KENTSEL SİYASET Doç. Dr. Ahmet MUTLU

Transkript

1 5 Yerel Yönetimlerin Varlık Nedenleri SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ TEZSİZ YÜKSEK LİSANS PROGRAMI KENTSEL SİYASET Doç. Dr. Ahmet MUTLU 1

2 Ünite: 5 YEREL YÖNETİMLERİN VARLIK NEDENLERİ Doç. Dr. Ahmet MUTLU İçindekiler 5.1. YEREL YÖNETİMLERİN VARLIK NEDENLERİ Genel Nedenler Hukuksal Nedenler YEREL YÖNETİMLERİN İŞLEVLERİ Sürecin Yönetimi Tehdit Eden Unsur

3 5 Yerel Yönetimlerin Varlık Nedenleri 5.1. YEREL YÖNETİMLERİN VARLIK NEDENLERİ Genel Nedenler Yerel yönetimlerin varoluş sürecini toplum açısından bir amaç olarak değil bir araç olarak kabul etmek mümkündür. Yerel yönetimlerin ortaya çıkışları, ülkenin yönetim yapısı içindeki yerlerini alışları da siyasal ve ekonomik nedenlerden ötürüdür. Siyasal neden özgürlükçü demokrasilerin temelinde yerel özgürlüklerin (Libertes Locales)yer alması gerektiği yolundaki inanç ve buna bağlı olarak yerel kendi kendini yönetim (Local self Government) ilkesidir. Ekonomik neden ise kıt kaynakların optimum etkinlikte kullanılabilmesinin koşullarından biri olan arzın tüketici tercihlerine uydurulması gereğidir (Nadaroğlu- Keleş,1991:23-24).Bir ülkede kamu yönetimi örgütlenirken iki zorunluluğun gözönünde tutulmasında fayda vardır. Bunlardan birincisi, ülkede yürütülen idari faaliyette asgari bir homojenlik sağlanması, diğeri ise ülkenin değişik coğrafya alanlarının özgül özlemlerinin ve farklılıklarının yönetime yansımasıdır. Yönetim faaliyetlerinde birlik ve homojenlik sağlanması gereksinimine merkezden yönetim, halkın yerel gereksinimlerini karşılama, isteklerini seslendirme, karar alma sürecine katılma gibi istemlerine de yerinden yönetim cevap verebilir (Örnek, 1988:83). Bu istemleri gerçekleştirecek olan yerel yönetimin üç anlamı içerdiği söylenebilir. Bunlardan birincisi yerel yönetimin kendini yöneten topluluk olması diğer bir deyişle özerk olması, ikincisi yerel nitelikli gereksinimleri karşılayan bir örgüt olması, üçüncüsü ise merkezi hükümetin bir alt birimini oluşturmasıdır (Uysal,1987:15). Görüldüğü gibi yerel yönetimlerin ortaya çıkışlarında siyasal ve ekonomik nedenlerin çok önemli etkisi vardır. Ancak yerel yönetimlerin sayılan istemleri yerine getirebilmesi için, hukuksal düzenlemelerin varlığına gereksinim vardır. Bu ise yerel yönetimlerin varlık nedenleri incelenirken, ekonomik ve siyasal faktörlerin yanı sıra hukusal boyutunu da ele almayı gerektirir Hukuksal Nedenler Kamu hizmetlerinin görülebilmesi için devletin örgütlenmesinde, birbirinin karşıtı olan iki eğilim vardır. Bunlardan birincisi merkezi yönetim, ikincisi ise yerinden yönetimdir (Öncal,1992:12). Yerinden yönetim ya da yerel yönetim, yönetim biliminde ademi merkeziyet (decentralization) olarak bilinen kavramdır. Yerinden yönetim yerel nitelik taşıyan kamusal mal ve hizmetlerin devlet tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişilerince gerçekleştirilmesi için, bir kısım kamu güçlerinin daha az yetkili bir otoriteye transfer edilmesidir. Daha az yetkili otorite karşımıza yerinden yönetim kavramını çıkarır (Nadaroğlu,1994:20). Bazı görev ve yetkilerin transferinin gerekliliği merkezi ve yerel yönetim birimlerinin aslında karşılıklı bir etkileşim içerisinde olduğunu göstermektedir. Diger bir deyişle merkezden yönetim ve yerinden yönetim birbirinin karşıtı olan ve birbirinin güçsüz yanlarını tamamlamaya çalışan yönetim biçimleridir. Her ikisinin de üstün yanları ve güçsüz yanları vardır. Birinin güçsüz yanları diğerinin güçlü yanlarını oluşturur (Keleş,1992:15). Birbirlerinin güçsüz yanlarını tamamlamaları nedeniyle her iki yönetim biçiminin kendi başına homojen bir şekilde uygulanmasından çok eklektik olarak bu iki yönetim biçiminin her ikisinden de faydalanılır. Çağdaş hukuk devletlerinde hukuk devleti olmanın temel ilkeleri; kanunların genel olmalarının sağlanması, temel hak ve özgürlüklerin güven altına alınması, yasaların anayasaya uygunluğunun denetlenmesi ve idarenin hukuka bağlılığının sağlanmasıdır (Tanilli,1993: ). İdarenin hukuka bağlı olma ve yasaların anayasaya uygunluğu prensibinden hareketle bir ülkede yerinden yönetimin olabilmesi için o ülkenin yasalarının bu tip bir örgütlenmeye izin veriyor olması gerekmektedir. Bu yönetimin durağan olması anlamını içermez. Yönetim örgütü; sosyal koşullara, siyasal görüşlere, coğrafi zorunluluklara, kamu hizmetinin gereklerine ve teknik niteliklere göre zaman içerisinde değişebilir. Olası tüm bu değişikliklerinin yönetim kademelerine yansıtılması ise yasaların değiştirilmesi ve günün koşullarına uygunluğunun sağlanması ile olabilir. Bu durum ise bir dizi hukuksal ilişkinin sonucunu ifade etmektedir. Yönetim bilimi bu çerçeve içerisinde yerel yönetimi iki şekilde ele almaktadır. Bunlar, yetki genişliği ve yerinden yönetim ilkeleridir. 1. Yetki Genişliği: (Deconcentration, Delegation). Merkezdeki kuruluşlar, merkezden uzakta bulunan bir örgüte, belli işlevleri yerine getirmelerine yetecek bir ya da daha çok yetkiyi, kendi adlarına kullanmak üzere devrederler. Merkezi kuruluşların kimi etkinliklerini, taşrada kurdukları örgütler eliyle yürütmeleri, yetki genişliğine dayanan bir uygulamadır (Keleş,1992:11). Yetki genişliğinin temelinde, merkezden yönetim sonucunda doğan bazı sakıncaları gidermek amacıyla, merkezi idarenin denetimi altındaki bazı birimlere bazı yetkilerin devredilmesi yer alır. 2. Yerinden Yönetim: (Devolution) Yerinden yönetim, yasalar gereğince oluşturulmuş yönetim organlarının, merkezi yönetimin üstlendiği görevlerden başka işlevleri yerine getirebilmeleri 3

4 KENTSEL SİYASET 15 için, tüzel, siyasal ve akçal bir takım yetkilerle donatılmasıdır (Keleş,1992:11).Yerinden yönetim (decentralization) kavramı merkezden yönetimin karşıtı bir anlam içerir. Bu uygulamada yürütmeye ilişkin bazı görevler ve yetkiler artık seçimle göreve gelen yerel organlara aittir (Nadaroğlu,1994:22). Bir ülkenin merkezi devletinin olması bu ülkenin yerel yönetiminin olduğu anlamına gelmeyebilir. Osmanlı imparatorluğu ve komünist ülkeler buna örnek olarak gösterilebilir. Bu ülkelerde Principle of the Unity of the State olarak bilinen devletin birliği ilkesi bütün bölgesel yönetim birimlerine işaret eden ortak bir sistemin ifadesidir (Proud Homme,çev:Özbudun,1991:3). Yerinden yönetimin, yönetim bilimi yazınında iki türünden bahsedilmektedir. Bunlar, siyasal yerinden yönetim ile yönetsel yerinden yönetimdir. Siyasal Yerinden Yönetim : Siyasal yerinden yönetim kavramınının daha iyi anlaşılması için devletlerin ve siyasal yapılardaki farklılıkların belirtilmesi gerekmektedir. Bu farklı siyasal yapılar; i. Üniter Devlet (Türkiye, Fransa, ingiltere, Yunanistan vd.), ii. Federasyon (Amerika, İsviçre, Almanya vd.) ve iii. Konfederasyon dur. Bu üç kavram siyasal egemenliğin yerleşme biçimine göre farklı şekillerde açıklanır. Üniter bir rejimde egemenlik bütünüyle ulusal meclisin elindedir ve egemenliği siyasi iktidar temsil eder (Öztürk, 1992:65). Yerel yönetimler üniter yapıdaki devletlerde birer kamu tüzel kişiliğidir. Yerel yönetimlere değişik ölçülerde özerklik verilebilir. Bu özerklik yetki devri veya yetki genişliği (delegation) şeklinde olabilir.üniter yapıdaki devletlere örnek olarak Türkiye, Fransa, İngiltere, Yunanistan, Bulgaristan ve Romanya gösterilebilir. Federasyon ise uluslararası kişiliği olmayan federe devletlerin oluşturdukları bir devlet şeklidir (Nadaroğlu,1994:24). Federalizm, dar anlamda politik sistemlerin sürekliliğini sağlayan siyasal entegrasyonu ifade ederken, geniş anlamda siyasal bir hareket tarzıdır. Bu hareket tarzı, herhangi bir politik sistemi canlandıran belli şekillerdeki ortaklaşa ilişkileri gerektirir (Elezar,1984:2). Diğer bir deyişle federalizm; otoritenin anayasa tarafından yönetsel yetkilerle merkezi ve alt yönetsel birimlere ayrıldığı ve her ikisinin de asli yetkilerle donatıldığı bir bütündür (Peltason,1985:17). Federal devletlerde, federe devletler içinde yer alan yerel yönetimler, geniş ölçüde federe devletlere ya da eyaletlere bağımlıdır. Federal devletlerde, eyaletlerin yasama ve yargı konularında bağımsızlıkları olmasına karşın yerel yönetimler hiçbir zaman bu haktan faydalanamazlar. Çünkü, bu erkler gerek federal, gerekse üniter devlet düzenlerinde, egemenlik hakkına sahip bulunan üst organlarca kullanılır. Bunlar ise federal devlet ya da eyaletlerdir. Yerel yönetimler, yalnızca egemen bir devletin, ya da yarı egemen eyaletin, belli bir alanda yaşayanlara kamu hizmeti sağlayan ve egemenlik hakkı bulunmayan alt coğrafi birimleridir (Keleş,1992:57). Bağımsız karar alma ve yetkiler sadece belli konular için sağlanmıştır ve mutlak bir karar alma sürecini ifade etmez (Nice,1987:2). Bu paylaşım yönetimler arasında bazı düzenlemeleri gerekli kıldığı gibi yapılacak işlerde koordinasyonu gerektirir (Elezar,1984:1). Üniter devletlerde yasama ve yargı güçleri sadece merkezi yönetim tarafından kullanılırken, federal devletlerdeki üye devletler, yasama ve yargı konusunda haklara sahiptir. Federasyonlara ABD,isviçre, Almanya, Hindistan örnek olarak gösterilebilir. Devletler birliği olan konfederasyon, uygulamada hemen hemen kalmamıştır. Çoğu kez ortak savunma amacıyla bir araya gelen bağımsız devletler toplulugu vardır. Buna örnek olarak Sovyetler Birliğinin dağılması sonucu oluşan Bağımsız Devletler Topluluğu gösterilebilir. Yönetsel Yerinden Yönetim: Bu yönetim biçiminde, yasama ve yargı erkleri merkezde toplanmıştır. Yerel yönetimlerin sadece yürütmeye ilişkin yetkileri vardır (Karataş,1992:210). Yönetsel yerinden yönetim, merkeziyetçi sistemin, yerel nitelikteki ortak yararları gereği gibi koruyamaması sonucunda ortaya çıkmış bir sistemdir (Nadaroglu,1989:32). Kavram olarak yerel yönetimler, yönetsel yerinden yönetim modelinden kaynaklanmaktadır. Derecelerine göre yönetsel merkeziyet eğiliminden uzaklaştıkça yerel yönetimlerin uygulama sahası giderek genişleyecektir. Bu durumda ise yerel yönetimleri açıklayan hukuki yaklaşım bir neden değil, ancak bir sonuç olmaktadır (Öncal,1992:14). Yönetsel yerinden yönetim, yetkileri kullanan birimler açısından hizmet ve yer yönünden yerel yönetim olarak ikiye ayrılabilir. i) Hizmet yönünden yerinden yönetimi: Belli bir kamu hizmetinin merkezi idarenin dışındaki bağımsız bir örgüt tarafından yerine getirilmesi esasına dayanır. Ticaret ve sanayi odalarının yaptıkları işler bu kapsamdadır. İşlevsel yerinden yönetim, fonksiyonel yerinden yönetim, hizmet adem-i merkeziyeti gibi değişik şekillerde adlandırılmaktadır. ii) Yer yönünden yerinden yönetim: Bir yöredeki ortak ve yerel nitelikteki gereksinimlerin yeterli şekilde karşılanabilmesi için, hizmeti yerine getirmekle görevli kamu tüzel kişiliklerine özerklik tanınmasıdır. Bu yönetim şekli, merkezi yönetimin malvarlığından ayrı malvarlığı, bağımsız gelir kaynakları ve bütçesi olması esasına dayanır. Belediyeler ve köy yönetimleri buna örnek gösterilebilir. Gerçek yerinden yönetim, yerel yerinden yönetim, mahalli adem-i merkeziyet gibi değişik şekillerde adlandırılmaktadır. Yer yönünden yerel yönetimin sonucu olarak yerel yönetimin bağımsız gelir kaynaklarının ve ayrı bütçesinin bulunması 4

5 5 Yerel Yönetimlerin Varlık Nedenleri mali bakımdan özerkliğin bir işareti olarak kabul edilmekle birlikte tek ölçüsü değildir. Yetkilerin kullanılmasında ülkenin hukuk kuralları, sosyal ve ekonomik koşulları etkili olabilir. Ülkenin ortak yararlarının korunması amacıyla da merkezi yönetim yerel yönetim üzerinde denetim hakkına sahiptir. İdari denetim, yerel yönetimlerin almış oldukları kararların onaylanması veya bozulması, önceden izne tabi tutulması, ertelenmesi ve yerel yönetimlerin yürütme- karar organları ile ilgili olabilmektedir (Arslan,1978:56). Kaynak: YEREL YÖNETİMLERİN İŞLEVLERİ Yerel topluluk üyelerinin ortak gereksinimlerini karşılamayı amaçlar. Ekonomik, sosyal ve kültürel zenginliğine ve refahına ilişkin yerel hizmetleri görmek üzere kurulmuştur. Bu hizmetleri genel yetki ile kendi sorumluluğu altında ve yerel topluluğun yararları doğrultusunda yerine getirir, hiçbir ayrım gözetmeden insanı yerel demokrasinin temeli kabul eder. İşleyişinde açıklığı, şeffaflığı, insan haklarını, çoğulcu ve katılımcı demokrasi ilkelerini yaşama geçirir. Yetkilerin yerel topluluğa en yakın birimlerce kullanıldığı kamu tüzel kişiliğine sahip, özerk ve demokratik yönetim olarak tanımlanmaktadır. Yerel yönetimlerin iki temel boyutu bulunmaktadır: Siyasi bir mekanizma olarak demokratiklik ve kendini yönetme birimi Bir işletme, üretme, ya da ürettirme ve yönetim işleviyle yerel hizmetlerin sağlanması Diğer taraftan Kentli olmak nedir, nasıl kazanılır, yerel yönetimlerin bu konudaki rolü ne olmalıdır ve nasıl uygulamalıdır? cevaplanması gereken önemli konular olarak karşımıza çıkmaktadır. Önce kırsal kimliği tanımlarsak; küçük, farklılaşmamış, toplumsal denetimin yüksek olduğu (mahalle baskısı), yüz yüze ve gayriresmi (informel) ilişkilerin egemen olduğu bir toplumdur. Kentli kimlik ise; büyük, farklılaşmış, uzmanlaşmış, heterojen, gayri şahsi ilişkilerin (formel ilişki) egemen olduğu bir toplumdur. Yerel yönetimler; kırsal kimliğin kentsel kimliğe dönüşümü ve kentli kimliğin içselleştirilmesi sürecini kontrol etme işlevine sahiptir Sürecin Yönetimi Ancak bu süreç doğru biçimde yönetilirse; bireylerin, yaşamlarını sürdürdükleri mekânlar ve toplumsal özelliklere göre biçimlenen kimlikleri ve davranış kalıpları kentlileşir; kent toplumunun temelini oluşturan gelenek ve cemaat ilişkilerini çözen, özgür ve bağımsız bireyler oluşur. Kentlileşme sürecini incelerken öncelikle kente göç nedenlerine baktığımızda; Ekonomik koşullar Eğitim olanakları sağlık hizmetleri Toplumsal baskıdan kurtulma Yaşam kalitesini yükseltmek Yaşanılan bölgenin çekim merkezi olmasını görüyoruz. Bu nedenlerin kentli kimliğini yaratabilmesi için yerel yönetimlerin üretmesi gereken çözümler ise; Ekonomik nedenlere bağlı oluşan itici (motive eden) ve çekici güçler yaratmak, bölgenin lokomotif sektörünü belirleyip o coğrafyada öne çıkabilecek tedbirleri almak. Böylelikle kentli olmaya çalışanların gelirlerini artıracak olanakları yaratmak. Çocuklarının ancak okuyarak var olan koşullarını iyileştireceğine olan inançlarını sağlamlaştıracak eğitim olanaklarını yaratmak. İyi eğitimin herkesçe ulaşılabilir olmasını sağlamak, bölgedeki, mesleki eğitimin önünü açmak (okuma yazma, meslek edindirme gibi). Bölgede sağlık ile ilgili kamu, özel ve belediye yatırımlarının artırılmasını ve en yakın tam teşekkülü hastanelere ulaşımın kolaylaşmasını sağlamak. Alınan siyasi kararlar ve yasalarla siyasi bilinç oluşturmak. Sosyo psikolojik olarak bireylerin etkileneceği toplumsal ve kültürel olanaklarla toplumsal baskıdan kurtulmayı sağlamak. Bölgede yaşayan her yaş ve cinsten kişilerin mutlu ve sağlıklı yaşamaları için gereken ortamları sağlamak, (parklar, kültür aktiviteleri, ulaşımlarını kolaylaştırmak, ihtiyaçlarını karşılamak), bir arada olmalarını ve üretimde bulunmalarını sağlayacak özellikle emekli evi, kadın evi, gençlik evi oluşturmak. Kentsel rantaların özel çıkar sahiplerine değil, kentin gelişmesi amacıyla ve kamuya kazandırıl- 5

6 KENTSEL SİYASET 15 ması ilkesini benimsemek ve uygulamak. Bunlar yapılmazsa; Kentlileşme sürecini ve bireysel dönüşümünü tamamlayamayan, kente gelirken belirlediği hedeflere (daha iyi bir işe, çocukları için daha iyi eğitim olanaklarına, farklı bir yaşam biçimine) ulaşamayan insanlar, hayal kırıklığı içinde geleneksel yapılarda, cemaatlerde, yasal olmayan ilişkilerde, radikal düşüncelerdeki gruplara ya da en iyimser halde hemşeri derneklerine yönelmektedirler. Özellikle kadınlar kocalarının iş yaşamı nedeniyle dışarıda geçen zamanlarında kendilerini ait hissedecekleri, sosyalleşecekleri ortamları cemaatlerde bulup onların takipçisi haline gelmektedirler. Bu durumda kentler melez kimlikler barındıran bireylerden oluşmuş toplumlara, mekânlar ise bu melez gruba hizmet eden çalışma alanlarına dönüşmekte ve kente özgü ortak kültür kalıpları gelişememektedir Tehdit Eden Unsur Bu sorunlara yönelik etkili çözümler üretilmedikçe; henüz kendi özgün kimliğini oluşturamamış, bu kültürü benimseyememiş bireylerin, kendi istekleri doğrultusunda kentleri biçimlendirmede güç sahibi olma adına kent yönetimlerinde yer almaya başlamaları gözlemlenecektir. Bu bir yanıyla kentlerde sosyo-kültürel zenginlik olarak ya da katılım ve demokrasi adına önemli bir adım olarak algılansa da; esasen mevcut kentin özgün kimliğini tehdit eden bir unsuru içinde barındırmaktadır. (Muhafazakar, eklektik, kimliksiz, belleksiz, şiddet içeren, mekanların ve kişilerin bileşkesi bir yapılanma ortaya çıkmaktadır.) Kentli kimliğinin ortaya çıkması, kentte yaşayan bireylerin bir yönetim bilincine kavuşması ve böylece kentsel/yerel siyaset mekanizmalarının etkin bir şekilde kullanılması için yaşamsal önem taşır. Aksi takdirde (ve ne yazık ki ülkemizde yaygın biçimde görüldüğü üzere) kentsel siyaset mekanizmaları ahbap-çavuş ilişkilerine, rant kollamacılığa ve iktisadi çıkarlara göre işleyen bir nitelik kazanır. htm 6