idari YARGıLAMA USULO KANUNUNUN 10 VE 11. MADDELERi BA~LAMINDA iptal DAVALA RINDA SORI: GİRİş Mithat SANCAR* Yönetsel yargı; vatandaşların hukuksal güvenlik içinde bulunduğu, devletin eylem ve işlemlerinin hukuk kurallanna bağlı olduğu bir sistemi anlatan hukuk devleti ilkesininıl bir bakıma denektaşı olarak kabul edilebilir. ı Tarihsel tecrübeler, temel hak ve özgürlükler ile kamu hukuku kurallarının, bağımsız ve kararlannı uygulatma gücüne (yeteneğine) sahip bir denetim organı bulunmadığı taktirde, devamlı ihlal tehlikesiyle karşı karşıya kalacaklarını göstermiştir. Bireylerin dokunulmaz temel haklara sahip olduklarının ve kamusal yaşamın hukuk kuralları çerçevesinde yürümesi gerektiğinin kabulü, bu kuralların denetimi ile görevli bir yargı kolunun, yani yönetsel yargının doğmasına yol açmıştır,3 Yönetsel yargının temel işlevi, yönetimin hukuka uygunluğunun denetlenmesi ve sağlanmasıdır,4 Bu işlevin gerçekleşmesi amacıyla, yönetimin eylem ve işlemlerinden hakları ve çıkarları zedelenen kişilerin başvurabilecekleri yönetsel dava türleri kabul edilmiştir. Bugün gerek Kara Avrupası, grekse Anglo-Amerikan ülkelerinde olduğu gibi, Türk hukuk sisteminde de yönetimin eylem ve işlemlerinden «menfaati ihlal edilen» ya da «hakkı muhtel olan» kimse, yetkili yargı yerine başvurarak yönetsel işlemin iptalini veya karşılaştığı haksızlığın giderilmesini isteyebilir. Eğer bir yönetsel işlemin iptali sözkonusu ise açılacak dava iptal davası olacaktır ;yok eğer «ihlal» edilmiş bir hakkın yerine getirilmesi veya uğranılan zararın giderilmesi sözkonusu ise tam yargı davası açmak gerekecektir. * Ankara üniversitesi Hukulk Fakültesi Araştırma Görevlisi. Hukuk devleti ilkesinin bu tanımı için bkz. Ergun ÖZBUDUN. Türk Anayasa Hukuku, Ankara 1988, s. 94. 2 Hukuk devleti ilkesi ile yönetim hukuku ve yönetsel yargı arasındaki ilişki hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. Z. CIACOMElTI, Allgemehıe Lehreıı des recht.s8taatuc1ıen Verwaltungsreclıts. 3 Bkz. Michael STOLLEIS, «Die Vewaltungsgerichtsıbarkeit im Nationalsozialismus», in: Festselırlft für Cbrlstfan-Frledrleh Merıger, Köln-Berlin-Bonn-München 1985, s. 57. 4 Bkz. Wilfried BERG, cgrundsaetı.e des verwaltungsgerichtlichen Verlabrens», in: Fe.stschr1ft für Cbr1stlan-Frledrleh Menger, s. 542.
70 AMME ıdare sı DERGıSı Yönetimin hukuka uygunluğunu sağlamak üzere bağımsız bir yargı kolunun ve bu sistemin temel araçları olarak «dava» niteliği taşıyan başvuru olanaklarının kabul edilmesi, değişik türde sorunların ortaya çıkmasına ve bunların doyurucu-tutarlı esaslara bağlanması zorunluğunun duyulmasına neden olur. Büyük bir kısmı yargılama hukuku tekniğiyle ilgili olan bu sorunların başında, dava açma süresinin tabi tutulacağı esasların belirlenmesi gelir. Bu çalışmanın odağını, yönetsel başvuruların iptal davalarında dava açma süresi üzerindeki etkileri ile bu konuda karşılaşılan sorunlar oluşturmaktadır. Bu sorunlar, İdari Yargılama Usulü Kanununun 10 ve ıı. maddeleri esas alınarak irdelenecektir. Fakat daha önce, konuya bütünsel bir yaklaşım sağlamak amacıyla, genelolarak yönetsel yargıda dava açma süresi önemli yanlarıyla ele alınacaktır. GENEL OLARAK YÖNETSEL YARGıDA DAVA AÇMA SÜRESİ Dava Süresi Kavramı Süre terimi, soyut bir kavram olan zamanın somut bir kesimini ifade eder. Bu anlamda süreler, belirli olarak sınırlandırılmış ve önceden saptanabilir zaman kesimleridir.s Hukukun değişik dalları, bu zaman kesimlerini, düzenledikleri hukuksal ilişkilerde çeşitli hukuksal sonuçların doğmasını sağlayacak biçimde kullanırlar,6 Genelolarak dava açma süresi, dava niteliği taşıyan başvurular için konulmuş zaman sınırlamasını ifade eder. Hak arama özgürlüğü ve hukuk devleti ilkesi ile yakından ilgili olan yönetsel dava açma süresini? ise, yönetsel davaların geçerli şekilde açılabilecekleri kanunen belirli ve sınırlı zaman olarak tanımlamak mümkündür.s Bütün yönetsel eylem ve işlemlerin yargısal denetime bağlı olması, yukarıda da belirtildiği gibi, hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Böylece yönetimin hukuka bağlılığı sağlanmış ve bireylerin hak ve özgürlükleri güvence altına alınmış olmaktadır. Ancak süre ile sınırlandırılmayan bir yargı denetiminin bireylerin yararına olacağı düşünülebilirse de, bu durumun yönetim bakımından türlü sakıncalara yol açması mümkündür, Gerçekten, 5 Bkz. Herbert ZIEMER, Handwörterbuch des Steuerrechts und der Steuerwissenschaften, VewaItungsarchlv, C. 17, s. ı. 6 Genelolarak süre ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Şakir BERKİ, «Hukukta Müddet Çeşitleri», AÜHFD, C. 25, sa. 1-2, s. 99-116; Do~anBODUR, Kammlanmızda Müddetler, İstanbul 1946; Nami ÇACAN, Vergi Hukukunda Süreler, Ankara 1975. 7 Bkz. Hans Heinrich WALBRAUM, Die rechtilche Bedeutung des Jahresfrlsten bel steuer Ikhen Erstat!tung und VergütungsansprüChen, Göttingen 1965, s. 17; Mehmet AKMANSU, «Danıştayda İdari Dava Süresinin Durması ve Uygulama Şekli Üzerine Düşünceler», ABD, C. 35, sa. 2, s. 266. g Tanım ıçın bkz~ Lütfi DURAN, «İdari Kazada Dava Açma Müddeti (İdari Müruru Müddet)>>, ttihfm, C. XI, sa. 1 2; s. 240; benzer -bir tanım için bkz. Fuat AZGUR, Gerekçell Yenı Danıştay Kmıunu ve önemıttçtihatlarla ıdari Yargılama USUL ve Esastan, Ankara 1965, s. 129.
10 VE 11. MADDELERİ BACLAMINDA İPTAL DAVALARıNDA SÜRE 71 yönetsel eylem ve işlemler, sürekli olarak yargısal denetim tehdidi altında kalırlarsa, yönetsel istikrar ve kamu hizmetlerinde verimlilik bundan olumsuz yönde etkilenir. Bu nedenle, yönetsel yargı yerlerine başvurunun süreyle sınırlandınlması yoluna gidilmiş ve böylece dava açma süresi denilen kurum ortaya çıkmıştır. 9 Fakat unutmamak gerekir ki, yönetsel yargının temel işlevi, yönetimin hukuka uygunluğunu sağlamak ve bu yolla temel hak ve özgürlükleri korumaktır. Hukuka aykın bir yönetsel işlemin iptali veya haksız olarak uğranılan bir zarann tazmini için yönetsel yargı mekanizmasının, dava süresine uyulmadığı gerekçesiyle harekete geçirilememesi bu işlevi zedeler. Bu açıdan bakıldığında bireylerin; sahip olduğu güç ve kullandığı yetkiler itibariyle daima üstün durumda bulunan yönetime karşı tek etkili araçlan olan yargı yoluna süreyle sınırlı olmadan başvurabilmelerinde çıkarlan bulunduğu söylenebilir.1 0 çatışan bu çıkarların bir denge noktasında buluşturulmasının güçlüğü ortadadır. Herşeyden önce sorunun, dava açma süresinin gerekliliği veya gereksizliği biçiminde ortaya konmasının yanlış olduğu söylenebilir. Bugün yönetsel yargının uygulandığı bütün ülkelerde dava açma olanağının bir süreyle sınırlandığı görülmektedir. Sorunun çözümünde önem taşıyan nokta, süre ile ilgili ilkelerin nasıl belirleneceği ve uygulanacağıdır. Bu ilkelerin belirlenmesi ve yorumlanması sırasında, hak arama özgürlüğü ve hukuk devleti ilkesi hareket noktası olmalıdır. Başka bir deyişle, süre ile ilgili düzenlemelerin oturtulacağı hukuksal çerçevenin, yargısal denetimin genişlemesine olanak verecek kurallar içermesi; yani bu kurallann hak arama özgürlüğü ile yönetsel yargıyı etkisizleştirmemesine dikkat edilmesi gerekir. Aynı kaygı, sözkonusu kurallar uygulanır ve yorumlanırken de taşınmalıdır. Dava Süresinin Hukuksal Niteliği Belirli bir zaman kesitinin geçmesi, hak kaybının iki türünden birine neden olabilir: zamanaşımı veya hakdüşümü. Buna göre, kendisine bir hakkın kaybı sonucu bağlanmış olan süre, hukuksal nitelik itibariyle zamanaşımı veya hakdüşümü süresi olarak kabul edilebilir. ll Öğretide dava açma süresi, genellikle «hak düşürücü süre» niteliğinde kabul edilmektedirp Bunun yanında, dava açma süresinin hakdüşümü ve z.amanaşımı sürelerine benzerlik göstermekle beraber, her ikisinden de ay 9 Bkz. DURAN, Süre, s. 238; Erol ÇıRAKMAN, «İdari Davalarda Süre», İdare Hukuku ve İdari Yargı ile iıgill İncelemeler, C. 1, Ankara 1976, s. 191. 10 Bkz. DURAN, Süre, s. 239. 11 Konuyla ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Peter NABHOLZ, Verjaehnmg und. Verwirkung als Rechtsuntergangsgrunde infolge Zeftablaufs, Zürich 1961, s. 23 vd. 12 Bkz. Sıddık Sami ONAR, idare Hukukunun Umumi Esaslan, C. 3, 3. Bası, İstanbul 1966, s. 1961 Ragıp SARıCA, İdari Kaza C. 1, İstanbul 1949, s. 49; Neşet ERSOY, «İdari Davalarda Süre», Türk İdare Dergisi, C. 41, sa. 326, s. 21-22; M. Bahattin KAYIŞoGLU, «İdari Daval<ırda Süre», ABD, C. 29, sa. 1, s. 46; AKMANSU, s. 265-266.
72 AMME tdarest DERGtSt rılan yanları bulunan, yönetsel yargının «sui generis» bir kurumu olduğu görüşü de savunulmaktadır. 13 Bu tartışmanın ayrıntılarına girmeden, dava açma süresine uymamanın davanın dinlenilmesi, başka bir deyişle yönetsel yargı mercilerinin harekete geçirilmesi olanağını ortadan kaldırdığını belirtelim.1 4 Bunun dışında, dava açma süresinin geçmesi He herhangi bir subjektif hakkın kaybından sözedilemez. Esasen, objektif bir karaktere sahip olan iptal davasının IS temelinde bir subjektif hakkın yattığını iddia etmek mümkün değildir. Böyle olunca, iptal davasının açılması için öngörülmüş olan süreye uyulmaması, belirli bir subjektif hakkın kaybı sonucunu doğurmaz; ortadan kalkan, beli bir durum için yönetsel yargıyı harekete geçirme olanağıdır. Subjektif öğeleri, iptal davalarına oranla daha belirgin olan tam yargı davalarında, süresinin kaçırılması belli bir subjektif hakkın değil, uğranılan zararın yönetsel yargı aracılığıyla tazmini olanağının ortadan kalkması sonucunu doğurur. Her iki durumda da, süreyi kaçırmış olan ilgilinin, işlemi yapmış veya zarara neden olmuş yönetsel makama başvurmak suretiyle, işlemin kaldırılması veya değiştirilmesi yahut zararın giderilmesini sağlaması mümkündür.16 YÖNETSEL BAŞVURULARıN İPTAL DAVALARıNDA DAVA SÜRESİNE ETKİLERİ: İYUK m. 10.11 Yönetimin daha iyi işlemesini ve işlemlerinin hukuka ve amaca uygunluğunu sağlamak için çeşitli denetim yollarına başvurulur. Kamu yönetimi üzerindeki bu denetim yollarını, «içsel denetim» ve «dışsal denetim» olmak üzere iki ana grup altında toplayabiliriz. Yönetimin kendi bünyesinde işleyen, yönetsel makamlar eliyle yürütülen denetime içsel denetim; yönetim dışında kalan organlarca ve özellikle yönetsel yargı yerleri tarafından yürütülen denetime de dışsal denetim diyebilirizp İçsel denetim, yönetim tarafından kendiliğinden yapılabileceği gibi, yönetilenlerin isteği üzerine de gerçekleştirilebilir. Yönetilenler,in, içsel denetim mekanizmasını harekete geçirmeleri, yönetsel başvurular aracılığıyla olur. Yönetilenlerin, anayasal bir hak olarak Anayasada yer alan (m. 74) yönetime herhangi bir konuda herhangi bir istemle başvuru hakları, bir yandan içsel denetim mekanizmasını işletici bir işlev taşırken, diğer yandan dışsal denetimin en önemli türü olan yönetsel yargı alanında da etki 13 Bkz. DURAN, Süre, s. 249 vd.; ÇıRAKMAN, s. 193 vd. 14 Bkz. A. Şeref GöZüBüYÜK, Yönetsel Yargı,S. Bası, Ankara 1982, s. 344-345. 15 Bkz. A. ülkü AZRAK, «İptal Davalarının Objektif Niteligi üzerine Düşünceler», onar Armağanı, İstanbul 1977, s. 145-155. 16 Bkz. DURAN, Süre, s. 250; ÇıRAKMAN, s. 195. 17 Bkz. Werner, THIEME, Verwaltungsle'hre, CarI Heym:ms Verlag KG, Köln-Berlin-Bonn München 1967, s. 291 vd.; karş. A. Şeref GÖZüBüYüK, Yönetbu Hukuku, 2. Bası, Ankara 1987, s. 288 vd.; bkz. ayrıca Han, Rudolf SCHWARZENBACH, Grundrlss des allge. mej.nen VerwaItungsrechts, 3. Auflage, Bern 1968, s. 161 vd.
10 VE 11. MADDELERİ BAGLAMıNDA İPTAL DAVALARıNDA SüRE 73 ler gösterir. Bu etkilerin, dava açma süresi bakımından önem taşıyan iki yansıması, İYUK'nun 10 ve 11. maddelerinde düzenlenmiştir. 10. madde, ilgili hakkında aynı konuda daha önce tesis edilmiş bir işlem veya eylem bulunmaması durumunda yapılacak yönetsel başvuruları düzenlemekte; 11. madde ise, yönetsel işlemler hakkında yönetime yapılan başvuruların reddi üzerine açılacak davalarla ilgili bulunmaktadır}8 Başka bir anlatımla; 10. madde, ortada yönetsel bir davaya konu olabilecek bir eylem veya işlem yok iken, ilgilinin bir işlem veya eylem yapılması istemini içeren yönetsel başvurusu karşısında yönetimin susmasının hukuksal sonuçlarını ve bunlardan biri olarak ortaya çıkan yönetimin susmasına karşı dava açma olanağının süre bakımından tabi olacağı kuralları düzenlemektedir. 11. maddede ise, bir işlem yapıldıktan sonra ilgilinin üst makamdan, üst makam yoksa aynı makamdan işlemin kaldırılmasını, geri alınmasını, değiştirilmesini veya yeni bir işlem yapılmasını istemesi halinde dava açma süresinin durması ve bu durmanın tabi olacağı esaslar düzenlenmektedir. Bu iki maddenin kapsamına giren yönetsel başvurular içerik itibariyle farklı olmalarına rağmen, maddelerin diğer bakımıardan birbirleriyle yakın ilişki içinde bulundukları açıktır. Özellikle yönetimin susmasına bağlanan hukuksal sonuçları düzenleyen 10. maddedeki hükümlerin,li. madde kapsamına giren yönetsel başvuruların yönetim tarafından susmayla geçiştirilmesi halinde de uygulama alanı bulacakları kuşkusuzdur. Yönetimin Susmasına Karşı Dava Açma Süresinin Başlaması: İYUK. m. 10 Yönetsel Başvurular Karşısında Yönetimin Susması ve Susmamn Hukuksal Niteliği 1982 Anayasası, vatandaşların tek başlarına yetkili yerlere yazı ile başvurma hakkına sahip olduklarını, başvuruların sonuçlarının da ilgiliye yazılı olarak bildirilmesi esasını kabul etmiştir (Ay. m. 74). Gerçi Anayasanın bu hükmü karşısında yönetimin başvurulara yanıt vermemesi sözkonusu olmamak gerekir; fakat yine de bireylerin yönetime başvuru haklarını soyut olarak tanımak yeterli olmaz; bu hakkın ayrıca bazı hukuksal sonuçlarla güvenceye bağlanması gerekir,1 9 Diğer yandan yönetim, yalnız işlem yapmakla hukuku çiğnemez; bazan susmakla, gerekli işlemi yapmamakla da hukuka aykırı davranmış olabilir. Özellikle bağlı yetki alanında görüldüğü gibi kamu hukukunda yetki, yalnız bir hukuksalolanak değil, aynı zamanda hukuksal bir yükümlülüktür. Yükümlülüğünü yerine getirmeyen yönetim, hukuka aykırı hareket etmiş olur. ın 18 Bkz. Danıştay 4. D., 11.7.1985, 2569/1931 (DD, C. 16, sa. 60-61, 1986, s. 208-21ı. 19 Bkz. Lütfi DURAN, «İdari Müracaatlzr ve Bunların Karşısında İdarenin Sükiltu Meselesb, İÜHFM, C. xıı, sa. 1, s. 177; Yahya K. ZABUNOGLU, İdari Yargı Hukuku Dersleri, (Çoğaltına), Ankara 1981, s. 183-184; GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s. 114. 2D GÖZüBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s. 115.
74 AMME IDARESt DERGtst İşte hem yönetilenlerin Anayasa'da yer alan başvuru haklarını pratik güvencelere bağlamak hem de yönetimin başvurular karşısındaki hareketsizliğinin (susmasının) hukuka uygun olup olmadığının yargı yerlerince denetlenmesini sağlamak üzere İYUK bu konuda bir düzenlemeye gitmiştir. İYUK'nun 10. maddesine göre, «ilgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler». Bu hükümden anlaşılacağı gibi, yönetimin başvuruyu altmış gün içinde yanıtlamaması durumunda istek reddedilmiş sayılır ve buna «zımni red kararı» denir. 2l Böylece yönetimden, iptal davasına konu olabilecek bir işlem elde edilmiş olur. Yönetimin hareketsizliğine böyle bir sonuç bağlanmamış olsaydı, yönetim, başvurular karşısında hareketsiz kalmak suretiyle yargısal denetimden kolaylıkla kaçabilecekti. Oysa hukuk devleti ilkesi, yönetimin her türlü eylem ve işleminin yargısal denetime tabi olmasını gerektirir. Yönetimin susması zımni red kararı sayılıp buna karşı dava olanağı tanınınca, yargısal denetimin, yönetimce hareketsiz kalmmak suretiyle etkisizleştirilmesi önlenmiş olur. jyuk m. lo'un Uygulanma Alanı İYUK'nun 10. maddesi, başvuru konusu istem hakkında etkili karar almaya yetkili her türlü ve derecede yönetsel makamların susmasına karşı kullanılabilir. ll Başvurulan makamın, isternin konusu ile ilgili bir karar almaya yetkili olmaması durumunda, başvurunun bu makarnca yanıtsız bırakılması bir zımni red işleminin tesis edildiği anlamına gelmeyeceğinden, bunakarşı 10. maddeye dayanılarak dava açılması da sözkonusu olmaz. 23 Aksi takdirde, 10. maddeye, yönetsel makamları görevalanlarına girmeyen konularda karar almaya zorlayıcı bir etki tanınmış olurdu ki, bunun yönetim hukuku ilkeleriyle bağdaşmayacağı açıktır. İYUK m. lo, ancak ortada dava konusu olabilecek bir yönetsel karar yoksa uygulanabilir. İlgili hakkında daha önce tesis edilmiş bir işlem varsa, artık 10. maddeye dayanılarak yönetime başvurmak, yani yönetimden bir işlem yapmasını istemek sözkonusu olamayacağından, 10. maddenin uygulanması da mümkün olmaz. Böyle' bir durumda başvuru, 10. maddenin kapsamından çıkarak dava açma süresiyle ilgili diğer maddelerin, örneğin 11. maddenin uygulanması sonucunu doğurabilir. Bekleme (Zımni Red) Süresinin Hesaplanması Yönetimin susması aleyhine dava açılabilmesi ıçın, altmış günlük bekleme süresinin dolması gerekir. Bekleme süresi gün olarak belirtildiği için, 21 Bkz. GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s. 115; ZABUNOCLU, s. 184. 22 Bkz. DURAN, Sükut Meselesi, s. 184. 23 Bkz. ÇıRAKMAN, s. 203.
10 VE ıı. MADDELERİ BAGLAMıNDA İPTAL DAVALARıNDA SüRE 75 hesaplanması büyük bir zorluk göstermez. Bu süre, başvurunun ilgili yönetsel makama iletildiği günü izleyen gün işlemeye başlar. Bu günden itibaren altmış gün içinde başvuruya bir yanıt verilmezse, altmış günün bittiği günden başlayarak hesaplanacak ikinci bir altmış gün (dava süresi) içinde, yönetimin susmasına karşı dava açılabilir. Bekleme Süresi Dolmadan Dava Açılması Altmış günlük bekleme süresi dolmadan dava açılması halinde, yönetsel dava, normalolarak henüz ortada bir yönetsel karar bulunmadığı gerekçesiyle reddedilebilir. Fransız Danıştayı, bu gibi durumlarda daha hoşgörülü davranarak, dava karara bağlanıncaya kadar bekleme süresi geçmişse artık davayı reddetmemekte, işin esası hakkında karar vermektedir. 24 Benzer çözüm şeklinin bızde de uygulanmaması için bir neden yoktur. Yalnız burada değişik olasılıkları birbirinden ayırmak gerekir. Bekleme süresi dolmadan, sanki ortada bir zımni red kararı varmışçasına açılan davaya karşı yönetim vereceği cevap dilekçesinde, bekleme süresinin dolmamış olması nedeniyle ortada bir yönetsel işlem bulunmadığı ve davanın bu nedenle reddi gerektiği savunmasını ileri sürecek olursa, davayı yine de reddetmernek ve altmış günlük sürenin dolmasını beklemek gerekir. Davanın seyri, altmış günlük sürenin sonuna kadar yönetimin takınacağı tutuma göre belirlenecektir. Bu süre içinde yönetim, başvuruya olumlu bir yanıt verecek olursa, dava konusuz kalacaktır. Fakat aynı süre içinde yönetimden olumsuz bir yanıt çıkacak veya hiç bir yanıt verilmeyecek olursa, davanın esastan incelenmesine geçilmesi ve bir karara bağlanması gerekir. ıs Bunun gibi, yönetimin, cevap dilekçesinde isternin esasına yönelik savunma yapması, yani isteme açıkça tavır a]ması halinde, bunu isternin reddi saymak ve davayı bu red kararına karşı yürütmek gerekir. U Böylece, özellikle acil durumlarda altmış günlük süre sonuna kadar beklemek gerekmeyecek, belki de yönetimin başvuruları daha erken yanıtlaması sağlanmış olacaktır. Aslında Anayasanın 74. maddesi gereğince yönetimin başvurulara mümkün ölçüde süratle yanıt vermesi gerekir. İYUK m. ıo'da öngörülen altmış günlük süre, bu konuda en üst sınırı göstermektedir. Kaldı ki, erken dava açılmış olması, yönetim bakımından hiç bir sakınca doğurmaz. Yönetim, dava dilekçesine vereceği yanıtta, sözkonusu istem hakkındaki incelemenin sürdüğünü bildirerek, istemi yanıtlamak konusunda serbesti elde edebilir. Fakat davanın erken açılması, ilgili bakımından yararlı sonuçlar doğurabilir. Diğer davalar gibi yönetsel davaların da nor 24 Bkz. DURAN, SükUt Meselesi, s. 189; A. Şeref GÖZüBüYÜK, «İdari Yargıda Dava Açma Süresi,., Amme İdaresi Dergfsi, C. II, sa. 4, 1969, ~. 7. 25 Krş. DURAN, Sükllt Meselesi, s. 189. 26 Danıştayımız da bir kararında, henüz kesinleşmeden dava konusu yapılan bir işlemin sonradan kesinleşmesi üzerine, davanın esasını karaııa ba~ış:tır (Danışdıy 5. D., 11.2.1944, 3474/306: Danıştay Kararlar Dergisi, sayı 27, s. 18).
76 AMME ldaresl DERG1Sl malde uzun sürdüğü dikkate alındıf!ında, erken harekete geçmek, en azından zamandan tasarruf olanağı yaratırp Bekleme Süresi içinde Yönetimin Kesin Olmayan Yanıtlar Vermesi Yönetim, kendsiine yapılan başvurulara, konunun incelenmekte olduğu veya durumun üst makama duyurulduğu gibi kesin olmayan yanıtlar verebilir. Yönetimin böyle bir davranışı, bekleme süresinin hesaplanaması bakımından çeşitli sorunlara yol açar. İYUK m. lo/2'de bu sorunlann bir kısmına yönelik bir düzenleme yer almaktadır. Buna göre, «altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse, ilgili bu cevabı isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez». Bu hüküm karşısında, yönetimden kesin olmayan bir yanıt alan ilgilinin iki türlü davranması sözkonusu olabilir: bu yanıtı isteminin reddi sayarak dava açmak veya kesin yanıtı beklemek. Birinci durumda dava süresi, genel kural (İYUK m. 7/2,a) gereğince, kesin olmayan yanıtın ilgiliye yazılı olarak bildirildiği tarihten itibaren işlemeye başlar. Dava açmak yerine kesin yanıtı beklemek yolunu seçen ilgili bakımından altmış günlük bekleme süresinin ne zaman sona ereceğini, dolayısıyla dava açma süresinin ne zaman başlayacağını saptamak konusunda İYUK m. 10/2 hükmünün yeterli olmadığı görülmektedir. Bu durumda dava süresinin başlangıcı bakımından iki çözüm şekli düşünülebilir. Bunlardan birincisi, yönetimin kesin olmayan y~nıtını dikkate almamak ve dava süresini ilk başvuru üzerine başlamış olan altmış günlük sürenin sonundan itibaren işletmek, ikincisi ise, yönetimin kesin olmayan yanıtlarını bekleme süresini kesen olaylar sayıp, bu türden her yanıtta bekleme süresini yeniden başlatmaktır. ıs Bu çözüm şekillerinden birine önceden genel geçerlik tanımak yerine, somut olayın özelliklerine göre birini veya diğerini uygulamak daha doğru olur. Somut olay değerlendirilirken de, öncelikle yönetsel yargının temel işlevi gözönünde bulundurularak, ilgilinin dava açma olanaf!ını korumaya özen göstermek gerekir. Örneğin ilgili, kesin olmayan yanıtı dikkate almayıp ilk başvurudan itibaren altmış günün sonunda ve dava açma süresi içinde dava açacak olursa, ilk çözüm şeklini uygulamak; yani ortada bir zımni red karan olduğunu kabul edip davanın esasını incelemek gerekir. Eğer bu durumda ikinci çözüm şekli uygulanacak olursa, bekleme süresi dolmadan dava açılmış olması olasılığıyla karşılaşılacaktı ve sorunu buna göre çözmek gerekeeekti. Bunun anlamı ise, işleri karmaşıklaştırmak ve uzatmaktan başka bir şey değildir. Buna karşılık ilgili, başvuru tarihinden itibaren altmış gün geçmiş olmasına rağmen, izleyen altmış günlük süre (dava süresi) içinde dava aç 27 Bkz. DURAN, Sükf.ı.t Meselesi, s. 189-190. 28 Bkz. GÖZÜBÜYÜK, agm, s. 8.
10 VE 11. MADDELERİ BA(;LAM1NDA İPTAL DAVALARıNDA SÜRE 77 mamışsa, yönetimin kesin olmayan yanıtının bekleme süresını kestiğini kabul edip dava açma süresini bu andan itibaren başlayarak hesaplamak ve bu hesap gereğince altmış günlük sürenin henüz dolmamış olduğu görülürse davanın esasını incelemek gerekir. Bu durumda birinci çözüm şek~ li uygulanacak olursa, davayı süre aşımı yönünden reddetmek gerekecekti ki, böyle bir sonucun, süre ile ilgili kuralların yorumu konusunda dikkate alınması gerektiğini söylediğimiz değerler 29 karşısında kabulü olanaksızdır.3 Bekleme Süresi Dolduktan Sonra YÖ1,,:etimin Yanıt Vermesi Bazı durumlarda yönetim, ya ilgilinin tekrar başvurması üzerine veya kendiliğinden, bekleme süresi geçtikten sonra başvuruya yanıt olmak üzere yazılı bildirimde bulunmaktadır. Bu bildirim, bazan dava süresi içinde, bazan da dava süresi geçtikten sonra yapılmaktadır. Bu bildirim karşısında, dava açma olanağı ve süresi bakımından ilgilinin durumunu değişik olasılıklara göre ele almak gerekir. Bekleme Süresi Geçtikten Sonra Yönetimin Kendiliğinden Yanıt Vermesi 521 sayılı Danıştay Kanunu yürürlüğe girmeden önce, bekleme süresi dolduktan ve dava süresi de geçtikten sonra yönetimin yazılı bildirimde bulunması üzerine açılan davalar, Danıştay tarafından süre aşımı nedeni ile reddedilmekteydi.3 1 Bu gibi durumları önlemek için 521 sayılı eski Danıştay Kanununun 69. maddesine bir fıkra eklenmişti. Benzer bir hüküm lyuk'nun 10. maddesinde de yer almıştır. Bu hükme göre, «dava açılmayan haller ile davanın süreden reddi halinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilmesi halinde, cevabın tebliğinden itibaren dava açma süresi yeniden işlemeye başlar». Bu hüküm karşısında, bekleme süresi geçtikten sonra yönetimin kendiliğinden vereceği yanıtların dava açma süresini yeniden başlatacağı konusunda tereddüt yoktur. Burada üzerinde durulması gereken husus, dava açma süresinin ne zaman işlemeye başlayacağıdır. Bu konuda da üç olasılık sözkonusu olabilir. 32 1) Altmış günlük bekleme süresi bittikten sonra, dava açma süresi içinde yönetimin yazılı bildirimde bulunması durumunda, dava süresi yazılı bildirim tarihinden itibaren işlemeye başlar. 29 Bkz. yuk. s. 4-5. 30 Karş. GÖZüBUYüK, agm, s. 7-8; Kazım YENİeE - Yüksel ESİN, idari Yargılama Usu lü, Ankara 1983, s. 206; Yönetimin kesin olmayan yanıtları karşısında ilgiliye daha geniş bir hareket alanı sa~amak bakımından, burada incelemekte olduğumuz m. 10/2 hükmü nün dahi yeterli olmadığı ortadayken; genel felsefesi, yönetsel yargıyı etkisizleştirmek olan İYUK'nun bazı Maddelerinin De~iştirilmesine Dair Kanun Tasarısında bu hükmün Kanundan tamamen çıkarılmak isted(li~i görülmektedir. Bu tasarı bu şekliyle kanunla şacak olursa, yönetimin,kesin olmayan yanıtları karşısında ilgilinin bir tek seçeneli kalacaktır: altmış günlük bekleme süresinin sonuna kadar yönetimin kesin yanıtını beklemek. Bu ise, ilgilinin yönetim karşısındaki durumunu belirginsizleştirmek bağlamında çeşitli sakıncalara yol açacaktır. (Tasarı metni için bkz. TBMM 18. Dönem, S. Sayısı 120). 31 Danıştay 5. D., 17.2.1944, 998/385 (Danıştay Kararlar Dergisi, sa. 27, s. 55). 32 Bkz. GÖZÜBüYÜK, Yönetsel Yargı, s. 325.
78 AMME İDARESt DERGİst 2) Bekleme süresi ile dava açma süresi geçtikten sonra, yönetimin yazılı bildirimde bulunması durumunda, dava süresi bu bildirim tarihinden itibaren yeniden işlemeye başlar. 3) Dava süresi geçtikten sonra açılan davanın süre aşırnından dolayı reddedilmesinden yönetim tarafından yazılı bildirimde bulunulması durumunda da, dava süresi, bu yazılı bildirim üzerine yeniden işlemeye başlar. Yönetbnin Yeniden Başvuru Üzerine Yanıt Vermesi Bekleme süresi geçtikten sonra, yönetimin kendiliğinden değil de ilgilinin yeniden başvurması üzerine yanıt vermesi durumunda, bu yanıtı içeren bildirirnin dava açma süresini yeniden başlatıp başlatmayacağı konusunda, öğreti ve uygulamada görüş birliği yoktur. 33 Bir görüşe göre, dava süresinin yeniden başlayabilmesi ıçın, yönetimin ilk başvuruya kendiliğinden yanıt vermiş olması gerekir; bekleme süresinin geçmesi üzerine ortaya çıkan zımni red kararına karşı süresi içinde dava açılmaması durumunda, yeniden yapılan başvuruya yönetirnce verilecek yanıt, dava açma süresini yeniden başlatmaz. 34 Danıştay'ın bazı daireleri 35 ile eski Dava Daireleri Kurulu'nun bu doğrultuda kararları bulunmaktadır. Bu görüşü iyi ortaya koymuş olması açısından Dava Daireleri Kurulu kararının ilgili bölümlerini buraya aktarmakta yarar vardır..<kanun, ilgilinin, müracaatına idarece cevap verilmemesi halinde hiçbir süre ile mukayyet olmaksızın ikinci bir müracaat yaparak, alınacak cevabı dava konusu etmek suretiyle dava hakkının herhangi bir zamanda kullanılmasını öngörmemiş, ancak ıidarenin ilk müracaata kendiliğinden cevap vermiş bulunması halinde bu cevabın dava konusu edilebileceğini kabul etmiştir. Anayasa'nın, idarenin ışıemlerinden dolayı açılacak davalarda süre aşımının yazılı bildirim tarihinden başhyacağını amir bulunan hükmü karşısında fertlerin idarenin ısrarlı sükcıtu halinde haklarını dava yoluyla arama imkanından mahrum kalmamalarını sağlamak üzere bu hükmün Kanunda yer aldığı şüphesizdir. Maddenin sevki iki maksada matııftur. Bunlardan birincisi, idarenin uzun müddet bir müracaatı cevapsız bırakması 33 Süreklilik gösteren hakların kullanılmasına yônelik başvuruları, bu tartışmanın dışında değerlendirmek gerekir. Örneğin, «ilgililerin, Anayasal güvence.ıltındaki temel hak ve özgürlüklerden olan seyahat özgürlüğünü kullanabilmeleri için gerekli işlemin yapılmasını idareden her zaman isteyebilecekleri açıktır. Seyahat özgürlü~ün kullanılabilmesi için gerekli işlemin yapılması isteminin İdarece reddedilmiş olması, aynı konuda idareye tekrar başvurulmasına ve bu başvurunun reddi halinde red işlemine karşı dava açılmasına engel bulunmamaktadır. Seyahat özgürlüğünün sürekliliği nedeniyle, bu özgürlüğün kullanımı konusunda yapılan her yeni başvuru üzerine idarece tesis edilecek işlem için 2577 sayılı Yasanın 10. maddesine göre dava açılabileceğinin kabulü gerekir» (Danıştay 10. D., 4.5.1987, 1044/926: DD. C. 18, sa. 68-69, s. 714-717). 34 Bu görüş için bkz. YENİCE-ESİN, s. 208. 35 Bkz. Örneğin, Danıştay 12. D., 23.5.1968, 1948/1236 (Danıştay Kararlar Dergisi, sa. 123-126, s. 521); Danıştay 5. D., 27.10.1975, 1984/6532 (Amme İdaresi Dergisi, C. 9, sa. 3, s. 116); Danıştay 9. D., 11.3.1986, 929/911 (Yayınlanmamıştır).
10 VE 11. MADDELERİ BAGLAMıNDA İPTAL DAVALARINDA SÜRE 79 karşısında Anayasa'nın yazılı bildrimi esas alan hükmünün fertlerin haklarını dava yoluyla aramalarına engel teşkil edecek tarzda işlemesini önlemek; ikincisi de idarenin bir müracaat üzerine tesis ettiği bir işlemin yargı denetimine tabi tutulabilmesi olanağını saklı bulundurmaktır, Kanunun bu hükmüne, idarece cevapsız bırakılmış ve böylece reddolunmuş bir istem için belirli süreler geçtikten sonra dava hakkının kubanılmayarak sukut etmiş olması halinde zamanla mukayyed olmaksızın ikinci bir müracaat yaparak dava hakkının istenildiği anda kullanılmasına ve sukut etmiş olan hakkın ihyas~na imkan veren bir mahiyet atfetmek mümkün değildir. Hükmün bu manada anlaşılması takdirinde dava hakkının istimali için konulan müddetlerin, idarenin isteğe cevap vermemesi karşısında sonsuz bir zaman içine yayılmasına imkan verilmiş olur. Bu ise, sukutu hak müddetlerinin amme intizamı yönünden beklenen etkisine de engel olacaktır.>r'6 Bu görüşe, bir kaç nedenle katılma olanağı yoktur. Herşeyden önce, Kanunda sadece yönetimin kendiliğinden vereceği yanıtların dava süresini yeniden işleteceği yolunda bir açıklık olduğu söylenemez. Aksine, Kanunda yer alan «dava açılmayan haller ile davanın süreden reddi halinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilmesi halinde, cevabın tebliğinden itibaren dava açma süresi yeniden işlemeye başlar» ibaresinden, yönetimi yanıt vermeye yöneiten nedenin bu konuda önem taşımadığı sonucunu çıkarmak gerekir. Sonra, yönetimin, ilgilinin yeniden başvurusu üzerine yanıt vermesi durumunda dava konusu edilecek husus, yönetimin eski ve varsayımsal red kararı değil, yeni ve açık red kararıdır. Bu karara karşı açılacak davada dava süresinin, sözkonusu kararın ilgiliye yazılı olarak bildirildiği tarihten itibaren işlemeye başlayacağı ortadadır. Aslında, Anayasa'nın açık hükmü (m. 74) karşısında yönetimin, başvurulara yanıt vermemek gibi bir yetkisi olmamak gerekir. Kural, yönetimin her türlü başvuruyu yazılı olarak yanıtlamasıdır. Ayrıksı bir nitelik taşıyan yönetimin başvuruları yanıtsız bırakması durumu için öngöriilmüş olan süre ile ilgili hükümlerin, yönetimin açık ve yazılı işlemlerine karşı dava açma o1anağını ortadan kaldıracak şekilde yorumlanması doğru olmaz. Yeniden başvuru üzerine yönetimin vereceği yanıtın dava süresini yeniden başlatacağını kabul etmenin, dava hakkının istenildiği anda kullanılması sonucunu doğurarak, dava sürelerinin önemini azaltacağı şeklindeki İtiraz da; yönetimin kendiliğinden yanıt vermesi durumu ile yeniden başvuru üzerine yanıt vermesi durumu arasmda, dava süresi bakımından bir fark yaratmak için yeterli değildir. Yönetimin kendiliğinden ve keyfince belirlediği zamanda verdiği yanıt üzerine dava açma süresinin yeniden işlemeye başlaması bu bakımdan bir sakınca doğurmuyorsa, bunun ilgilinin yeniden yaptığı başvuruya verilen yanıt üzerine meydana gelmesi de bir sakınca doğurmamak gerekir. Ayrıca, sürekli yargısal denetim tehdidi 36 Danıştay DDK., 13.2.1970, 70/120 (YENİCE-ESİN, s. 207-208).
80 AMME tdarest DERGtSt nin yönetim bakımından yaratacağı istikrarsızlığı önlemek de, yine yönetimin elindedir. Yönetim, kendisine yapılan başvuruları zamanında yanıtlamak yoluna giderse, böyle bir istikrarsızlığın önünü almış olur. Sonuç olarak, bekleme süresi geçtikten sonra yönetimce verilecek yanıtların dava süresini yeniden başlatmaları bakımından, bu yanıtların kendiliğinden veya yeniden başvuru üzerine verilmiş olması arasında bir fark yoktur. Bekleme süresi geçtikten sonra yönetim, kendiliğinden veya ilgilinin yeniden başvurusu üzerine bir yanıt verecek olursa, dava süresi, bu yanıtın ilgiliye yazılı olarak bildirildiği tarihten itibaren yeniden işlemeye başlar}7 Danıştay'ın değişik Dairelerinin de bu yönde kararlar verdikleri görül mektedir. Örneğin Danıştay 12. Dairesinin 25.3.1969 gün ve 2434/567 sayılı kararına göre; «69. madde hükmü ile, prensip olarak idarenin üç ay süren süko.tu ile karşılaşan ilgililere daha fazla beklemeksizin 90 gün içinde dava yoluna başvurma olanağı tanınmakta, ancak bu sürenin bitiminden sonra idarece cevap verilmesi halinde yeni bir dava süresi işlemeye başlamaktadır. İdarenin istek hakkında sonradan bir işlem yapması ise, kendiliğinden olabileceği gibi, ilgilinin yeni müracatı üzerine de olabilir. Gerçekten üç aylık sürenin cevapsız geçmesine rağmen dava açma yoluna gitmeyerek idarenin cevabmı bekleyen ilgilinin, müracaatınm sonucunu öğrenmek için tekrar dilekçe vermesi ve bu suretle idareyi işlem tesisine tahrik ve icbar eylemesi daima mümkün olup dava açma süresinin yeniden işlemeye başladığını kabul edebilmek için, mutlaka idarenin üç aylık bekleme süresi geçtikten sonra kendiliğinden cevap vermiş olması şartını aramak gerekmez.»38 YÖNETSEL BAŞVURULAR DURMASı: İYUK m. 11 ÜZERİNE DAVA AÇMA SÜRESİNİN Geniş anlamda yönetimin denetlenmesi, yönetsel işlemlerin hukuka ve amaca uygunluklarının kontrolünü de içerir.39 Bu denetimin bir parçası olan yönetsel yargı yerlerinin, yönetsel eylem ve işlemlerin sadece hukuka uygunluklarını incelemekle yetinmek zorunda oldukları bilinmektedir. Yönetsel organlar eliyle yürütülen içsel denetimde ise, eylem ve işlemlerin 37 Aynı do~rultuda bkz. DURAN, Sükilt Meselesi, s. 191.194; GöZüBüYüK, Yönetsel Yargı, s. 326; AZGUR, s. 131; GüRBüZER, tıyas, «Danıştay'da İdari Dava Açma Süresi», ABD, C. 30, sa. 5, 1973, s. 931; karşı görüş: YENİCE-EStN, s. 280; ÇıRAKMAN, s. 204. 38 Karar için bkz. GÖZüBüYüK, Yönetsel Yargı, s. 326; bir başka örnek: «...dava açılmayan hallerde idarenin altmış günlük sürenin geçmesinden sonra kendili~inden veya ilgilinin başvurusu üzerine yanıt vermesi halinde dava süresi yeniden işlemeye başlıyaca~ından bu tarihten itibaren süresinde açıldı~ı anlaşılan davanın süre aşımı nedeniyle reddedil. mesinde isabet bulunmamaktadır» (Danıştay 5. D., 25.11.1986, 1293/873: Yayınlanmamıştır); aynı do~rultuda: Danıştay 5. D., 18.6.1986, 835/513 (Yayınlanmamıştır). 39 Bkz. Hans J. WOLLF, Verwaltungsrecht, Band III, München und Berlin 1966, s. 291.
10 VE 11. MADDELERİ BAGLAMıNDA İPTAL DAVALARıNDA SÜRE 81 amaca uygunluk bakımından da ele alınması mümkündür. İşte yönetilenler, yönetimin işlemlerine karşı yargı yoluna başvurmadan önce, yönetime başvurarak hukuka ve amaca uygunluk bakımından yapılacak inceleme sonunda durumun kendi yararlarına düzeltilmesini sağlamak isteyebilirler. Bu yolun, yönetsel işlemlerin bütünüyle yeniden incelenmelerini ve uyuşmazlıkların yargı yoluna başvurulmadan çözülmelerini sağlamak gibi yararları yanında; yönetilenler bakımından, dava süresinin kaçırılması nedeniyle yargı yoluna başvurma olanağının kaybı gibi sakıncaları da olabilir. Bu sakıncanın önüne geçmenin yolu, yönetsel başvurular üzerine dava süresinin duracağını kabul etmektir. Nitekim İdari Yargılama Usulü Ka~ nunumuz da aynı yolu seçmiş ve yönetsel başvuruların dava açma süresini durduracağını kabul etmiştir. Bu konuyu düzenleyen ı ı. maddeye göre, «ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.» İYUK m. l1'in Uygulanma Alam İYUK'nun ıl. maddesinin, kuralolarak, isteğe bağlı (ihtiyari) yönetsel başvurular üzerine uygulama alanı bulacağı söylenebilir. Sözkonusu hükmün uygulama alanını belirginleştirmek için, özellik arz eden iki durumun, zorunlu yönetsel başvurular ile kendilerine karşı yönetsel başvuru olanağı bulunmayan işlemlerin burada ayrıca ele alınmasında yarar vardır. Zorunlu Yönetsel Başvurular Bazı durumlarda, yönetsel işlemlerin iptal davalarına konu olabilmeleri, bu işlemlere karşı öngörülmüş olan yönetsel başvuru yollarının tü ketilmiş olmasına bağlıdır. Burada yönetsel başvuru, işlemin yönetsel kesinlik kazanınası ve iptal davasına konu olabilecek duruma gelmesi ıçın zorunludur. Çeşitli yasalarda bu tür yönetsel başvuru yollan ve süreleri gösterilmiştir. Örneğin, 1111 sayılı Askerlik Kanununun 103. maddesinde yer alan askerlikle ilgili işlemlerden dolayımihi Savunma Bakanlığına başvurulabileceği, Bakanlığın kararından s(mra yönetsel dava açılabileceği hükme bağlanmıştır. Kendilerine karşı zorunlu yönetsel başvuru yolu ve yeri öngörülmüş olan işlemlere karşı yapılacak bu yönetsel başvuruların İYUK m. 11'in kapsamına girmeyecekleri açıktır. Çünkü bu tür işlemler bakımından dava süresi, gösterilen yönetsel makama yapılacak başvuru üzerine bu makamın vereceği karardan sonra işlemeye başlayacaktır. Oysa 1 ı. maddenin uygulanabilmesi için, yönetsel başvuruya konu olan işlemin dava süresini başlatmış olması gerekir. 40 40 Bkz. Danıştay 6. D., 6.11.1968, 1800/2909: «İdari işlemin iptali istemiyle Danıştayda dava açmadan önce kanuna göre itiraz yoluyla başvuıulması gereken bir idari merci varsa, işlemi tesis eden makama veya üst makama başvurma bu itiraz için konan kanuni süreyi
82 AMME İDARESİ DERGtsİ Konuyla doğrudan ilgili olmamasına rağmen, Danıştay'ın zorunlu yönetsel başvurulara ilişkin uygulamasına bir parça değinmekte yarar var-, dır. Danıştay Dava Daireleri Kurulu bir kararında, yasalarda öngörülen yönetsel başvuru sürelerini hak düşürücü süre olarak kabul etmiştir. 41 Bu durumda yönetsel başvuru süresine uyulmaması, hem yönetsel başvuru olanağını, hem de bunu izleyen yönetsel dava açma olanağını ortadan kaldırır. 42 Hak arama özgürlüğüne önemli bir sınırlama oluşturan bu uygulama, yönetsel yargının mantığı ile de bağdaşmaz. Bu nedenle yönetsel başvuruların tamamını, bireye tanınmış bir hak olarak kabul edip, yönetsel başvuruyu iptal davasının zorunlu bir koşulu olmaktan çıkarmak gerekir. Başka bir deyişle, yasalarda öngörülmüş olan yönetsel başvuru yollarını da isteğe bağlı nitelikte kabul etmek ve bu yola başvurulmadan veya yönetsel başvuru süresi geçirildikten sonra da, dava açma süresi içinde yönetsel yargı yerine dava açılabileceğini kabul etmek amaca daha uygun düşer. 43 Kendilerine Karşı Yönetsel Başvuru Olanağı Bulunmayan Işlemler Bazı yasalarda, belli yönetsel işlemlerin yönetsel başvurulara konu edilemeyecekleri, bu işlemlere karşı doğrudan doğruya dava açmak gerektiği yolunda hükümlere rastlanmaktadır. Örneğin, 5917 Kanuna göre vali ve kaymakamlar tarafından verilen kararlar kesin olup, bunlara karşı yönetsel başvuru yoluna gidilemez. Bu gibi işlemlere karşı üst makama veya üst makam yoksa aynı makama yapılacak başvurular da, İYUK m. l1'in kapsamına girmezler. Başka bir deyişle, bu tür başvurular üzerine dava açma süresinin durması sözkonusu olmaz 44 Sürenin Durması Kavramı Sürenin işlemesine engelolan nedenler, ya bu sürenin durmasına veya kesilmesine neden olurlar. Sürenin kesilmesi durumunda, sürenin işledurdurmaz. Belediye encümenlerince verilen yıkma kararlarına karşı 6785 sayılı Kanunun 22. maddesine göre yedi gün içinde yetkili il idari;! kuruluna İtiraz etmek gerekir. İlgilinin yıkma kararına karşı belediye başkanlığına yapacağı başvurma Kanunun öngördüğü anlamda aynı makama ve üst makama başvurma sayılamaz. Ve böyle bir başvurma, il idare kuruluna itiraz için gerekli olan yedi günlük süreyi durdurmaz :.(YENİ CE-ESİN, s. 215, dn. 292). 41 Danıştay DDK., 30.4.1971, 612/475 (Amme İdaresi Derglsi, C. 4, sa. 3, s. 187). 42 Ayrıntılı bilgi için bkz. GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s. 128 vd. 43 Bkz. GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, s. 130; Danıştayın bazı kararlarında bu görüşe doğru bir yöneliş sezmek mümkündür. Örneğin; Danıştay 12. D., 13.6.1976, 825/658 (Amme İdaresi Derglsl, C. 11, s. 4, s. 108). 44 Bkz. YENİCE-ESİN, s. 215; bkz. ayrıca, Danıştay 10. D., 28.4.1986, 2009/1075: «... olay tarihinde yürürlükte bulunan 657 sayılı Kanunun 23.12.1972 tarih ve 2 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 135. maddesinde disiplin cezalarına karşı yapılan itiraz düzenlenirken, disiplin cezası vermeye yetki! amirin doğrudan doğruya veya onayı ile verilen disiplin cezalarına karşı Danıştay'a başvurulabilec~ hükme bağlanmıştır. Anılan maddeden anlaşılacağı üzere, atamaya yetkili amir tarafından do~dan doğruya veya onayı ile verilen disiplin cezaları kesindir. Bu cezalara karşı üst yönetsel merdiye 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi uyarınca başvurulması mümkün olmayıp, yapılmış olan başvurular da dava açma süresini durdurmaz» (DD, C. 17, sa. 64-65, s. 441-442); aynı doğrultuda: Danıştay 3. D., 9.11.1983, 2061/2690 (DD, C. 14, sa. 54-55, s. 173-174).
10 VE 11. MADDELERİ BACL4.MINDA İPTAL DAVALARıNDA SüRE 83 mesine engelolan nedenin ortadan kalkmasıyla, o zamana kadar işlemiş olan kısım dikkate alınmaksızın, süre yeniden işlemeye başlar. Örneğin altmış günlük dava süresinin ellind gününde ortaya çıkan keshme nedeni ortadan kalktığında, altmış günlük süre yeni baştan işler. Buna karşılık sü~ renin durması sözkonusu olduğunda, durma nedeni ortadan kalkınca, süre kaldığı yerden işlemeye başlar; bu durumda durma anına kadar işlemiş olan bölüm de hesaba katılır. Örneğin, durma nedeni ellinci günde ortaya çıkmışsa, bu nedenin ortadan kalkması halinde, işlemeye başlayacak olan süre altmış günün tamamı değil, geri kalan on günlük bölümdür. 45 Dava Süresinin Dunnasmm Koşullan Yönetsel başvurunun dava açma süresini durdurabilmesi, bazı koşul~ ların gerçekleşmesine bağlıdır. Başvuruııun Yetkili Yönetsel M.akama Yapılmış Olması Yönetsel başvurunun dava açma süresini durdurabilmesinin ilk koşulu, sözkonusu başvurunun üst makama veya üst makam yoksa işlemi yapmış olan makama yöneltilmesidir. Yönetsel başvuruları, yöneldikleri makama göre üçe ayırmak mümkündür: isti'taf başvurusu, hiyerarşik başvuru, vesayet başvurusu. İşlemi yapmış olan makama yöneltilen başvuruya, isti'taf başvurusu; işlemi yapmış olan makarnın hiyerarşik üstüne yapılan başvuruya, hiyerar~ şik başvuru; idari vesayet altındaki makamlarca yapılan işlemlere karşı vesayet makamlanna yapılan başvuruya da, vesayet başvurusu adı verilir. 46 Dava açma süresinin durması bakımından asıl önem taşıyan başvuru, hiyerarşik başvurudur; isti'taf başvurusu, hiyerraşik başvuru olanağı bulunmayan durumlarda, dava açma süresini durdurucu bir etki yapar. Vesayet makamlarına yapılan başvurular ise, genelolarak dava süresini etkilemez. Vesayet başvurusunun dava süresini etkileyebilmesi için, açık bir yasa hükmüne gerek vardır.47 Hiyerarşik üstün bulunduğu durumlarda, hiyerarşik üstten başka bir makama yapılan başvurular, m. 11 anlamında dava süresini durdurmazlar. Örneğin, bir bakanlığın hiyerarşisi içindeki yönetsel birim, makam ve~ ya organlann işlemlerine karşı başka bir bakanlığa veya Başbakanlığa yapılan başvuru, dava süresini durdurucu bir sonuç doğurmaz. Her kamu tüzel kişisi, hiyerarşi yönünden ayrı bir bütün oluşturduğundan, bir kamu tüzel kişisinin işlemine karşı başka bir kamu tüzel kişisine yapılan 45 Konuyla ilgili olarak bkz. YENİCE-ESIN, s. 213; Andreas von TUHR, Borçla.r Hukuku, 1-2, (çev. Cevat EDEGE), Ankara, s. 699, 702. 46 Bkz. İsmail Hakkı GÖREL!, Devlet Şiirası (Şiirayı Devlet) - (Danıştay), Ankara 1953, ı. 155. 47 Bkz. GÖZüBüYüK, Yönetsel Yargı. s. 339.
84 Aı'\ltME İDARESı DERGİSİ başvuru hiyerarşik başvuru sayılmaz ve dava açma süresini durdurmaz. 48 Bunun gibi, Cumhurbaşkanlığı ve TBMM Dilekçe Komisyonu gibi yönetsel hiyerarşik düzen içinde yer almayan makamlara yapılan başvurular da, hiyerarşik başvuru olmadıklarından dava süresini durdurucu bir etki göstcrmezler. 49 Başvurunun Dava Açma Süresi İçinde Yapılmış Olması Yönetsel başvurunun dava açma süresini durdurabilmesi ıçın, baş'vufillltm bu süre içinde yapılmış olması, yani dava açma süresinin geçmemiş olması gerekir. Dava açma süresi geçmişse, artık mevcut olmayacağından, mevcut olmayan bir sürenin durması da sözkonusu olmaz. Başvurunun, İşlemin Kaldırılması, Geri Alınması, Değiştirilmesi veya Yeni Bir İşlem Yapılması Amacına Yönelik Olması Yönetim, tek yanlı olarak tesis ettiği bir idari işlemi, daha sonraki değerlendirmelerine göre kaldırabilir, geri alabilir, değiştirebilir veya onun yerine geçecek yeni bir işlem yapabilir.so Yönetim, bu yetkilerini kendiliğinden kullanabileceği gibi; yönetilenlerin başvuruları üzerine de kullanabilir. Yönetimi, bu yetkilerini kullanmaya yöneltmek amacını taşıyan başvuruiar, dava açma süresini durdururlar. Tersinden ifade edecek olursak, bir yönetsel başvurunun dava açma süresini durdurabilmesi için, yönetsel işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yerine başka bir işlem yapılması amacma yönelik olması gerekir. Bunların dışında bir isteği içeren veya başka amaçlarla yapılan başvurular, dava açma süresini durdurmazlar. Örneğin, ilgilinin, işlemden duyduğu üzüntüyü belirtmek için veya işlemin nedenini ya da gerekçesini öğrenmek amacıyla yaptığı başvurular, dava süresini durdurucu bir sonuç doğurmazlar. sı Dava Süresinin Yeniden İşlemeye Başlaması Yukarıdaki koşullara uygun bir yönetsel başvuru üzerine durmuş olan dava açma süresi, isteğin açıkça veya altmış gün içinde yanıt verilmernek suretiyle zımnen reddedilmesi halinde yeniden işlemeye başlar (İYUK m. 11/3). Burada sürenin kesilmesi değil durması sözkonusu olduğu için, dava süresinin hesaplanmasında, başvuru tarihine kadar geçmiş olan bölüm de dikkate alınır. 48 Yönetimin hiyerarşik örgütlenmesi ve hiyerarşik denetimin işleyiş biçimi ile ilgili olarak bkz. Sıddık Sami ONAR, İdare Hukuku, C. I, İstanbul 1942, s. 378 vd.; Süheyp DERBİL, İdare Hukuku, 5. Bası, Ankara 1959, s. 267 vd.; GöZüBüYüK, Yönetbn Hukuku, s. 229-230; YENİCE-ESİN, s. 213-214. 49 Bkz. YENİCE-ESİN, s. 214; ÇıRAKMAN, s. 211. 50 Yönetsel işlemlerin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi ve önceki işlemin yerını alan yeni bir işlem (karşı-işlem) yapılması kavramları ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Turgut TAN, İdari İşlemin Geri Alınması, Ankara 1970, s. 3 vd. 51 Bkz. örneğin, Danıştay DDK., 17.11.1967, 795/1051 (YENİCE-ESİN, s. 216, dn. 294); Danıştay 12. D., 1.7.1978, 2570/1545 (GöZÜBüYüK, Yönetsel Yargı, s. 338).
10 VE 11. MADDELERİ BAGLAMıNDA İPTAL DAVALARıNDA SÜRE 85 Başvurunun açıkça reddi durumunda, sürenin hesaplanması bir zorluk göstermez. Açık red yanıtının tebliğinden itibaren başvuru tarihine kadar işlemiş süre de dikkate alınarak altmış gün içinde davanın açılması gerekir. Başka bir deyişle, açık red işleminin tebliği ile durma nedeni ortadan kalkar ve süre, kaldığı yerden işlemeye başlar. Asıl sorun, başvuruya altmış gün içinde hiç yanıt verilmemesi veya kesin olmayan yanıtlar verilmesi durumlarında ortaya çıkar. Başvurulan yönetsel makam, altmış gün içinde başvuruya bir yanıt vermeyecek olursa, istem zımnen reddedilmiş sayılır ve altmış günün bitiminden itibaren dava süresi, kaldığı yerden işlemeye devam eder (İYUK m. 11/3). Yönetsel makamın, altmış günlük bekleme süresi içinde kesin olmayan yanıtlar vermesi halinde, daha önce İYUK m. 10 bakımından önerdiğimiz çözüm şeklini uygulamak gerekir. sı Çünkü buradaki durum, nitelik itibariyle, 10. maddede düzenlenenden farklı değildir. Buna göre, kesin olmayan yanıtı almış olan ilgili, bu yanıtı dikkate almayarak altmış günün sonunda geri kalan süre içinde dava açabilir. İlgili, isterse kesin olmayan yanıtı bekleme süresini kesen bir neden sayarak, bu süreyi kendisine kesin olmayan yanıtın verildiği tarihten itibaren hesaplayabilir ve bu süre içinde kesin yanıt almadığı taktirde, altmış günün sonunda kalan sürede dava açabilir.s3 Yönetsel makamın, altmış gün geçtikten sonra yanıt vermesi durumunda da, dava süresinin geri kalan kısmını, bu yanıtın yazılı olarak bildirildiği tarihten itibaren işletmek gerekir. İYUK m. II'de, m. 10'daki gibi bir açıklık olmamakla beraber, bu yoruma engel bir ibare de mevcut değildir. Başka bir ifadeyle,li. maddenin sözüne dayanarak böyle bir uygulamanın mümkün olmayacağını söylemek 54 doğru olmaz. ıo ve 11. maddelerin farklı konuları düzenlemiş olmaları nedeniyle, aynı olayda birlikte uygulanamayacakları gerekçesi de s5 sağlam görünmemektedir. Çünkü sözkonusu maddelerin birbirleriyle ilişkijeri, aralarındaki farktan (ki böyle bir fark, herbirinin ayrı bir kanun hükmü olarak varlıkları için zorunludur; yoksa iki ayrı hükme gerek olmazdı) daha önemlidir. Her iki madde de, esas olarak yönetsel başvuruların dava açma süresine etkilerini düzenlemektedirler. Fakat yönetsel başvuruların yanıtsız bırakılması, yani zımni red ile ilgili esas düzenleme m. ıo'da yer almaktadır. Böylece ıo. madde, yönetsel başvuruların yanıtsız bırakılması ile ilgili bir genel hüküm niteliği kazanmaktadır. Zımni red olayı,lı' maddede de, gerekli olduğu ölçüde ve çok genel bir ifadeyle yer almıştır. Bu durumda, ll. maddenin kapsamına giren yönetsel başvuruların yanıtsız bırakılması olayında da ıo. madde ve bu maddeden çıkarılan ilkelerin uygulanması gerekir. S6 52 Bkz. yuk s. 12-14. 53 Karşı göruş: YENİCE-ESİN, s. 217. 54 Bu göruş için bkz. YENİCE-ESİN, s. ı17; ÇıRAKMAN, s. 205, 211. 55 Bu gerekçe için bkz. ÇIRAKMAN, s. 205. 56 Sonuç olarak aynı göruşte: ERSOY, s. 26; AKMANSU, s. 266 269.
86 AMME İDARESİ DERGİst SONUÇ Dava açma süresının tabi tutulacağı esaslar, yönetsel yargının en çetin sorunlarından birini oluşturmaktadır. Süre konusundaki düzenleme ve uygulamalar, büyük ölçüde yönetsel yargının etkililiğini de belirlerler. Dava hakkını kullanmayı zorlaştıran bir sistem, yönetsel yargının varlık nedeni ile uyuşmaz. Devletin hukuka bağlı tutulması, temel hak ve özgürlüklerin yürütme ve yönetimin kanunsuz ve keyfi hareketlerine karşı korunması zorunluluğunun bir sonucu olarak ortaya çıkan yönetsel yargı, denetim alanı genişledikçe ve denetim mekanizmasını harekete geçirmek kolaylaş~ tıkça, ortaya çıkış gerekçelerine uygun bir kimlik kazanabilir. Bu konuda büyük önem taşıyan dava süresi ile ilgili esasların da, bu amaçlar doğrul~ tusunda şekillenmeleri gerekir. Yönetsel başvuruların dava süresine etkileri konusunda karşılaşılan sorunlar ise, büyük oranda, bir genel yönetsel yöntem (idari usul) kodu~ nun yokluğundan kaynaklanmaktadır. Bireysel nitelikteki yönetsel tasarrufların hazırlanışında izlenecek yolları gösteren genel yönetsel yöntemin konusu, yönetsel tasarrufların kesinleşmesine kadar geçen aşamaların ve bu aşamaları oluşturan işlemlerin, dinamik bir organizmanın yaşamında~ ki evreler olarak düzenlenmesidir. S7 Yönetsel kararlara karşı kullanılabilecek yönetsel başvuru yollarının genel hukuksal çerçevesini, bu yolların işleyiş ve sonuçları ile ilgili ayrıntılı düzenlemeleri de içeren bir yönetsel yöntemin varlığı, yönetsel başvurular ile dava süresi arasındaki ilişkileri de açık ve sağlıklı temellere oturtacaktır. Bir genel yönetsel yöntem kodunun eksikliği nedeniyle, yönetsel baş~ vurular ile dava süresi arasındaki ilişkiler bakımından ortaya çıkacak sorunların, hak arama özgürlüğü ve hukuk devleti ilkesinden hareketle, yönetimin yargısal denetimini etkilileştiren ve yönetilenlerin dava hakkını koruyan bir çözüme bağlanmaları, çağdaş devlet ve hukuk anlayışının bir gereğidir. 57 Genel yönetsel yöntem (idari usul) ile ilgili olarak bkz. A. Ülkü AZRAK, «Umumi İdari Usul ve Kodifikasyonu Meselesi», İÜHFM, C. 33, sa. 1-2, s. 66-82; Metin KIRATLı, «İsviçre'de İdari Usul Kodifikasyonu», Anune İdaresi Dergisi, C. 6, sa. 2, s. 47-61.
10 VE 11. MADDELERİ BACLAMINDA İPTAL DAVALARINDA SüRE 87 YARARLANıLAN KAYNAKLAR AKMANSU, Mehmet AZGUR, Fuat AZRAK, A. Ülkü AZRAK, A. Ülkü BERG, Wilfried BERKİ, Şakir BODUR, Doğan ÇAGAN, Nami ÇıRAKMAN, Erol DERBİL, Süheyp DURAN, Lütfi DURAN, Lütfi ERSOY, Neşet GIACOMETTI, Z. GÖRELi, İsmail Hakkı GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref «Danıştayda İdari Dava Süresİnin Durması ve Uygulama Şekli Üzerine DüşUnceler», ABD, C. 35, sa. 2, s. 265-269 Gerekçeli Yeni Danıştay Kanunu ve Önemli İçtihatlarla İdari Yargılama Usul ve Esasları, Ankara 1965. : «İptal Davalarının Objektif Niteliği Üzerine Düşünceler», Onar Armağanı, İstanbul 1977, s. 145-155. «Umumi İdari Usul ve Kodifikasyonu Meselesi», İÜHFM, C. 33,sa. 1-2, s. 66-82. «Grundsaetze des veıwaltungsgerichtlichen Verfahrens», in: Festschrift für Christian-Friedrich Menger, Köln-Berlin-Bonn-München 1985, s. 537-556. «Hukukta Müddet Çeşitleri» AÜHFD, C. 25, sa. 1-2, s. 99-116. Kanunlarımızda Müddetler, İstanbul 1946. Vergi Hukukunda Süreler, Ankara 1975. «İdari Davalarda Süre», İdare Hukuku ve İdari Yargı ile İlgili İncelemeler, C. 1 Ankara 1976, s, 190-217. İdare Hukuku, S. Bası, Ankara 1959. «İdari Kazada Dava Açma Müddeti (İdari Müruru Müddet)>>, İÜHFM, C. 11, sa. 1-2, s. 238-263 (DURAN, Süre). «İdari Müracaatlar ve Bunların Karşısında İdarenin Sükutu Meselesi», İÜHFM, C. 12, sa. 1, s. 130-199 (DURAN, Süküt Meselesi. «İdari Davalarda Süre», Türk İdare Dergisi, C. 41. sa. 326, s. 20-27. Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, ı. Band, Zürich 1960. Devlet Şuresi - (Şurayı Devlet) - (Danıştay) Ankara 1953. «İdari Yargıda Dava Açma Süresi», Amme İdaresi Dergisi, C. 2, sa. 4, s. 3-20.
88 AMME İDARESI DERGISI GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref Yönetim Hukuku, 2, Bası, Ankara 1987. GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref Yönetsel Yargı, 5. Bası, Ankara 1982. GÜRBÜZER, İlyas «Danıştay'da Dava Açma Süresi», ABD, C.30, sa. 5. KAYIŞOGLU, M. Bahaettin: «İdari Davalarda Süre», ABD, C. 29, sa. 1, s. 47 53. KIRATLI, Metin «İsviçre'de İdari Usul Kodifikasyonu», Amme İdaresi Dergisi, C 6, sa 2, s. 47-61. NABHOLZ, Peter Verjaehrung und Verwirkung als Reehtsuntergangsgründe infolge Zeitablaufs, Zürich 1961. ONAR, Sıddık Sami İdare Hukuku, C. 1, İstanbul 1942. ONAR, Sıddık Sami İdare Hukukunun Umumi Esasları, C. 3, 3. Bası, İstanbul 1966. ÖZBUDUN, Ergun Türk Anayasa Hukuku, Ankara, 1988. SARıCA, Ragıp İdari Kaza, C. 1, İstanbul 1949. SCHWARZENBACH, Hans R.: Grundriss des allgemeinen Verwaltungsreehts, 3. Auf1age, Bern 1968. STOLLEIS, Michael «Die Verwaltungsgerichtsbarkeitim Nationalsozİalismus», in: Festsehrift für Chrİstian-Friedrich Menger, Köln-Berlin-Bonn-Münehen 1985. TAN, Turgut İdari İşlemin Geri Alınması, Ankara 1970. THIEME, Werner Verwaltungslehre, CarI Heymans Verlag KG, Köln-BerIin-Bonn-Münehen 1967. von TUHR, Andreas Borçlar Hukuku, 1-2, (Çev. Cevat EDEGE), Ankara. WALBRAUM, Hans Heİnrich: Die reehtliehe Bedeutung des Jahresfristen bei steuerliehen Erstattung und Vergütungsansprüehen, Göttingen 1965. WOLLF, Hans J. Verwaltungsreeht, Band III, München und Berlin 1966. YENİCE, Kazım ESİN, Yüksel İdari Yargılama Usulü, Ankara 1983. ZABUNOGLU, Yahya K. İdari Yargı Hukuku Dersleri, (Çoğaltma), Ankara 1981. ZIEMER, Herbert Handwörterbueh des Steuerreehts und der Steuerwissensehaften, Verwaltungsarehiv, C. 17.