin deneyimlerini gözönünde tutmak gerekir. Çağdaş dünyanın yüksek yöneticilerinin benzer temel becerilere sahip olmaları gerekmektedir. Onların- değişmelere ve gelişmelere karşı olumlu tutum sahibi olmaları, profesyonel değerlere sahip olmaları ve kendilerini ulusal amaçların gerçekleştirilmesiyle yükümlü saymaları gerekmektedir. Ülkelerin gelişmişlik düzeyleri, yönetsel sistemler arasındaki ayrılıklar, yönetsel sorunlar ve yönetsel özellikler birtakım ayrılıklar yaratsa bile çeşitli ülkelerdeki yüksek yönetici yetiştirme programları arasında bir çok benzerlikler yine de görülecektir. Kimi ülkelerde yüksek yöneticiler, siyasal iktidarlar karşısında yansız bir biçimde hizmet görerek teknisyen-yönetici görevini üstlenirken, kimi ülkelerde siyasal roller üstlenmişlerdir. Kimi ülkelerde ise bu iki uç arasında roller değişmektedir. Ancak bu türlü ayrılıklar bir derece sorunudur, çünkü siyasal yönden yansız bir yönetici kendi toplumunun ulusal amaçlarını gerçekleştirirken siyasal sürece karşı da duyarlı olmak zorundadır, siyasal rolü olan bir yüksek yöneticinin de profesyonel ve yönetsel becerilere sahip olması gerekmektedir. Bir ülkedeki yönetim sistemi nasıl olursa olsun yöneticilerin yetiştirilmesinde ve eğitimde yukarıdaki özellikler dikkate alınmak durumundadır. Her yönetici etkili olmak zorundadır, değişmelere karşı tutumu kendi ülkesinin gerçeklerine uygun olmalıdır. Eğitim ve yetiştirme programları da bu çerçeveden hareket etmelidir. Son yıl öncesinden farklı olarak, bugün özellikle üst düzeydeki ya da üst düzeye aday yöneticilerin yönetim konusunda eğitim görmelerinin yaşamsal bir gerek olduğu genel kabul görmektedir. Bu amaçla düzenlenen programlar çok çeşitlidir. Eskiden yöneticiler, kendilerinin bu türden eğitimlere tabi tutulmalarına karşı bir tutum geliştirmişlerdi, oysa bugün eğitim programlarına karşı direnç oldukça azalmıştır. Üst Düzey Yönetici Eğitiminin Amaçları Üst düzey yöneticisi yetiştirme programlarının amaçları genelde geniş olarak açıklanır. Amaçlar konusunda ortak bir anlayış, ileriyi gören, sorun çözebilen, karar verebilen, güdülen siyaseti çözüm- 7

18 Ieyebilen, uygulayıcı, Örgütün varlığını sürdürebilen, kaynakları kullanabilen bir üst düzey yönetimi oluşturmaktır. Bunun için de kişilerarası ilişkileri, iletişimi, örgütsel çevreyi dikkate alarak verimliliği ve etkililiği sağlayabilecek biçimde örgütsel amaçları, sistemin performansını ve yönetim programlarını gerçekleştirecek bir üst düzey yöneticisi yetiştirmek amaçlanmaktadır. Bunlara ek olarak ulusal kalkınma planlarını ve önceliklerini gözeterek, halkın katılımını ön plana almak ve ulusal, ekonomik ve sosyal sorunlarla başedebilmek de amaçlanmaktadır. Ayrıca, yöneticilere belli yönetim tekniklerinin kazandırılması da alnaçlar arasındadır. Bu teknikler arasında program değerlendirme ve gözden geçirme teknikleri, CPM, örgüt geliştirme teknikleri sayılabilir. Yöneticilerin biraraya getirilerek kişisel deneyimlerini birbirleriyle paylaşmaları da amaçlar arasındadır. İdeal olarak amaçlar, işverenin gereksinmelerini, profesyonel ölçütleri, programa katılanların gereksinmelerini ve kamu yönetiminin değişen istemlerini karşılamalıdır. Bu da çeşitli gruplar arasında her zaman olduğundan daha çok etkileşim gerektirir. Eğitimi veren kuruluş ve kişiler açısından amaçlar biraz akademik, felsefi ve uzmanlık havası taşımalı ve katılan kişinin etkin desteğini ve isteğini kazanmalıdır. Bunun için de eğitimin amaçları, programa katılanların duygusal, toplumsal, fiziksel, entellektüel ve tinsel yanlarının geliştirilmesini de içermeli, onların değerlerini dikkate almalıdır. Böyle bir eğitim programı örgütsel iklimi ve örgütse! gelişmeyi sağlıklı bir duruma getirecek, ayrıca işbaşarımını ve örgütsel etkililiği artıracaktır. îşbaşarımımn ve etkililiğin yükselmesi, örgütün yaşamasını; örgütsel iklimin ve örgütsel gelişmenin düzeltilmesi, örgütün büyümesini sağlayacaktır. Yüksek yöneticilerin yetiştirilmeleri kültürel içerikli olmalı, sosyopolitik çevreyi dikkate almalıdır. Bu yapılmazsa yüksek yöneticilerin gelişmeleri sağlanamaz. Bunun için bu tür programlar siyasal, sosyal, ekonomik, teknolojik kültürel ve hukuksal etmenleri ve sınırlamaları içermelidir.3 3 United Nations, Report of an International Workshop Held in Lahore, Pakistan April 1987 : The Role of Staff Colleges and Institutes of Public Administration in Developing Senior Administrators (New York, 1987), Annex II.

19 Yönetimin İyileştirilmesinde Eğitimin Rolü Genelde yüksek yöneticilerin yetiştirilm eleri özelde de personel kolejleri ve kamu yönetimi enstitülerinin üst yönetim düzeylerine aday kişilerin yetiştirilmelerindeki ve halen üst düzeylerdeki kamu görevlilerinin geliştirilmelerindeki rolleri, son yıllarda ulusal yönetim sistemlerinin toplumsal değişmelere koşut olarak yeniden düzenlenmesi çabaları içinde giderek önem kazanmaya başlamıştır. Üst düzey yöneticilerinin yetiştirilmesi sorununa yalnız ulusal yönetim sistemleri içinde çözüm aranmasının yeterli olamayacağı düşüncesinden hareketle pek çok uluslararası kuruluş da bu konu üzerinde yoğun çabalar göstermeye başlamışlardır. Bu çerçeve içinde Birleşmiş M illetlerin Ağustos 1968 tarihleri arasında Cenevre de düzenlediği «Gelişmekte Olan Ülkelerin Kamu Yönetimlerinde Üst Düzey Yöneticilerinin Geliştirilmesi» konulu bölgelerarası semineri bir başlangıç oluşturmuştur. Benzer bir toplantı Nisan 1987 tarihleri arasında yine Birleşmiş M illetlerce Pakistan ın Lahor kentinde düzenlenmiştir. Bu toplantının konusu «Üst Düzey Yöneticilerinin Yetiştirilmelerinde Personel Kolejlerinin ve Kamu Yönetimi Enstitülerinin Rolü» olmuştur. Konu, «Uluslararası Yönetim Bilimleri Enstitüsü» (ISAS) ile «Yönetim Okulları ve Enstitüleri Uluslararası Birliği» nin (IASIA) de sürekli gündemindedir. Konuya ilgi duyan kuruluşlardan biri de «İktisadi İşbirliği ve Kalkınma Örgütü» (OECD) olmuştur. OEGD bu amaçla Ankara da Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü ile işbirliği halinde 1-2 Ekim 1987 tarihleri arasında bir yuvarlak masa toplantısı düzenlemiştir. Konu, ülkemizde de önem taşımaktadır. Aslında yüksek yöneticilerin yetiştirilm esi sorununa tam olarak çözüm bulabilmiş bir ülke göstermek de zordur. Her ülke kendi yönetim yapısı, gelenekleri, personel sistemleri ve olanaktan içinde belli çözüm yollan aramayı sürdürmektedir. Bunun böyle olmasının nedeni 21. yüzyıla yaklaştığımız şu yıllarda toplumsal, siyasal ve ekonomik değişmelerin akı! almaz bir hıza ulaşmış olmasıdır. Bu hızlı değişmenin kamu yönetimini de değişmeye zorladığı açıktır. Değişmelere ve gelişmelere ayak uydurabilecek bîr kamu yönetiminin oluşturulması sürekli reform çabalarını gerektirmektedir. Yönetimde reform tek başına yeterli olmamaktadır. Çünkü reformların başarısı herşeyden önce yöneticinin bu yönde istekli ve yetenekli olmasına bağlıdır. Burada harekete geçirici düzey ise yönetim hiyerarşisinin tepe noktalarında yer alan üst yönetim düzeyidir. 9

20 Üst yönetim düzeylerine eleman yetiştirme konusunun yalnız bir gelişmekte olan ülke sorunu olmadığını belirtmekte yarar var. Gerçi gelişmiş ülkeler, sorunu şu ya da bu biçimde çözmüş izlenimi vermeye çalışıyorlarsa da gördüğümüz ülkelerdeki gözlemlerimiz ve katıldığımız toplantılarda edindiğimiz izlenimler ve bu konudaki yazın, sorunun bu ülkeler için de varlığım sürdürdüğünü göstermektedir. Gelişmekte olan ülkelerde konunun ağırlığını daha çok duyurmakta olması, gelişmemişliğin öteki sorunlarıyla birleşmesi, başka deyişle, iyi yetişmiş insan gücünün azlığı, politik baskıların çokluğu, ekonomik olanaksızlıklar, kamu yönetiminde yetişen nitelikli elemanların güçlenmekte olan özel kesime doğru gösterdiği hareketlilik gibi nedenlere bağlanabilir. Hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkeler, toplumsal değişme ve gelişmelerin de zorladığı giderek artan ve karmaşıklaşan görevlerin yerine getirilmesinde, kamu yönetiminin başarılı olabilmesi için üst düzeylerdeki yöneticileri geliştirmeye ya da bu düzeylere aday olabilecek kişileri bu görevlere hazırlamaya önem veriyorlar. Deneyimler, her ülkede genelde bütün yönetim kadrolarındaki özellikle de üst yönetim kadrolarındaki kişilerin değişen gereksinmelere ve istemlere uyabilecek biçimde donatılmaları gerektiğini göstermektedir. Sorunu hem gelişmiş hem de gelişmekte olan üikeler açısından ele alınca birtakım benzerlikler ve ayrılıklarla karşılaşırız. Bu çerçevede öncelikle sanayileşmiş ülkelerde yüksek yöneticilerin değişen gereksinmeleri karşılamadaki yetersizliklerinin nedenleri üzerinde durulmalıdır. Öncelikle bu ülkelerde yüksek yöneticilerle politikacılar arasındaki ilişkiler memnunluk verecek düzeyde değildir. Giderek karmaşıklaşan sorunlar ve değişen koşullar yüksek yöneticilerin profesyonel girdiler üretmelerini gerektirirken, yöneticiler bu nitelikte değildir.4 İkinci olarak hızlı değişmeler kamu kesiminde yaratıcılık gerektirirken, yüksek yöneticiler bunu karşılayamıyorlar.5 Üçüncüsü yüksek yöneticiler siyasal iktidarla yurttaşlar arasındaki değişen ilişkileri ele almakta ve bunlarla başetmekte güçlüklerle karşılaşıyorlar. Dördüncüsü köklü örgütsel ve bürokratik eğilimlerle 4 Ezra N. Suleiman, ed. Bureaucrats and Policy Making (New Y ork: Holmes+Meier, 1984:). 5 Joes D. Aberback, Robert D. Putnam ve Bert A. Rockman, Bureaucrats and Politicians in Western Democracies (Cambridge, M A : Harvard U. Press, 1981). Ricbard L. Merritt ve Anna J. Merritt (eds), Innovation in the Public Sector (Beverly Hills, CA : Sage, 1965). 10

21 kamu kesimindeki büyümenin gerektirdiği eğilimler arasında yüksek yöneticiler işbitiricî olmakta güçlükle karşılaşıyorlar.6 Son olarak da bilim ve teknolojideki gelişmeler ve bunların toplumun her kesimi üzerindeki etkileri yüksek yöneticilerin anlamakta güçlük çektikleri sorunlar yaratıyor» Bu sayılanlar gelişmekte olan ülkelerin karşılaştıkları sorunlara bir ölçüde benzemekte ise de bir ölçüde de onlardan ayrılır. Bunu şöylece açıklamak olanağı var: Sanayileşmiş ülkelerde modası geçtiği için görevine son verilen yüksek yöneticiler gelişmekte olan ülkelere uzman olarak gidiyorlar. Çağdaş bilim ve teknoloji hern sanayileşmiş hem de gelişmekte olan ülkeler için önem taşır, bu nedenle bu ülkelerdeki yüksek yöneticilerin de bu gelişmeleri izlemeleri bunların sosyo-ekonomik etkilerini anlamaları ve bilmeleri gerekir. Eğer sanayileşmiş ülkeler yüksek yöneticilere ilişkin politikalarını yeniden gözden geçirmek ve onları eğitmek gereksinmesini duyuyor iseler, bu gelişmiş ülkeler için daha da gereklidir, çünkü gelişmekte olan ülkelerde değişme oranı ve hızı büyük ölçüde sanayileşmiş ülkelerden daha yüksektir. Bu yüzden yüksek yöneticiler açısından daha radikal yaratıcılığa gerek duyulur. Ancak gelişmekte olan ülkelerde ideal bir yüksek yönetici yetiştirme modelinin kurulmasının da olanaksız olduğu düşünülebilir. Böyle ideal model kurmanın kimi güçlükleri vardır. Örneğin gelişmekte olan ülkeler arasındaki farklılıklar genel bir ideal modeli soyut bir model durumuna düşürür. İdeal modeller ütopiktir, gelişme amacına hizmet etmez. Yüksek yöneticilerin politik bağlan ve elitist nitelikleri bulunması, «genel yönetici» «uzman yönetici» tartışmaları gibi felsefi varsayımlar, yöneticilerin değişik deneyimlere ve bilgilere sahip bulunmaları gibi nedenler ideal model kurmayı güçleştirir. Ayrıca her ideal model zamanla sınırlıdır, dönemsel olarak gözden geçirilmesi gerekir. Her ideal model kültürle sınırlıdır, değişik ülkeler için ve aynı ülkede ayrı kesimler ve etkinlikler için dinamik uyarlamalar gerekir. Eğitim Görmeye Yönlendirme ve Sorunlar Henderson'un belirttiği gibi, yüksek yöneticilerin yetiştirilm elerinde ve geliştirilmelerinde sorunlar makro, mikro ve ikisiarası ol 6 Peter Saunders and Friedrick Klau, The Role of the Public Sector (Paris : OECD. OECD Economic Studies, No : 4, Spring 1985). 11

22 mak üzere üç kategoriye ayrılabilir. Makro sorunlar, yüksek yönetici yetiştirme ve geliştirme programlan ile ulusal amaçlar ve öncelikler arasındaki ilişkilerden kaynaklanır. Bu etmenler ülkeden ülkeye, kimi kez de bölgeden bölgeye değişir, ama her zaman ulusal kalkınma ve gelişme politikalarını hesaba katmak zorundadır. Bu programlar öyle hazırlanmalıdır ki ulusun değişme stratejisine, varolan kaynaklarına ve beceri düzeyine uygun olsunlar. Yüksek yönetici programları, kimi kez, değişen yasalar, mahkeme kararları ya da tarihsel diye nitelendirilebilecek olaylar karşısında yeniden ele alınarak düzenlenmek durumundadırlar. Örneğin bir askeri darbe, yeni bir anayasa, çalışma ilişkilerini düzenleyen yeni yasalar, yeni örgütlenmeler, değişen değerler ve tercihler, değişen plan hedefleri, siyasal kadroların ve toplumun kamu kesimine bakış açıları gibi çeşitli etmenler yönetici eğitimi programlarında da birtakım değişmeler yapmayı zorunlu duruma getirebilir. Ayrıca özelde yüksek yöneticilere ve onların geliştirilmelerine genelde de kamu personeli sorunlarına, siyasal iktidarların bakış açıları, bu programları etkileyen etmenler arasında öze! önem taşımaktadır. Bir ülkenin kendi gereksinmelerine ve amaçlarına uygun programlar oluşturması da kimi kez yetmeyebilir. Uluslararası kamu yönetimine çeşitli nedenlerle katılmanın zorunlu kıldığı birtakım konuların da bu programlar içinde ele alınması gerekebilir. Uluslararası örgütlere katılmanın bu tür değişmeleri zorlayacağı bir gerçektir. Örneğin Avrupa Topluluğuna katılan ülkeler bu uyumu kendi kamu yönetimi sistemleri içinde sağlamaya çalışırken, katılmayı düşünenlerin de bu yolda çaba göstermesi gerekecektir. Mikro sorunlar yöneticilerin kendilerinden kaynaklanan sorunlardır. Yüksek yöneticilere verilecek genel yönetici programları, onların uzmanlık eğitimlerini tamamlayıcı nitelikte olmalıdır. Böyle bir genel program içinde sorun çözme ve genel ilkelerin özel durumlara uygulanması becerilerinin kazandırılması sağlanmalıdır. Yüksek yöneticilere davranışsal konularda da bilgi verilmelidir. Yöneticilere önderlik becerilerini kazandırabilecek bir programın, yöneticiyi güdüleyebilecek düzeyde hazırlanması gerekir. Yönetici verilenleri alabilecek biçimde özendirilmelidir. Ayrıca yönetici gelecekte de bunun ödülünü iş yaşamında alabileceğini düşünmelidir. Yöneticinin buna inandırılması, bundan yarar sağlayacağını bilmesi gerekir. Yüksek yöneticiler değişik özgeçmişe sahiptirler. Bir kesimi merdivenlerden ağır ağır çıkarak bulundukları konumlara gelebilmişken, bir kesimi de çeşitli olanakların önünde açılmasıyla tırmanışı 12

23 çabuk gerçekleştirebilmişlerdir. Bu bakımdan aralarında deneyim ve yetişme biçimleri açısından ayrılıklar vardır. Bir yönetici geliştirme programı içinde bu insanlar biraraya gelmektedirler. Bu bakımdan bir program içinde bu insanların kümeleştirilmeleri önem taşıyan bir mikro sorundur. Makro ve mikro sorunlar arasında yer alan sorunlar, bu iki tür arasındaki bağlantıdan kaynaklanmaktadır. Bu bağlantı sorununun çözümü kamu yönetimi okulları, enstitüleri ve kolejleri aracılığıyla gerçekleştirilmektedir. Bu kurumlarca iyi hazırlanmış programlar başarı için önkoşuldur. Ancak bunların hazırlanmasında, makro sorunlar olarak nitelendirdiğimiz ulusal amaçlara ve önceliklere dikkat edilmesi gerektiği gibi, mikro sorunlar olarak nitelendirdiğimiz yöneticilerin özelliklerine de uyum sağlanmalıdır. Yüksek yöneticilerin kökenleri ile yönetimleri, davranışsal nitelikleri, tutumları, değişen koşullara karşı tepkileri gibi birtakım özelliklerin bu programlara yansıması gereklidir. Kuşkusuz, programların nasıl hazırlanması gerektiği, hangi kurumsal yapının (okul, enstitü, kolej vb.} yönetici eğitimi için en iyisi olduğu, programların süresinin ne olması gerektiği, ne kadar ve ne nitelikte bir öğretim kadrosu gerektiği, ne kadar ve ne nitelikte eğitim gereçlerine gereksinme duyulacağı, eğitimin maliyetiyle ondan sağlanacak yararın ne ölçüde olacağı gibi konular da en az programların kendisi kadar önem taşımaktadır.7 Kamu yönetimi enstitüleri ve personel kolejlerinin yüksek yöneticilerin geliştirilmesindeki rolü ulusal kalkınma yönetiminin niteliğini artırmada stratejik bir girdi olarak kabul edilmektedir. Gelişmekte olajn ülkeler, kamu hizmetlerinin üst düzeyleri için yönetsel personelini hazırlamada dikkate değer çaba göstermektedirler. Yine de kimi ülkeler yeterli sayıda nitelikli ve eğitim görmüş kamu yöneticilerine sahip olmamanın acısını çekiyorlar. Yönetimin, personel kolejleri ve başka eğitim enstitüleri yoluyla geliştirilmesi stratejisi temel bir ulusal yatırım demektir. Bu enstitüler, derslerini daha etkili kılmaya ve bu dersleri önlerinde uzanan karmaşık yönetsel görevleri karşılayacak şekilde uyarlamaya çaba gösteriyorlar. Üst düzey yöneticilerinin yetiştirilm eleri ve geliştirilm eleri kamu hzmetinde bütün personel gelişmesi stratejisinin önemli bîr öğe 7 Keith M. Henderson, Senior Management Development (New York: United Nations Development Administration Division, 1987), s

24 si olarak görülmektedir. Bununla birlikte, iş rotasyonu, kariyer geliştirme, maddi ve öteki özendiriciler gibi başka koşulların bulunmaması durumunda, tek başına eğitim tüm gereksinmeyi karşılayamaz. Yönetimi geliştirmenin amacı, yöneticilere yeni beceriler ve bilgiler edindirme yoluyla onların tutumlarını değiştirmeyi böylece örgütsel performansı geliştirmeyi sağlamaktır. Böylece örgütler mükemmellik anlayışına doğru özendirilecektir. Üst düzey yöneticilerinin yönetsel yeterliliklerini artırmada kararlı bir çaba göstermek başarı için gereklidir, ama yeterli değildir. Yönetimde verim liliği arttırmak için sürekli geliştirme çabaları yanında yüksek yöneticilerin geliştirilmesi için ulusal bir politikaya sahip olmak, kamu hizmetinde kariyer geliştirmede bir içsel öğe olmalıdır. Böyle bir politika aynı zamanda sürekli bir eğitimi ve yöneticilerin geliştirilmelerini ve yeni öğrenme fırsatlarına katılmasını özendirmektedir. Kimi ülkeler bu amaçla üst düzey yönetim görevlerine yükselmek için personel kolejleri ya da benzeri enstitüleri bitirme koşulu yanında ileride göreceğimiz gibi çeşitli ilkeler de geliştirm işlerdir. Yüksek yöneticileri geliştirme programları geilşmekte olan ülkelerde hızla kabul görmektedir. Kimilerinde personel kolejleri kurulurken kimilerinde de yüksek yönetici eğitimi için enstitüler kurulmaktadır. Kimi durumlarda kamu yönetimi enstitüleri ve başka yönetim i geliştirme merkezleri ve üniversitelerin ilgili bölümleri yöneticiler için tazeleme kursları düzenlemektedirler. Birçok ülkeler, özellikle Afrika Ülkeleri, kurumsallaşmış müsteşar toplantıları düzenlemektedirler. Bunlara ek olarak bir dizi hizmet içi eğitim programları bakanlıkların ve büyük kamu girişimlerinin kendi yapıları içinde sürdürülmektedir. Çeşitli uluslararası kurumlarca da yönetim eğitimi fırsatları sunulmaktadır. Bunlar, uluslararası burs programları ile seminerler ve çalışma saatleri şeklinde yürütülmektedir. Yöneticilere yönelik sistemli ve bütünleştirici yönetimi geliştirme programları için yoğun çaba göstermek gereklidir. Bundan sonraki bölümlerde çeşitli ülke deneyimleri içinde bu çabanın en ölçüde gösterildiğini görmeye çalışacağız. 14

25 3 AVRUPA ÜLKELERİNDE YÖNETİCİLERİN YETİŞTİRİLMESİ Giriş Avrupa Ülkelerinde üst düzeye eleman yetiştirme ve üst düzeyde bulunan yöneticileri geliştirme konusunu incelemeye başlayınca başlıca iki sistemin önem taşıdığını görüyoruz» Bunlar Fransız ve İngiliz sistemleridir, Kimi Avrupa Ülkelerini tek tek incelediğimiz bu bölümde özellikle Fransız ve İngiliz yetiştirme sistemleri üzerinde daha ağırlıklı olarak duracağız. Avrupa da hiçbir ülke Fransa da olduğu kadar yönetici yetiştiren uzman eğitim kurumlarma sahip değildir. Fransa, devletin gereksinmesi bulunan uzmanların yetiştirilm esi sorumluluğunun yine devletçe yüklenilmesi gerektiği görüşündedir. Öte yandan, Avrupa da İsviçre gibi bir ülke, yöneticilerin yetiştirilmesi düşüncesini bütünüyle reddetmektedir. Bu iki uç arasında, gene! olarak söylemek gerekirse, Avrupa ülkeleri, yönetici yetiştirme konusunda eğitim kurumlarmsn gerekliliğine inanmışlardır, Avrupa da gelenekse! olarak yönetici olmak için hukuk bilgisine sahip olunması gerektiğini söyleyebiliriz, Örneğin Almanlar, yöneticiyi yönetsel anlaşmazlıkları çözen bir yargıç gibi görmekte ve hukuk bilgisi, yansızlık ve doğruluk özelliklerine sahip yöneticiyi yetiştirmeyi amaç edinmektedirler. İskandinav ülkelerinden İsveç ve Danimarka da yüksek yönetim konumlarına gelebilmek için hukuk diploması aranmaktadır. îngliizler de genel yönetici yetiştirirken yansızlığın korunmasını ve her iktidara eşit biçimde hizmeti esas almaktadırlar. Avrupa nın üst düzey yönetici konusundaki geleneksel tutumu, kuşkusuz, toplumsal değişmelere ve gelişmelere ve çağm gereklerine göre değişime uğramak zorundaydı ve uğramıştır da. Özellikle 15

26 Batı Avrupa ülkelerinin çoğunun katıldığı Avrupa Topluluğu, bu değişmeleri zorlayan başlıca öğe olmaktadır. Artık Avrupalılar hukuk bilgisini ön plana alan genel yönetici tipinin toplumsa! değişmelere her zaman ayak uyduramadığım görerek, uzmanlık bilgisine sahip yöneticilerin yetiştirilm esini de bir gereklilik olarak görmeye başlamışlardır. Fransız ve İngiliz sistemlerine (ve öteki Avrupa ülkelerine) birlikte baktığımızda, insanların genç yaşta alınarak yetiştirilmeleri ve yukarıya doğru itelenmeleri olayını görüyoruz. Bu sistem, örneğin daha sonra göreceğimiz Kanada da yoktur. Çünkü Kanada ve benzeri sistemlerde (örneğin ABD) insanlar yönetimin dışında uzmanlaşırlar ve yönetimin herhangi bir noktasından içeriye giriş yapabilirler, bu Avrupa için çok zor kabul edilebilir. Avrupa sisteminin herşeye rağmen kendi içinde tutarlı olduğunu ve yararlı sonuçlar verdiğini söyleyebiliyoruz. Ancak Avrupa uygulaması, tutucu özelliğiyle, değişikliğin getireceği zenginliğe de oldukça kapalıdır denebilir. Bürokrasilerde uzun yıllar aynı durumda kalma özelliği değişmeye karşı direnci daha çok özendirmektedir. Fransa Fransa Cumhuriyeti, Batı Avrupa da Atlas Okyanusu ile Akdeniz arasında yer alır. Nüfusu 55 milyon, yüzölçümü 544 bin kilometrekaredir. Fransızların 1789 İnsan ve Yurttaş Hakları Bildirgesi nin 6. maddesi memurların kendi faziletleri ve yetenekleri dışında hiçbir fark gözetilmeden seçilmesi ilkesini getirmektedir. Acaba Fransa da yüksek memurların formasyonundaki ilkeler ve uygulamalar bu ilke ile uyumlu mudur? Fransa da yarışma sınavı kamu hizmetine girmede norma! yoldur. Bu kural, bütün üst düzey kamu görevlileri için geçerlidir, bununla birlikte, hükümet kimi üst kadrolara doğrudan atama yapma hakkını da saklı tutar. Bunlar illerde vali, bakanlıklarda müdür, departmanlarda prefect'dir. Bu kadrolara atanacak kişiler güven duyulan ve kamu görevlisi olma zorunluluğu da bulunmayan kişilerdir. Uygulamada ise atanan kişiler genellikle zaten kamu görevlisi olan ve bu nedenle yarışma sınavından geçmiş kişilerdir. Bu durum kamu girişim lerinden üst yönetim konumlarına yapılacak atamalarda da söz konusudur. Bir de «yatay» işe alınma kanalı vardır ki, bu da kamu görevlilerinin içten yapılan yükselmeyle üst yönetici konumlarına yak-

27 aşmalarını sağlar» Bu kanal, iîke olarak, yalnız halen kamu görevlisi olan ve daha alt düzeyde yarışma sınavından geçmiş olan kişiler için geçerlidir, Üst düzey kamu görevlilerinin işe alınması bu nedenle siyasal etkileri ve kayırmanın getirdiği keyifliğî ortadan kaldırır ve enteüektüe! ölçütleri temel alır.1 Sınavlar, adayların üst düzey kamu görevlileri sınıfına katılmasını özellikle de belli profesyonel ya da genel okullardan mezun olanların çeşitli sınıflar içinde seçilmesini sağlar. Standartlar çok yüksek olduğu için, yalnız ciddi ilse ya da üniversite öğrenimi görmüş olan kişiler başarı kazanabilirler. Yarışma sınavı yoluyla seçimden önce, eğitini sürecinin tüm aşamalarında sürekli bir hazırlık söz konusudur. Bu ön seçme genç insanların doğru yönlendirilmesini sağlar. Yönlendirme, orta öğretim bitmeden başlar, seçilen öğrenciler öze! sınıflara ya da kolejlere kabul edilirler. Orta öğretimi sona erdiren olgunluk sınavından sonra yönlendirme, yüksek öğretim (Grandes Ego es) kurumîarımn çeşitli kolejlerine ya da üniversitelere bağlı enstitülerin giriş sınavlarına hazırlık sınıflarında sürer. Bu enstitüler kamu hizmetine giriş sınavlarına göre programlarını ayarlamışlardır ve kendileri sınav yaparak girecekleri seçerler. Örneğin 1945 te kurulmuş olan Siyasa! Çalışmalar Enstitüleri Îlnstitut d Etudes Po- Htiques) böyledir. Bütünüyle bu sistemin iyi yan s zaten enteüektüe! kapasitelerini kanıtlamış genç insanların kamu hizmetlerine girmelerini sağlamasıdır. Sistemin kötü yanı ise doğru aile ve sosyal çevreden gelmeyen talihsiz kişilerin daha kamu hizmetine giriş sınavlarından önce hatta orta öğretimi bitirmeden önce elimine edilmelerine yol açmasıdır» Bütün yurttaşların eşit olması böyle bir yarışmada eşit şansa sahip olmalarıyla olanaklıdır. Sosyolog Pierre Bourdîeu nun «murisler» dediği sınıfın insanları, babalarının yerini alarak en saygın konumlara gelebilmekte, böylece kurulu sosyal tabakalaşma sürmekte ve bu durumun meşruluğunun geniş anlamda toplum gözünde yitirilm esi riski ortaya çıkmaktadır.2 Üst düzey kamu hizmetlerine girişte demokraîlleşme yolunda önemli gelişmeler de var : Örneğin 1945 de Siyasal Çalışmalar En s- 1 J.P. Guillard, «Developing the Top-Level Civil Servants : Pre-Service Education, Recruitment, Training and Continuing Professional Development» Lahore, April, a.y. 17

28 titülerinin kuruluşu, Ecole Libre des Science Polîtiques in (Siyasal Bilimler Serbest Okulu) de facto tekelini sona erdirmiştir, devlet hizmetine girmek için sözleşme imzalayan öğrencilere burslar verilmektedir; yetişkin eğitimi gelişmektedir; Paris teki Siyasal Çalışmalar Enstitüsü son zamanlarda kapılarım işbaşı deneyimi kazanmadan önce üniversiteye gidemeyen kişilere açmıştır. Bütün bu etmenler daha demokratik bir işe almayı sağlamaktadır. Fransa da okul ve üniversite sistemi kamu hizmeti kadrolarına en uygun kişileri seçmek için kurulmuş olan Sınav Kurullarına bir genç insanlar havuzu oluşturmaktadır. Bu konuda birinci olarak dikkat edilmesi gereken nokta; teknik kamu görevlileri sınıfı, örneğin Devlet İnşaat Mühendisleri (Ponts et Chausees) ya da Maden Mühendisleri ile teknik olmayan kamu hizmetleri (genel yönetim) kariyerlerine yönlendirmede ayrılık olmasıdır. Teknik Hizmetler Sınıfı, fen bilim leri ile özellikle matematik üzerine yoğunlaşmıştır; öğrenciler orta öğretim kuramlarındaki özel hazırlık sınıflarında eğitilirler. Teknik olmayan genel yönetim sınıfında ise yönlendirme hukuk ve beşeri bilim ler geleneğindeki üniversitelere ya da Ulusal Yönetim Okulu na (Ecole Nationale d Administration-ENA) girişi de kolaylaştırmaktadır.3 İkinci nokta bu eğitimin yalnız kamu hizmeti kariyerine girecek öğrencilere özgü olmamasıdır. Fen kurslarını alanlar yalnız geleceğin devlet mühendisleri değil, kamusal ya da özel girişimlere girecek mühendisler ve yöneticiler de olabilmektedir. Üniversite sistemi yakınlarda parlamentodan geçen Yüksek Öğretim Yasasında belirtildiği üzere ülkenin gereksinme duyduğu bütün kadroların eğitiminden sorumludur. Kamu hizmeti sınavlarına hazırlanmak amacını taşıyan Siyasal Çalışmalar Enstitülerinde bile öğrencilerin çoğunluğu (Paris Enstitüsünde % 78-80) kamu yönetimine girmemektedirler. Üçüncü konu öğrencilerin aldığı eğitimin teknik değil, genel eğitim olmasıdır. Ağırlık, metodik olarak nasıl çalışılacağı, sorunları çözümleme ve çözmenin nasıl sağlanacağı ve yeterli bir bilgiye katkının nasıl kazanılacağını öğretmeye verilmektedir. Hazırlık sınıflarında bu bilgi yeteri ölçüde bilimseldir. Siyasal Çalışmalar Enstitülerinde, tarih, hukuk, ekonomi, siyaset ve yöne 3 a.y. 18

29 tim bilimi, bilgisayar bilimi, istatistik, yabancı diller okutulur; ayrıca yönetimde ve yaşamın her yanında gerekli olan, yazılı ve sözlü iletişim becerileri uygulamaları sık sık ve yoğun kurslar biçiminde yer alır. Hazırlık sınıflarında iki ya da üç yıllık bilimsel yönlendirmeden sonra, öğrenciler, yüksek öğretim okullarına (Grandes Ecoles) giriş yarışma sınavına katılırlar. Ecole Poiytechnique e kabul edilirlerse, mühendislik diplomasına yönelten programı izlerler. Son sınavdaki başarı sıralamasına göre kamu yönetiminin teknik sınıflarından birine girerler ve daha teknik nitelikteki profesyonel okullardan (écoles d application) birinde eğitim görürler. Öteki çizgide ise (Hukuk ve Beşeri Bilimler)- öğrenciler üç ile beş yıllık üniversite eğitiminden, kimi kez de Siyasal Çalışmalar Enstitülerinden, sonra yarışma sınavına katılırlar. 1945'den beri Ulusal Yönetim Okulu na giriş sınavı genel yöneticiler, müfettişler ve komptrolörler sınıflarına girecek üst düzey yöneticiler için işe alma yöntemini birleştirm iştir.4 ENA ya yaklaşmanın yan kapıları açılmıştır. Ayrı bir sınava (concours interne) kamu görevlileri kıdemlerine göre katılırlar. Başka bir sınav, yerel yönetimlerde sendikalarda ya da derneklerde seçilmiş görevleri ellerinde bulunduran adaylar tarafından alınır. Her üç sınav entellektüe! mükemmelliğe ağırlık tanır. 1982'de reform niteliğinde, önceden profesyonel bir eğitim görmemiş adaylar için akademik uygulamaları esas alan sınav da hazırlandı. Ayrıntıya girilmese de bir iki noktaya dikkat çekmek yararlı olacaktır. Önce, adayların tüm kültürüne özellikle de tarih alanındaki bilgisine önem verilir: 18'inci yüzyıl ortalarından beri siyasal, toplumsal ve ekonomik gelişmelerle ilgili düşünceler tarihinde adayın ne ölçüde bilgili olduğunu ölçecek bir genel konulu bildiri yazması beklenir; bu kısa metin üzerine sözlü yorum, Yargıcılar Kurulu önünde yapılır den beri bu bildiriler adayların özgeçmişlerine uygun olarak çeşitlendirilmiştir, böylece başarı şanslarında eşitliğin güvenceye alınması istenmiştir. Adayların yönetim yetenekleri konusunda zorunlu bir test yoktur, ama örgüt yönetimi kimi adayların aldığı seçimlik bir ders olmaktadır. 4 a.y. 19

30

31 Sınav çeşitli disiplinlerdeki bilgiyi, ekonomi, hukuk ve tarihin temel konularına yakınlığı ve kamu görevi için yeterli güdülenmenin olup olmadığını ölçer. Başarılı adaylar, eğer halen kamu görevlisi değillerse, stajyer olurlar. Ulusal Yönetim Okulunda öğrenciler öncelikle profesyonel, ama akademik konulan da içeren eğitime tabi tutulurlar. Programın tamamı 28 ay sürer, bu süre kuramsal bilgilerin verildiği dönem ile okul ve dairelerde, elçiliklerde, yerel yönetimlerde ve kamu örgütlerinde uygulama dönemlerinden oluşur. Amaç, yetenekli, çok yönlü, değişen koşullara ve eğitimlerini tamamladıktan sonraki kariyerlerinde kendilerine verilecek değişik işlere uyarlanabilecek olan kamu görevlilerini yetiştirmektir de kararlı bir adım Ulusal Yönetim Okulu kurularak atılmıştır. Bu Okul, Fransa nın genel yönetimini sağlayan üst düzey görevlilerinin biçimlendirilrnesinde ve işe alınmalarında birörneklik sağlamıştır den önce her bakanlık ve her sınıf fcorps) kendi personelini kendisi alırdı, yöntem kooptasyona yakındı ve dar uzmanlık alanları ile kamu hizmetlerinde bölünmeye yol açmaktaydı den beri en üst düzeydeki yöneticiler, başlangıçtaki görevleri dikkate alınmadan aynı eğitimi görmektedirler, verim lilikte önemli bir etmen olan profesyonel hareketlilikle donatılmaktadırlar. Ulusal Yönetim Okulunda verilen eğitimin amaçları şöyle belirlenm iştir : Okul, kamu hizmeti duygusunu geliştirmeyi, görevlerini yürütürken ulusun ve devletin hizmetinde olmanın gerektirdiği nitelikleri kazandırmayı amaçlar. Burayı bitirenler göreve atanmış, çıkarları olmayan, cesur, durumu kolay kavrayan, sabırla dinlemesini bilen, entellektüe! kibiri olmayan, takım çalışmasını bilen, yalnız haklarına karşı değil, görevlerine karşı da duyarlı kişiler olmalıdırlar. Bunlar sahip olunması ve geliştirilmesi gerekli birtakım niteliklerdir ve ne kadar yararlı olursa olsun salt teknik bilgiden daha önemlidirler. Görebildiğimiz kadar yalnız entellektüel mükemmellik değil, aynı zamanda kamu hizmeti felsefesi ve uygar faziletler ve karakter gücü de dikkate alınmaktadır. Bununla birlikte yönetsel yetenekler de ihmal edilmemiştir. Okul, öğrencilerin çağdaş yönetim teknikleriyle tanışmalarına da önem vermektedir. Yönetime doğrudan yararlı olacak araştırmalar yaparak çözümler oluşturmaya, yenilikçi ve gelişmeye açık bir ruh ve gerçekçi bir tutum geliştirmeye önern verilir. Okul, kamu yönetimi için çalışan bir araştırma birimidir. Boylece yüksek yöneticilerin verilen bir durumu çözümlemeye, öneriler

32 de bulunmaya ya da karar vermeye hazır olacak biçimde eğitilmeleri amaçlanmaktadır. Bu nedenle öğrencilere sorunu anlayabilecek biçimde nicel teknikler öğretilir, çağdaş yönetim araçlarıyla tanıştırılırlar ve insan ilişkileri yönlerini geliştirmeleri sağlanır.5 Kullanılan öğretim yöntemleri sürekli geliştirilir. Uygulamalı işbaşı eğitimi 15 ay sürer, burada ağırlık giderek büroda çalışmaktan çok alan çalışmasına ve kamuoyuyla temasa verilir. Okul ödevleri öğrenilen ilkelerin uygulanmasına a yrılır: arşivde çalışma, örnekolaylar, ekip araştırması gibi. Oku! yöneticileri, öğrencilerin akademik eksikliklerini tamamlayacak biçimde belli oranda akademik öğretime de ağırlık verirler. Bütün öğrenciler tarafından alınan dersle rin listesine bakılınca alanın genişliği hakkında fikir edinilebilir: uluslararası ilişkiler, sosyal konular, bütçe ve mali konular, yönetsel metinlerin ve belgelerin hazırlanması, ekonomi, yönetimde ve karar vermede gerekli nicel teknikler (muhasebe, istatistik, bilgisayar bilimi), kamu yönetimi, spor, kişisel verimi artıracak özel teknikler (örneğin, kendini ifade, görüşme teknikleri, toplantı yönetimi ve karşılıklı konuşma). Ayrıca öğrenciler 7 ay süren bir genel seminere katılırlar, bu seminerin sonunda bir rapor hazırlarlar; 5 ay için iki seçimlik seminere katılırlar, bu seminerlerin konuları kısmen Okul yönetimi kısmen de öğrencilerin kendilerince hazırlanmış bir liste içinden seçilir. Ulusal Yönetim Okulu, yalnız bir eğitim kurumu değil, aynı zamanda eğitilenlerin başarı sırasını saptayan bir araçtır da. Programı bitirenlerin atandıkları konumlar yöneticilerin kararına bağlı değil, her öğrencinin seçiminin sonuçlarına, aldığı derslere ve sınıfındaki son başarı sıralamasına bağlıdır. Program bir engel yarışına benzetilebilir. Programın uzunluğu ve kusursuzluğu bir üst düzey yöneticisinde gerekli niteliklerin bir göstergesidir. Bununla birlikte, öğrencinin daha sonraki kariyer seçimi belli bir iş için yetenekli olmasından çok çeşitli kamu hizmetleri sınıfları (corps) içindeki yükselme ve ilerleme olanaklarına dayanmaktadır. Saygınlığı en yüksek olan yerler Danıştay (Conseil d Etat), Sayıştay (Cour des Comptes) ve maliye m üfettişliğidir (Inspection des Finances). Sıralaması uygun öğrenciler teftiş ve mali denetime yetenekli olup olmadığına bakmaksızın bu yerleri seçmek 5 Oğuz Onaran, Yönetici Sınıfın Eğitim i: Belçika, Fransa, İngiltere ve Türkiye de (Ankara: TODAÎE, 1967), s

33 tedirler. Bu, Yönetim Okuluna Özgü birşey değildir, daha çok yüksek kamu hizmeti sınıflarının (corps) geleneksel hiyerarşilerinden kaynaklanmaktadır. Ecole Polytechnigue in sıralanan öğrencileri, örneğin, geleneksel olarak Devlet Maden Enstitüleri Corps una katılmaktan çok, Maden Mühendisliği Okulu na devamı seçerler. Üst düzeydeki kamu görevlerine eleman sağlayan başlıca kuruluş olarak Ulusal Yönetim Okulu son reformlarla işe almayı çeşitlendirmiş ve demokratikleştirmiş, aynı zamanda formasyon verme sürecini etkili duruma getirm iştir. Okulun üst düzey kamu görevlilerini, yüksek derecede yetenekli ve çok yönlü, açık düşünceli ve uyarlanabilir nitelikte biçimlendirmek amacı değiştirilmemiştir. Bu amaç, 27 Eylül 1983 de Okulun Yürütme Organında, Personel ve Yönetim Reformu için verdiği söylevde Devlet Bakanı tarafından ifade edilmiştir. Bir gerçek de var ki öğrencilerden beklenen ansiklopedik nitelikteki bilgi uzmanlaşmanın karşısındadır. Bu eksiklikle birlikte, kariyer seçimlerinin belli bir görev tipine uygun olmayı gerektirmediğini de dikkate alırsak, çoğu kez çok genç olarak hizmete alınan bu insanların kendilerine verilecek olan görevleri verimli olarak yapabilecek niteliklere her zaman sahip olamadıkları da görülecektir. Üst düzey kamu görevlilerinin profesyonel gelişmelerini sürekli sağlamak gerektiğine göre bu eğitim önce «iş başında» verilir. Kamu görevlisi, ast düzeyde de olsa, işini, bürosuna yerleşmeden, arşivleri incelemeden ve ilk toplantılara katılmadan öğrenmeye başlayamaz. Eğer entellektüel katılık ve uyarlanabilme yeteneği varsa etkili olabilmesi için çok zaman harcaması gerekmez. Çeşitli yönetsel birimler arasında hareketlilik genç kamu görevlileri için daha üst yönetim konumlarına geçebilmek için zorunludur. Bu staj demektir ve personel geliştirme politikasında önemli bir etmendir. Bununla birlikte, bilgi hızla eskir, bu yüzden de Yönetim Okulu nda edinilen bilgi her zaman yeterli olmaz. Üst düzey yöneticilerin aldıkları eğitim ne kadar mükemmel olursa olsun, kendilerini güncelleştirecek eğitime öteki kamu görevlileri kadar gereksinme duyacaklardır. Ulusal Yönetim Okulu ile aynı zamanda kurulan Yüksek Yönetsel İncelemeler Merkezi nin başarısızlığı, yönetim eğitim programlarında üst yöneticilerin bürolarından uzak kalmasının yaratacağı güçlükler, üst yöneticilerin özellikle de Yönetim Okulu nu bitirenlerin yoğun formasyonları ve artık öğrenecek birşey kalmaması gibi etmenler sürekli profesyonel geliştirme programlarının gecikmesine neden olmaktadır. Fransız yetkililer bu sorunun önemini biliyorlar, ama bu etmenler onları mazur gösterebiliyor. 23