Şehremaneti Tarkan Oktay yeoitepe^^
I OSM ANLI D A BÜTOKŞEH İR BELEDİYE YÖNETİM İ: İSTANBUL ŞEHREMANETİ YEDİTEPE
OSMANLI DA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE YÖNETİMİ: İSTANBUL ŞEHREMANETİ TARKAN OKTAY Genel Yayın Yönetmeni Mustafa Karagüllüoğlu Yeditepe Yayınevi T.C. Kültür ve Turizm Bakanlığı Sertifika No: 16427 ISBN: 978-975-6480-56-4 Yeditepe Yayınevi: 48 Hatıra: 1 4. Baskı: Mart 2011 Sayfa Düzeni Burhan Maden Kapak Tasarım xxxxxx Baskı-Cilt Bayrak Yayımcılık Matbaacılık Davutpaşa Caddesi No:i4 K:2 Topkapı / İSTANBUL Tel: 0212493 1106 5 kitapadresi.com intamoffolri Iritnn nrlrecinrx intemettaid kitap adrwâniz YEDİTEPE YAYINEVİ Çatalçeşme Sk. No: 27/15 34410 Cağaloğlu-İstanbul Tel: (0212) 528 47 53 Faks: (0212) 512 33 78 www.yeditepeyayinevi.com bilgi@ yeditepeyayinevi.com
OSM ANLI D A BÜYÜKŞEH İR BELEDİYE YÖNETİM İ: İSTANBUL ŞEHREMANETİ Tarkan Oktay YEDİTEPE & İstanbul 2011
TARKAN OKTAY toktay @ ma rmara.edu tr 1973 de Yalova da doğdu. 1995 de İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü nü bitirdi. Yüksek lisans (1998) ve doktora (2005) çalışmasını Marmara Üniversitesi Mahalli İdareler ve Yerinden Yönetim Bilim Dalında tamamladı. Aynı bölümde, 1996-2005 yıllan arasında araştırma görevlisi olarak çalıştı. 2005 yılında Marmara Üniversitesi Yerel Yönetimler Programında yardımcı doçent olarak göreve başladı. Halen aynı kurumda bu görevi sürdürmektedir. Evli ve üç çocuk babasıdır. IV
Sevgili Anneme ve Babamın Aziz Hatırasına... v
VI
İçindekiler KISALTMALAR...XVII ÖNSÖZ...XXI GİRİŞ... XXIII BİRİNCİ BÖLÜM KLASİK DÖNEMDE İSTANBUL UN BELEDİ ORGANİZASYONU VE 19. YÜZYILDA YEREL HİZMETLERİN YENİDEN YAPILANMASI I. KLASİK DÖNEMDE İSTANBUL DAKİ BELEDİ ORGANİZASYON...3 II. TANZİMAT TAN SONRA İSTANBUL DA YEREL HİZMETLERİN YENİDEN YAPILANMASI... 11 A. İstanbul da Yaşanan Çok Yönlü Değişim... 11 B. Belediyelerin Kurulması ve Model Arayışları... 17 1. Şehremâneti nin Kurulması... 17 2. İntizam-ı Şehir Komisyonu Çalışmaları... 20 3. İlk Belediye Dairesi: Altıncı Daire-i Belediye... 22 4. Tarabya ve Adalar da Belediye Dairesi Kurulm ası...27 C. 1868 Nizamnamesi ve Belediye Modelinin Somutlaşması...28 VII
1. Şehremaneti...29 2. Belediye Daireleri...34 3. Belediyelerin görevleri...38 4. DİBN nin Uygulamaya Yansıması... 40 İKİNCİ BÖLÜM I. MEŞRUTİYET DÖNEMİ İSTANBUL DA BELEDİYE YAPISI I. DERSAÂDET BELEDİYE KANUNU NUN KABULÜ... 45 II. ŞEHREMANETİ...4 7 III. BELEDİYE DAİRELERİ... 5 3 IV. BELEDİYELERİN GÖREVLERİ... 61 V. ON BELEDİYE DAİRELİ YAPIYA GEÇİŞ...67 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM II. MEŞRUTİYETİN İLANI SONRASINDA İSTANBUL UN BELEDİYE TEŞKİLATI I. DERSAÂDET BELEDİYE KANUNU NUN UYGULAMAYA KONULMASI...79 II. ŞEHREMÂNETİ NİN YENİDEN YAPILANMASI... 83 A. Şehremâneti Merkez Birimlerinin Yeniden Organizasyonu...83 B. Şehremaneti Meclisi nin Yenilenmesi... 86 C. Cemiyet-i Umumiye-i Belediye nin Açılışı... 87 D. Şehremâneti Bünyesindeki Sağlık Birimlerinin Yeniden Organizasyonu... 92 III. ŞEHREMANETİ İLE BELEDİYE DAİRELERİ ARASINDAKİ ANLAŞMAZLIKLAR... 9 9 VIII
IV. İSTANBUL İÇİN BELEDİ MODEL ARAYIŞLARI...107 A. Ortak Komisyon Kanun Tasansı... 108 B. Şehremini Tevfik Beyin Kanun Tasansı... l l l C. Şehremini Cemil Paşa nın Kanun Tasansı... 113 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM 1912 DE İSTANBUL DA BELEDİYELERİN YENİDEN ORGANİZASYONU I. DERSAÂDET BELEDİYE KANUNU NDA DEĞİŞİKLİĞE GİDİLMESİ...119 II. ŞEHREMANETİ...125 A. Devlet Yapılanmasında Şehremâneti nin Konumu... 126 B. Şehremâneti nin Organları... 128 1. Şehremini...128 a) Şehreminleri Görev Süresi Analizi... 130 b) Şehremini Muavinleri... 133 2. Şehremâneti Encümeni...135 3. Cemiyet-i Umûmiye-i Belediye... 141 a) 1913 Yılı Seçimi ve CUB nin Yapısı... 143 b) 1919 Yılı Seçimi ve CUB nin Yapısı... 146 c) CUB nin Çalışmalan...148 d) CUB nin Meşruiyet Problemi ve Feshedilmesi..150 4. Encümen-i Müdîrân... 153 C. Şehremâneti Birimleri... 156 1. Müfettiş-i Umumilik... 156 2. Heyet-i Hukukiye Müdüriyeti... 160 3. Heyet-i Tahririye Müdüriyeti... 163 4. Heyet-i Hesabiye Müdüriyeti... 167 IX
5- Heyet-i Fenniye Müdüriyeti... 173 6. Heyet-i Sıhhiye Müdüriyeti... 179 7. Umur-ı İktisadiye Müdüriyeti... 193 8. Belediye Şubeleri...195 D. Şehremâneti nin Personel Yapısı... 203 BEŞİNCİ BÖLÜM ŞEHREMANETİ NİN MALİ ANALİZİ I. ŞEHREMANETİ GELİRLERİ... 217 A. Merkezi Yönetime Ait Vergi Gelirlerinden Şehremâneti ne Verilen Paylar... 223 1. Temettü Vergisi Payı...223 2. Tarik Bedel-i Nakdisi Payı... 226 3. Emlak Vergisi Payı...230 B. Vergi Gelirleri...232 1. Tanzifat Resmi...232 2. Tenvirat Resmi...236 3. Lubiyat Resm i...239 4. Köprü Müruriye Resmi... 242 5. Zephiye Resmi...245 6. Kantar ve Çeki Rüsumu... 247 7. İnşaat Ruhsat(iye) Resmi...249 8. Mevadd-ı Müştaile İstihlak ve Ardiye Resimleri... 252 9. Vesait-i Nakliye Resm i...255 10. Kontrato Resmi...260 11. İlanat ve Levha Resmi...262 12. Tathirat ve Tebhirat-ı Fenniye Resmi... 264 13. İmtiyazlı Şirketler P ayı... 265 X
14- Oktorova (Duhuliye) Resmi... 270 15. Diğer Vergi Gelirleri... 273 C. Borçlanma Gelirleri...284 D. Yardım Gelirleri...296 II. ŞEHREMANETİ BÜTÇESİ... 299 A. Bütçenin Hazırlanması ve Genel Özellikleri... 299 B. Bütçe Analizi (1909-1922)...305 1. Harcamalar...306 a) Toplam Harcamalar...306 b) Cari Harcamalar...309 c) Yatırım Harcamaları...315 d) Transfer Harcamaları... 319 2. Gelirler...325 a) Toplam Gelir...325 b) Öz Gelirler...328 c) Borçlanma Gelirleri...332 d) Merkezi Yönetim Yardım Gelirleri... 334 3. Bütçe Açığı...338 SONUÇ ve DEĞERLENDİRME...3 4 i KAYNAKÇA...3 5 7 EKLER...367 XI
Tablo Listesi Tablo ı. 1868 Yılında İstanbul da kurulması Öngörülen Belediye Daireleri... 35 Tablo 2. Tahsil ve Tahrir Dairelerinin Belediye Dairesine Dönüşümü, Belediye Daire Müdürleri ve Maaşları (1880)... 71 Tablo 3. Belediye Dairelerinin Nüfus Yapısı (1885)... 73 Tablo 4. CUB Bünyesindeki Encümenler (1909)... 91 Tablo 5. CUB Üyelerinin Belediye Şubesi ve Milletlere Göre Dağılımı (1914)...144 Tablo 6. CUB Üyelerinin Mesleki Durumu ve Milletlere Göre Dağılımı (1913)... 145 Tablo 7. CUB Üyelerinin Mesleklere Göre Dağılımı (1919)...147 Tablo 8. CUB Bünyesinde Çalışma Yürüten Encümenler...149 Tablo 9. Şehremaneti Gelen-Giden Evrak Niteliği... 166 Tablo 10. Belediye Şube Yüz ölçümleri (1914) ve Mahalle Sayısı (1913)...197 Tablo 11. İstanbul un Nüfusu (1914 ve 1919)... 199 Tablo 12. Şehremaneti ndeki Memur ve Müstahdemlerin Birimlere Göre Dağılımı (1922)... 204 XII
Tablo 13. Belediye Şubelerindeki Memur Sayısı ve Müdüriyetlere Göre Dağılımı (1922)... 205 Tablo 14. Şehremaneti Memurlarının İşten Ayrılma Nedenleri (1919)...207 Tablo 15. Şehremaneti Bünyesindeki Memur ve Müstahdemlerin Maaş/Ücret Durumları ve Kadro Sayıları (1919)...208 Tablo 16. Şehremâneti Memur ve Müstahdemleri Maaş Analizi (1919)...210 Tablo 17. Eğlence Resmi Tarifesi... 240 Tablo 18. Haliç Köprüleri Geçiş Ücreti Tarifesi (1914)... 243 Tablo 19. Haliç Köprüleri Geçiş Ücreti Tarifesi (1921)... 244 Tablo 20. Vesait-i Nakliye Resmi Tarifesi (1915 ve 1920)...258 Tablo 21. Gelirleri Tahsil Eden Yönetim Kademesi (1911 Yılı)...302 Tablo 22. Şehremâneti nin Harcamaları (1909-1922) Bütçe Rakamlarına G öre... 308 Tablo 23. Maaş ve Ücret Harcaması (1911-1922)... 313 Tablo 24. Borç Geri Ödemeleri (1909-1922)... 323 Tablo 25. Şehremâneti nin Gelirleri (1909-1922) Bütçe Rakamlarına G öre... 327 Tablo 26. Bütçe Açığı (1909-1922)... 339 XIII
Şekil Listesi Şekil ı. DİBN ye göre Şehremaneti Teşkilat Yapısı... 33 Şekil 2. Dersaâdet Belediye Kanununa Göre Şehremâneti nin Kurumsal Yapısı... 48 Şekil 3. Dersaâdet Belediye Kanunu na Göre Belediye Daireleri Teşkilat Yapısı... 56 Şekil 4. DTBHKM ye göre Şehremâneti nin Teşkilat Yapısı...125 Şekil 5. Şehreminleri Görev Süresi Analizi (1854-1923)... 131 Şekil 6. 1908-1923 Yıllan Arasında Görev Yapan Şehreminleri ve Görev Süreleri... 132 Şekil 7. Şehremâneti Encümeni Üye Yapısı... 136 Şekil 8. Encümen-i Müdîran ın Üye Yapısı... 154 Şekil 9. 20 Belediye Dairesinin 9 belediye şubesine Dönüşümü...196 Şekil 10. DTBHKM nin İlanı sonrasında Belediye Şubeleri Teşkilat Yapısı...200 Şekil 11. Toplam Harcamalar (1909-1922)... 307 Şekil 12. Cari Harcamalar (1911-1922)... 310 Şekil 13. Cari Harcamanın Toplam Harcama İçindeki Payı-Cari Fiyatla (1911-1922)... 311 Şekil 14. Maaş ve Ücret Harcamaları (1911-1922)... 314 XIV
Şekil 15. Yatırım Harcamalan (1911-1922)... 317 Şekil 16. Yatırım Harcamasının Toplam Harcama İçindeki Payı - Cari Fiyatla (1911-1922)... 318 Şekil 17. Transfer Harcamaları (1911-1922)... 319 Şekil 18. Transfer Harcamasının Toplam Harcama İçindeki Payı - Cari Fiyatla (1911-1922)... 321 Şekil 19. Borç Geri ödemeleri (1909-1922)... 324 Şekil 20. Toplam Gelir (1911-1922)... 325 Şekil 21. Öz Gelirler (1911-1922)...329 Şekil 22. Öz Gelirin Toplam Gelir İçindeki Payı - Cari Fiyatla (1911-1922)... 331 Şekil 23. Borçlanma Gelirleri (1911-1922)... 333 Şekil 24. Borçlanma Gelirinin Toplam Gelir İçindeki Payı - Cari Fiyatla (1911-1922)... 334 Şekil 25. Merkezi Yönetim Yardım Gelirleri (1911-1922)...336 Şekil 26. Merkezi Yönetim Yardım Gelirinin Toplam Gelir İçindeki Payı - Cari Fiyatla (1911-1922)... 337 XV
XVI
KISALTMALAR A.DVN A. DVN. MHM A. MKT. MVL A. MKT. NZD AİD AÜSBF B b. BG bkz. Bnt. BOA BOG : BOA, Dîvân-ı Hümâyûn (Beylikçi) Kalemi : BOA, Dîvân-ı Hümâyûn Mühımme Kalemi : BOA, Sadâret-Mebtubî Meclis-i Vâlâ kalemi : BOA, Sadâret-Mebtubî Nezâret ve Devâır Kalemi : Amme İdare Dergisi : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi : Recep : Basım : Beygir Gücü : Bakınız : Bent : Başbakanlık Osmanlı Arşivi : Borçlanma Geliri XVII
C : Cemaziyülâhır c. : Cilt Ca : Cemaziyülevvel CF : Cari Fiyatla CH : Cari Harcama CUB : Cemiyet-i Umûmîye-i Belediye çev. : Çeviren DH. HMŞ : BOA, Dâhiliye Nezâreti Hukuk Müşavirliği DH. İD : BOA, Dâhiliye Nezâreti İdare DH. MUÎ : BOA, Dâhiliye Nezâreti Muhâberat-ı Umûmiye İdaresi DH. UMVM : BOA, Dâhiliye Nezâreti Umûr-ı Mahalliye ve Vilâyât Müdüriyeti DİBN : Dersaâdet İdâre-i Belediye Nizâmnâmesi DTBHKM : Dersaâdet Teşkilât-ı Belediyesi Hakkında Kanûn-ı Muvakkat DUİT : BOA, Dosya Usulü İrâdeler edt. : Editör haz. : Hazırlayan İ. DH : BOA, İrâde Dâhiliye İ. MVL : BOA, İrâde Meclis-i Vâlâ İ. ŞH : BOA, İrâde Şehremâneti İŞRBHKM : İstanbul Şehrinin Rüsûm-ı Belediyesi Hakkında Kanûn-ı Muvakkat İÜEF : İstanbul Üniversitesi Edebiyat Fakültesi İÜHF : İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi XVIII
İÜİF : İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi İÜSBF : İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Rr. L Lr. M : Kuruş : Şevval : Lira : Muharrem MV : BOA, Meclis-i Vükelâ Mazbataları MYYG : Merkezi Yönetim Yardım Geliri N nr. R : Ramazan : Numara : Rebiyülahır r. : Rumî Ra S : Rebiyülevvel : Safer s. : Sayfa sad. SF ss. sy. Ş Şb. ŞD : Sadeleştiren : Sabit Fiyatla : Sayfalar : Sayfa Numarası Yok : Şaban Şube : BOA, Şûra-yı Devlet ŞŞİEEMVMN : Şehremânetıyle Şuabât İdâresindeki Encümenlerin ve Erkân Me mûrîninin Vazâifıni Mübeyyin Nizâmnâme XIX
ŞVUBMİSİHN T. TG TH TİD TODAİE Top. TRH TTK Vb. Vd. VUBMİESİDT YH Y. PRK Z Za Şehremâneti nce Vezâif-i Umûmiye-i Belediye ve Muâmelât-ı İdâriyenin Sûreti İfâsı Hakkında Nizâmnâme Tertip Toplam Gelir Toplam Harcama Türk İdare Dergisi Türkiye ve Ortadoğu Amme İdare Enstitüsü Toplam Transfer Harcaması Türk Tarih Kurumu Ve Benzeri Ve Diğerleri Vezâif-i Umumîye-i Belediye Muâmelât-ı İdârîye-i Emanetin Sûreti İfâsına Dâir Talimatnâme Yatınm Harcaması BOA, Yıldız-Parakende Zilhicce Zilkade XX
ÖNSÖZ Türkiye de m odem belediye kuramlarının ilk örnekleri, Osmanlı devlet yapısının değişim ve dönüşümü yoğun olarak yaşadığı Tanzimat Dönemi nde ortaya çıkmıştır. Bu dönemde, devlet yapısında batılılaşma, modernleşme ve merkezileşme temel ekseninde yürütülen yeniden yapılanma çabalan yanında özellikle, dünya ticaret düzenine eklemlenen Doğu Akdeniz liman şehirlerinde yaşanan çok yönlü değişim süreci, Osmanlı belediyelerinin gelişimini de biçimlendirmiştir. Tarih boyunca devlet merkezi olması ve büyük ölçeği ile kendine özgü yönetim modellerine sahip olan İstanbul, modem belediyeler alanında da öncü role sahiptir. Belediye mevzuatı ve yapısal modeller ilk olarak İstanbul da uygulama alanı bulmuş ve taşraya yaygınlaştınlmıştır. Bununla birlikte, İstanbul ile taşradaki belediyeler; hukuki altyapı, kuramsal gelişim, mali yapı, yerel hizmet uygulamalan, belediyenin siyasi rolü ve belde halkının temsili bakımından farklı özellikler gösterebilmektedir. İstanbul da 1855 yılında bir büyükşehir belediye yönetimi örneği olan Şehremaneti modeli uygulamaya konulmuş ve sınırlı değişikliklerle 1930 yılma kadar yürürlükte kalmıştır. XXI
i 8 5 5 ~1922 Dönemindeki İstanbul Şehremaneti ni konu alan elinizdeki kitap, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Mahalli İdareler ve Yerinden Yönetim Bilim Dalında, 2005 yılında sunularak kabul edilen doktora tezine dayanmaktadır. Kitap baskısında sınırlı değişikliklerle beraber tez metnine sadık kalınmıştır. Araştırma sürecinde desteklerini ve katkılarım esirgemeyen, danışmanım Prof. Dr. Tiğinçe Oktar, değerli hocalarım Prof. Dr. Ahmet Tabakoğlu ve Prof. Dr. Ayşe Güner e müteşekkirim. Ayrıca, arşiv çalışmaları sırasındaki yardımlarından dolayı Başbakanlık Osmanlı Arşivi ve Taksim Atatürk Kitaplığı çalışanlarına teşekkür etmek istiyorum. Her zaman anlayış ve desteği ile yanımda olan eşim Rümeysa Hanım ise özel bir övgü ve şükranı hak ediyor. Kitabın öğrencilerime ve ilgililere yararlı olmasını dilerim. Tarkan Oktay Sultanahmet, 15 Ocak 2011 XXII
GİRİŞ İnsanoğlu, tarih boyunca yaşam sürdüğü şehirlerde, ortak ve yerel nitelikteki ihtiyaçları oluşturduğu çeşitli organizasyonlar eliyle karşılamaya çalışmıştır. Dünyadaki yerel yönetim biçimleri medeniyet havzalarına göre incelediğinde, farklı gelişme süreçleri ve farklı kurumsal yapılar ile karşılaşılmaktadır. Hatta biçimsel olarak benzerlik bulunan ülkelerde dahi, merkezi yönetim-yerel yönetim, yerel yönetim-halk ve yerel yönetimlerin iç yapısındaki organlar arası ilişkiler farklılık gösterebilmektedir. Bir ülkedeki sosyal, siyasal, ekonomik ve idari kuramların şekillenmesinde etkili olan faktörlerin başında, içinde hayat bulduğu medeniyetin varlık anlayışıyla temellenen tarihi birikim gelmektedir. Söz konusu anlayış çerçevesinde üretilen değerler, somut normlara dönüşerek toplumdaki insanları bağlayıcı karar alma yetkisinin değişik kurumsal örnekleri ortaya çıkmaktadır. Tarihi birikim içinde yer alan kuramsal ve bireysel varlık tanımlamalarının çevreye uyum sağlama çabalarında, ülke dışı ve ülke içi hukuki, siyasi, ekonomik, teknolojik, sosyal vb. çevre faktörleri, süreci farklı ağırlıklarda ama birlikte biçimlendirmektedir. Bu faktörlerin değişime etkileri, süreç üzerinde farklı ağırlıklara sahip XXIII